NOTAT 1 INNLEDNING. 1.1 Bakgrunn MARKALOVEN - PLANSAKER I MARKA

Transkript

1 Oppdragsgiver: Osloregionen Oppdrag: Plansaker i Marka - Kartlegging av forvaltningspraksis etter Markaloven Del: Dato: Skrevet av: Helge Renå og Jørund Aasetre Kvalitetskontroll: Jan Martin Ståvi MARKALOVEN - PLANSAKER I MARKA INNHOLD 1 Innledning Bakgrunn Kort om lovens system Resultater Elektronisk spørreundersøkelse Resultater fra ringerunden Vurdering av resultatene Konklusjon INNLEDNING 1.1 Bakgrunn På oppdrag for Samarbeidsrådet for Osloregionen har Asplan Viak gjennomført en enkel kartlegging av status for plansaker som er behandlet, eller under behandling, etter unntaksbestemmelsene i markaloven ( 7). Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) trådte i kraft 1.september Loven omfatter de 11 markene rundt Oslo. Siktemålet med kartleggingen har vært å gi en oversikt over omfanget av plansaker og, hvis mulig, gi en enkel vurdering av fylkesmennenes og kommunenes praktisering av unntaksbetemmelsene, og hvordan kommunene og fylkesmannsembetene opplever samhandlingen seg imellom. Vi sendte ut en enkel elektronisk spørreundersøkelse til de 19 kommunene og fire fylkesmannsembetene som omfattes av markaloven, totalt 23 respondenter. Det var til sammen åtte respondenter som ikke svarte (svarprosent: 65). For å supplere spørreundersøkelsen ble det også gjennomført korte telefonintervju med representanter for de kommunene som ikke svarte på undersøkelsen, samt oppfølgende spørsmål til utvalgte kommuner og fylkesmenn. Asplan Viak AS - Kjørboveien 12 - Postboks Sandvika - Tlf Faks asplanviak.no

2 1.2 Kort om lovens system De deler av kommunene som omfattes av loven, er vist på kart som gjelder som del av loven. Grenseendringer kan fastsettes som forskrift til loven (jf 2). Loven fastsetter et generelt forbud mot bygge- og anleggstiltak i Marka, med unntak av landbrukstiltak mm ( 5). Etter 7 er det også unntak for tiltak i kommunale planer for 1. tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep 2. stier og løyper (med referanse til 9) 3. idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål 4. offentlige infrastrukturanlegg som veger, jernbane, dammer, vannforsyningssystemer, kraftledninger mv, samt områder for igangværende råstoffutvinning. Loven fastsetter at arealplanarbeid som berører Marka krever tillatelse fra Miljøverndepartementet, og kommunenes planvedtak må stadfestes av Miljøverndepartementet ( 7) 1. Fylkesmennene har en rolle i saksbehandlingen fram til behandling i MD (drøfting med kommunene mm; dette er omtalt i iverksettingsrundskriv T- 3/09 av ). 2 RESULTATER Vårt hovedinntrykk er at både kommuner og fylkesmannsembeter føler at det er vanskelig å svare på spørsmål rundt markaloven, herunder praktisering av loven og hvorvidt plansaker faller inn under lovens virkeområde. For det første fordi de føler erfaringsgrunnlaget er svært begrenset som følge av lovens korte virketid. For det andre er det en del uavklarte spørsmål om justering av markagrensen. Under følger en kort presentasjon av resultater fra den elektroniske spørreundersøkelsen og etterfølgende ringerunde. Dernest gir vi en drøfting av resultatene på bakgrunn av våre vurderinger av de resultater og tilbakemeldinger vi har fått. 2.1 Elektronisk spørreundersøkelse 2 Spørreundersøkelsen viser at det er få kommuner som har hatt plansaker som faller innenfor markalovens 7 og hvor de har søkt Miljøverndepartementet om tillatelse (jf. tabell 1). 1 Lovens utgangspunkt er at Marka er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål, slik at kommunene ikke behøver å repetere dette i den rullerende kommuneplanleggingen. 2 Spørreskjema er lagt ved. Markaloven - plansaker i marka 2

3 Tabell 1 Har dere, etter den nye Markaloven trådde i kraft, søkt Miljøverndepartementet (MD) om tillatelse til å starte arealplanarbeid som berører Marka? Antall kommuner Ingen saker hittil 7 Ja, har søkt MD om tillatelse 2 Nei, har ikke søkt MD om tillatelse 3 Det var kun to av kommunene som besvarte spørreskjemaet som sa de hadde søkt MD om å starte arealplanarbeid som berører marka. Begge kommunene sa de synes det hadde vært enkelt å vurdere om plansakene var innenfor eller utenfor lovens formål. Status for disse sakene var at de lå til behandling hos MD. At tre kommuner svarer nei, har ikke søkt MD om tillatelse kan tyde på at de har plansaker under bearbeiding hvor de blir nødt til å søke MD om tillatelse. Tabell 2 Hvordan opplever du samhandlingen mellom kommunen og fylkesmannen i praktisering av Markaloven? Kommuner Fylkesmenn Svært god 0 0 Ganske god 6 0 Både og 3 2* Ganske dårlig 0 0 Svært dårlig 1 0 *To av fylkesmannsembetene mente det er gått for kort tid til å kunne uttale seg om dette. Som det fremgår av figuren ovenfor virker det som samhandlingen mellom kommunene og fylkesmannsembetene er relativt god, i hvert fall er det kommunenes tilbakemelding. Fylkesmannsembetene er derimot mer unnlatende i viljen til å svare. Dette kommer vi tilbake til i drøftingen. Fra kommunehold er hovedinntrykket at de ikke har noe spesielt å utsette på samhandlingen med fylkesmannsembetene. En respondent uttaler dog at: Det virker som det per i dag er litt usikkert hvor strengt loven skal tolkes. Det kan virke som at Fylkesmannen går litt bastant ut. Men samme respondent sier videre at: de er åpne for dialog, og egentlig har forståelse for intensjoner osv med planene. Men dette er nytt, og vegen må tydeligvis gås opp mens vi arbeider. Det gjelder både for kommunen og Fylkesmannen. Når det gjelder utfordringer så er det to av kommunene som føler at det er manglende forståelse for de praktiske problemstillingene som den enkelte kommune står ovenfor at det er: lagt opp til en skjematisk behandling av komplekse problemstillinger og at det er: vanskelig å få konkrete svar på hvordan ting skal være eller hvordan ting skal utformes for å kunne komme innenfor 7. En annen etterlyste en rettesnor for det han kalte betydningsløse tiltak for å hindre unødvendig byråkratisering av saksbehandlingen. Markaloven - plansaker i marka 3

4 Fra fylkesmannshold var det en respondent som pekte på at det var en utfordring å: få befestet kommunens forståelse for restriksjoner og hensyn - særlig politisk. En opplevde å få støtte fra MD i denne typen planspørsmål samtidig som vedkommende pekte på at de p.t. har liten erfaring med dette. Et av fylkesmannsembetene stilte seg kritisk til markalovens krav om at MD skal gi tillatelse til igangsetting av planarbeide fordi vedkommende mener det strider mot kommunens ansvar som planmyndighet. 2.2 Resultater fra ringerunden Da vi ringte til kommunene som ikke hadde svart på den elektroniske spørreundersøkelsen var det ingen av dem som sa de hadde søkt MD om tillatelse i forbindelse med plansaker som faller innenfor markalovens 7. Men det var flere som visste om nært forestående saker som ville komme. Nittedal kommune opplyste om to saker i forbindelse med sitt forslag til ny kommuneplan. Den ene saken gjaldt alpinanlegget på Varingskollen, den andre gjaldt omregulering av hytter fra fritidsbolig til helårsbolig. I tillegg nevnte Nittedal en kommende plansak i forbindelse med at Jernbaneverket skal bygge et krysningsspor på Movann. Asker kommune opplyste at de har en kommende sak i forbindelse med utbygging av skistadion. I Enebakk foregår det en prosess i regi av et privat vannverk knyttet til sikring av vannkilder, og en vet derfor at det etter hvert vil komme en sak til kommunen fra dette vannverket. I tillegg var det flere av kommunene som sa at det kunne komme noen saker, men at det berodde på hvordan de nye markagrensene vil bli. Siggerud skole i Ski kommune kan her illustrere som eksempel. I følge kommunen har saken oppstått som følge av litt vilkårlig plassering av markagrensa. Siggerud Skole har havnet halvveis innenfor og halvveis utenfor marka. Men det er per nå ikke mulig for Ski kommune å gi et klart svar på om Siggerud skole er en plansak som faller innenfor markalovens 7 fordi justeringen av markagrensen er en pågående prosess i departementet. Justeringer av markagrensen må skje i forskrifts form (jf. 2 i markaloven). Kommunene er gitt anledning til å komme med forslag til ny grensesetting, men vet ikke sikkert per nå om deres innspill vil få gjennomslag. I forbindelse med den nye markaloven arrangerte departementet et dagsseminar med markakommunene og fylkesmannsembetene. Der ble det sagt at første justering av markagrensen vil skje i løpet av høsten Markaloven - plansaker i marka 4

5 Under er en samlet oversikt over nye plansaker som berører marka som kommunene har meldt til oss gjennom den elektroniske spørreundersøkelsen og ringerunden. Tabell 3 3 Type plansak Status Sum Til behandling hos MD Nært forestående Potensielle tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep stier og løyper etter 9 1 (Oppegård) 1 idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål offentlige infrastrukturanlegg som veger, jernbane, dammer, vannforsyningssystemer, kraftledninger mv., samt områder for igangværende råstoffutvinning 1 (Bærum) 1 (Asker) 1 (Nittedal) 1 (Rælingen) 1 (oppegård) 1 (Enebakk) 2 annet 1 (Nittedal) 4 (Ski) 1 (Lier) 6 Sum VURDERING AV RESULTATENE Vårt hovedinntrykk er at kommunene og fylkesmannsembetene synes det er vanskelig å uttale seg om markaloven og plansaker i forbindelse med dette på grunn av lovens korte virketid. Svaret fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus (FMOA) er illustrerende i så måte. FMOA besvarte ikke spørreskjemaet, de ga i stedet et skriftlig svar per e-post (hele svaret gjengitt i tekstboks under). Deres vurdering er at det er for tidlig å kunne gi et meningsfullt svar på forvaltningspraksis etter markaloven. Videre at det foreløpig er altfor liten og svært ulik praktisk bruk av markaloven i kommunene. FMOA har 12 av de 19 berørte kommunene innenfor sitt myndighetsområde og har således en sentral rolle i praktiseringen av markaloven. Videre har FMOA en viktig rolle i egenskap av å være overordnet klagemyndighet for alle kommunale vedtak etter markaloven, uansett hvilken kommune vedtaket gjelder (Rundskriv T-3/09). På bakgrunn av disse forhold mener vi FMOAs vurderinger bør tillegges betydelig vekt. 3 Oslo kommune klarte ikke, av ulike grunner, å gi endelig svar på vår forespørsel før dette notatet ble ferdigstilt, men de anslo at kommunen har behandlet/har til behandling cirka 20 plansaker som berører marka. Markaloven - plansaker i marka 5

6 Svar fra fylkesmannen i Oslo og Akershus 4 [Vi] mener at kartleggingen kommer for tidlig for å kunne gi et meningsfullt svar på forvaltningspraksis etter markaloven. På nåværende tidspunkt har det ennå ikke blitt etablert en forvaltningspraksis. Det man kan oppnå er å få en enkel oversikt fra kommunene på antall plansaker. Spørreskjemaet er myntet på kommune og vi hos fylkesmannen vil derfor ikke besvare skjemaet. Vår erfaring er at det foreløpig er altfor liten og svært ulik praktisk bruk av markaloven i de enkelte kommuner og det er svært forskjellig hvilken typer saker de faktisk har erfaring med. Man kan derfor allerede før kartleggingen anta at det er forskjeller i forståelsen og bruken av markaloven. Vår holdning som regionalt fagorgan er å vinne mest mulig praktisk erfaring med ulike typer plansaker i marka første halvår av 2010 for å samle inn praktiske eksempler som grunnlag for en felles drøfting om sakene. Vi planlegger i første omgang en felles drøfting med de øvrige berørte fylker i april for så å samle kommunene til en samling etter sommeren Dette vil gi de ulike kommunene og fylkene tid til å bli bedre kjent med markaloven. Svarene fra den elektroniske spørreundersøkelsen underbygger også inntrykket av at spørsmål rundt denne tematikken kommer på et for tidlig tidspunkt. For eksempel fikk vi 15 svar i den elektroniske spørreundersøkelsen på våre to åpne spørsmål om positive forhold, og eventuelle utfordringer, ved samhandlingen mellom kommunen, fylkesmann og eventuelt MD i praktiseringen av markaloven. Av disse var det ni som sa de hadde ingen, eller for liten, erfaring til å kunne gi noen gode svar på dette. Vi har også inntrykk av at på nåværende tidspunkt, hvor partene er i en tilvendingsfase med markaloven, er det vanskelig for kommunene å se saker etter 7 isolert fra saker som går på problematikk knyttet til justeringer av markagrensen. I for eksempel Lier hadde en kommet med forslag til justeringer av nåværende markagrense. Om disse justeringene blir tatt til følge vil en ikke ha noen saker innenfor markagrensen. Selv om dette ikke ble sagt dirkete, kan det tolkes som at om dette ikke skjer vil slike saker kunne dukke opp. I ringerunden fikk vi også inntrykk av at informantene synes det var vanskelig å uttale seg om disse spørsmålene. Det kunne også virke som de, til dels, synes det var vanskelig å gi et enkelt svar på om de hadde nye plansaker som faller innenfor markalovens 7, og eventuell status for disse. Et eksempel er den ventede saken i Enebakk sikring av vannkilder hvor kommunen sa de har vært i kontakt med departementet, men at de per nå ikke har sendt inn en formell søknad. I lys av dette mener vi det kan hefte en metodisk usikkerhet ved respondentenes besvarelse av om de har, etter den nye markaloven trådde i kraft, søkt MD om tillatelse til å starte arealplanarbeid som berører marka. Eksempelvis kan det være en del saker under oppseiling, men at endelig søknad ikke er sendt og at de derfor har svart avkreftende på spørsmålet. Det er derfor mulig at noen kommuner har svart at de ikke har søkt MD om å starte arealplanarbeid som berører marka fordi de mener det ikke er mulig å svare på det per nå. 4 Svar er gitt i e-post av av fylkesmiljøvernsjefen hos fylkesmannen i Oslo og Akershus. Markaloven - plansaker i marka 6

7 4 KONKLUSJON Vår kartlegging har først og fremst vist at kommunene og fylkesmannsembetene føler det er gått for kort tid til å uttale seg om spørsmål knyttet til plansaker etter den nye markaloven. En viktig årsak til dette er mangelfull erfaring med markaloven generelt og praktisering av loven spesielt. En annen årsak er at det er en del uavklarte spørsmål når det gjelder justeringer av markagrensen. Når det gjelder svaret på spørsmålet om antall saker vil det avhenge av blant annet hvor i prosessen en skal starte tellingen og eventuelle endringer av markagrensen. Når det gjelder samhandlingen mellom kommunene og fylkesmannsembetene i praktiseringen av markaloven har vi ovenfor gjengitt utfordringer som enkelte respondenter har pekt på. Men etter vår vurdering er det gått for kort tid til å kunne treffe sikre konklusjoner rundt dette. For å kunne gjøre det mener vi en er nødt til å gjøre oppfølgende undersøkelser på et senere tidspunkt. Dette for at kommunene og fylkesmannsembetene skal ha et bredere erfaringsgrunnlag. Vi mener dette eventuelt bør gjøres høsten Markaloven - plansaker i marka 7

8 Vedlegg Elektronisk spørreundersøkelse 1. Hvor er du ansatt? Vennligst skriv inn stillingstittel i kommentarfeltet. Hos Fylkesmannen I kommunen 2. Har dere, etter den nye Markaloven trådde i kraft, søkt Miljøverndepartementet (MD) om tillatelse til å starte arealplanarbeid som berører Marka? ingen saker hittil* Ja, har søkt MD om tillatelse Har søkt MD om tillatelse i noen vanskelige enkeltsaker Nei, har ikke søkt MD om tillatelse 3. Til hvilke(t) arealbruksformål var plansaken(e)? (angi antall plansaker under hvert arealforbruksmål). antall saker tiltak i landbruk, herunder bygninger og terrenginngrep stier og løyper etter 9 idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål offentlige infrastrukturanlegg som veger, jernbane, dammer, vannforsyningssystemer, kraftledninger mv., samt områder for igangværende råstoffutvinning annet 4. Under følger noen påstander om hvor krevende det var å vurdere om plansaken(e) etter lovens 7 er innenfor/utenfor lovens formål. (Velg den av påstandene du synes passer best). Det var enkelt å avgjøre om saken(e) er innenfor/utenfor lovens formål. Det var nokså enkelt å avgjøre om saken(e) er innenfor/utenfor lovens formål. Det var i noen tilfeller krevende å avgjøre om saken(e) er innenfor/utenfor lovens formål. Det var noe krevende å avgjøre om saken(e) er innenfor/utenfor lovens formål. Det var svært krevende å avgjøre om saken(e) er innenfor/utenfor lovens formål. 5. Hvilke vurderinger ble gjort av om plansaken(e) er innenfor eller utenfor lovens formål? 6. Hva er status for plansaken(e)? Vennligst sett inn antall saker for hver svarkategori. (Alle svarkategoriene må besvares).

9 frafalt til behandling avslått godkjent annet 7. Hvordan opplever du samhandlingen mellom kommunen og fylkesmannen i praktisering av Markaloven? svært god ganske god både og ganske dårlig svært dårlig 8. Hvordan opplever du samhandlingen med Miljøverndepartementet i praktiseringen av Markaloven? svært god ganske god både og ganske dårlig svært dårlig ikke aktuell (velges hvis dere ikke har vært i kontakt med MD) 9. Hva opplever du som de positive momentene i samhandlingen mellom kommunen, fylkesmannen og miljøverndepartementet i praktisering av Markaloven? 10.Hva opplever du som de største utfordringene for å få til en god samhandling mellom kommunen, fylkesmann og miljøverndepartementet? 11.Opplever du Markaloven i hovedsak som positiv eller negativ for din kommunes fremtidige utvikling? svært positiv litt positiv verken eller litt negativ svært negativ *De som valte ingen saker hittil fikk ikke spørsmål 3-6.