Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3

Transkript

1 Bergen kommune, Byrådsavdeling for Helse og omsorg Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 RAPPORT 11. juni 2009 AGENDA Utredning & Utvikling AS Fjordveien 1 N-1363 Høvik firmapost@agenda.no Tel Organisasjonsnr NO MVA Bankkontonr Fax

2 Oppdragsgiver Bergen kommune, Byrådsavdeling for helse og omsorg Rapportnr 6458 Rapportens tittel Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Ansvarlig konsulent Kvalitetssikret av Rachel Myhr Williksen Kaare Granheim Dato

3 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Innhold 1 HOVEDFUNN, KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER TEMA FOR GJENNOMGANGEN - HVILKE PROBLEMSTILLINGER BELYSES? HVORDAN ER TJENESTENIVÅET OG TJENESTEPROFILEN I BERGEN I FORHOLD TIL ANDRE STORE BYER? Hovedfunn og konklusjoner tjenestenivå og tjenesteprofil Anbefalinger og tiltak - tjenestenivå og tjenesteprofil UTMÅLER BERGEN MER ELLER MINDRE HJELP ENN ANDRE KOMMUNER? Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp i hjemmetjenestene til eldre Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp i tjenestene til utviklingshemmede Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp hos forvaltningsenhetene Anbefalinger og tiltak utmåling av hjelp HVOR EFFEKTIVE ER BERGEN I UTFØRELSEN AV TJENENESTENE? Hovedfunn og konklusjoner effektivitet i hjemmesykepleien Hovedfunn og konklusjoner effektivitet i botjenesten til utviklingshemmede hjemmesykepleien Anbefalinger og tiltak effektivitet i hjemmesykepleien Anbefalinger og tiltak effektivitet i tjenesten til utviklingshemmede HVA SKYLDES ØKNINGEN I KOMMUNENS UTGIFTER TIL HELSE OG OMSORG? Hovedfunn og konklusjoner -årsaker til utgiftsøkning HVILKE KONKRETE TILTAK KAN BIDRA TIL ET BÆREKRAFTIG UTGIFTSBILDE FOR HELSE- OG OMSORGSTJENESTENE OVER TID? ORGANISERINGEN AV HELSE OG OMSORGSTJENESTENE Hovedfunn og konklusjoner - organisering Anbefalinger og tiltak - organisering 13 2 BAKGRUNN, MANDAT OG OPPBYGGINGEN AV RAPPORTEN BAKGRUNNEN FOR EN EKSTERN GJENNOMGANG AV TJENESTE- OMRÅDE KONSULENTENS MANDAT PROBLEMFORSTÅELSE - AVGRESNINGER ORGANISERINGEN AV PROSJEKTET STRUKTUREN PÅ RAPPORTEN 15 3 DEL I ANALYSE PÅ KOMMUNENIVÅ TJENESTENE SOM INNGÅR I ANALYSEN PÅ KOMMUNENIVÅ BRUKERGRUPPER SOM INNGÅR I ANALYSEN OM BRUKEN AV IPLOS DATA BEHOV FOR PLEIE OG OMSORGSTJENESTER PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORGSTILBUDET BETYDNINGEN AV PENSJONSKOSTNADENE STRUKTUREN I TILBUDET STYRKEFORHOLDET MELLOM KJERNETJENESTER TIL HJEMMEBOENDE OG INSTITUSJONSOMSORG Ressurskrevende tjenester betydning for kjernetjenester i hjemmet PRODUKTIVITET I TJENESTEN SAMLET SETT Brukeres bistandsbehov DEKNINGSGRAD - TJENESTENE SAMLET SETT SYKEHUSENES UTSKRIVNINGSPRAKSIS KONSEKVENSER FOR BEHOVET FOR PLEIE- OG OMSORGSTJENESTER PRODUKTIVITET I INSTITUSJONSOMSORGEN 28 R6458 3

4 Brutto driftsutgifter pr. kommunal plass Kjøp av institusjonstjenester fra private Netto driftsutgifter pr. plass Andel beboere på tidsbegrenset opphold Andel med omfattende bistandsbehov PRODUKTIVITET INNENFOR KJERNETJENESTER I HJEMMET Driftskostnader pr. bruker Andel hjemmetjenestebrukere med omfattende bistandsbehov Omfang av tilbudte tjenester ANDEL UTGIFTSDEKNING - BRUKERBETALING UTVIKLINGEN I UTGIFTSNIVÅ I BERGEN SAMMENLIGNET MED ASSS- KOMMUNENE I PERIODEN Endringer i befolkningssammensetning konsekvenser for behov Driftsutgifter pr. innbygger fra 2006 til Utviklingen i tilskuddet til ressurskrevende tjenester i Bergen Utviklingen i styrkeforholdet mellom institusjonsomsorg, hjemmebaserte tjenester og aktivisering Utviklingen i dekningsgrader institusjon og hjemmebaserte tjenester UTGIFTSNIVÅET I TJENESTENE TIL DE STØRSTE BRUKERGRUPPENE UTVIKLINGEN I UTGIFTER TIL DE FORSKJELLIGE BRUKERGRUPPENE SÆRSKILT ANALYSE AV TILBUDET TIL UTVIKLINGSHEMMEDE OG FYSISK FUNKSJONSHEMMEDE Andel psykisk utviklingshemmede i sammenligningskommunenes definering av brukergruppen som inngår i analysen Fordeling av tilskuddet til ressurskrevende brukere Utgifter til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede Forholdet mellom brutto driftsutgifter og netto driftsutgifter Netto driftsutgifter til utviklingshemmede brukere over og under 18 år Andelen av totale netto driftsutgifter til brukere under 18 år Netto driftsutgifter pr. bruker under 18 år Dekningsgrader brukere av antall innbyggere under 18 år Tjenester til utviklingshemmede over 18 år - netto driftsutgifter pr. innbygger Netto driftsutgifter pr. bruker i bofellesskap Netto driftsutgifter pr. bruker - avlastning, omsorgslønn, BPA, støttekontakt og arbeids- og aktivitetstilbud Dekningsgrader brukere av antall innbyggere mellom 18 og 67 år Avsluttende kommentarer - forholdet mellom KOSTRA-analysen og analysen av tilbudet til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede FRAMSKRIVING AV BEHOV UTVIKLING I ELDREBEFOLKNINGEN OVERORDNET ORGANISERING OG STYRING AV HELSE OG OMSORGSTJENESTENE I BERGEN OPPSUMMERING, VURDERINGER OG KONKLUSJONER - ANALYSE PÅ KOMMUNENIVÅ 59 4 DEL II: ANALYSE PÅ FORVALTNINGSENHETSNIVÅ INNLEDNING TJENESTEKJEDEN OG LEON PRINSIPPET PROFILEN PÅ TJENESTETILBUDET INNENFOR ELDREOMSORGEN Korttidsplasser Omsorgsboliger/bolig med service Dagplasser Forebyggende tiltak 64

5 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Fordelingen av sykehjemsplasser Bruken av korttidsplasser/rehabiliteringsplasser PROFILEN PÅ TJENESTETILBUDET TIL UTVIKLINGSHEMMEDE OG FYSISK FUNKSJONSHEMMEDE FORVALTNINGSENHETENES ROLLE I Å SIKRE AT LEON-PRINSIPPET FØLGES Eldreomsorgen Tjenesten til utviklingshemmede DE UTFØRENDE ENHETENES ROLLE I Å SIKRE AT LEON- PRINSIPPET FØLGES ENDRINGER I FORVALTNINGSENHETENES TILDELINGSPRAKSIS OPPSUMMERING PÅSTANDER OM LEON- PRINSIPPET OG TILDELING AV TJENESTER SKILLET MELLOM FORVALTNING OG TJENESTEPRODUKSJON I BERGEN Organisering og bemanning i forvaltningsenhetene Samarbeidet mellom forvaltningsenhetene og de utøvende virksomhetene Forvaltningsenhetenes tildelingspraksis Lik praksis mellom forvaltningsenhetene? Endringer i brukernes behov? Oppsummering påstander om forvaltningsenhetenes tildelingspraksis FORVALTNINGSENHETENES ROLLE I DEN ØKONOMISKE STYRINGEN AV TJENESTENE Innføringen av ABF Oppsummering påstander om økonomisk styring PRINSIPPER FOR ØKONOMISTYRING AV PLEIE OG OMSORGSTJENESTENE I BERGEN Strategi for utviklingen av ABF-modellen i Bergen Finansieringsmodeller Uklare ambisjoner Forslag: Flytte hele budsjettet til forvaltningsenhetene Avvikshåndtering OPPSUMMERING, VURDERINGER OG KONKLUSJON ANALYSEN PÅ FORVALTNINGSENHETSNIVÅ Tjenestestruktur Samarbeidet mellom forvaltningsenheter og utførende enheter Økonomistyring og ABF 81 5 DEL III: ANALYSER PÅ RESULTATENHETSNIVÅ INNLEDNING EFFEKTIVITET I HJEMMESYKEPLEIEN I BERGEN Metodisk tilnærming, definisjoner og avgresninger Avgrensning Timer Kostnader Kostnad pr. time Bemanning Tid hos bruker (effektiv arbeidstid) Timekostnad og effektiv arbeidstid Kostnad pr. årsverk Timekostnad og sykefravær Andre driftsutgifter Oppsummering effektivitet i hjemmesykepleien i Bergen EFFEKTIVITET I TJENESTEN TIL UTVIKLINGSHEMMEDE I BERGEN Avgrensning Mål for effektivitet i botjenesten til utviklingshemmede Datagrunnlag Kostnader Timer 101 R6458 5

6 5.3.6 Timekostnad Bistandsbehov (ADL-skår) Kostnad pr. bruker i forhold til ADL-skår Bemanning årsverk Kostnad pr. årsverk Bemanning dagtid ukedag og helg Timepris etter boligkategori SKILLET MELLOM BOLIG OG ARBEIDS- OG AKTIVITETSTILBUD INNENFOR TJENESTEN TIL UTVIKLINGSHEMMEDE STØRRELSEN PÅ RESULTATENHETENE OPPSUMMERING, VURDERINGER OG KONKLUSJON ANALYSE PÅ RESULTATENHETSNIVÅ Effektivitet i hjemmesykepleien Effektivitet i botjenesten til utviklingshemmede Organisering og størrelsen på resultatenhetene DEL IV: ANALYSE PÅ INDIVIDNIVÅ INNLEDNING CASE I HJEMMETJENESTEN BRUKERSTYR PERSONLIG ASSISTANSE(BPA) FELTSTUDIEN I BOLIGENE TIL UTVIKLINGSHEMMEDE Bolig A Bolig B Bolig C Bolig D OPPSUMMERING, VURDERINGER OG KONKLUSJON ANALYSE PÅ INDIVIDNIVÅ Hjemmesykepleien vurdering av caset Brukerstyrt personlig assistanse Boligene til utviklingshemmede 122 Vedlegg Intervjuguide Case brukt i intervjuene med forvaltningsenhetene og hjemmesykepleien 6

7 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Forord På oppdrag for Byrådsavdeling for helse og omsorg har AGENDA Utredning & Utvikling AS foretatt en ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3. Gjennomgangen er avgrenset til hjemmetjenester til eldre og utviklingshemmede. Analysene er foretatt med grunnlag i KOSTRA-data, regnskapstall, opplysninger og bemanning og kompetansesammensetning, sykefraværsstatistikk og IPLOS-data. Det er også gjennomført intervju med forvaltningsenhetene, ti av de tjenesteproduserende enhetene og rådgivere i Byrådsavdelingen, samt besøk ved boliger og forvaltningsenheter. Opplegget for gjennomføringen av prosjektet er planlagt i tett dialog med oppdragsgiver. Datamaterialet er kvalitetssikret av Byrådsavdelingen. Analyser, konklusjoner og anbefalinger er foretatt av konsulenten på uavhengig grunnlag. Prosjektleder i AGENDA har vært Rachel Myhr Williksen. Bjørn Brox og Svein Lyngroth har vært prosjektmedarbeidere. Kvalitetssikringen av arbeidet er foretatt av Kaare Granheim. Vi ønsker å rette en takk til Bernt Tungodden og andre medarbeidere i Byrådsavdelingen som har bistått oss under veis i prosjektet. Høvik, 11. juni 2009 AGENDA Utredning & Utvikling AS R6458 7

8 8

9 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 1 Hovedfunn, konklusjoner og anbefalinger 1.1 Tema for gjennomgangen - hvilke problemstillinger belyses? Den eksterne gjennomgangen av tjenesteområde 3 i Bergen kommune er avgrenset til hjemmetjenestene til eldre og utviklingshemmede. Gjennomgangen skal gi kommunen svar på følgende fem problemstillinger: 1) Hvordan er tjenestenivået og tjenesteprofilen innenfor helse og omsorgstjenestene i Bergen i forhold til andre store byer? 2) Utmåler Bergen mer eller mindre hjelp enn andre kommuner? 3) Hvor effektive er Bergen i utførelsen av tjenenestene? 4) Hva skyldes økningen i kommunens utgifter til helse og omsorg? 5) Hvilke konkrete tiltak kan bidra til et bærekraftig utgiftsbilde for helse- og omsorgstjenestene over tid? De hovedfunn, konklusjoner og anbefalinger som presenteres her er samlet resultat av analyser på kommunenivå, forvaltningsenhetsnivå, resultatenhetsnivå og individnivå. Under veis i prosjektet har det vist seg at organiseringen av tjenestene og sammenhenger mellom organisering og økonomistyring er en problemstilling av selvstendig betydning. Hovedfunn, konklusjoner og anbefalinger i forhold til organisering er derfor samlet i et eget avsnitt. 1.2 Hvordan er tjenestenivået og tjenesteprofilen i Bergen i forhold til andre store byer? Hovedfunn og konklusjoner tjenestenivå og tjenesteprofil Bergen har prioritert helse og omsorgstjenestene høyt tjenestenivået ligger i øvre sjikt i forhold til sammenligningskommunene, både når det gjelder institusjonsomsorg, hjemmebaserte tjenester og aktivisering. Det er særlig økningen i utgiftene i Bergen (11 % på to år) som gir grunn til bekymring. Det er ingen påviste endringer i befolkningens behov som skulle tilsi en slik økning. 44 % av utgiftene til hjemmebaserte tjenester og 52 % av utgiftene til aktivisering i Bergen går til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede under 67 år. Bergen bruker mindre til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede under 18 år og mer til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede over 18 år enn andre bykommuner vi har sammenlignet med. Det er andelen brukere i botjenesten og arbeids- og aktivitetstilbudet og kostnaden pr. bruker i botjenesten som bidrar til å trekke utgiftsnivået opp. Bergen har en tjenesteprofil både innenfor tjenesten til eldre og tjenesten til utviklingshemmede som legger til rette for at tjenestene kan tildeles på laveste effektive omsorgsnivå. Tjenesteprofilen er ikke i seg selv kostnadsdrivende. Det er tildelingen og utførelsen av tjenestene som driver kostnadene opp. Innenfor eldreomsorgen har Bergen lyktes godt med bruken av korttidsplasser og dagopphold. Disse tilbudene bidrar til at pleietrengende eldre kan bo lengre i eget hjem. Bergen har svært få omsorgsboliger med heldøgns bemanning sammenlignet med flere av de andre storkommunene. En høy andel aldershjemsplasser kompenserer for dette slik situasjonen er i dag. R6458 9

10 1.2.2 Anbefalinger og tiltak - tjenestenivå og tjenesteprofil Det forventes sterkt økning i antallet eldre mellom 67 og 79 fram mot Bergen må ta høyde for denne økningen i utviklingen av tjenestetilbudet. Kommunen bør derfor vurdere bruken av bolig med service og spisse kriteriene for tildeling når det gjelder dette nivået i tjenestekjeden. Det bør også etablere mer fast bemanning rundt boliger med service. Heldøgns bemanning i boliger med service som egner seg for det bør også vurderes. Planene om å etablere større omsorgsboligkompleks med fast bemanning bør videreføres. Arbeidet med å sikre god rullering av korttidsplassene bør videreføres. Det er behov for å tydeliggjøre rollen som bestiller i stort (politisk og administrativ ledelse). Ansvaret for volum, kriterier for tildeling, standarder og økonomiske rammer innenfor hver deltjeneste må adresseres tydeligere enn hva som er tilfellet pr. i dag. Forvaltningsenhetenes rolle som iverksettere av vedtak fra bestiller i stort er et viktig element i dette. 1.3 Utmåler Bergen mer eller mindre hjelp enn andre kommuner? Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp i hjemmetjenestene til eldre Bergen har høyere dekningsgrader enn de andre kommunene (med unntak av Tromsø) både når det gjelder eldre over 80 år og eldre mellom 67 og 79. Bergen gir færre timer pr. bruker til praktisk bistand og hjemmesykepleie enn de andre storkommunene. Det ser ut til at Bergen har færre brukere med omfattende bistandsbehov innenfor de hjemmebaserte tjenestene enn de andre kommunene Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp i tjenestene til utviklingshemmede Bergen har høyere dekningsgrader enn de andre kommunene når det gjelder botjenester og arbeids- og aktivitetstilbud til utviklingshemmede over 18 år. Ellers har Bergen lave dekningsgrader for tjenestene til denne brukergruppen. Bergen har generelt lave dekningsgrader til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede under 18 år Hovedfunn og konklusjoner utmåling av hjelp hos forvaltningsenhetene Forvaltningsenhetene bestemmer volumet på tjenestene gjennom sin tildelingspraksis. I Bergen har forvaltningsenhetenes hovedfokus på helsefag og jus og i mindre grad på økonomi. Den økonomiske bevisstheten har trolig vært større hos forvaltningsenhetene i Oslo, Kristiansand og Bærum. Det er forskjell mellom forvaltningsenhetene i hvor mange timer som i gjennomsnitt tildeles den enkelte bruker. Case som vi testet ut på forvaltningsenhetene og hjemmesykepleien, tilsier at brukerne vil få tilbud om forskjellige tjenester avhengig av hvor i Bergen de bor. Studium av enkeltboliger i tjenesten til utviklingshemmede tilsier store forskjeller i forvaltningsenhetenes tildelingspraksis og utmålingen av tjenester. Det er ingen systematisk oppfølging av om tjenester utføres i henhold til vedtak. Dette baseres på tilliten til utførerne. Forvaltningsenhetene og helse- og sosialrådgiverne følger bare delvis opp. 1 Disse funnene er basert på IPLOS-data hvor vi vet at det kan være systematiske skjevheter i vurderinger av bistandsbehovet fra kommune til kommune 10

11 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Anbefalinger og tiltak utmåling av hjelp Det er behov for en mer enhetlig styring av forvaltningsenhetene, hvor deres ansvar for økonomistyringen av tjenestene er hovedfokus. Det bør sikres at forvaltningsenhetene har eller får tilgang til den økonomikompetanse som er nødvendig for ivareta den økonomiske styringen av tjenestene. Både forvaltningsenheter og utførende enheter bør ha kontinuerlig fokus på at brukere med størst behovet prioriteres. Arbeidet med å sikre likhet i tildelingen av tjenester (type tjeneste) og utmålingen av bistanden innenfor hjemmetjenesten bør videreføres. Det er behov for en større opprydding i vedtakene innenfor botjenesten til utviklingshemmede. Det må etableres felles verktøy (maler) og felles arbeidsmetodikk mellom forvaltningsenhetene. Verktøy og metodikk må bygge opp under den modell for aktivitetsbasert finansiering som velges for denne tjenesten. Det er nødvendig å styrke forvaltningsenhetenes kapasitet og kompetanse på tjenesten til utviklingshemmede for å lykkes med dette. 1.4 Hvor effektive er Bergen i utførelsen av tjenenestene? Hovedfunn og konklusjoner effektivitet i hjemmesykepleien Direkte brukerrettet tid i hjemmesykepleien er på riktig nivå samlet sett. Det er imidlertid store variasjoner mellom resultatenhetene. Dette tilsier at det er potensial for effektivisering i hjemmesykepleien. Det avdekkes store variasjoner i kostnader pr. årsverk dette skyldes i begrenset grad forskjeller i kompetansesammensetning eller forskjeller i sykefraværsprosent. Det viser seg at håndtering av sykefraværet og utgifter til vikarer har mer å bety for variasjonene i årsverkskostnader mellom resultatenhetene. Resultatenhetenes interne oppgaveløsning har trolig størst påvirkning på effektiviteten Hovedfunn og konklusjoner effektivitet i botjenesten til utviklingshemmede hjemmesykepleien Forskjeller i kostnad pr. time, kostnad pr. bruker og kostnad pr. årsverk og bemanningsfaktor (forholdet mellom brukere og bemanning) er større enn det forskjeller i brukernes behov skulle tilsi. Fordi resultatene spriker i mange retninger er det vanskelig å si noe generelt om effektiviteten i boligene. Forskjellene som avdekkes tilsier at det er et potensial for effektivisering Anbefalinger og tiltak effektivitet i hjemmesykepleien I hjemmesykepleien bør det arbeides systematisk i oppfølgingen av de resultatenhetene som har lavest effektivitet for å ta ut potensialet som ligger der. Det er behov for å se nærmere på intern organisering, ledelse samt ansvars- og oppgavefordelingen mellom yrkesgruppene i resultatenhetene. Hva gjør de resultatenhetene som har høyest effektivitet? Hvilke (om)prioriteringer gjøres innenfor disse resultatenhetene? Det er også grunn til å se nærmere på håndteringen av sykefravær - Hvem tar beslutninger om bruk av overtid, innleie av vikarer og ekstrahjelp? - Hvilke løsninger velges? - Hvilke vurderinger er gjort før beslutningen tas? R

12 1.4.4 Anbefalinger og tiltak effektivitet i tjenesten til utviklingshemmede I botjenesten til utviklingshemmede er det mange små boenheter. I gjennomsnitt er det 5,45 brukere pr. bolig. Dette gir utfordringer i forhold til å skulle ta ut effektiviseringspotensialet her, og krever sterk styring av ressursbruken i og mellom boliger. Det bør arbeides systematisk i oppfølgingen av resultatenhetene med lavest effektivitet for å ta ut potensialet. Her vil det være behov for å gjennomgå enkeltboliger. Det er behov for å se nærmere på intern organisering, ledelse, ansvars- og oppgavefordelingen mellom yrkesgruppene i boligene hva gjør de boligene som har høyest effektivitet? Hvilke (om)prioriteringer gjøres internt i resultatenheten? Det er også grunn til å se nærmere på håndteringen av sykefravær i botjenesten med tanke på hvem som tar beslutninger, hvilke løsninger som velges og hvilke vurderinger som gjøres før beslutningen tas. 1.5 Hva skyldes økningen i kommunens utgifter til helse og omsorg? Hovedfunn og konklusjoner -årsaker til utgiftsøkning Bergen er blant sammenligningskommunene som har hatt sterkest økning i utgiftene til pleie og omsorg (11 % i perioden ). I denne perioden er dekningsgradene redusert samtidig som utgiftene har gått opp. Utgiftsøkningen har funnet sted både innenfor eldreomsorgen og innenfor tjenesten til utviklingshemmede. Hos forvaltningsenhetene og de utførende enhetene er det en generell opplevelse av økt press på tjenesten og økt hjelpebehov hos brukerne. Utførende enheter, både i hjemmesykepleien og i tjenesten til utviklingshemmede, søkes å løse økningen i behov gjennom økt bemanning. Det er forskjeller mellom resultatenhetene i forhold til om andre tiltak (omprioritering innenfor egen resultatenhet) er prøvd først. I Bergen har ikke forvaltningsenhetene hatt økonomiansvar. Dersom tildelingen av tjenester har gått ut over rammen, har det i begrenset grad fått konsekvenser. Utførerne innenfor tjenesten til utviklingshemmede har større gjennomslagskraft overfor forvaltningsenhetene enn utførende enheter i hjemmetjenesten. 1.6 Hvilke konkrete tiltak kan bidra til et bærekraftig utgiftsbilde for helse- og omsorgstjenestene over tid? Det viktigste tiltaket for å få et bærekraftig utgiftsbilde er å sikre bedre styring i tildelingen og utførelsen av tjenestene: - Prioritere brukere med størst behov, redusere dekningsgradene - Ta ut effektiviseringspotensialet hos de utførende enhetene Det er behov for å foreta organisatoriske tilpasninger som legger bedre til rette for styring Aktivitetsbasert finansiering (ABF) vil være et velegnet virkemiddel for å oppnå et mer bærekraftig utgiftsbilde. Det er derfor gitt mer spesifikke anbefalinger når det gjelder videreutviklingen av ABF. Disse er: - Definere ambisjonsnivået for ABF hvor langt skal denne styringsmodellen tas? Hvis alle tjenester skal inn i modellen bør den forenkles mest mulig. Enklere sammenhenger vil gjøre det enklere for utførerne å gjøre de justeringer som er nødvendig for å drive i henhold til timeprisen som er satt. 12

13 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 - Enklere sammenhenger uten rammefinansiering vil legge bedre til rette for konkurranseeksponering/fritt brukervalg. - En finansieringsmodell som er basert på timer også innenfor botjenesten til utviklingshemmede. En slik modell må sikre at det tas hensyn til forholdene i boligen, andre brukere i boligen, turnus og ikke bare de individuelle behovene i utmålingen av tjenester. 1.7 Organiseringen av helse og omsorgstjenestene Hovedfunn og konklusjoner - organisering Helse- og omsorgstjenestene i Bergen har en svært flat organisasjonsmodell langt flatere enn det vi finner i flere av de andre storkommunene. Denne organiseringen gir utydelige styringslinjer, mange aktører med uklare roller mellom linjeledelse, forvaltningsenheter og stabsfunksjoner. Helse- og omsorgstjenestene i Bergen har ingen tydelig sektorledelse med definert ansvar for hver av deltjenestene (institusjon, hjemmetjeneste, utviklingshemmede og forvaltning) verken når det gjelder økonomioppfølging eller utvikling. Organisasjonsmodellen legger heller ikke til rette for kontakt mellom likeartede driftsenheter, slik at de kan lære av hverandre. God økonomistyring fordrer tett kontakt på tvers av bydelene. Flere av resultatenhetsledere har også et stort kontrollspenn. Størrelsen på enhetene varierer fra 40 til 200 årsverk. I de største enhetene opererer resultatenhetsleder langt fra arenaene hvor beslutninger som har økonomiske konsekvenser tas. Dette medfører at ledersjiktet under resultatenhetslederne (som ikke har et formelt resultatansvar) er de som tar beslutninger med økonomiske konsekvenser Anbefalinger og tiltak - organisering En organisasjon av denne størrelsen bør ha en organisering med et ledersjikt som ivaretar styringen av hver enkelt deltjeneste (institusjon, hjemmetjeneste, utviklingshemmede, forvaltningsenhetene) Det er behov for å styrke oppfølgingen av de operative lederne - ledere nærmest brukere og ansatte. Det er de som tar beslutningene som får økonomiske konsekvenser. Størrelsen på de resultatenhetene som har størst utfordringer bør vurderes. Dette med sikte på å gi bedre forutsetninger for økonomisk styring. R

14 2 Bakgrunn, mandat og oppbyggingen av rapporten 2.1 Bakgrunnen for en ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Bakgrunnen for den eksterne gjennomgangen av tjenesteområde 3 er at Bergen kommune opplever en sterk vekst i etterspørselen etter tjenester, til dels særlig ressurskrevende tjenester både når det gjelder eldre og andre omsorgstrengende grupper. Dette har gitt seg utslag i kraftig vedtaksvekst når det gjelder hjemmesykepleie, brukerstyrt personlig assistent, avlastning og annen hjelp knyttet til enkeltpersoner. Denne vedtaksveksten fører til et utgiftsbilde som ikke er bærekraftig over tid i forhold til kommunens vedtatte økonomiplan og de økonomiske utsikter når det gjelder årene som kommer. På enkelte områder har kommunen store utfordringer knyttet til krysspresset mellom de faglige utfordringene og økonomistyring på resultatenhetsnivå. I årsprognosen presentert i andre tertial 2008, lå Byrådsavdeling for helse og omsorg an til et samlet negativt avvik på 113 millioner kroner. Byrådet har lagt opp til at det økte aktivitetsnivået pr. andre kvartal skal videreføres budsjettmessig i I budsjettet har Byrådet også konkludert med at det skal foretas en ekstern gjennomgang/evaluering av tjenesteområde 3. Dette med sikte på å avdekke om tjenesten drives effektivt sammenlignet med andre store byer, og finne tiltak som kan bidra til å ta ned utgiftene på varig basis. I desember 2008 ble det utlyst en tilbudskonkurranse på ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3. AGENDA Utredning & Utvikling AS fikk oppdraget med å foreta gjennomgangen. 2.2 Konsulentens mandat Hovedformålet med prosjektet har vært å få svar på hva som er årsakene til utgiftsøkningen når det gjelder tjenester til eldre og særlig omsorgstrengende. Det er foretatt en gjennomgang av Bergen kommunes utgifter til eldreformål og tjenester for særlig omsorgstrengende, sett i sammenheng med andre store byers utgifter til samme formål/annet relevant erfaringsmateriale. Mer presist har hensikten med prosjektet vært å avklare: 14 Hva økningen i kommunens utgifter til formålet skyldes (særlig siste to år) Hvordan tjenestenivået og tjenesteprofilen er i Bergen i forhold til andre store byer Hvor effektive Bergen kommune er i utførelsen av disse tjenestene Hvordan kommunen bør innrette seg for å dempe utgiftsveksten Prosjektet skal også avdekke om Bergen utmåler mer eller mindre hjelp enn andre kommuner, og om Bergen utfører tjenestene mer eller mindre effektivt enn andre kommuner. Gjennomgangen skal munne ut i konkrete tiltak som kan bidra til et bærekraftig utgiftsbilde for helse- og omsorgstjenestene over tid. 2.3 Problemforståelse - avgresninger Byrådsavdeling for helse og omsorg har selv foretatt flere analyser av årsakene til utgiftsveksten. Disse er blant annet presentert i årsrapporten for 2007 og tertialrapportene for De årsaksforhold som framheves i disse dokumentene, er:

15 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Et økende antall av de eldste eldre (over 90 år), raskere vekst enn befolkningsprognosene. Et stabilt antall eldre i aldersgruppen år (der befolkningsprognosen forutsatte nedgang). Et økende antall personer med behov for mer omfattende hjelp. Sykehusenes utskrivningspraksis/mål om å redusere antall liggedøgn. Økt antall utviklingshemmede. Flere personer som gjennom krevende atferd, trusler og vold, fordrer mer ressursinnsats. I tillegg vises til at hjemmesykepleien opplevde en økning, både i antall brukere, antall utførte timer og antall besøk i hele 2007 og I Bergen tildeles tjenester til eldre og tjenester særlig omsorgstrengende gjennom åtte forvaltningsenheter. Forvaltningsenhetene vurderer de individuelle behovene, foretar all saksbehandling og fatter vedtak om tjenester. Fra kommunens side er det presisert at man i den eksterne gjenomgangen ønsker å fokusere særlig på hjemmetjenestene til eldre og utviklingshemmede (herunder tjenester i bofellesskap), da dette er de områder hvor kommunen opplever å ha de største økonomiske utfordringene. Imidlertid er det slik at struktur og pasientflyt innenfor institusjonsomsorgen kan ha store konsekvenser for utgiftsnivået og ressursutnyttelsen innenfor de hjemmebaserte tjenestene. Gjennomgangen inkluderer derfor enkelte analyser av institusjonsomsorgen, for å kunne drøfte hvilke konsekvenser dette har for de hjemmebaserte tjenestene. 2.4 Organiseringen av prosjektet Et prosjektteam fra AGENDA har stått for gjennomføringen av prosjektet. Teamet har arbeidet uavhengig av oppdragsgiver, men har fått god hjelp fra byrådsavdelingen i forhold til praktisk gjennomføring av intervju og besøk, framskaffing av data mv. Byrådsavdeling for helse og omsorg har etablert en styringsgruppe som har fulgt prosjektet. Styringsgruppen har bestått av politisk ledelse hos Byrådsavdeling for helse og omsorg og Byrådsavdeling for finans, ledere og rådgivere fra de samme byrådsavdelingene, samt tillitsvalgte fra de største fagorganisasjonene innenfor helse- og omsorgstjenestene. Styringsgruppen har vært konferert ved de viktigste milepælene i prosjektet. 2.5 Strukturen på rapporten Gjennomgangen av tjenesteområde 3 er gjennomført i fire faser hvor vi startet analysearbeidet på overordnet nivå, og gikk trinnvis ned mot individnivå. Bakgrunnen for denne framgangmåten var AGENDAs erfaringer fra tilsvarende oppdrag i andre kommuner. Vi har tro på en tilnærming hvor vi balanserer funn på overordnet nivå med funn på individnivå. Rapporten er også delt inn i fire hoveddeler: Del I: Analyser på overordnet nivå (kommunenivå), basert på data fra KOSTRA, IPLOS og innhentede data om tilbudet til utviklingshemmede. Hovedfokus i denne delen av arbeidet vil være analyser av behov, utgiftsnivå og produktivitet og utviklingen av disse størrelsene sammenlignet med de andre storkommunene i Norge. Del II: Analyser på forvaltningsenhetsnivå, basert på intervju, supplert med eksisterende data om tjenestestruktur og økonomistyring. Analysene i del II vil ha R

16 hovedvekt på tildelingen av tjenester, forvaltningsenhetenes tildelingspraksis, den økonomiske styringen av tjenesteområdet og strukturelle forskjeller mellom bydelene. Del III: Analyser på resultatenhetsnivå, basert på eksisterende data supplert med opplysninger om utførernes praksis i forhold til vedtak, bemanning, kompetanse, sykefravær og brukergrupper. I denne fasen vil analysearbeidet være konsentrert om effektivitet, enhetspriser, bemanning og strukturelle forskjeller mellom resultatenhetene Del IV: Analyser på individnivå, basert på data for brukere i et utvalg tjenestesteder. Analysene i denne siste fasen har vært innrettet mot å avdekke forskjeller når det gjelder vurdering av behov, utmåling av tjenester og utførte tjenester. De fire delene av prosjektet vil til dels være overlappende. Funn fra alle fire deler benyttes for å belyse de fem hovedproblemstillingene i prosjektet. 16

17 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 3 Del I Analyse på kommunenivå I denne delen av analysen går vi nærmere inn på utviklingen i utgifter til pleie- og omsorgsformål i Bergen sammenlignet med andre store bykommuner (ASSSkommunene). 3.1 Tjenestene som inngår i analysen på kommunenivå Analysen av utviklingen i utgifter til pleie- og omsorgsformål er basert på KOSTRAdata for 2006, 2007 og Tallene for 2008 er de foreløpige tallene, publisert 15. mars i år. Tjenester innenfor pleie- og omsorgssektoren gis i hovedsak til personer over 67 år, til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede. Våre drøftinger er knyttet til hva nøkkeltallene betyr for Bergen, herunder om forskjellene kan indikere at kommunen har noe å hente på å forbedre, endre og effektivisere sin ressursbruk. KOSTRA- funksjonene som anvendes i analysen er: Pleie, omsorg, hjelp og re-/habilitering i institusjon (253) Direkte brukerrettede oppgaver i forbindelse med pleie og omsorg i institusjoner og boformer (jf. 7-2 i forskrift til lov om sosiale tjenester) med heldøgns pleie og omsorg (inkl. dag- og nattopphold, samt korttidsopphold - f.eks. rehabilitering og avlastning - på slike institusjoner). Omfatter også servicefunksjoner som husøkonom, kjøkken, kantine, vaskeri og rengjøring, aktivitør. Medisinske forbruksvarer, tekniske hjelpemidler samt administrasjon/ledelse av institusjonens inventar og utstyr. Inntekter av oppholdsbetaling. Utgifter til hjelp i og betjening av avlastningsboliger. Avlastningsopphold i avlastningsbolig eller på institusjon registreres under funksjon. Institusjonslokaler (261) Forvaltning, drift og vedlikehold av institusjoner og boformer med heldøgns pleie og omsorg (f.eks. vaktmester, energi, vedlikehold, kapitalkostnader). Kjernetjenester knyttet til pleie, omsorg, hjelp til hjemmeboende (254) Kommunale pleie- og omsorgstjenester ytt til personer som bor i eget hjem (inkludert tjenester til beboere i boliger for eldre og utviklingshemmede med eller uten fast bemanning) som registreres i IPLOS med vedtak knyttet til antall timer pr. uke. Tjenestene er (jf. IPLOS registerkort og veileder) Praktisk bistand, daglige gjøremål og opplæring i daglige gjøremål Brukerstyrt personlig assistanse Avlastning utenfor institusjon Omsorgslønn Pleie og omsorg utenfor institusjon (hjemmesykepleie og vedtak/beslutning om bistand som ledd i kommunens psykiske helsearbeid) Inntekter av brukerbetaling for hjemmetjenester. Aktivisering og servicetjenester overfor eldre og utviklingshemmede (234) Tjenester over for eldre, utviklingshemmede, personer med psykiske lidelser, utviklingshemmede mv.: Eldresentre og dagsentre for hjemmeboende, aktivitetssentre for utviklingshemmede m.m., transporttjenester, støttekontakt, matombringing, trygghetsalarm (kjøp, installering, vedlikehold og drift av alarmene, men ikke utgifter knyttet til utrykninger, som føres på funksjon 254), vaktmester, vask av tøy for hjemmeboende utført av institusjon eller privat foretak, ferietilbud og andre velferdstiltak for eldre utviklingshemmede, frivillighetssentraler. Kommunale utgifter til frisør og fotpleie til eldre og utviklingshemmede. R

18 3.2 Brukergrupper som inngår i analysen Alle data som ligger til grunn for denne delen av analysen inkluderer eldre, utviklingshemmede brukere, fysisk funksjonshemmede og brukere med psykiske lidelser som mottar en eller flere av ovenfor nevnte tjenester. Dette har sin årsak i at KOSTRA ikke skiller mellom ulike typer brukere av tjenestene. Senere i analysen vil vi, på bakgrunn av regnskapstall og opplysninger om tjenestemottakerne foreta et skille mellom eldre, utviklingshemmede brukere, fysisk funksjonshemmede og brukere med psykiske lidelser. Dette for å kunne foreta ytterligere analyser av tilbudet eldre, utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede som er fokus for denne gjennomgangen. 3.3 Om bruken av IPLOS data IPLOS er betegnelsen på et nasjonalt helseregister som skal danne grunnlag for nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren. Det er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statstikk for kommunene og for statlige myndigheter. Formålet med IPLOS-registeret er å gi statlige myndigheter, kommunene og allmennheten kunnskap om utviklingen i pleie- og omsorgssektoren. IPLOS er systematisert standardinformasjon basert på individopplysninger om søkere og mottakere av kommunale sosial- og helsetjenester. Det er et datasett hvor opplysninger om personens situasjon og behov knyttes til resultat av søknad; tid mellom beslutning om tjeneste og tjenestestart, hvilke tjenester de mottar, omfanget av tjenestene og bevegelser mellom kommunale tjenester og ikke-kommunale døgntilbud. IPLOS skal erstatte eksisterende pleie- og omsorgsstatistikk og bli en obligatorisk del av KOSTRA. Gjennom analyser av helse og omsorgstjenestene i mange kommuner i Norge har vi erfart at IPLOS-dataene kan være av varierende kvalitet. Det kan derfor være forskjeller mellom kommuner som skyldes systematiske skjevheter i registreringen av IPLOSdata. Av den grunn vil vi behandle de IPLOS-data som dette prosjektet støtter seg til med varsomhet. 3.4 Behov for pleie og omsorgstjenester Første figur viser det beregnede behovet for pleie- og omsorgstjenester i Bergen og sammenligningskommunene, basert på Kommunal- og regionaldepartementets kriteriesett 2 for rammetildeling til kommunene. Her inngår i alt åtte ulike kriterier, hvorav antall eldre (tre grupper, henholdsvis år, år og over 90 år) og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år er de fire kriteriene som er tillagt størst vekt. Vektingen av kriteriene er som følger: 2 Dvs. kriteriesettet for pleie og omsorgsformål, slik det bl.a. er beskrevet i Borge-utvalget. 18

19 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Kriterium Kriterievekt Innbyggere år 0,004 Innbyggere år 0,181 Innbyggere år 0,350 Innbyggere 90 år og over 0,133 Andel døde 0,070 Andel ikke-gifte over 67 år 0,070 Andel PU 16 år og over 0,182 Andel PU under 16 år 0,010 Sum 1,000 De fire nevnte kriteriene samt et vektet kriteriesett for pleie- og omsorgstjenestene totalt vises derfor i figuren. 140 % Kommunens andel av ulike befolkningsgrupper i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt. "Vektet behov" for Pleie og omsorg per innbygger totalt beregnet ut fra kommuens andel av disse viktigste og noen andre kriterier 120 % 100 % 80 % 96 % 79 % 72 % 92 % 98 % 85 % 98 % 105 % 83 % 64 % 60 % 40 % 20 % 0 % Bergen 08 Stavanger Sandnes 08 Kristiansand Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad Trondheim Tromsø 08 Befolkning år 08 Befolkning år 08 Befolkning 90 år og eldre Antall PU 16 år og over 08 "Vektet 08 behov" Totalt Figur 1: Kommunenes behov for omsorgstjenester Vi ser at sammenligningskommunene har en befolkningssammensetning som medfører store ulikheter i behov. Vi ser at Fredrikstad er den eneste av ASSS kommunene som har et behov over landsgjennomsnittet (105 %), mens de øvrige kommunene ligger mellom 64 % og 98 %. Behovet i Bergen er 96 %. Videre ser vi at Tromsø, Sandnes samt til dels Stavanger og Trondheim har en relativt lavere andel eldre, noe som gjør at behovet ligger klart under gjennomsnittet. Det er Kristiansand, Drammen og Bærum som totalt sett har et behov i nærheten av Bergens 96 %. For Bergen ser vi at den relative andelen av både eldrebefolkningen og psykisk utviklingshemmede over 16 år ligger omtrent på samme nivå, mens Oslo har svært stor andel eldre over 90 år og svært lav andel psykisk utviklingshemmede over 16 år. R

20 Kr pr innbygger 3.5 Prioritering av pleie og omsorgstilbudet Figur 2 viser både netto driftsutgifter pr. innbygger (blå søyle) og netto driftsutgifter pr. innbygger korrigert for behov (rød søyle). Utgifter pr. justert innbygger (rød søyle) gir det beste utgangspunktet for sammenlikning av driftsutgiftene, fordi hver innbygger som telles i denne beregningen antas å ha det samme omsorgsbehovet. Netto driftsutgifter til pleie og omsorg pr innbygger og per innbygger justert ut fra alderssammensetning og antall PU-brukere Justert for effekten av vertskommunetilskuddet Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleie- og omsorgtjenesten 0 Bergen 08 Stavanger 08Sandnes 08 Kristiansand Drammen 08 Oslo Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim Tromsø Netto driftsutgifter per innbygger justert for behov Figur 2: Netto driftsutgifter pr. innbygger og pr. justert innbygger til pleie- og omsorgstjenester Bergen kommune brukte kr pr. innbygger til pleie og omsorg i 2008 før det korrigeres for behovet. Kommunen ser dermed ut til å ha de høyeste netto driftsutgiftene blant sammenlikningskommunene. Tar vi hensyn til det gjennomsnittlige behovet pr. innbygger (96 %), ser vi at Bergens netto driftsutgifter pr. innbygger var kr i Dette var på nivå med Stavanger og Sandnes, klart lavere enn Tromsø, men til dels klart høyere enn de øvrige kommunene. Det er interessant å legge merke til hvor viktig det er å bygge analysene på utgifter pr. korrigert innbygger og ikke på utgifter pr. innbygger alene. Jamfør kostnadstallene for Tromsø sammenliknet med Bergen. Tromsø ligger ca. kr lavere pr. innbygger enn Bergen før det justeres for behov. Etter justeringen ligger Tromsø ca. kr høyere enn Bergen. 3.6 Betydningen av pensjonskostnadene Vi er gjort oppmerksom på at Bergens pensjonskostnader er trukket inn i kommunens egne analyser av utgiftsutviklingen innenfor tjenesteområde 3. Pensjonsspørsmålet er innviklet, med flere usikkerhetsmomenter som kompliserer analyser på tvers av kommuner. Alle kommunene skal i prinsippet føre som utgift den samme kostnaden (normalpremien) på samme KOSTRA-funksjon. I tillegg skal kommunene føre pensjonsavviket sitt på en annen KOSTRA-funksjon (170 og171). Dette er fordelt over 15 år i de fleste kommuner. 20

21 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 AGENDA er kjent med at det finnes flere måter å bokføre pensjonsutgifter på. Noen kommuner fører pensjonsavvik i pleie og omsorg på andre KOSTRA-funksjoner (for eksempel 180 eller 120). Andre kommuner trekker den enkelte virksomhet/ driftsenhet en større sum gjennom året enn normalpremien (trekker den premien som man antar skal betales til selskapet). Det er altså ikke noe direkte samsvar mellom bokførte kostnader på kommunenivå og kostnadsføring på lavere nivå i regnskapet (funksjon, tjeneste og ansvar). Dette er forhold som er vanskelig i kontrollere for, uten detaljert innsikt i enkeltkommunenes føringer av pensjonskostnadene. Figuren under viser hvilke forskjeller i pensjonspremie som framgår av KOSTRA-tallene for Andel pensjonspremie av lønnsutgiftene i pleie og omsorgstjenestene i ,0 % 16,0 % 14,0 % 12,0 % 10,0 % 8,0 % 6,0 % 4,0 % 2,0 % 0,0 % 1201 Bergen 1103 Stavanger 1102 Sandnes 1001 Kristiansand 0602 Drammen 0301 Oslo kommune 0219 Bærum 0106 Fredrikstad 1601 Trondheim 1902 Tromsø Figur 3: Andel pensjonspremie av lønnsutgifter i pleie- og omsorgstjenestene. Kilde:KOSTRA. Ut fra dette ser premien ut til å variere fra nærmere 16 % i Drammen til 7 % i Oslo. For Bergen var pensjonspremiens andel av lønnsutgiftene for pleie og omsorg på 14 %. Forskjellene mellom kommunene er langt større enn det reglene for bokføring av pensjonskostnader skulle tilsi. Vi ser at det er betydelige forskjeller. 2,5 % utgjør ca. kr 250 pr. innbygger innenfor pleie- og omsorgstjenestene. Dette må tas hensyn til i beregningen av mulige innsparingstiltak. Årsakene til forskjellene kan være ulikheter i aldersfordelingen blant de kommunalt ansatte, finansavkastning i pensjonskassene og regnskapstekniske forskjeller. Pensjonskostnader er dermed en usikkerhet i datamaterialet på linje med flere andre spesielle forhold som KOSTRA ikke tar høyde for, men som kan inntreffe i enkeltkommuner fra et år til et annet (omlegging av registreringsrutiner, endringer i fag- og økonomisystemer mv.) R

22 Kroner 3.7 Strukturen i tilbudet styrkeforholdet mellom kjernetjenester til hjemmeboende og institusjonsomsorg Ett av de spørsmålene som er mest diskutert innenfor pleie og omsorgssektoren er fordelingen av ressursene mellom kjernetjenester til hjemmeboende og institusjonstjenester. Dels er det spørsmål om hva som er den rimeligste løsningen for kommunen, men det er i like stor grad et spørsmål om hva som er best for brukerne. På dette området arbeider de fleste kommuner ut fra et prinsipp om at tjenesten bør gis på laveste effektive omsorgsnivå, og at brukeren bør bo i eget hjem så lenge som mulig. Vi skal her se om det er forskjeller i kostnader knyttet til vektleggingen kommunene har gjort av kjernetjenester til hjemmeboende og institusjonsomsorg, samt tilbud til aktivisering av eldre og utviklingshemmede. Netto driftsutgifter pr korrigerte innbygger ( etter behov ut fra inntektssystemets kriterier) for pleie og omsorgstjenester Justert for effekten av vertskommunetilskuddet (trukket fra utgifter i hj tj) Berge n 08 Stava nger 08 Sand nes 08 Boligtilbud i institusjon Pleie, omsorg, hjelp i institusjon Aktivisering av eldre og funksjonshemmede Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet Kristia nsand 08 Dram men 08 Oslo 08 Bæru m 08 Fredri kstad 08 Trond heim 08 Troms ø 08 Figur 4: Netto driftsutgifter pr. justert innbygger pleie- og omsorgstjenestene Vi ser av figuren at sammenligningskommunene prioriterer institusjonsomsorg, aktivisering og kjernetjenester til hjemmeboende til dels svært ulikt. Boligtilbud i institusjon omhandler som nevnt KOSTRA-funksjon 261 og forvaltning, drift og vedlikehold av institusjoner og boformer med heldøgns pleie og omsorg. Tromsø og Oslo har høyere utgifter til dette formålet enn Bergen. Vi har fått opplyst at Bergen fører overføring til private institusjoner for dekning av kapitalutgifter på lån på funksjon 261. I Bergen har de private institusjonene i stor grad fått bygge ut og om under Handlingsplanen for eldre. Kommunen hadde i 2008 utgifter på 58,5 millioner kroner til dette (hovedsakelig ført på 261). Vi ser at Stavanger og Oslo prioriterer institusjonsomsorgen høyt, mens Sandnes, Fredrikstad, Trondheim og Tromsø er de fire kommunene som bruker høyest andel av ressursene til kjernetjenester for hjemmeboende. Bergens utgifter til pleie, omsorg og hjelp i institusjon er på nivå med Drammen er lavere enn Oslo og Stavanger og høyere enn de øvrige kommunene. 22

23 Kroner per korrigerte innbygger Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Bergen bruker mer til aktivisering enn de andre kommunene med unntak av Sandnes og Trondheim. Bergen bruker netto kr til kjernetjenester til hjemmeboende pr. korrigert innbygger. Vi ser at både Bærum, Fredrikstad og Trondheim ligger noe lavere, mens Stavanger, Kristiansand og Oslo bruker vesentlig mindre og Sandnes og Tromsø bruker mer. Som nevnt skiller ikke KOSTRA mellom eldre, utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede og brukere med psykiske lidelser. Med utgangspunkt i kommunens egen inndeling av regnskapet (oppgavedimensjonen) har AGENDA foretatt en fordeling av utgiftene til institusjonsomsorg, kjernetjenester i hjemmet og aktivisering. Av dette framgår det at 44 % av de totale utgiftene til kjernetjenester i hjemmet går til utviklingshemmede brukere og fysisk funksjonshemmede 3. Tilsvarende for institusjonsomsorgen er 5 %. Andelen av utgiftene til aktivisering som går til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede er 52 %. Det gjøres rede for framgangsmåten og fordelingen mellom brukerguppene i kapittel Ressurskrevende tjenester betydning for kjernetjenester i hjemmet I dette avsnittet viser vi hvor mye toppfinansieringen til ressurskrevende brukere betyr for netto driftsutgifter innenfor kjernetjenestene til hjemmeboende. Kommunene får tilskudd til dekning av ekstra kostnader knyttet til ressurskrevende brukere. Dette forholdet gir interessante utslag for kommunens driftsutgifter til kjernetjenester i hjemmet. Kommuner med en større andel ressurskrevende brukere må betale en del av disse kostnadene selv. Vi har beregnet hvordan ressurskrevende brukere påvirker ressursbruken i kommunen. Det fremgår av figuren nedenfor. Netto driftsutgifter pr korrigerte innbygger til hjemmetjenester Effekt av vertskommunetilskuddet og tilskudd til ressurskrevende tjenester er synliggjort. I tillegg vises kommuens kostander knyttet til de ressurskrevende tjenestene Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand Drammen Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim Tromsø Tilskudd ressurskrevende tjenester per innbygger Vertskommunetilskudd Egenfinansiering ressurskrevende tjenester Netto driftsutgifter ekskl vertskommunetilskudd og ressurskrevende tjenester Figur 5: Netto driftsutgifter pr. korrigerte innbygger til hjemmetjeneste 3 Dette inkluderer alle tjenester til utviklingshemmede og alle utgifter til brukerstyrt personlig assistanse, som i all hovedsak går til fysisk funksjonshemmede R

24 Tusen kroner 20 % 0 % Av figuren framgår det at kommunene som får mye i tilskudd til ressurskrevende brukere også binder opp en god del egne ressurser til de samme brukerne. Bergen mottar kr 592 pr. innbygger og ligger dermed på et mellomnivå i forhold til de andre kommunene når det gjelder tilskudd til ressurskrevende brukere målt i kroner pr. korrigert innbygger. Det samme gjelder kommunens egenfinansiering som er på kr 839 pr. korrigert innbygger. 3.8 Produktivitet i tjenesten samlet sett Strukturen i tjenestetilbudet (som vi har analysert ovenfor) sier noe om hvordan tjenestene er prioritert i forhold til hverandre. I dette avsnittet vil vi se nærmere på tilgjengelige data vedrørende ressursutnyttelsen innenfor kjernetjenester i hjemmet og institusjonsomsorg. Først vil vi se på driftsutgiftene pr. bruker totalt sett. 400 Driftsutgifter per bruker i pleie- og omsorgssektoren totalt Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Figur 6: Kommunale driftsutgifter i kr pr. bruker for hele pleie- og omsorgstjenesten Sammenlikningen viser at hver bruker av pleie- og omsorgstjenestene i Bergen kostet kr Kostnaden pr. bruker i Oslo og Kristiansand er lavere. De andre kommunene bruker fra kr til pr. bruker. Bergen har dermed relativt moderate utgifter pr. bruker. Dette kan både skyldes variasjoner i dekningsgrader og brukernes bistandsbehov i Bergen sammenlignet med de andre kommunene. Vi skal derfor se nærmere på disse forholdene Brukeres bistandsbehov I KOSTRA opereres det med to nivå for bistandsbehov. Lite bistandsbehov og Omfattende bistandsbehov 4. Beregningene er basert på tjenestemottakernes enkeltvariable for bistandsbehov i IPLOS. Behovsvurderingene foretas med grunnlag i faglig skjønn. Som nevnt kan på kvaliteten på IPLOS-dataene og mulighetene for systematiske skjevheter mellom kommunene spille inn her. 4 Det gjøres rede for beregningsmåten i SSB-notat 42/2008 Individbasert statistikk for pleie- og omsorgstjenesten i kommunen foreløpige resultater fra arbeidet med IPLOS i

25 Prosent Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Hver bistandsvariabel har en skår fra 1 til 5: Gjennomsnittsverdier som er mindre enn eller lik 2,0 tilordnes verdien 1,5 og defineres som lite bistandsbehov Gjennomsnittsverdier som er større enn 2,0 og mindre enn eller lik 3,0 tilordnes verdien 3,0 og defineres som middels til stort bistandsbehov Gjennomsnittsverdier som er større enn 3,0 tilordnes verdien 4,5og defineres som omfattende bistandsbehov Andel av brukere med ulike bistandsbehov Bergen 08Stavanger 08Sandnes 08 Kristiansand Drammen Oslo 08 Bærum 08Fredrikstad Trondheim 08 08Tromsø 08 Andel av alle brukere som har omfattende bistandsbehov 17,2 22,1 22,8 19,5 21,3 21,9 24,0 25,7 22,0 25,4 Andel av brukere (%) som har middels bistandsbehov 30,8 39,8 30,3 33,3 23,9 26,9 36,1 32,3 20,8 27,4 Andel av brukere (%) som har lite bistandsbehov 52,0 38,1 46,9 47,2 54,8 51,2 39,9 42,0 57,2 47,2 Figur 7: Andel brukere med henholdsvis lite, middels og omfattende bistandsbehov. Figuren viser at Bergen har en lavere andel brukere med omfattende bistandsbehov enn de andre kommunene. Andelen i Bergen er 17,2 %. For de andre kommunene er andelen 19,5-25,7 %. Det er større variasjoner mellom kommunene når det gjelder andel av brukere som har lite bistandsbehov. Andelen i Bergen er 52 %. Trondheim og Drammen oppgir at de har en høyere andel brukere med lite bistandsbehov enn Bergen. For de andre kommunene er andelen 47,2-38,1 %. En forholdsvis lavere andel brukere med omfattende bistandsbehov og en forholdsvis høyere andel brukere med lite bistandsbehov kan dermed bidra til å forklare at Bergen har moderate kostnader pr. bruker. Det ser likevel ut til at Bergens samlede utgifter øker som en følge av at Bergen har lavere terskler på tildeling av tjenester enn sammenligningskommunene. 3.9 Dekningsgrad - tjenestene samlet sett Når vi ser på den samlede dekningsgraden for hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg i forhold til antallet eldre over 80 år kommer det fram at Bergen har en samlet dekningsgrad på 50 %. Tromsø og Oslo har en høyere samlet dekningsgrad, de andre kommunene ligger lavere. Fordelingen på tjenester fremgår av figuren. R

26 Andel Andel Andel av innbyggerne over 80 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon. 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Mottar hjemmetjenester 35,3 % 31,1 % 34,6 % 33,4 % 33,9 % 33,7 % 30,3 % 35,0 % 30,1 % 38,5 % I instutusjon 14,7 % 17,1 % 9,2 % 11,0 % 12,5 % 16,5 % 13,1 % 10,9 % 15,7 % 14,3 % Figur 8: Dekningsgrad for tjenestene samlet sett aldersgruppen over 80 år Det er alminnelig antatt at institusjonstjenestene er dyrere for kommunen enn andre tjenester. Blant sammenlikningskommunene har Bergen den fjerde høyeste dekningsgraden for institusjonstjenester over 80 år. Dekningsgraden på 14,7 % er langt høyere enn Sandnes, Fredrikstad og Kristiansand som ligger lavest. Som vi tidligere har sett var dette kommunene som, sammen med Trondheim, brukte minst pr. innbygger til institusjonstjenesten. Bergens dekningsgrader for hjemmebaserte tjenester er høyere enn de andre kommunene, med unntak av Tromsø. Vi har også sett på andelen brukere mellom 67 og 79 år som mottar tjenester: Andel av innbyggerne som mottar hjemmetjenester og andel som bor i institusjon år 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Mottar hjemmetjenester 8,6 % 7,7 % 8,2 % 8,3 % 6,4 % 7,5 % 5,8 % 6,8 % 6,0 % 9,1 % I instutusjon 2,1 % 2,2 % 1,1 % 1,7 % 1,5 % 1,9 % 1,6 % 1,2 % 1,7 % 2,0 % Figur 9: Dekningsgrad for innbyggere år Bare Tromsø har en høyere samlet dekningsgrad enn Bergen for brukere mellom 67 og 79 år. Dekningsgraden er relativ høy både institusjon og hjemmetjeneste. 26

27 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Høye dekningsgrader betyr vanligvis at de som får bistand har et lavere pleie- og omsorgsbehov enn det man finner i kommuner med lave dekningsgrader. For Bergen ser det ut til å være en sammenheng mellom høye dekningsgrader, lav andel brukere med omfattende bistandsbehov, lave driftsutgifter pr. bruker og høyt samlet utgiftsnivå. Dette er sammenhenger som vi vil undersøke nærmere i den videre analysen Sykehusenes utskrivningspraksis konsekvenser for behovet for pleie- og omsorgstjenester Etter statliggjøringen av sykehusene og innføringen av helseforetaksmodellen har de fleste norske kommuner opplevd en skjerping av sykehusenes utskrivningspraksis. Sykehusene skriver ut pasienter raskere enn før, og kommunene får større utfordringer i forhold til å skulle ivareta flere brukere med omfattende pleiebehov innenfor sine tjenester. I Bergen har de i de siste årene vært et sterkt fokus på å unngå tilleggsregninger for utskrivningsklare pasienter fra sykehusene. Forvaltningsenhetene, sykehjemmene og hjemmesykepleien har lagt til rette for at utskrivningsklare pasienter kan tas i mot så snart sykehusene definerer dem som utskrivningsklare. I figuren nedenfor vises antall liggedøgn på sykehus i sammenligningskommunene: 6000 Antall liggedøgn pr innbyggere i Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Figur 10: Antall liggedøgn i sykehus pr innbyggere Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 I alt år år og over Totalt sett har Bergens innbyggere flere sykehusdøgn enn de andre kommunene. For aldersgruppen mellom 67 og 79 har Stavanger og Oslo flere liggedøgn enn Bergen. For aldersgruppen over 80 er det fire kommuner som har flere liggedøgn enn Bergen. I neste figur framkommer gjennomsnittlig liggetid for de samme aldersgruppene: R

28 10 Gjennomsnittlig liggetid pr. heldøgnsopphold i Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Figur 11: Gjennomsnittlig lengde på sykehusoppholdene Også her tegner det seg et bilde hvor sykehusene i Bergen har lengre liggetid for sine pasienter, dersom befolkningen sees under ett. For pasienter i aldersgruppen år er det to av kommunene som har lengre liggetid enn Bergen. For aldersgruppen over 80 år er det fem av ni kommuner som har lengre liggetid enn Bergen. Ut fra dette ser det altså ut at antall liggedøgn for eldre over 80 år i Bergen er på et mellomnivå i forhold til de andre kommunene, men at denne aldersgruppen skrives tidligere ut fra sykehusene enn i flertallet av de andre kommunene Produktivitet i institusjonsomsorgen Brutto driftsutgifter pr. kommunal plass Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 I alt 5,7 5,1 5,0 4,3 5,0 5,6 5,0 4,5 5,6 5, år 7,2 6,8 6,8 5,2 6,0 7,4 5,9 5,7 7,3 6,7 80 år og over 7,8 8,0 8,0 5,8 6,4 8,3 7,3 6,0 8,8 8,8 Institusjonstjenesten omfatter utgifter til pleie og omsorg i institusjoner, inklusive korttidsopphold. Sammenlikningen inkluderer alle utgifter knyttet til drift av institusjonen, det vil si ressursinnsats til pleie og omsorg, renhold, kjøkken, vaktmestertjenester, drift av bygninger med mer. 28

29 Prosent Kr pr plass Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Brutto driftsutgifter i institusjon per kommunal plass Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Drift Pleie Figur 12: Brutto driftsutgifter drift og brutto driftsutgifter pleie pr. plass i institusjon Figuren viser at det er stor forskjell mellom kommunene når det gjelder pleiekostnader i institusjonsomsorgen. Bergen bruker ca. kr pr. plass. Det er bare Oslo, Fredrikstad og Trondheim som har laver kostnader pr. plass - de andre kommunene ligger høyere Kjøp av institusjonstjenester fra private Fra neste figur ser vi at Bergen, sammen med Oslo og Stavanger i mye større grad enn de andre kommunene kjøper institusjonstjenester fra private aktører. Hvor stor andel av pleie og omsorgstjenestene kjøper kommunen av andre? Andel kjøp fra andre offentlige virksomheter, pleie og omsorg 0 Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand Drammen Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad Trondheim Tromsø ,1 0,2 0,1 0 0,4 1,2 0 0,3 0 Andel kjøp fra egne foretak og IKS, pleie og omsorg 0 1, ,8 5, ,2 Andel kjøp av tjenester fra private, pleie og omsorg 23 22,1 2,2 0,3 6,5 27,6 8,3 1,9 10,1 2,5 Figur 13: Andel av tjenester kjøpt fra andre enn kommunen R

30 Kroner Bergen kjøper totalt 979 sykehjemsplasser og aldershjemsplasser av private. Dette utgjør 40 % av alle institusjonsplasser i kommunen. I kjøp fra av tjenester fra private utgjør dette ca. 23 %. Stavanger ligger omtrent på samme nivå, mens Oslo ligger noe høyere. De andre kommunene ligger klart lavere Netto driftsutgifter pr. plass Hittil har vi bare sett på utgifter pr. kommunal plass. Det er imidlertid slik at noen av kommunene både selger og kjøper plasser. I neste figur ser vi derfor på netto driftsutgifter pr. plass for alle institusjonsplasser, og hvordan dette slår ut for sammenligningskommunene Netto driftsutg. pr. institusjonsplass Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Figur 14: Netto driftsutgifter pr. institusjonsplass Figuren viser at netto driftsutgifter pr. plass i Bergen er ca. kr De andre kommunene bruker fra kr i Trondheim til kr i Sandnes. Oslo og Stavanger er to andre kommuner som kjøper mange plasser. De bruker henholdsvis kr og kr Det er dermed ingen grunn til å anta at andelen kjøpte plasser betyr noe vesentlig for nettoutgiftene pr. plass Andel beboere på tidsbegrenset opphold Bergen kommune disponerer totalt 2475 institusjonsplasser, hvorav 2208 sykehjemsplasser og 267 plasser i aldershjem. Av disse er ca. 400 plasser øremerket tidsbegrensede opphold. Andelen institusjonsplasser beregnet til tidsbegrenset opphold har mye å bety for pasientflyten innenfor pleie- og omsorgstjenesten som sådan, brukernes mulighet til å bo lengre i eget hjem. Særlig planlagte, rullerende avlastningsopphold (eksempelvis tre uker hjemme og tre uker på avlastningsopphold) har vist seg å ha positiv effekt i så måte. Figuren under viser andelen beboere på tidsbegrenset opphold i sammenligningskommunene. 30

31 Prosenr Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Andel beboere på tidsbegrenset opphold 30,0 25,0 24,9 24,4 25,8 20,0 19,6 20,3 17,3 16,9 16,9 17,2 15,0 13,1 10,0 5,0 0,0 Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad Trondheim 08 Tromsø 08 Figur 15: Andel beboere på tidsbegrenset opphold Andelen beboere på tidsbegrenset opphold i Bergen er 19,6 %, hvilket er på et mellomnivå i forhold til de andre kommunene. Oslo har den laveste andelen og Trondheim den høyeste. Andelen på 19,6 % tilsier at Bergen bør ha gode forutsetninger for å sikre en forutsigbar rullering av beboere på tidsbegrenset opphold Andel med omfattende bistandsbehov Andelen beboere med omfattende bistandsbehov må forventes å ha konsekvenser for kostnadene pr bruker i institusjonsomsorgen. Andel innrapporterte beboere med omfattende bistandsbehov framgår av figur 16. Andel med omfattende behov som bor i institusjon Andel brukere i institusjon som har omfattende bistandsbehov: Tidsbegrenset opphold. Andel brukere i institusjon som har omfattende bistandsbehov: Langtidsopphold 0 Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 27,9 37,5 27,9 29,8 42,2 45,1 43,3 45, ,7 56,4 72,4 76,6 73,8 79, ,3 80,5 87,5 Figur 16: Andel beboere med omfattende bistandsbehov - tidsbegrenset opphold og langtidsopphold Bergen har innrapportert en lavere andel brukere med omfattende bistandsbehov enn de andre kommunene. Dette gjelder både beboere med tidsbegrenset opphold og beboere med langtidsopphold. R

32 Kr pr innbygger 3.12 Produktivitet innenfor kjernetjenester i hjemmet Kjernetjenester i hjemmet inkluderer tjenester til alle hjemmeboende brukere, både hjemmeboende eldre, utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede og brukere med psykiske lidelser. Vi skal senere komme tilbake til fordelingen mellom disse tre hovedgruppene av brukere. Dette innebærer at det er forholdsvis vanskelig å tolke data både vedrørende omfang og kostnader pr. bruker innenfor hjemmetjenester Driftskostnader pr. bruker Produktiviteten i hjemmebaserte tjenester kan måles både etter kostnader pr. bruker og antall brukere pr. årsverk. Indikatorene er imidlertid ikke perfekte mål for produktiviteten, fordi kommunenes politikk og prioriteringer i høy grad virker inn på disse måltallene. I tabellen under er det korrigert for brukersammensetningen. Dette for å kunne ta høyde for andelen psykisk utviklingshemmede i sammenligningskommunene. Det er to forutsetninger som ligger til grunn for figuren: De andre kommunene er tilordnet samme andel psykisk utviklingshemmede som Bergen. En voksen psykisk utviklingshemmet er vurdert å ha et bistandsbehov som er ti ganger høyer enn den gjennomsnittlige hjemmetjenestebruker. Brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker i kroner Justert for effekten av vertskommunetilskuddet og toppfinansiering av tunge brukere Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Tromsø 08 Pr bruker Pr bruker justert for andel PU 1) ) Her har vi forutsatt at en voksen PU-bruker er 10 ganger mer ressurskrevende per bruker enn andre hjemmetjenestebrukere, og at forholdstallet mellom hvor ressurskrevende voksne PU-bruker er i forhold til PU-brukere under 16 år er som i inntektssystemet. I den konkrete sammenlikningen er det forutsatt at sammenlikningskommunene har samme forhold mellom antall psykisk utviklingshemmede og andre hjemmetjenstebrukere som kommunen som er utgangspunktet for sammenlikningen, dvs den kommunen som framkommer til venstre i figuren Figur 17: Driftsutgifter pr. bruker av hjemmetjenester i egen regi Fra figuren ser vi at Bergen har utgifter pr. bruker på kr De andre kommunene har utgifter fra kr i Kristiansand til kr i Tromsø. Dette etter korreksjon for brukersammensetningen. Bergen har moderate utgifter pr. bruker også innenfor de hjemmebaserte tjenestene Andel hjemmetjenestebrukere med omfattende bistandsbehov Figuren nedenfor illustrerer hvor mange av brukerne i hver aldersgruppe som er innrapportert som brukere med omfattende bistandsbehov. I likhet med hva som var tilfellet innenfor institusjonsomsorgen, har Bergen rapportert om en lavere andel 32

33 Prosent Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 brukere med omfattende bistandsbehov enn det de andre kommunene har. Dette gjelder alle aldersgrupper. Andel med omfattende behov som mottar hjemmetjenester Andel av hjemmeboende brukere som mottar kjernetjenester, i aldersgruppen 0-66 år som har omfattende bistandsbehov Andel av hjemmeboende brukere som mottar kjernetjenester, i aldersgruppen år som har omfattende bistandsbehov Andel av hjemmeboende brukere som mottar kjernetjenester, i aldersgruppen 80 år og over som har omfattende bistandsbehov Bergen 08 Figur 18: Andel brukere med omfattende bistandsbehov innenfor de hjemmebaserte tjenestene Den lave andelen hjemmeboende brukere med omfattende bistandsbehov kan dermed bidra til å forklare hvorfor Bergen har moderate kostnader pr. bruker Omfang av tilbudte tjenester 0 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 Vi har tidligere vært inne på sammenhengen mellom dekningsgrader og kostnaden pr. bruker. Forholdsvis høye dekningsgrader kombinert med moderate kostnader pr. bruker indikerer at hver bruker, relativt sett, mottar mindre bistand i Bergen enn i sammenligningskommuner med lavere dekningsgrader og høyere kostnader pr. bruker. Figuren nedenfor styrker denne hypotesen. Den viser gjennomsnittlig antall innvilgede timer pr. bruker fordelt på praktisk bistand og hjemmesykepleie. Tromsø 08 13,2 13,0 17,7 19,2 13,7 15,2 20,9 18,5 18,2 23,9 5,7 10,2 13,5 6,9 8,9 6,8 15,6 14,6 15,0 13,2 4,7 7,0 13,7 9,3 7,6 5,9 8,9 15,1 9,8 13,3 R

34 Egenbetaling som andel av kostnadene Gjennomsnittlig antall timer pr. uke Omfang av tilbudte hjemmetjenester Gjennomsnittlig antall timer pr uke som brukere av praktisk bistand får Gjennomsnittlig antall timer pr uke som brukere av hjemmesykepleie får 0 Bergen 08 Stavanger 08 Sandnes 08 Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08 Fredrikstad 08 Trondheim 08 3,2 5,8 5,3 1,8 8,5 5 3,7 7,7 8,2 6 Tromsø ,7 3,9 4,1 3,7 3,4 1,4 4 1,4 5,3 Figur 19: Gjennomsnittlig antall timer pr uke til praktisk bistand og hjemmesykepleie. Bergen er blant kommunene som innvilger færrest timer pr. bruker til praktisk bistand, bare Kristiansand innvilger færre timer. Når det gjelder antall timer til hjemmesykepleie ligger Bergen på et mellomnivå i forhold til sammenligningskommunene. Her må det bemerkes at det skillet som Bergen har gjort mellom praktisk bistand, husholdning og hjemmesykepleie kan bety at et smalere tjenestespekter inngår i praktisk bistand i Bergen enn i flere av sammenligningskommunene Andel utgiftsdekning - brukerbetaling Andelen utgiftsdekning kan ha en viss påvirkning på utgiftsnivået innenfor pleie- og omsorgstjenestene. I neste figur viser vi hvor stor andel av kostnadene som brukerne/ beboerne betaler. 35 % Andel egenbetaling 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % Brukerbetaling, praktisk bistand, andel av utgifter hjemmetjenesten Bergen 08 Stavanger 08Sandnes 08Kristiansand 08 Drammen 08 Oslo 08 Bærum 08Fredrikstad 08Trondheim 08Tromsø 08 0,8 % 1,2 % 1,1 % 1,7 % 1,4 % 1,5 % 1,6 % 0,6 % 1,9 % 0,7 % Brukerbetaling i institusjon,andel av utgifter inst tj 23,2 % 23,0 % 9,9 % 14,9 % 11,0 % 28,6 % 16,8 % 12,7 % 16,6 % 12,2 % Figur 20: Andel egenbetaling 34

35 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Fra figuren ser vi at: Brukerbetalingen til praktisk bistand i kommunen utgjør 0,8 % av de totale kostnadene til hjemmetjenesten. I de andre kommunene finner vi betalingsandeler fra 0,6 i Fredrikstad til 1,9 i Trondheim. Bare Fredrikstad har lavere andel enn Bergen. Brukerbetalingen i institusjon i Bergen utgjør 23,2 % av de totale kostnadene til tjenesten. I de andre kommunene finner vi betalingsandeler fra 9,9 i Sandnes til 28,6 i Oslo. Bare Oslo har en høyere brukerbetaling enn Bergen Utviklingen i utgiftsnivå i Bergen sammenlignet med ASSSkommunene i perioden Hittil har vi sett på utgiftsnivået i Bergen sammenlignet med de andre ASSSkommunene, ut fra regnskapsopplysninger for I dette avsnittet vil vi se nærmere på hvordan utgiftsnivået i Bergen har utviklet seg over de siste tre årene sett i forhold til sammenligningskommunene Endringer i befolkningssammensetning konsekvenser for behov Som omtalt i sammenlikningen for 2008 lå behovet for pleie- og omsorgstjenester i Bergen på 96 % av landsgjennomsnittet i I neste figur ser vi nærmere på utviklingen i behov for PLO-tjenester fra 2006 til 2007, fortsatt relativt sett i forhold til landsgjennomsnittet. 110 % "Vektet behov" for Pleie og omsorg per innbygger totalt beregnet ut fra KRDS delkriteriesett for PLO. Landsgjennomsnittet =100 % 105 % 100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø ,0 % 82,2 % 72,7 % 90,2 % 99,7 % 89,3 % 96,6 % 104,2 % 82,5 % 62,3 % ,5 % 82,2 % 73,0 % 92,2 % 98,8 % 87,3 % 97,2 % 105,8 % 82,2 % 63,6 % ,0 % 79,3 % 72,5 % 91,9 % 98,2 % 84,9 % 98,0 % 105,2 % 82,6 % 63,9 % Figur 21: Kommunenes behov for pleie og omsorgstjenester fra 2006 til % er lik landsgjennomsnittet R

36 Kr pr innbygger Mens det relative nivået i Bergen har vært tilnærmet likt i perioden ser vi at det har vært følgende endringer for andre ASSS-kommunene: Nedgang i Oslo (relativt stor) og Drammen begge årene, mens behovet i Stavanger ble redusert relativt markant fra 2007 til 2008 Økning i Bærum og Tromsø Driftsutgifter pr. innbygger fra 2006 til 2008 I neste figur viser vi utviklingen i netto driftsutgifter pr. innbygger fra 2006 til Netto driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger Justert for effekten av vertskommunetilskuddet Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø Figur 22: Netto driftsutgifter pr. innbygger til pleie- og omsorgstjenester. Utvikling fra 2006 til 2008 Fra figuren ser vi at Bergen har økt utgiftene fra ca. kr til ca. kr pr. innbygger fra 2006 til Som tidligere beskrevet må utviklingen i utgifter sees i forhold til utviklingen i behov. Dette er gjort i de neste to figurene. Først i nominelle kroner, deretter som relativ endring. Her har vi også tatt med et vektet gjennomsnitt for kommunene - her er Tromsø tatt ut siden kommunen både nivå- og utviklingsmessig avviker sterkt fra de andre kommunene. 36

37 Andelsmessig endirng Kr pr innbygger Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Netto driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger justert ut fra alderssammensetning og antall psykisk utviklingshemmede Justert for effekten av vertskommunetilskuddet Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø Vektet gj snitt eks Tromsø Figur 23: Netto driftsutgifter pr. innbygger justert for behov til pleie- og omsorgstjenester Fra figuren ser vi at tendensen er den samme også når vi justerer for behovet. Alle kommunene har hatt en økning i perioden, men Bergen er blant de kommunene som har hatt sterkest økning perioden sett under ett. Dette blir tydeligere i neste figur, der vi ser på den relative utviklingen fra det ene året til det andre, samt gjennomsnittet for begge årene. Endring i netto driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger justert for behov Justert for effekten av vertskommunetilskuddet 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % Fra 2006 til 2007 Fra 2007 til 2008 Gj årllig endring -5 % Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø Fra 2006 til % 1 % 9 % 7 % 8 % 7 % 8 % 9 % 6 % 3 % 7 % Fra 2007 til % 17 % 16 % -1 % 8 % 8 % 11 % 9 % 8 % -4 % 9 % Gj årllig endring 11 % 9 % 13 % 3 % 9 % 8 % 10 % 9 % 7 % -1 % 9 % Vektet gj snitt eks Tromsø Figur 24: Endring i driftsutgifter pr. innbygger justert for behov til pleie- og omsorgstjenester over tid. Nominelle kroner. R

38 Kr pr innbygger Bergen hadde en økning på 11 % perioden sett under ett. Bare Sandnes hadde en sterkere økning (13 %). For alle kommunene, med unntak av Kristiansand og Tromsø, var økningen sterkere fra 2007 til 2008 enn fra 2006 til Utviklingen i tilskuddet til ressurskrevende tjenester i Bergen Utviklingen i tilskuddet til ressurskrevende brukere i Bergen kan brukes som en indikasjon på utviklingen i behov. Det gjøres oppmerksom på at reglene for tilskuddsordningen er endret i løpet av perioden. Dette har i seg selv påvirket tilskuddets størrelse for de største bykommunene. En økning i tilskuddet kan også være en indikasjon på at kommunene har blitt mer oppmerksomme på hvordan ordningen slår ut, og flinkere til å rapportere inn alle relevante kostnader. Toppfinansieirngstilskuddet til ressurskrevende tjenester pr. innbygger Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø Figur 25: Utvikling av tilskuddet til ressurskrevende brukere over tid Et flertall av kommunene i utvalget har opplevd en økning i tilskuddet til ressurskrevende brukere. For flere av kommunene (Stavanger og Kristiansand) er økningen markant Utviklingen i styrkeforholdet mellom institusjonsomsorg, hjemmebaserte tjenester og aktivisering Fra figur 24 så vi at kostnadene pr. innbygger justert for behov i gjennomsnitt økte med 11 % pr. år i Bergen fra 2006 til I neste figur ser vi på hvordan økningen har vært innenfor de tre hovedtjenestene. 38

39 Andelsmessig endirng Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Gjennomsnittlig årlig endring i netto driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger justert for behov fra 2006 til 2008 Pr type tjeneste og totalt 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % -5 % -10 % -15 % Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet 11 % 13 % 11 % -2 % 14 % 16 % 10 % 9 % 5 % -1 % Aktivisering av eldre og funksjonshemmede 4 % 8 % 8 % 3 % -10 % 8 % 6 % 3 % 21 % 2 % Pleie, omsorg, hjelp i institusjon 10 % 8 % 18 % 8 % 7 % 4 % 9 % 10 % 5 % 1 % Boligtilbud i institusjon 24 % -9 % 30 % 13 % 2 % 2 % 31 % 23 % 23 % -3 % Totalt 11 % 9 % 13 % 3 % 9 % 8 % 10 % 9 % 7 % -1 % Figur 26: Gjennomsnittlig årlig endring i netto driftsutgifter til pleie og omsorg, fordelt på funksjonene 254, 234, 253 og 261 Utviklingen i utgiftsnivå innenfor kjernetjenester i hjemmet i Bergen er på et mellomnivå i forhold til de andre kommunene. Økningen er størst i Drammen (14 %) og minst i Kristiansand (-2 %). Det er store variasjoner mellom sammenligningskommunene når det gjelder utviklingen i utgifter innenfor aktiviseringstilbudet. Også her er Bergen på et mellomnivå. Bare Sandnes har hatt en høyere utgiftsvekst innenfor institusjonstilbudet enn Bergen. I Bergen var veksten på 10 %. Også hva angår boligtilbudet i institusjon er det store variasjoner mellom sammenligningskommunene. Dette har trolig sammenheng med nyetableringer og rehabilitering av bygg Utviklingen i dekningsgrader institusjon og hjemmebaserte tjenester For å få et helhetlig bilde av utviklingen i dekningsgrader i perioden har vi både sett på antall innbyggere mellom 67 og 79 år og antall innbyggere over 80 år som mottar hjemmetjenester eller tilbud i institusjon. R

40 Andel Andel av innbyggerne over 80 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon. 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø ,2 % 49,4 % 46,2 % 49,2 % 47,3 % 49,9 % 41,6 % 47,0 % 47,3 % 55,1 % ,5 % 47,9 % 42,8 % 47,7 % 45,4 % 49,4 % 43,3 % 42,5 % 45,3 % 52,2 % ,0 % 48,2 % 43,8 % 44,4 % 46,4 % 50,2 % 43,4 % 45,9 % 45,8 % 52,8 % Figur 27: Andel av innbyggerne over 80 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon utvikling fra 2006 til For gruppen over 80 år har Bergen og Kristiansand hatt en markant nedgang i dekningsgrader fra 2006 til Bærum er den eneste av kommunene som har hatt en økning. For de andre kommunene har det vært en mindre reduksjon enn hva som var tilfellet for Bergen og Kristiansand. Selv etter denne nedgangen i dekningsgrader er Bergen altså blant kommunene som har høyest dekningsgrader for denne aldersgruppen. Figuren under viser at tendensen er den samme for brukergruppen mellom 67 og 79 år. 40

41 Andel Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Andel av innbyggerne mellom 67 og 79 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon. 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % Bergen Stavanger Sandnes Kristiansand Drammen Oslo Bærum Fredrikstad Trondheim Tromsø ,4 % 9,7 % 8,6 % 11,1 % 8,8 % 11,7 % 8,9 % 10,0 % 11,0 % 12,5 % ,2 % 9,8 % 8,5 % 10,1 % 7,0 % 9,4 % 7,8 % 7,0 % 8,0 % 11,6 % ,7 % 9,9 % 9,3 % 10,0 % 7,9 % 9,4 % 7,4 % 8,0 % 7,7 % 11,1 % Figur 28: Andel av innbyggerne mellom 67 og 79 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon utvikling fra 2006 til Bergen har, sammen med Fredrikstad, Trondheim, Bærum og Oslo, hatt en markant nedgang i dekningsgradene fra 2006 til For de sistenevnte kommunene er dekningsgradene redusert mer enn i Bergen, slik at forskjellen i dekningsgrader mellom Bergen og disse kommunene faktisk er større i 2008 enn hva de var i Bergen er dermed i en situasjon hvor dekningsgradene er redusert samtidig som utgiftene til pleie- og omsorgsformål har gått opp. Utgiftene er økt både i hjemmetjenesten til eldre og i tjenesten til utviklingshemmede. I neste avsnitt vil vi gå nærmere inn på utgiftene til utviklingshemmede Utgiftsnivået i tjenestene til de største brukergruppene KOSTRA gir ikke grunnlag for å skille mellom brukergruppene eldre, utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede og brukere med psykiske lidelser. For å kunne si noe om tjenesteprofil og tjenestenivå til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede må brukergruppene derfor skilles fra hverandre ved hjelp av andre metoder. AGENDA har foretatt en fordeling av utgiftene til de fire nevnte brukergruppene i henhold til kommunens egen inndeling i regnskapet (oppgavedimensjonen). Regnskapet for 2008 viste nettokostnader i tjenesteområde 3 på 3,024 mrd kroner totalt. 206 millioner brukes på aktivisering, 1,407 mrd på institusjon og 1,410 mrd kroner på hjemmebasert tjeneste. I tabellen under er de samlede utgiftene fordelt både på KOSTRA-funksjon og på brukergruppe. R

42 FunksjonTjeneste(T) Eldre Felles Psykisk helse PU Totalt 234 Aktivitetssenter Andre velferdstiltak Dagsenter Miljøtiltak i bolig Støttekontakt Åpne aktivitetstilbud Statstilskudd psykiatri Egenbetaling Totalt Aldershjem døgnopphold Boform heldøgns omsorg (institusjon KHL) Dagopphold Sykehjem døgnopphold Tiltak i avlastningsbolig Tiltak i barnebolig Statstilskudd psykiatri Egenbetaling Totalt Hjemmesykepleie Personlig assistent Praktisk hjelp og bistand Omsorgslønn Weekendhjem (pr. avlastning) Statstilskudd psykiatri Statstilskudd resskr brukere Egenbetaling Totalt Totalt Figur 29 Regnskapet for 2008 fordelt på brukergruppene eldre, utviklingshemmede og brukere med psykiske lidelser Figuren over viser at tilbudet til utviklingshemmede og bofellesskap til fysisk funksjonshemmede kostet kommunen nærmere 754 millioner kroner i millioner brukes på aktivisering, 76 millioner på institusjon og 571 millioner kroner på hjemmebaserte tjenester til denne brukergruppen. Brukerstyrt personlig assistanse ligger i denne oversikten sammen med eldreomsorgen, men antas i all hovedsak å være rettet mot fysisk funksjonshemmede. Felleskostnader i tjenesten er ikke fordelt mellom gruppene. Dette er i samsvar med framgangsmåten i øvrige sammenligningskommuner. Felleskostnadene er driften av forvaltningsenhetene (116 millioner kroner) og den sentrale administrasjonen i byrådsavdelingen (43 millioner kroner). Forvaltningsenhetene og byrådsavdelingen bruker ca. 30 millioner til kjøp av plasser fra andre. Disse plassene er ikke fordelt på brukergruppe. Fordelingen pr. brukergruppe har tatt utgangspunkt i regnskapet for tjenesteområde 3, helse og sosial, i Bergen. Utgifter til varig tilrettelagt arbeid (VTA-plasser, vekstbedriftene) og arbeidsmarkedstiltak (ABM-plasser) til utviklingshemmede føres som KOSTRA-funksjon 273 under andre byrådsavdelinger enn helse og omsorg, og er ikke tatt med i oversikten her. Dette utgjorde for VTA- plassene og for ABM plassene i Regnskapet for byrådsavdeling for helse og omsorg avviker fra det samlede kommuneregnskapet med maksimalt 25 millioner kroner de årene vi ser på. KOSTRA-tallene (levert ) avviker i sin tur fra kommunens interne tall med maks 20 millioner kroner. Tallene fremgår av figuren under. Regnskapet avdeling 3 og kommuneregnskapet Avd 3 Sum funksjonene 234,253 og 254 netto 2504,4 2679,2 3024,6 Ikke avd 3 Lærlinger 6,1 7,5 6,0 Ikke avd 3 Personalforsikringer 3,1 3,5 7,0 Ikke avd 3 Pensjonspremie, AFP, annet -38,8 13,0 1,0 SUM regnskap Bergen internt 2474,8 2703,2 3038,6 SUM regnskap Kostra hos SSB 2 451, , ,2 Differanse -23,4-13,0-3,4 42

43 Aksetittel Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Avvikene i figuren over er ikke av stor betydning for analysen. Disse utgiftene må klassifiseres som felleskostnader i avdelingen. Noen få driftsenheter er gruppert på brukergruppe i strid med verdien i kommunens oppgavedimensjon. Figuren under viser hvilke driftsenheter og beløp det gjelder. Sum av Beløp Resenhet(T) Oppg1(T) Brukergruppe Totalt Furuhaugen bo- og avlastningssenter Pleie og omsorg - øvrige Psykisk helse Fyllingsdalen sykehjem Sentrale tiltak Eldre Helse og sosial - fra bydelene Sentrale tiltak PU Hjelpemiddelhuset Pleie og omsorg - øvrige Eldre Laksevåg sosialtjeneste Sosialtjeneste Eldre Utviklingen i utgifter til de forskjellige brukergruppene De totale utgiftene til utviklingshemmede har steget med ca. 150 millioner kroner fra 2006 til Utgiftene var 616 millioner kroner i 2006, beregnet etter samme metode. Figuren under viser utviklingen for alle tre brukergruppene og felleskostnadene. 3500,0 Netto utgift millioner kroner per brukergruppe 3000,0 2500,0 2000,0 1500,0 1000,0 500,0 0, PU 616,1 682,7 763,2 Psykisk helse 28,2 25,3 46,3 Eldre 1695,3 1783,8 2025,3 Felles 165,1 187,4 189,8 Figur 30: Utviklingen i nettoutgifter pr brukergruppe De samlede utgiftene til pleie og omsorg i Bergen har vokst med ca. 20 % fra 2006 til Blant de tre brukergruppene er det psykisk helse som har stått for den største kostnadsveksten. Nettoutgiftene til psykisk helse har økt med 65 % på to år. Eldreomsorgen har vokst 20 % og tilbudet til utviklingshemmede har vokst 25 %. Tallene er presentert i figuren under. R

44 Prosent Netto utgiftsvekst per brukergruppe 170,0 160,0 150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 Felles Eldre Psykisk helse PU 80, Figur 31: Netto utgiftsvekst pr. brukergruppe i perioden Figuren over viser altså at utgiftene til utviklingshemmede ikke har vokst særlig mye raskere enn utgiftene til eldreomsorg. Det er når man ser på nettoutgiftene, altså når eventuelle statstilskudd og egenbetaling er trukket fra. Hvis man ser på bruttoutgiftene blir bildet litt annerledes. Figuren under viser bruttokostnadene for hver brukergruppe og tilhørende inntekter i årene Bruttoregnskap tjenesteområde Felles 165,1 187,4 189,8 Eldre 1958,6 2064,0 2318,7 Psykisk helse 147,3 180,2 211,9 PU 698,7 776,7 926,2 Egenbetaling eldre -263,6-280,2-293,4 Tilskudd psykisk helse -119,1-154,9-165,6 Tilskudd resskr brukere -82,6-94,0-163,0 SUM 2504,4 2679,2 3024,6 Tabellen over viser at bruttoutgiftene til utviklingshemmede økte fra 698 millioner kroner i 2006 til 962 millioner kroner i Samtidig økte tilskuddet til ressurskrevende brukere fra 82 millioner kroner til 163 millioner i denne perioden. Den store økningen i tilskudd finansierer store deler av utgiftsveksten. I figuren under er den relative økningen i brutto utgifter fremstilt. Bruttoutgiftene til utviklingshemmede har økt med 32 % fra 2006 til Veksten i brutto utgifter til eldreomsorg har vært 18 % i det samme tidsrommet. 44

45 Prosent Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Vekst i brutto utgifter og inntekter i rammeområde 3 220,0 200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 100, Felles 100,0 113,5 115,0 Eldre 100,0 105,4 118,4 Psykisk helse 100,0 122,3 143,9 PU 100,0 111,2 132,6 Egenbetaling eldre 100,0 106,3 111,3 Tilskudd psykisk helse 100,0 130,1 139,0 Tilskudd resskr brukere 100,0 113,8 197,3 Figur 32: Vekst i brutto utgifter og inntekter innenfor tjenesteområde 3 Felleskostnader i tjenesten er ikke fordelt mellom gruppene Særskilt analyse av tilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede Tilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede går på tvers av helseog omsorgstjenestene i kommunene, slik disse defineres i KOSTRA. AGENDA har foretatt særskilte analyser av tilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede i en rekke andre kommuner. Innenfor tilbudet til utviklingshemmede viste regnskapet for 2008 bruttokostnader på 753 millioner kroner. 106 millioner brukes på aktivisering, 75 millioner på institusjon og 788 millioner kroner på hjemmebasert tjeneste (før fradrag av tilskudd til ressurskrevende brukere, inkludert BPA). Årsaken til at vi analyserer tjenestetilbudet til disse brukergruppene spesielt er at de utgjør en stor andel av utgiftene til pleie- og omsorgsformål, totalt sett. Som vi har sett utgjør utgiftene til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede 44 % av utgiftene til hjemmebaserte tjenester og 52 % av utgiftene til aktivisering. Analysen er foretatt på bakgrunn av en sammenligning med andre kommuner hvor AGENDA har gjennomført tilsvarende undersøkelser tidligere. Disse kommunene er ikke de samme som i KOSTRA-analysen. Det er de største kommunene i AGENDAs database som er valgt ut. Dette er Arendal, Molde, Asker, Tønsberg og bydelene Grorud, Nordstrand og Sagene i Oslo. Data for tilbudet til utviklingshemmede i disse kommunene/bydelene er hentet inn på ulike tidspunkt. Regnskapstallene er derfor justert til 2008-nivå. For enkelte av kommunene/bydelene kan det ha blitt foretatt strukturelle endringer i tilbudene etter at data er hentet inn. For Bergen er det brukeropplysninger og regnskapstall fra 2008 som er benyttet. Sammenligningene omhandler antall brukere og kostnader pr. bruker for likartet tjeneste. Vi har tatt utgangspunkt i brutto kostnader og netto utgifter i sammen- R

46 ligningen. Vi har valgt å avgrense tilbudet til fysisk funksjonshemmede til brukere med tilbud om brukerstyrt personlig assistanse. For å få mest ut av tallmaterialet har vi også valgt å dele kartleggingen mellom brukere og ressurser over og under 18 år. Årsaken til dette er skillet mellom barnebolig og bofellesskap til voksne som går ved fylte 18 år. Ikke alle kommunene som er med i sammenligningen har dette skillet, men har manuelt beregnet kostnadene på grupperingene Andel psykisk utviklingshemmede i sammenligningskommunenes definering av brukergruppen som inngår i analysen Hvert år sender kommunene inn opplysninger om antall brukere med psykisk utviklingshemming til Helsedirektoratet. Tabellen nedenfor viser andelen innbyggere med diagnosen psykisk utviklingshemmet i sammenligningskommunene. Vi er kjent med at praksis for diagnostisering og registrering av psykisk utviklingshemmede varierer fra kommune til kommune. Registreringen gir derfor ikke en fullstendig oversikt over innbyggere med psykisk utviklingshemming eller andre utviklingshemninger. Figur 33: Andel registrerte innbyggere med diagnosen psykisk utviklingshemning i Kilde: Rundskriv IS-7/2009 fra Helsedirektoratet Tønsberg er den av disse kommunene som har den høyeste andelen psykisk utviklingshemmede. Bergen har den tredje høyeste andelen. Andelen psykisk utviklingshemmede har konsekvenser for kommunenes utgiftsbehov. Andelen forklarer imidlertid ikke utgiftsbehovet alene. I denne analysen inngår alle brukere som er registrert med diagnosen psykisk utviklingshemning i Bergen. Analysen inkluderer også alle andre brukere innenfor tjenesteområde 11 som har andre diagnoser. I tillegg har vi altså inkludert fysisk utviklingshemmede med tilbud om brukerstyrt personlig assistanse Fordeling av tilskuddet til ressurskrevende brukere De fleste kommuner mottar tilskudd til ressurskrevende brukere. I noen kommuner er tilskuddet betydelig. I 2008 mottok Bergen kommune tilskudd for ressurskrevende brukere, basert på dokumenterte utgiftene til disse brukerne i Dette utgjorde 163 millioner kroner. For å kunne foreta en beregning av nettoutgiftene pr. deltjeneste innenfor tilbudet til utviklingshemmede, har vi foretatt en fordeling av tilskuddet, med bakgrunn i dokumentasjonen for den enkelte bruker, som viser hvor brukeren har utløst en kostnad. Brukeropplysningene kan føres tilbake til brukerens vedtak på type tjeneste og omfaget av tjenesten (tidsangivelse i vedtaket). For alle kommunene i sammenligningen har denne beregningsmåten medført at en stor andel av tilskuddet er trukket fra utgiftene til bofellesskap/samlokaliserte boliger. Dette skyldes at det er i boligen ressursinnsatsen overfor brukerne er størst, og her den største andelen av tilskuddet er trukket fra. Vår vurdering er at en slik fordeling av tilskuddet til ressurskrevende brukere gir et bedre bilde av utgiftsnivået innenfor den aktuelle tjenesten. 46

47 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Utgifter til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede Vi starter analysen med å vise brutto driftsutgifter til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede pr. innbygger og pr. bruker, andel brukere av totalbefolkningen og andel ressurskrevende utviklingshemmede brukere i forhold til befolkningen. Brutto utgifter til utviklingshemmede per innbygger og de to forholdene som forklarer forskjellene; Andelen brukere Kostnaden per bruker Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Totale kostnader per innbygger (1000 kr) 3,7 2,1 2,9 2,7 4,0 3,5 2,3 2,5 Andel brukere av totalbefolkningen (promille av bef) Kostnaden per bruker (100 tusen kr per bruker) 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Bydel Sagene 5,0 7,4 5,2 7,7 13,7 7,1 4,5 4,6 7,5 2,9 5,5 3,6 2,9 4,9 5,2 5,5 Andel resskrevende brukere *10 2,0 0,8 1,9 1,6 0,5 1,9 2,8 2,2 Figur 34 Brutto driftsutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger og pr. bruker Figuren viser følgende: Brutto driftsutgifter til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede pr. innbygger: Bergen har de nest høyeste utgiftene pr. innbygger. Bare Tønsberg har høyere utgifter pr. innbygger. Andel utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede brukere av totalbefolkningen: Antall registrerte brukere innenfor tjenesteområde 11 og antall mottakere av BPA gir Bergen en andel brukere på 5 promille. Dette er forholdsvis lavt sammenlignet med de andre kommunene. Brutto driftsutgifter pr. bruker: Bergen har de høyeste kostnadene pr. bruker. Dette må sees i sammenheng med den lave andelen registrerte brukere. Som vi senere skal se varierer kostnaden pr. bruker mye innenfor de forskjellige tjenestetilbudene. Andel ressurskrevende utviklingshemmede brukere: Bergen har en andel ressurskrevende brukere som er lavere enn to av bydelene i Oslo, men høyere enn de andre kommunene Forholdet mellom brutto driftsutgifter og netto driftsutgifter Neste figur viser forholdet mellom brutto driftsutgifter og netto driftsutgifter. Totale netto driftsutgifter er alle utgifter minus tilskuddet til ressurskrevende brukere. Figuren gir dermed en illustrasjon på hvor mye tilskuddet til ressurskrevende brukere betyr for utgiftsnivået i kommunene. R

48 Tusen kroner per innbygger totalt Brutto og netto utgifter til funksjonshemmede per innbygger totalt 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene Brutto 3,7 2,1 2,9 2,7 4,0 3,5 2,3 2,5 Netto 3,1 2,0 2,2 2,1 3,7 2,8 2,1 2,2 Figur 35: Forholdet mellom brutto og netto driftsutgifter betydningen av tilskuddet til ressurskrevende brukere Som det framgår av figuren er forskjellen mellom brutto og netto driftsutgifter i Bergen på kr 600 pr. innbygger. Bergen er, sammen med Molde og Bydel Grorud, de kommunene/bydelene hvor forholdet mellom brutto og netto utgifter er størst. Dette tilsier at disse kommunene også har en betydelig egendekning av tilbudet til disse brukerne Netto driftsutgifter til utviklingshemmede brukere over og under 18 år I neste figur har vi delt netto driftsutgifter til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede mellom brukere over og under 18 år. Netto utgifter til funksjonshemmede per innbygger i ulike aldersgrupper Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene Under 18 år år Figur 36: Netto driftutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger, under og over 18 år 48

49 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 For alle kommuner/bydeler, med unntak av Bydel Sagene er netto driftsutgifter pr. innbygger i aldergruppen lavere for aldersgruppen under 18 år enn aldersgruppen over 18 år. Dette skyldes normalt at den yngste aldersgruppen har hovedtyngden av tjenestetilbudet på avlastning og omsorgslønn, som er rimeligere enn tjenestetilbud som omfatter bofellesskap (som brukes oftest for den eldste aldersgruppen). Bergen ligger på et lavt nivå når det gjelder netto driftsutgifter pr. innbygger under 18 år. Bare Bydel Grorud har lavere utgifter. I forhold til de andre kommunene/bydelene ligger Bergen på et atskilling høyere nivå hva angår netto driftsutgifter pr. innbygger over 18 år. I kapitelene nedenfor vil vi gå nærmere inn på tilbudet til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede over og under 18 år Andelen av totale netto driftsutgifter til brukere under 18 år Figuren under viser at det er relativt store forskjeller mellom kommunene/bydelene når det gjelder andelene av de totale netto driftsutgiftene som brukes til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede under 18 år. Bergen er blant kommunene som bruker minst på denne brukergruppen. Her må det legges til at barnehagebarn og skoleelever med utviklingshemminger og fysiske funksjonshemminger også får tjenester fra andre enn helse- og omsorgstjenestene. Dette kan dreie seg om spesialressurser i barnehage og skole, fysioterapi, ergoterapi mv. 25 % Andel av utgiftene til brukere under 18 år 21 % 20 % 15 % 18 % 19 % 17 % 16 % 16 % 10 % 8 % 7 % 5 % 0 % Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene Figur 37: Andel av de totale netto driftsutgifter som brukes til utviklingshemmede under 18 år Hvilke tjenester som ytes til utviklingshemmede barn og unge varierer mye kommunene mellom. I neste figur viser vi netto driftsutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger under 18 år, fordelt på ulike typer tjenester. Alle kommunene i sammenligningen satser mest på avlastning, støttekontakt og omsorgslønn til denne brukergruppen. Flere av kommunene har også et omfattende tilbud i barnebolig (bofellesskap/samlokaliserte boliger). R

50 Kroner per innbygger i alderen 0-17 år I Bergen defineres i all hovedsak botilbud til denne brukergruppen som avlastning, og ikke som barnebolig. Det gjelder også dersom avlastningstilbudet er et heltidstilbud på fast basis. I figuren er det kun plassene ved Utsikten barnebolig som er definert som barnebolig i Bergen. Øvrige heltidstilbud i bolig som ytes til barn og unge under 18 år er inkludert i tallene på avlastning. Netto utgifter til funksjonshemmede per innbygger under 18 år fordelt på ulike tiltak Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene Støttekontakt Brukerstyrt pers. assistanse Omsorgslønn Avlastning Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis Figur 38: Netto driftsutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger under 18 år, fordelt på ulike tiltak Sammensetningen av tilbudet til brukere under 18 år i Bergen viser følgende: Bergen har forholdsvis lave utgifter pr. innbygger til støttekontakt. Totalt hadde 213 brukere under 18 år tilbud om støttekontakt. Bergen er den eneste av kommunene som har tilbud om BPA til denne brukergruppen. Dette dreier seg om et tilbud til seks brukere. Utgiftene til omsorgslønn varierer mye mellom kommunene. Bergen er blant kommunene som bruker minst på omsorgslønn. 138 brukere under 18 år hadde tilbud om omsorgslønn. Bergen har moderate utgifter til avlastning sammenlignet med de andre kommunene. Dette gjelder altså selv om flere brukere med heltids avlastningstilbud er tatt med i denne oversikten. Totalt er 234 brukere under 18 år registrert som mottakere av avlastingstilbud. Av disse har 118 brukere tilbud om avlastning i bolig, mens 116 har tilbud om privat avlastning. 30 brukere har tilbud om avlastning utenfor kommunen. De totale netto driftsutgiftene til avlastning for barn og unge var på ca. 53 millioner kroner i Bergen som har de nest laveste utgiftene pr innbygger til barnebolig/bofellesskap/ samlokaliserte boliger til brukere under 18 år. Som nevnt er bare barneboligen på Utsikten definert inn under dette tjenestetilbudet. 50

51 Tusen kroner per bruker Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Netto driftsutgifter pr. bruker under 18 år Netto driftsutgifter pr. bruker under 18 år fordeler seg som følger mellom kommunene: Kostnader per bruker under 18 år Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis Avlastning Omsorgslønn Brukerstyrt pers. assistanse Støttekontakt Bydel Sagene Figur 39: Netto driftsutgifter pr. bruker under 18 år For Bergen viser figuren at: Bergen har forholdsvis høye netto driftsutgifter pr. bruker til barnebolig/bofellesskap/samlokaliserte boliger til brukere under 18 år. Bergen har de høyeste utgiftene pr. bruker til avlastning. Dette må sees i sammenheng med at Bergen yter botilbud tilsvarende barnebolig til flere brukere i denne kategorien. Bergen har moderate utgiftene pr. bruker til omsorgslønn. Utgiftene pr. bruker til BPA er på kr Bergens utgifter til støttekontakt pr. bruker er også moderate. Tre av kommunene/ bydelene bruker mer enn Bergen, mens de øvrige bruker noe mindre Dekningsgrader brukere av antall innbyggere under 18 år Kartleggingen viser at Bergen har færre brukere under 18 år enn de andre kommunene innenfor alle tjenester med unntak av BPA. Dekningsgradene i Bergen er til dels betydelig lavere enn i de andre kommunene. R

52 Kroner per innbygger i alderen år Utviklingshemmede -andel brukere av antall innbyggere under 18 år 1,40 % 1,20 % 1,00 % 0,80 % 0,60 % 0,40 % 0,20 % 0,00 % Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene 0,01 % 0,02 % 0,09 % 0,04 % 0,05 % 0,00 % 0,04 % 0,07 % Avlastning 0,45 % 1,02 % 0,48 % 0,86 % 1,14 % 0,80 % 0,71 % 1,28 % Omsorgslønn 0,23 % 0,59 % 0,39 % 0,58 % 0,23 % 0,28 % 0,13 % 0,20 % Brukerstyrt personlig assistanse 0,01 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % Støttekontakt 0,36 % 1,07 % 0,48 % 0,53 % 0,97 % 0,55 % 0,17 % 0,59 % Figur 40: Andel brukere av andel innbyggere under Tjenester til utviklingshemmede over 18 år - netto driftsutgifter pr. innbygger I neste figur ser vi netto driftsutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger i alderen år. Vi presiserer at én bruker kan ha flere tilbud, for eksempel både botilbud og støttekontakt. Netto utgifter til funksjonshemmede per innbygger i alderen år Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Arbeids- og aktivitetstilbud Støttekontakt Brukerstyrt personlig assistanse Omsorgslønn Avlastning Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis 0 Bydel Sagene Figur 41: Netto driftsutgifter til utviklingshemmede pr. innbygger år Samlet sett har Bergen høye netto driftsutgiftene til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede mellom 18 og 67. Bare Tønsberg ligger høyere. Alle kommunene har prioritert bofellesskap/samlokaliserte boliger høyt. 52

53 Tusen kroner per bruker Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Videre viser figuren følgende: Bergens utgifter til arbeids- og aktivitetstilbud er noe lavere enn i Asker og Bydel Grorud, men høyere enn i de andre kommunene/bydelene. Tallene inkluderer både arbeids-og aktivitetstilbud som Bergen utfører i egen regi, varig tilrettelagte arbeidsplasser, arbeidsmarkedsplasser og dagsentertilbud som ytes i privat regi. Totalt er det 590 brukere som har slike tilbud. Bergens utgifter til støttekontakt er lave i forhold til de andre kommunene/ bydelene. Bydel Grorud er på samme nivå som Bergen, to kommuner har lavere utgifter, mens de andre kommunene ligger høyere. Det er 388 brukere over 18 år som har tilbud om støttekontakt. Bergen har de høyeste utgiftene til brukerstyrt personlig assistanse. Dette dreier seg om et tilbud til 77 brukere. Bergen er blant kommunene som har de laveste utgiftene til omsorgslønn. Totalt er det 107 mottakere av omsorgslønn i Bergen Bergen er også blant kommunene som har de laveste utgiftene til avlastning til denne brukergruppen. To av bydelene i Oslo har lavere utgifter. De andre kommunene ligger høyere. Bergen har de nest høyeste utgiftene til boveiledning/bofellesskap/samlokaliserte boliger og miljøarbeid på timebasis. Dette dreier seg om botilbud til 550 brukere mellom 18 og 67 år, og miljøarbeidertjeneste/hjemmetjenester til 107 hjemmeboende utviklingshemmede. Vi går nærmere inn på brukersammensetningen i avsnittet nedenfor Netto driftsutgifter pr. bruker i bofellesskap Neste figur viser netto driftsutgifter for bofellesskap/samlokaliserte boliger og miljøarbeid på timebasis i egen kommune, utenfor kommunen, og summen av kostnadene. Kolonnen alle brukere viser utgiftene i snitt korrigert for antall brukere Kostnader per bruker år Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Figur 42: Netto driftsutgifter pr. bruker over 18 år i bofellesskap Bydel Nordstrand I egen kommune Bydel Sagene Utenfor kommuenen eller av andre Alle brukere R

54 Tusen kroner per bruker Totalt sett ligger kostnadene pr. bruker i bofellesskap i Bergen forholdsvis høyt. To av Bydelene i Oslo har høyere utgifter, mens de andre kommunene/bydelene ligger høyere. Utgiftene pr. bruker i bofellesskap/samlokaliserte boliger samt miljøarbeid på timebasis i egen kommune var kr i Bare Bydel Nordstrand og Bydel Sagene har høyere nettoutgifter pr. bruker. Til grunn for denne beregningen ligger 500 brukere over 18 år i bofellesskap, 38 hjemmeboende brukere som får bistand fra personale i bofellesskapene og 67 utviklingshemmede brukere som mottar andre tjenester i eget hjem. I Bergen har vi registrert 50 brukere som har tilbud om bofellesskap/samlokaliserte bolig i privat drevne bofellesskap eller som har tilbud i en annen kommune. Nettoutgiftene pr. bruker i disse boligene var Dette er på nivå med de fleste av de andre kommunene/bydelene som har private eller utenbygds tilbud Netto driftsutgifter pr. bruker - avlastning, omsorgslønn, BPA, støttekontakt og arbeids- og aktivitetstilbud Netto driftsutgifter pr. bruker til avlastning, omsorgslønn, BPA, støttekontakt samt arbeids- og aktivitetstilbud fremkommer av neste figur Kostnader per bruker år Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene Avlastning Omsorgslønn Brukerstyrt personlig assistanse Støttekontakt Arbeids- og aktivitetstilbud Figur 43: Netto driftsutgifter pr. bruker over 18 år øvrige tjenester Figuren viser følgende: Bergen har lave kostnader pr. bruker til avlastning. Dette dreier seg om et avlastningstilbud i bolig til 43 brukere, avlastningstilbud i familier til 31 brukere og avlastningstilbud utenfor kommunen til 36 brukere. Utgiftene pr. bruker til omsorgslønn varierer en del mellom kommunene. Bergen har lagt seg på et lavt nivå i forhold til de andre kommunene, med pr. bruker. Bergen har de nest høyeste utgiftene pr. bruker til brukerstyrt personlig assistanse. Bare Molde har høyere utgifter. Bergens kostnader pr. bruker til støttekontakt er på et lavt nivå i forhold til sammenligningskommunene. 54

55 Andel brukere av antall innbyggere i alderen år Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Bergens utgifter pr. bruker til arbeids- og aktivitetstilbud er moderate i forhold til de andre kommunene. Tre kommuner har lavere utgifter pr. bruker, de andre kommunene/bydelene har høyere utgifter. Ved de kommunale dagsentrene i Bergen er det en fast bemanning. I tillegg kommer bemanning som brukerne har med seg fra boligene. Utgiftene til følgepersonell fra boligene er ført i boligen. Utgiftene pr. bruker til arbeids- og aktivitetstilbud må derfor sees i sammenheng med utgiftene til bofellesskap/samlokaliserte boliger/miljøarbeid på timesbasis Dekningsgrader brukere av antall innbyggere mellom 18 og 67 år Figuren under viser dekningsgradene innenfor de ulike tilbudene til brukergruppen. 1,00 % 0,90 % 0,80 % 0,70 % 0,60 % 0,50 % 0,40 % 0,30 % 0,20 % 0,10 % 0,00 % Bofellesskap/samlokaliserte boliger + miljøarbeid på timebasis Bergen Arendal Molde Asker Tønsberg Bydel Grorud Bydel Nordstrand Bydel Sagene 0,39 % 0,26 % 0,31 % 0,30 % 0,93 % 0,25 % 0,26 % 0,16 % Avlastning 0,07 % 0,14 % 0,06 % 0,07 % 0,11 % 0,04 % 0,07 % 0,04 % Omsorgslønn 0,06 % 0,08 % 0,03 % 0,15 % 0,17 % 0,08 % 0,04 % 0,07 % Brukerstyrt personlig assistanse 0,05 % 0,01 % 0,01 % 0,06 % 0,07 % 0,06 % 0,02 % 0,04 % Støttekontakt 0,24 % 0,44 % 0,18 % 0,32 % 0,48 % 0,43 % 0,17 % 0,17 % Arbeids- og aktivitetstilbud 0,36 % 0,35 % 0,29 % 0,17 % 0,31 % 0,21 % 0,13 % 0,11 % Figur 44: Andel brukere av andel innbyggere mellom 18 og 67 år Figuren viser at Bergen har en høyere andel brukere med tilbud om bofellesskap/ samlokaliserte boliger/miljøarbeid på timebasis enn de andre kommunene/bydelene, (med unntak av Tønsberg). Bergen har også en høyere andel brukere med arbeids- og aktivitetstilbud enn andre kommunene/bydelene. For de øvrige tjenestene er Bergens dekningsgrader moderate Avsluttende kommentarer - forholdet mellom KOSTRA-analysen og analysen av tilbudet til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede Avslutningsvis i analysen av tilbudet til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede vil vi knytte noen kommentarer til sammenhengene mellom Bergenstilbudet til denne brukergruppen og KOSTRA-tallene. Utgiftene til tjenester til utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede ser ut til å være en viktig forklaring på at Bergens samlede utgifter til pleie- og omsorgsformål er høye. Det er særlig utgiftene til bofellesskap/samlokaliserte boliger og arbeids- og aktivitetstilbudet til voksne utviklingshemmede som bidrar til å høyne utgiftsnivået. Bergen har både høyere dekningsgrader og høyere kostnader pr. bruker innenfor disse tjenestene. Dette påvirker utgiftsnivået og kostnadene pr. bruker til kjernetjenester i hjemmet og aktivisering. R

56 Vi kan oppsummere sammenhengene slik: Hjemmebaserte tjenester Omfanget av tilbudet i bofellesskap/samlokaliserte boliger/miljøarbeid på timebasis og kostnadene pr. bruker til denne tjenesten bidrar sterkt til å trekke de samlede utgiftene til hjemmebaserte tjenester opp. Bergen har både høyere dekningsgrader og høyere kostnader pr. bruker enn flertallet av de andre kommunene. Kostnadene pr. bruker til brukerstyrt personlig assistanse er høyere i Bergen enn i sammenligningskommunene. Dette påvirker utgiftene til hjemmebaserte tjenester i beskjeden grad, siden dekningsgradene for denne tjenesten ikke er spesielt høye. Aktivisering Omfanget av arbeids- og aktivitetstilbudet til utviklingshemmede bidrar til å trekke de samlede utgiftene til aktivisering i Bergen opp. Selv om utgiftene pr. bruker ikke er så høye, bidrar antallet brukere som mottar tjenesten til å høyne de samlede utgiftene til aktivisering Framskriving av behov utvikling i eldrebefolkningen Den eksterne gjennomgangen av tjenesteområde 3 skal resultere i konkrete tiltak som kan bidra til et bærekraftig utgiftsbilde for helse- og omsorgstjenestene over tid. For å kunne gi råd i forhold til et bærekraftig utgiftsbilde er det nødvendig å se nærmere på den befolkningsutvikling som Bergen kan vente seg de neste år. Det er særlig utviklingen i antallet eldre som er interessant i denne sammenheng. Figuren nedenfor viser utviklingen i antallet eldre mellom 67 og 79 år og økningen i antallet eldre over 80 år. Figuren er basert på SSBs forutsetninger om middels nasjonal vekst, middels fruktbarhet, middels levealder, middels innenlands mobilitet og middels netto innvandring (MMMM) Figur 45: Utviklingen i eldrebefolkningen fram mot 2025 Framskrivningen viser at antallet eldre over 80 år vil øke svakt fram mot Økningen for perioden som helhet er på 14 %. 56

57 Relativt nivå 2008= 100% Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 For aldersgruppen mellom 67 og 70 kan Bergen forvente en kraftig vekst. Økningen for perioden som helhet er på 34 %. Denne økningen i eldrebefolkningen har konsekvenser for Bergens utgiftsbehov innenfor de hjemmebaserte tjenestene til hjemmeboende eldre. I figuren nedenfor har vi beregnet dette utgiftbehovet. I figuren er utgifter knyttet til utviklingshemmede trukket ut. Vi har framskrevet utgiftbehovet med grunnlag i dagens eldrebefolkning og dagens utgiftsnivå i tjenestene knyttet til denne brukergruppen. Endring i ressursbehov innenfor PLO som skyldes befolkningsendringer Baserer seg på behov- og ressursnivå 2008, SSBs framskriving alternativ MMMM, justert for avvik 155,0 % 150,0 % 145,0 % 140,0 % 135,0 % 130,0 % 125,0 % 120,0 % 115,0 % 110,0 % 105,0 % 100,0 % 95,0 % 90,0 % 85,0 % 80,0 % 75,0 % 70,0 % 65,0 % 60,0 % 55,0 % 50,0 % 45,0 % 40,0 % Ressursbehov 100, 100, 101, 102, 103, 104, 106, 106, 107, 108, 109, 111, 113, 114, 116, 118, 121, 124, 128, 132, 135, 138, Sykehjemsbeboere 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 114, 115, 118, 121, 125, 129, 134, 139, 143, 147, Hjemmetjenestebrukere 100, 101, 102, 103, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 112, 114, 116, 118, 120, 122, 125, 128, 132, 135, 138, 141, Figur 46: Endring i ressursbehov innenfor pleie og omsorgstjenestene som skyldes endringer i eldrebefolkningen Som det framgår av figuren kan ressursbehovet forventes å øke med 10 % de nærmeste 10 årene. Fra 2018 øker behovet raskere enn de første ti årene i perioden. I 2025 forventes ressursbehovet å være 24 % høyere enn i dag. Fram mot 2029 forventes behovet å øke med nærmere 38 % i forhold til dagens nivå Overordnet organisering og styring av helse og omsorgstjenestene i Bergen Avslutningsvis i del I av gjennomgangen vil vi se nærmere på den overordnede organiseringen og styringen av tjenesteområde 3. Organiseringen av tjenestene er et tema vi vil komme tilbake til også i del II og III av rapporten. Bergen kommune illustrerer organiseringen av Byrådsavdeling for helse og omsorg på følgende måte: R

58 Byrådsavdeling for helse og omsorg Byråd Kommunaldirektør Sosial- og barnevern Helse og omsorg Adm. og oppfølging Økonomi og budsjett Nivå 1 8 Barneverntjenester 8 Forvaltningsenheter 22 Institusjoner + priv 10 Hjemmesykepleie 9 Sosialtjenester 8 Avd. for psyk. helse 8 Helsestasjonstjen. 8 Fysio- og ergo. 13 enh. utv.hemm. Bergen Legevakt Helsevernetaten Strax - huset Utekontakten Kontor for skjenkesaker 107 resultatenheter Barnevernvakten MOKS Botreningssent. Fengselshelsetjen. Hjelpemiddelhuset Gjeldsrådg.tjen. Myrsæther Furuhaugen Nivå 2 Figur 47: Organiseringen av Byrådsavdeling for helse og omsorg Byrådsavdelingen har altså 107 resultatenheter på nivået under direktøren. De fleste tjenestene er bydelsorganisert. Fordelingen på ulike hovedtjenester fremgår av tabellen under. Tjenestegruppe Antall resultatenheter Forvaltningskontorer (bestillere) 8 Hjemmesykepleien 10 Tjenester til utviklingshemmede 13 Sykehjem/aldershjem 22 Barnevern, sosial, helsestasjoner, psykiatritjeneste osv 54 SUM 107 Oppfølging av resultatenhetslederne i hjemmesykepleien og tjenesten til utviklingshemmede utføres av oppfølgingsseksjonen i Byrådsavdelingen. Der er det ansatt en rådgiver som skal følge opp og samordne driften mellom resultatenhetene i hver bydel. I Byrådsavdelingen er det i tillegg to andre seksjoner - en fagseksjon som planlegger, driver utviklingsarbeid og følger opp faglige saker fra resultatenhetene og en økonomiseksjon med ansvar for ressursfordeling og økonomiplanlegging. Det er organisert faglige nettverk på tvers av bydeler innenfor naturlige tjenester (forvaltning, institusjonsomsorg, hjemmetjenester, psykisk utviklingshemmede, barnevern, sosial osv.) Figuren ovenfor illustrerer med stor tydelighet at kontrollspennet for kommunaldirektøren er svært stort. Så langt vi kjenner til er det ingen av de andre storkommunene som Bergen her er sammenlignet med som har valgt å organisere helseog omsorgstjenestene med en så flat struktur. Innenfor pleie- og omsorgstjenestene 58

59 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 har Bergen valgt å videreføre geografi (bydelsinndeling) som organisatorisk prinsipp også etter at bydelsorganiseringen ble avviklet. Dette medfører utydelige styringslinjer og mange aktører med uklare roller mellom linjeledelse, forvaltningsenheter og stabsfunksjoner Oppsummering, vurderinger og konklusjoner - analyse på kommunenivå Analysen på kommunenivå har vist at samlet utgiftsnivå til pleie og omsorgsformål i Bergen er lavere enn i Tromsø, på nivå med Stavanger og Sandnes men høyere enn i de andre kommunene. Tre kommuner bruker mer enn Bergen til institusjonsomsorg og kjernetjenester i hjemmet, to bruker mer til aktivisering. Bergen har høyere dekningsgrader enn de andre kommunene, både når det gjelder eldre mellom 67 og 79 og eldre over 80. IPLOS-dataene tilsier også at Bergen har en forholdsvis større andel brukere med lite bistandsbehov sammenlignet med de andre storkommunene. Tre av storkommunene har lavere brutto kostnader pr. kommunale institusjonsplass enn Bergen. Bergen har også moderate kostnader pr. bruker i kjernetjenesten til hjemmeboende. Bergen er blant kommunene som innvilger færrest timer pr. bruker innenfor kjernetjenesten til hjemmeboende. Dette tilsier at Bergen yter hjemmetjenester til flere brukere enn de andre storkommunene, men at hver bruker i gjennomsnitt mottar mindre tjenester. Ut fra dette vil det være behov for å sikre at de brukerne som har størst behov prioriteres i tildelingen av tjenester. Det er foretatt en særskilt analyse av tilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede. Sammenligningskommunene i denne analysen er ikke de samme som i KOSTRA-analysen. Analysen viser at Bergen er blant kommunene som yter minst til barn og unge og mest til voksne utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede. Det er særlig antall brukere med tilbud om bofellesskap/samlokaliserte boliger og arbeids- og aktivitetstilbud, samt kostnaden pr. bruker i bofellesskap/samlokaliserte boliger som gjør at utgiftene til voksne utviklingshemmede/fysisk funksjonshemmede er høye i Bergen. Sammenligninger mellom kommunene i perioden viser at Bergen har hatt en sterkere økning i utgiftene enn de andre kommunene, med unntak av Sandnes. Økningen er på 11 %. Bergen kan forvente en moderat økning i antallet eldre over 80 år, og en sterk økning i antallet eldre mellom 67 og 79 i perioden fram mot Denne økningen må også forventes å få konsekvenser for kommunens framtidige utgifter til pleie- og omsorgsformål. Pleietrengende eldre mellom 67 og 79 bør ikke kanaliseres til institusjonsopphold for tidlig. Det er heller ikke sikkert at denne nye generasjonen av eldre vil være tilfreds med tilbud om opphold i aldershjem. Bergen bør derfor vurdere kriteriene for tildeling av bolig med service. Videre bør kommunen vurdere å etablere mer bemanning rundt boliger med service som er egnet for det. Byrådsavdeling for helse og omsorg er en stor organisasjon. En enkelt leder (direktøren) kan ikke selv utøve direkte lederansvar for 107 driftsenheter. Funksjonen som helse- og sosialrådgiver er opprettet for å ivareta oppfølgingen og koordineringen av resultatene. Etter AGENDAs vurdering er oppfølgingen av resultatenhetene ikke tilstrekkelig. Det er ingen tydelig sektorledelse med ansvar for de fire hovedtjenestene (institusjonsomsorg, hjemmebaserte tjenester, tjenesten til utviklingshemmede og forvaltning) R

60 verken når det gjelder utvikling eller økonomioppfølging. Organisasjonsmodellen legger heller ikke til rette for kontakt mellom likeartede driftsenheter. Helse- og sosialrådgiverne har ansvar for samordning innenfor hver bydel, ikke for samordning av hovedtjenester på tvers av bydeler. God økonomistyring fordrer tett kontakt på tvers av bydelene. 60

61 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 4 Del II: Analyse på forvaltningsenhetsnivå 4.1 Innledning Del II av rapporten beskriver funn og analyser foretatt på forvaltningsenhetsnivå. Analysene i rapporten har hovedvekt på tildelingen av tjenester, forvaltningsenhetenes tildelingspraksis, samarbeidet mellom forvaltningsenheter og utførende enheter og den økonomiske styringen av tjenesteområdet. I uke 13, 14 og 16 i 2009 foretok AGENDA intervjuer med alle de åtte forvaltningsenhetene og 12 utvalgte resultatenheter. Hvert intervju ble gjennomført som gruppeintervju, hvor leder med leder for forvaltningsenheten og 2-3 saksbehandlere eller resultatenhetsleder og 2-3 mellomledere/medarbeidere deltok. I tillegg ble det gjennomført intervjuer med tre helse- og sosialrådgivere og tre fagrådgivere fra Byrådsavdeling for helse og omsorg. Totalt har ca. 80 personer deltatt i intervjuene. Intervjuene ble gjennomført med utgangspunkt i en standardisert intervjuguide. Intervjuguiden ble sendt ut på forhånd. Intervjukandidatene fra forvaltningsenhetene og hjemmesykepleien fikk under intervjuet utdelt et case hvor de ble bedt om å vurdere behov og iverksetting av tiltak. Caset omhandles i rapportens del IV. Under veis i prosjektet har den økonomiske styringen av tjenesteområde 3 vist seg å bli et hovedtema. Forvaltningsenhetenes rolle i dette kommenteres særskilt her. Aktivitetsbasert finansiering (ABF) er et viktig verktøy for å sikre den økonomiske styringen av tjenestene. Beskrivelse og vurdering av dagens ABF modell er innarbeidet i dette kapitelet. Det gis også anbefalinger i forhold til videreutviklingen av modellen og den framtidige anvendelsen av modellen innenfor tilbudet til utviklingshemmede. 4.2 Tjenestekjeden og LEON prinsippet LEON- prinsippet er det bærende prinsipp innefor tildeling og utøvelse av pleie- og omsorgstjenester. Prinsippet innebærer at tjenester ikke skal tildeles eller utøves på høyere nivå i tjenestekjeden enn det som strengt tatt er nødvendig ut fra en helsefaglig vurdering. Tjenestekjeden går fra forebyggende tiltak til spesialplasser i sykehjem. LEON-prinsippet og tjenestekjeden kan illustreres slik: R

62 LEON-prinsippet LEON prinsippet Laveste Effektive Omsorgs Nivå Servicesenter Forebyggende tiltak Ambulerende vaktmester Trygghetsalarm Hjemmehjelp Omsorgslønn Rehabilitering Brukerstyrt personlig assistanse Sykehjem langtid, spesialplass Sykehjem langtid, ordinær plass Sykehjem korttid, avlastning/opptrening Omsorgsbolig/bosenter med heldøgns Omsorgsboliger med hjemmetjenester /trygdeboliger Hjemmesykepleie, fysio-/ergoterapi og miljøarbeidstjenester Arbeid, aktivitetstilbud for funksjonshemmede Dagsenter for eldre Figur 48: Illustrasjon omsorgstrappen og LEON-prinsippet For at pleie- og omsorgstjenester skal kunne tildeles og utøves i henhold til LEONprinsippet, forutsettes det at kommunen som helhet og/eller bydelen som tildelingsinstans har en tjenestestruktur som bygger opp under denne tankegangen. LEON-prinsippet benyttes særlig innenfor eldreomsorgen, men har også stor relevans innenfor tjenestene til utviklingshemmede og brukere med fysiske funksjonshemninger. Strukturen i det samlede tjenestetilbudet, og avveininger mellom varige tiltak (botjenester, BPA, arbeids- og aktivitetstilbud) og støttetjenester (støttekontakt, avlastning, omsorgslønn) er viktige i tildelingen av tjenester til disse brukergruppene. Likeledes står prinsippet om at brukeren skal stimuleres til å klare mest mulig med egne ressurser sterkt innenfor disse tjenestene. Det er knyttet stor bevissthet omkring LEON-prinsippet og forståelsen av det fra de aller fleste informantene i forvaltningsenhetene og de tjenesteutøvende enhetene. Nivåene i tjenestekjeden må dimensjoneres slik at det legges til rette for god pasientflyt mellom trinnene. Informantene i våre intervjuer pekte på at kommunen i stor grad har klart å bygge opp en overordnet struktur som bidrar til at tildelingen av tjenester skjer slik at brukeren kan få sitt tilbud på laveste effektive omsorgsnivå. Det er Byrådsavdelingens oppgave å sørge for at hvert nivå i tjenestekjeden er riktig dimensjonert. Intervjuene viser også at forvaltningsenhetene sørger for at brukerne tildeles tjenester på riktig nivå. Videre blir det fremhevet at de tjenesteutøvende enhetene sørger for å utføre tjenesten slik at brukeren opprettholder sine funksjoner lengst mulig og klarer mest mulig med egne ressurser. 62

63 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Profilen på tjenestetilbudet innenfor eldreomsorgen AGENDAs erfaring fra tilsvarende oppdrag i andre kommuner tyder på at ulike typer korttidsopphold, omsorgsboliger og dagplasser har særlig betydning for kommunens muligheter til å fremme god pasientflyt og en effektiv utnyttelse av ressursene. Volumet innenfor disse tjenestene i Bergen omtales nærmere nedenfor Korttidsplasser Sterk satsning på institusjonsomsorgen har vært en klar politisk prioritering i Bergen. Gjennom handlingsplanen for eldrepolitikk ( ) har det funnet sted en omfattende bygging og rehabilitering av institusjonsplasser. I handlingsplanperioden er i alt 1200 sykehjemsplasser bygget eller rehabilitert. Pr. i dag disponerer Bergen kommune disponerer totalt 2475 institusjonsplasser, hvorav 2208 sykehjemsplasser og 267 plasser i aldershjem. Dette gir en samlet dekningsgrad i forhold til antall eldre over 80 år på 22 %. Dekningsgraden for sykehjem alene er på 18 %. I siste halvdel av handlingsplanperioden har det også vært sterkt fokus på mer målrettet bruk av institusjonsplassene. Institusjonstilbudet er differensiert og det er etablert en rekke spesialiserte tilbud rettet mot bestemte brukergrupper. Det er særlig lagt vekt på korttidsplasser og rehabiliteringsplasser. Det er foretatt en normert fordeling av korttidsplasser for hver bydel, tilsvarende 20 % av det antall plasser som forvaltningsenheten disponerer 5. Av dette er også en forholdsvis andel avsatt til rehabiliteringsopphold. Pr var andelen beboere på tidsbegrenset opphold på 19,6 % (KOSTRA) Omsorgsboliger/bolig med service Bergen har også en vedtatt strategi om utvikling av flere mellomtrinn i tjenestekjeden. Gjennom plan for videreutvikling av pleie- og omsorgstjenestene (Bystyresak 177/07) legges det til rette for ekspandering av hjemmesykepleien og bemanningsmessig oppgradering av omsorgsboligene. Hos forvaltningsenhetene og hos utførerne brukes begrepene omsorgsbolig og bolig med service om hverandre. Vårt inntrykk er omsorgsboliger/boliger med service bebos av brukere med svært varierende bistandsbehov. Forskjeller i tildelingen av boliger er til dels historisk betinget, men er også preget at det tildeles boliger innenfor den boligmassen man råder over. Totalt er det 1034 leiligheter i omsorgsboliger/bolig med service i kommunen. Av dette er 903 boliger beregnet for eldre og fysisk funksjonshemmede. Det spesielle ved Bergen når det gjelder omsorgsboliger/bolig med service, er at det er svært få av boligene som har heldøgns bemanning. Ut fra de opplysninger vi har fått er det kun 24 boliger som har heldøgns bemanning (Solheim alderspensjonat, Årstad). På dette området har Bergen valgt en annen strategi enn mange andre kommuner. Svært mange kommuner har etter hvert valgt å benytte seg av tilskuddsordningene knyttet til etablering av omsorgsboliger, og bruker disse boligene til å dekke behov på mellomnivå i tjenestekjeden. Her tilpasses bemanningen brukerens behov, og behovet for fast bemanning vurderes etter brukergruppens helsetilstand. Vanligvis betjenes disse omsorgsboligene av hjemmetjenesten, også dersom bemanningen er fast på heldøgnsbasis. Denne driftsformen gir kommunen en fleksibilitet i å utnytte hjemmetjenestens ressurser. Ut fra de beskrivelser vi har fått kan brukere som normalt tildeles opphold i aldershjem i Bergen være en typisk omsorgsboligbeboer i andre kommuner. Slikt sett kan alders- 5 Dette etter at definerte spesialplasser og byomfattende plasser er trukket ut. R

64 hjemmene i Bergen sies å fylle deler av mellom nivået i tjenestekjeden i Bergen, hvor andre kommuner bruker sine omsorgsboliger Dagplasser Bergen har også satset sterkt på dagplasser. Erfaringen fra andre kommuner er at tilbud i dagsentra og dagopphold i institusjon er et sterkt bidrag til at hjemmeboende eldre kan bo lenger i eget hjem. Bergen har både dagsenter organisert som frittstående tilbud rettet mot bestemte målgrupper (35 plasser i 2007) og dagplasser knyttet til sykehjem (totalt 203 plasser). Forvaltningsenhetene disponerer dermed et bestemt antall dagplasser. De færreste dagsenterbrukerne har tilbud om plass fem dager i uken, det er altså langt flere brukere med tilbud om dagsenterplass enn det antallet plasser tilsier. I intervjuene er det flere av forvaltningsenhetene som opplever at de har for få dagplasser i forhold til behovet. Det framheves at tjenestekjeden kunne fungert bedre dersom flere brukere fikk tilbud om dagplass framfor hjemmesykepleie/korttidsopphold. Det er særlig dagsentertilbud for demente som savnes Forebyggende tiltak De forebyggende tiltakene er gjerne mer udefinerte tiltak som blir glemt i tiltakskjeden. I en situasjon hvor innsatsen innenfor helse om omsorgstjenestene må prioriteres stramt, kan det være vanskelig å prioritere forebyggende tiltak med en usikker helsemessig effekt for brukerne. Bergen har valgt å innføre en ordning med trygghetssykepleier i alle bydeler. Trygghetssykepleier driver oppsøkende virksomhet overfor eldre som ikke har tilbud om tjenester fra kommunen. Alle bydeler i Bergen har et eller flere seniorsentra. Totalt er det 18 seniorsentra. Sju av disse drives i privat regi. Bergen har også seks frivillighetssentraler. Deres aktivitet dreier seg til dels om aktiviteter/innsats med en forebyggende effekt i forhold til eldres behov for bistand fra kommunen. Trygghetsalarmer tildeles brukere med behov for akutt hjelp. Ut fra de beskrivelser vi har fått er det foretatt innskjerping i forhold til tildeling av trygghetsalarm de siste 2-3 årene Fordelingen av sykehjemsplasser Som nevnt er det av stor betydning at kommunen som helhet og forvaltningsenheten som tildelingsinstans har en tjenestestruktur som bygger opp under LEON-prinsippet. Byrådsavdelingen har forsøkt å ivareta dette hensynet gjennom en kriteriemodell for fordeling av institusjonsplasser. Kriteriemodellen tar hensyn til antall eldre over 80 år, antall eldre over 90 år og antall innbyggere over 67 år vektet med levekårsinndeks. Alle de ordinære sykehjemsplassene (uten aldershjemsplasser, spesialplasser og byomfattende plasser) er fordelt etter denne modellen. Dette utgjør 2031 plasser av de totalt 2475 institusjonsplassene i kommunen. Det ble foretatt en ny fordeling av institusjonsplasser i 2008, etter sluttføring av utbyggingsprogrammet for sykehjem. Bydelene Bergenhus og Fyllingsdalen har for mange sykehjemsplasser geografisk lokalisert i sin bydel i forhold til antallet eldre, mens Årstad har får få. Dekningsgraden for sykehjemsplasser regnes vanligvis i forhold til antallet eldre over 80 år. Bergens kriteriemodell tar i tillegg hensyn til antall eldre over 90 år og antall innbyggere over 67 år med levekårsinndeks. Tabellen nedenfor gir en oversikt over antall plasser som er tildelt hver bydel, og hvilken dekningsgrad dette gir i forhold til antall eldre over 80 år. 64

65 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 I alt Arna Bergen hus Fana Fyllings dalen Lakse våg Ytre bygda Årstad Åsane Antall plasser totalt Dekningrad % 20 % 16 % 17 % 19 % 22 % 16 % 19 % 18 % Som det framgår av figuren varierer dekningsgraden fra 16 % til 22 %. Det er Bergenhus, Ytrebygda og Arna som har de laveste dekningsgradene i forhold til antallet eldre over 80 år. Dekningsgraden er høyest i Laksevåg Bruken av korttidsplasser/rehabiliteringsplasser. Bergens satsing på korttidsplasser/rehabiliteringsplasser er helt i tråd med nasjonale føringer 6 og nyere forskning som viser at det er sirkulasjonen på institusjonsplassene og ikke antallet plasser som er avgjørende for tilgjengeligheten. Det viser seg at mange korttidsplasser (over 15 %) og god rullering på korttidsplassene er en viktig forutsetning for å få LEON prinsippet og tjenestekjeden til å fungere. Vår erfaring er at svært mange kommuner sliter med å opprettholde tilstrekkelig antall korttidsplasser. Ofte beslaglegges plassene av pasienter som kommer rett fra sykehus, og som vurderes til å være for dårlige til at de kan sendes hjem etter endt opphold. Dermed blir korttidsplassene i praksis langtidsplasser, og kommunen mister den fleksibiliteten som korttidsplassene er ment å gi. Intervjuene som vi gjennomførte i Bergen viser at det er stor bevissthet hos saksbehandlerne når det gjelder bruken av korttidsplassene. De tilstreber sterkt at de spesialiserte korttidsplassene skal benyttes av den målgruppen de er ment for. Det tilstrebes også at det er de riktige brukerne som prioriteres til avlastningsopphold. For at korttidsplassene skal kunne anvendes i henhold til formålet kreves god oversikt over ledige plasser og hvilke brukere som er aktuelle for de ulike plassene. Det ser ut til at forvaltningsenheter som har valgt å samle all logistikk og alle rutiner rundt tildeling og rullering av korttidsplasser har lyktes best med å holde plassene i rullering. Det er sterkt fokus på at forvaltningsenhetene skal unngå tilleggsregning knyttet til ferdigbehandlede pasienter på sykehus. Dette har ført til at pasienter som sykehuset er i ferd med å skrive ut prioriteres til korttidsopphold. I neste rekke fører dette til at det er vanskeligere for hjemmeboende eldre å bli prioritert til korttidsopphold, hvilket igjen får konsekvenser for deres muligheter til å bo lengre hjemme. Forvaltningsenhetene signaliserer at det i en del tilfeller ville vært bedre for pasienten og mer besparende for kommunen å holde pasienter lengre på sykehus framfor å tilby brukeren et korttidsopphold eller etablere et spesielt tilrettelagt tilbud i brukerens eget hjem. Dette er tilfeller hvor døgnprisen for ferdigbehandlede pasienter på sykehus er lavere enn kostnaden ved sette inn ekstra bemanning/kompetanse ved korttidsavdelingen eller i hjemmesykepleien. 4.4 Profilen på tjenestetilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede Profilen på tjenestetilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede framgår av den særskilte analysen av tilbudet til denne brukergruppen i del I. I analysen skilles det mellom brukere over og under 18 år. Tilbudet til utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede under 18 år i Bergen er beskjedent. Det er bare en av de andre kommunene/bydelene i sammenligningen som bruker mindre enn Bergen til denne brukergruppen. Bergen bruker nesten like mye til 6 St. meld 25 ( ) R

66 avlastning som de andre kommunene. For de øvrige tilbudene (støttekontakt og omsorgslønn) bruker Bergen vesenlig mindre. Det er bare Bergen som har tilbud om brukerstyrt personlig assistanse til denne brukergruppen. Det beskjedne tilbudet til unge utviklingshemmede kan være en forklaring på at Bergen nå opplever et sterkt press på denne tjenesten. Innenfor tilbudet til voksne utviklingshemmede og fysisk funksjonshemmede er bildet helt annerledes. Her er Bergen blant kommunene som bruker mest. Bergen har særlig mange brukere med tilbud om bofelleskap/samlokaliserte boliger og miljøarbeid på timebasis samt arbeids- og aktivitetstilbud. For de øvrige tjenestene (avlastning, omsorgslønn, BPA og støttekontakt) er dekningsgradene på nivå med gjennomsnittet av de andre kommunene. Avinstitusjonalisering og prinsipper om individuell tilpasning og brukernes individuelle rettigheter sto sterkt i planleggingen og etableringen av nye boliger etter HVPUreformen og kan være en forklaring på at Bergen har forholdsvis mange små bofellesskap. Bergen er i en situasjon hvor det er flere og flere utviklingshemmede som blir eldre. Dette er en gruppe som ofte har hatt dagtilbud, men som i større og større grad blir pleietrengende og ikke lenger ønsker å delta på dagtilbud. Dette får konsekvenser for bemanningen i boligene. Det bør tas stilling ti hvilket aktivitetstilbud disse brukerne skal ha. 4.5 Forvaltningsenhetenes rolle i å sikre at LEON-prinsippet følges Forvaltningsenhetenes rolle i å sikre at LEON-prinsippet følges fungerer noe ulikt mellom eldreomsorgen og tilbudet til utviklingshemmede Eldreomsorgen Intervjuene tyder på at forvaltningsenhetene sørger for at brukerne tildeles tjenester på riktig nivå innenfor eldreomsorgen. Det er i stort grad enighet mellom forvaltningsenhetene og enhetene i hjemmesykepleien om hvilke brukere som skal prioriteres til aldershjemsplass, korttidsplass og langtidsplass i sykehjem. Det er forvaltningsenhetene som styrer pasientflyten, men det er i mange tilfeller en tett dialog med utfører om enkeltvedtak. De fleste av informantene fremhever at den gode dialogen mellom forvaltningsenheter og utførende enheter bidrar til å sikre at brukerne skal kunne få et best mulig tilbud i forhold til LEON-prinsippet. Holdningen hos forvaltningsenhetene er at de, innenfor eldreomsorgen, i stor grad prøver ut laveste tjenestenivå før mer omfattende tjenester tildeles. Forvaltningsenhetene er svært bevisste på at de minst omfattende tiltakene skal prøves ut først. Ved usikkerhet om utmålingen av tjenesten synes det å være en gyllen regel om at man fatter et vedtak av kort varighet og gjør en evaluering av tiltak, omfang og varighet sammen med utfører. Det er dermed de tjenestene som har den minste kostnadsdriveren, med best kvalitet som forsøkes først. Ved behov økes bistanden etter hvert som behovet øker. Dialogen med sykehuset er også viktig for å få en best mulig tilpasning av tjenestetilbudet til utskrivingsklare pasienter. Her er det variasjon mellom forvaltningene i hvilken grad det gjennomføres vurderingsbesøk på sykehusene. Av erfaring vet vi at en god dialog med sykehusene og en tilpasset kartlegging er av stor betydning for å kunne gi utskrivingsklare pasienter et best mulig tilbud etter endt sykehusopphold. I forhold til utskrivingsklare pasienter er ofte den største flaskehalsen tilgangen på korttidsplasser. Vår gjennomgang tyder på at de pasientene som har mest å vinne på kortidsopphold får tilbud om dette. 66

67 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Tjenesten til utviklingshemmede Forvaltningsenhetene synes å ha en mer perifer rolle innenfor tjenesten til utviklingshemmede enn innenfor eldreomsorgen. Dette er til dels en følge av tjenestens karakter (mange brukere har stabile behov over lang tid), men er også kulturelt betinget. Også innenfor tjenesten til utviklingshemmede er holdningen hos forvaltningsenhetene at tjenester på laveste nivå skal prøves ut før mer omfattende tjenester settes inn. Prinsippet synes å stå særlig sterkt i tildelingen av tjenester til hjemmeboende utviklingshemmede. Dette er i all hovedsak brukere med lite omfattende bistandsbehov samt barn og unge som bor i foreldrehjemmet. Hjemmeboende brukere kan ha tilbud om praktisk bistand, hjemmesykepleie, vernepleie i hjemmet, avlastning, støttekontakt, omsorgslønn og BPA. Bergen kommune opererer med en femdelt gradering av boligene til utviklingshemmede, definert ut fra brukernes bistandsbehov på tidspunktet hvor det søkes om bolig. Det er forvaltningsenhetene som gjør en vurdering av brukerens funksjonsnivå, og hvilken kategori han eller hun hører hjemme i, mens det er prioriteringsutvalget som avgjør hvem som skal tildeles plass. Når en plass i en bolig står ledig, er det den brukeren som vurderes å passe best til boligen som prioriteres til plassen. På spørsmål om det er de riktige brukerne som prioriteres til de respektive boligene svarer informantene fra botjenesten at de har merket en klar forbedring på dette området. Prioriteringsutvalget gjør mer treffsikre valg nå enn tidligere. Unntaket er i akutte saker hvor det haster med å finne en bolig til brukeren. Dersom brukerens behov endres medfører det som oftest ikke at brukeren må flytte fra boligen. Løsningen blir gjerne at det settes inn ekstra personalressurser i boligen eller på dagsenteret hvor brukeren allerede oppholder seg. Her er vårt inntrykk at forvaltningsenhetene i stor grad støtter seg til utførernes vurderinger. Forvaltningsenhetene går ikke i dialog med utførerenhetene om type tiltak og omfanget av tiltak på samme måte som i eldreomsorgen. Trolig har dette sammenheng med saksbehandlernes kompetanse og erfaring. Noen forvaltningsenheter har få saksbehandlere med vernepleierfaglig bakgrunn, eller har saksbehandlere som har kort fartstid som kvier seg for å gå i diskusjon med erfarne vernepleiere i boligen som kjenner brukeren godt. Dersom personalet i boligen mener at økt ressursinnsats er nødvendig for å dekke et behov, er det vanskelig for saksbehandlerne å overprøve dette. 4.6 De utførende enhetenes rolle i å sikre at LEON- prinsippet følges Mange av informantene framhever at utfører har en viktig rolle i å sikre at LEONprinsippet følges. Ikke minst gjelder dette i dialogen med brukere og pårørende. I intervjuene blir det fremhevet at utførerne legger vekt på å utøve tjenesten på en slik måte at brukeren opprettholder sine funksjoner lengst mulig og klarer mest mulig med egne ressurser. Dette gjelder både innenfor eldreomsorgen og innenfor tilbudet til utviklingshemmede. Løpende tilpasning til LEON-prinsippet har både påvirkning på vedtaket, og den daglige tilretteleggingen av tjenesten i forhold til den enkelte brukers behov. Vår gjennomgang tyder på at det er gjennomgående stor bevissthet omkring nødvendigheten av dette. Samtidig har gjennomgangen vist at det er mindre dialog mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene innenfor botjenesten til utviklingshemmede. Utførerne innenfor tjenesten til utviklingshemmede (både boligene og fagkoordinatorene) synes å ha større gjennomslagskraft overfor forvaltningsenhetene enn de utførende enhetene innenfor eldreomsorgen. R

68 Forvaltningsenhetene krever at endringer i brukernes behov skal dokumenteres og at IPLOS skal oppdateres i henhold til endringen. Behovsendringen forslås oftest håndtert gjennom økt bemanning. Det synes å være noe ulik praksis i forhold til om andre tiltak er prøvd ut først. Ved endring i brukernes behov benyttes også habiliteringstjenesten for å foreta en ekstern og uhildet vurdering av situasjonen, og for å komme med faglige råd. Ut fra de beskrivelser vi har fått ønsker habiliteringstjenesten at personalmessige tiltak, herunder styrket bemanning, skal prøves ut før eventuelle tiltak som medfører bruk av tvang og makt (reduksjon brukerens bevegelsesfrihet) settes i verk. Vi har ikke kjennskap til om habiliteringstjenesten kun legger den enkelte brukers behov til grunn, eller om helheten i bofellesskapet tas med i betraktningen. Habiliteringstjenestens vurdering benyttes da som grunnlag for å dokumentere behovet for styrket bemanning. Når bemanningen først er styrket er det sjelden at dette reverseres og eventuelt andre tiltak iverksettes. 4.7 Endringer i forvaltningsenhetenes tildelingspraksis Informantene fikk også spørsmål om de har observert noen endringer i forvaltningsenhetenes tildelingspraksis de siste to til tre årene. Forvaltningsenhetene selv mener at er blitt mer profesjonelle og sikrere i lovanvendelsen. De trekker også fram at innføringen av normtider har gitt større likhet i tjenesteutmålingen. De utførende enhetene har lagt merke til at forvaltningsenhetene er blitt strengere med å innvilge trygghetsalarm og bolig med service (i noen bydeler). 4.8 Oppsummering påstander om LEON- prinsippet og tildeling av tjenester Tabellen nedenfor oppsummerer svarene på noen påstander som informantene svarte på i intervjuene. Helt ening Delvis enig Vet ikke Delvis uenig Helt uenig Bergen kommune har en tjenestestruktur som er bygd opp etter LEON- prinsippet? Forvaltningsenhetene tildeler tjenester iht LEON - prinsippet De utførende tjenestene yter tjenester iht LEONprinsippet Brukerne tildeles tjenester på riktig nivå i tjenestekjeden Det har skjedd endringer i forvaltningsenhetenes tildelingspraksis perioden % 40 % 9 % 0 % 0 % 75 % 25 % 0 % 0 % 0 % 46 % 48 % 0 % 0 % 6 % 59 % 34 % 0 % 6 % 0 % 51 % 36 % 7 % 7 % 0 % Et stort flertall av informantene er av den oppfatning at Bergen kommune har en tjenestestruktur som er bygd opp etter LEON-prinsippet (91 % har svart helt eller delvis enig). Samtlige informanter er enten helt enig eller delvis enig i at forvaltningsenhetene tildeler tjenester i henhold til prinsippet. 94 % er enten helt enig eller delvis enig i at de utførende enhetene yter tjenester i henhold til prinsippet. Det er en av forvaltningsenhetene som sier seg helt uenig i at dette er tilfellet. Andelen som svarer at brukerne tildeles tjenester på riktig nivå i tjenestekjeden er 94 %. En av enhetene i botjenesten er delvis uenig i dette. 68

69 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Det er også et stort flertall av informantene som mener at det har skjedd endringer i forvaltningsenhetenes tidelingspraksis i perioden Endringene som beskrives er knyttet til en generell skjerping hos forvaltningsenhetene og strengere bruk av normtidene. Av mer konkrete endringer nevnes trygghetsalarm og støttekontakt. 4.9 Skillet mellom forvaltning og tjenesteproduksjon i Bergen I 2003 ble det etablert forvaltningsenheter i alle bydeler. Den geografiske avgrensningen av forvaltningsenhetenes ansvarsområde ble oppretthold også etter at bydelsorganiseringen ble avviklet. Etableringen av forvaltningsenhetene innebar at Bergen innførte et skille mellom forvaltning/myndighetsutøvelse (bestiller) og tjenesteproduksjon (utfører). Dette skjedde samtidig med at de fleste andre store bykommuner gjorde tilsvarende grep. Bergen har vært oppmerksom på at det formelle skillet mellom bestiller og utfører innebar utfordringer i forhold til rolleforståelse og samarbeid. Siden 2003 er det arbeidet systematisk med å etablere en felles og lik forvaltningspraksis gjennom rutiner for saksbehandling, kriterier for tildeling, normtider mv. Etableringen av forvaltningsenhetene og skillet mellom bestiller og utfører har vært en forutsetning for etableringen av fritt brukervalg innenfor praktisk bistand husholdning og innføringen av aktivitetsbasert finansiering (ABF). Kommuner som har organisert pleie- og omsorgstjenestene etter en bestillerutførermodell, har valgt forskjellige løsninger når det gjelder den økonomiske styringen av tjenestene, og forvaltningens økonomiske ansvar. Kommuner som Oslo og Kristiansand plasserte tidlig det økonomiske ansvaret hos forvaltningsenhetene. Dette har gitt gode vilkår for stram økonomisk styring av helseog omsorgstjenestene i disse byene. I Bergen fikk forvaltningsenhetene budsjettansvaret for praktisk bistand med innføringen av brukervalgsordningen. Fra har også forvaltningsenhetene budsjettansvaret hjemmesykepleien. Etter at man gikk bort fra bydelsorganiseringen i Bergen valgte Byrådsavdeling for helse- og omsorg å etablere en funksjon som helse- og sosialrådgiver i bydelene. Dette for å ivareta oppfølging og koordinering av resultatenhetene (både forvaltningsenheter og utførende enheter) i bydelene. Helse- og sosialrådgiverne fungerer som kommunaldirektørens forlengede arm ut mot bydelene, og resultatenhetenes talerør inn mot byrådsavdelingen Organisering og bemanning i forvaltningsenhetene I Bergen foretar forvaltningsenhetene all saksbehandling og alt vedtaksarbeid for alle brukere innenfor pleie- og omsorgstjenestene. Forvaltningsenhetene har ulik størrelse og kompetansesammensetning. Forvaltningsenhetene har valgt forskjellig organisering av saksbehandlingsressursene. De største forvaltningsenhetene har valgt en spesialisering, mens saksbehandlerne i de minste forvaltningsenhetene arbeider mer som generalister. Noen av forvaltningsenhetene har også fordelt saksbehandlerne mellom de utførende virksomhetene for å sikre tett kommunikasjon. Generelt er det slik at mange av saksbehandlerne har erfaring fra de utøvende tjenestene i samme bydel, og kjenner både tjeneste og kolleger i de utøvende tjenestene godt. Tabellen nedenfor gir en oversikt over årsverk i forvaltningsenhetene (henhold til tildelt budsjett for 2009) og antall innbyggere pr. årsverk i tre kategorier: R

70 Arna Bergen hus Fana Fyllings dalen Lakse våg Ytre bygda Årstad Åsane Årsverk i forvaltningsenheten 5,5 11,5 9, , ,5 Innbyggere pr. årsverk Innbyggere 80 +pr. årsverk Innbyggere pr. årsverk Sett i forhold til antall innbyggere pr. årsverk i forvaltningsenhetene, er det forholdsvis store forskjeller mellom forvaltningsenhetene. Disse forskjellene jevner seg noe ut når vi ser på antallet forvaltningsårsverk pr. innbygger over 80 år og antallet forvaltningsårsverk pr. innbygger mellom 67 og 79 år. Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO) har sett på forholdet mellom antall innbyggere og antall saksbehandlerstillinger i 27 av de norske kommunene som har en bestiller utfører- modell. Ansvar og oppgaver for forvaltningsenhetene i disse kommunene er tilnærmet lik forvaltningsenhetene i Bergen. Målt i antall innbygger pr. saksbehandlerstilling er det i disse 27 kommunene en spredning fra innbyggere pr. stilling til innbyggere pr. stilling. Gjennomsnittlig er det innbyggere pr. saksbehandlerstilling i disse kommunene. Alle forvaltningsenhetene i Bergen ligger innenfor det nevnte intervallet. I forbindelse med analysene på individnivå ble det også foretatt besøk ved fire av forvaltningsenhetene i Bergen. Våre observasjoner viser at det er forskjeller mellom forvaltningsenhetenes kapasitet og kompetanse når det gjelder tjenestene til utviklingshemmede. Disse forskjellene får konsekvenser for utformingen og utmålingen av vedtak til enkeltbrukere. De ulikheter som her er avdekket er uheldige i forhold til likebehandlingen av disse brukerne Samarbeidet mellom forvaltningsenhetene og de utøvende virksomhetene Samarbeid mellom forvaltning og tjenesteutøvende virksomheter har vist seg å være en stor utfordring for kommuner som har innført bestiller-utfører-modellen. Utførerne føler at deres faglige autoritet blir overprøvd, og samarbeidsrelasjonen tilspisses ytterligere av at budsjettansvaret er plassert hos bestiller. Bergen kommune har lagt stor vekt på samarbeid mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene. Det er utarbeidet egne samarbeidsavtaler, samt egne arenaer og rutiner for samhandling. Dette er trolig en av årsakene til at de fleste av informantene fremhever at samarbeidet er godt. Innenfor eldreomsorgen er det i all hovedsak tett dialog mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene når det er behov for dette. Kommunikasjonen skjer i via Profil, elektroniske huskelapper, samt e-post og telefon. En stor utfordring i samarbeidet innenfor eldreomsorgen er informasjonsoverføringen mellom sykehuset og kommunen. Når informasjonen går via forvaltningsenhetene er det ikke alltid tilstrekkelig informasjon kommer ut til hjemmesykepleien. Dette kan både ha sammenheng med informasjonen som gis fra sykehuset og hvordan informasjonen blir videreformidlet fra forvaltningsenhetene. Detter er imidlertid en utfordring de ulike aktørene er bevisst og som det arbeides med å forbedre. Innenfor tjenesten til utviklingshemmede er kontakten mellom forvaltningsenhet og utførende enheter mindre hyppig og kommunikasjonen skjer i mindre grad gjennom 70

71 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Profil. En stor utfordring innenfor denne tjenesten er å pleie samarbeid mellom forvaltningsenheter og utførende også i perioder hvor situasjonen i boligene er stabil og behovet ikke er der. Behovet for gode samarbeidsrelasjoner melder seg først når brukerens situasjon er endret og det partene går inn i en dialog om endring av vedtak. Tabellen nedenfor viser svarfordelingen på påstandene om samarbeid og informasjonsflyt i intervjuene: Helt ening Delvis enig Vet ikke Delvis uenig Helt uenig Samarbeidet mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene fungerer bra 65 % 22 % 9 % 4 % 0 % Informasjonsoverføringen mellom utførende enheter og forvaltningsenheten fungerer bra 54 % 35 % 7 % 4 % 0 % 65 % er helt enige og 22 % delvis enige i at samarbeidet i forvaltningsenhetene fungerer bra. Tilsvarende er 54 % helt enige og 35 % delvis enige i at informasjonsoverføringen mellom utførende enheter og forvaltningsenheten (i egen bydel) fungerer bra. Blant de som svarer vet ikke på disse spørsmålene finner vi både representanter fra forvaltningsenhetene og de utførende enhetene. Blant de som er delvis uenige finner vi bare utførende enheter. Det er viktig at aktørene klarer å opprettholde god dialog og samhandling også etter innføringen av ABF. Som nevnt kan overføring av budsjettet til bestiller medføre en tilspissing av samarbeidsrelasjonen. Forvaltningsenhetene rolle i å styre ned volumet på tjenesten kan gi grunnlag for konflikt med de utførende enhetene. Dersom den gode kjemien mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene opprettholdes, vil dette trolig være en viktig forutsetning for å styre ned volumet på tjenesten på en måte som gir minst mulig konsekvenser for brukerne Forvaltningsenhetenes tildelingspraksis Dersom brukeren ikke er kjent fra før foretar forvaltningsenhetene et kartleggingsbesøk og en behovsvurdering før vedtaket fattes. Dersom brukeren allerede er kjent baserer forvaltningsenhetene seg på utførernes observasjoner. Dersom det er snakk om brukere med sammensatte behov foretas kartleggingsbesøket ofte sammen med de utførende enhetene. I vedtaket beskrives hvilke konkrete oppgaver brukeren skal få bistand til. Innenfor hjemmetjenesten er det utarbeidet normtider som skal være veiledende i forhold til utmålingen av bistanden i timer. Normtidene skal reflektere den bistand som ytes direkte overfor bruker. Administrasjonstid knyttet til dokumentasjon, samarbeidsmøter, transport osv. skal ikke medregnes Innenfor tilbudet til utviklingshemmede skjer utmålingen av tjenester i samråd med utfører. Utmålingen er basert på et tillitsforhold mellom forvaltningsenheten og de utførende enhetene. Ved varige endringer i behov skal utfører dokumentere endringen og oppdatere IPLOS i henhold til dette. Innenfor hjemmetjenesten er det vedtatt en regel om at endringen skal være +/- 25 % og av varig karakter før utførende enheter tar kontakt med forvaltningsenheten for å endre vedtaket. Inntrykket fra intervjuene er at det i stor grad er enighet om at forvaltningsenhetene treffer godt i utmålingen av tjenester innenfor eldreomsorgen. Innenfor tjenesten til utviklingshemmede er oppfatningene mer sprikende. I noen boliger oppleves det å være et stort misforhold mellom utmålingen av tid i vedtakene og bemanningen i boligen. R

72 Slik ansvarsdelingen mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene er definert i Bergen, er det ikke forvaltningsenhetenes oppgave å kontrollere om tjenesten faktisk utføres i henhold til vedtaket. Dersom det er avvik mellom vedtak og faktisk utført tjeneste, skal dette registreres som en avviksmelding og håndteres i linjen. I flere av de andre store bykommunene har forvaltingsenhetene ansvar for å følge opp utførerne og kontrollere at utførelsen av tjenesten samsvarer med vedtaket Lik praksis mellom forvaltningsenhetene? Likhet i forvaltningsenhetenes behovsvurdering og utmåling av tjenester har vært et gjentakende tema i Bergen. Ledere og medarbeidere i forvaltningsenhetene mener at forvaltningsforum og temadagene som er arrangert med saksbehandlerne (drøfting av konkrete saker innenfor en utvalgt tjeneste) har bidratt sterkt til å sikre felles forståelse og likhet i utmålingen. De utførende enhetene mener fortsatt at det er enkelte forskjeller mellom forvaltningsenhetene. Disse forskjellene kan like gjerne skyldes individuelle forskjeller mellom saksbehandlerne som systematiske forskjeller mellom hele forvaltningsenheter. Det er særlig utmålingen av tid til praktisk bistand i boligene til psykisk utviklingshemmede og ulik praksis i tildelingen av støttekontakt som nevnes Endringer i brukernes behov? I intervjuene ble informantene spurt om de har observert noen systematiske endringer i brukernes behov de siste 2-3 årene. Innenfor eldreomsorgen mener informantene det er en tendens til at pasienter skrives ut fra sykehus enda tidligere enn før. Hjemmesykepleien opplever at de behandler flere alvorlig syke brukere i eget hjem. Det synes også å være en økning i andelen brukere med demensproblematikk. I tjenesten til utviklingshemmede er det en opplevelse av at flere av de godt voksne utviklingshemmede er i ferd med å utvikle demensproblematikk eller somatiske tilleggslidelser. Vi får også opplyst at det er flere og flere pårørende som er bevisst hvilke rettigheter de har i forhold til lovverket. Dette er en situasjon en har hatt over lengre tid innen tjenestene til utviklingshemmede, men det har vært en markant økning i denne problemstilling når det gjelder tjenester til eldre Oppsummering påstander om forvaltningsenhetenes tildelingspraksis Tabellen nedenfor viser at både forvaltningsenhetene selv og de utførende enhetene i all hovedsak er enige i at forvaltningsenhetene treffer godt med utmålingen av tjenester. Respondentene som er helt eller delvis uenig i dette kommer fra botjenesten til utviklingshemmede Det er også stor grad av enighet om at samarbeidet med utførerne bidrar til riktig utmåling av tjenester. Det er mer delte meninger mellom informantene i spørsmålet om det er lik praksis mellom forvaltningsenhetene i tidelingen av tjenester. Blant de som svarer vet ikke på denne påstanden finner vi bare utførende enheter, Blant de som svarer delvis uenig finner vi både forvaltningsenheter og utførende enheter. 72

73 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Helt ening Delvis enig Vet ikke Delvis uenig Helt uenig Forvaltningsenhetene treffer godt med utmålingen av tjenester Samarbeidet med utførerne bidrar til riktig utmåling av tjenester Det er lik praksis mellom forvaltningsenhetene i tildelingen av tjenester Det har skjedd endringer i brukernes behov i perioden % 44 % 2 % 2 % 6 % 70 % 20 % 10 % 0 % 0 % 0 % 28 % 30 % 38 % 4 % 41 % 41 % 4 % 6 % 8 % Det er i all hovedsak enighet om at det har skjedd endringer i brukernes behov i perioden Forvaltningsenhetenes rolle i den økonomiske styringen av tjenestene I tildelingen av tjenester skal forvaltningsenhetene foreta avveininger i forhold til jus, fag og økonomi. Forvaltningsenhetene i Bergen har, siden oppstarten, hatt særlig sterkt fokus på brukernes rettsikkerhet, forutsigbarhet og likhet i lovanvendelsen. Forvaltningsenhetenes økonomiske ansvar er gradvis blitt definert inn. I flere av de andre storkommunene ble forvaltningsenhetenes økonomiske ansvar definert samtidig med at det juridiske og faglige ansvaret ble definert. Forvaltningsenhetene der er blitt drillet i å foreta avveininger som inkluderer økonomi i større utstrekning enn det som har vært tilfellet i Bergen. På spørsmål om hvilke avveininger som gjøres i forhold til jus, fag og økonomi, svarer forvaltningsenhetene at det er brukernes behov og retten til helsehjelp som tillegges mest vekt. Med utgangspunkt i dette er den økonomisk mest fordelaktige løsningen som velges, men de økonomiske rammene skal ikke være styrende for tildelingen og utmålingen av tjenester. Utførerne på sin side svarer at deres oppgave er å utføre tjenesten, på den mest ressurseffektive måten, i henhold til vedtaket. Dersom vedtaket ikke oppleves å være i tråd med brukerens behov, er det brukerens behov som styrer ressursinnsatsen, ikke de økonomiske rammene. Dersom forvaltningsenhetene tildeler tjenester ut over det de økonomiske rammene tillater, må det forsvares overfor kommunaldirektøren. Siden forvaltningsenhetene ikke har hatt budsjettansvaret, har overskridelsene ikke fått konsekvenser ut over ubehaget ved å skulle forsvare økningen Innføringen av ABF Med innføringen av ABF har forvaltningsenhetene nå budsjettansvar for praktisk bistand og hjemmesykepleie. Det innebærer at forvaltningsenhetene skal forvalte om lag 1,4 mrd kroner. Forvaltningsenhetene er gjennomgående positive til innføringen av aktivitetsbasert finansiering (ABF). Det samme gjelder de utførende enhetene innenfor hjemmesykepleien. De mener at ABF vil bidra til bedre økonomisk styring med tjenestene. Forvaltningsenhetene blir nå tvunget til å ta hensyn til de økonomiske aspektene ved tildelingen av tjenester på en helt annen måte enn før. De utførende enhetene blir tvunget til å tilpasse sin tjenesteproduksjon og effektivitet i henhold til volumet av innvilgede timer og den vedtatte timeprisen. R

74 Det er imidlertid ikke helt klart for forvaltningsenhetene og de utførende enhetene hvordan den økonomiske modellen for ABF fungerer og hvordan endringer i kostnadsdrivere vil gi seg utslag på økonomien. Ut fra de opplysninger vi har fått har forvaltningsenheter og utførende enheter foreløpig ikke mulighet til å overvåke forholdet mellom innvilgede timer og utførte timer. Dette gjør det også vanskelig for dem å foreta tilpasninger i driften. Slik situasjonen er i dag er det få av forvaltningsenhetene som har tilgang til særskilt økonomikompetanse. Det økonomiske styringen av tjenestene ivaretas av leder for forvaltningsenhetene, med støtte fra byrådsavdelingen. Dette gir begrenset mulighet til å holde løpende kontroll med utviklingen i innvilgede og utførte tjenester. Det er også liten kapasitet til å utnytte den styringsinformasjon som nå kan hentes ut gjennom ABF-systemet. Dette kan medføre at den disiplinerende effekt som ABF er ment å gi, likevel ikke slår ut som ønsket Oppsummering påstander om økonomisk styring Tabellen nedenfor viser at det er helt ulike oppfatninger mellom respondentene i spørsmålet om forvaltningsenhetenes tildelingspraksis sikrer samsvar mellom økonomiske rammer og tildelte tjenester. Det samme gjelder spørsmålet om den økonomiske styringen av forvaltningsenhetene bidrar til at budsjettrammene holdes. Blant de respondentene som sier seg delvis uenig i disse påstandene finner vi flest representanter fra forvaltningsenhetene. Helt enig Delvis enig Vet ikke Delvis uenig Helt uenig Forvaltningsenhetenes tildelingspraksis sikrer samsvar mellom økonomiske rammer og tildelte tjenester Den økonomiske styringen av forvaltningsenhetene bidrar til at budsjettrammene holdes 20 % 27 % % 0 % 32 % 24 % % 0 % 4.11 Prinsipper for økonomistyring av pleie og omsorgstjenestene i Bergen Dette avsnittet omhandler prinsippene for økonomistyring av pleie og omsorgstjenestene i Bergen. Avsnittet er plassert i analysen på forvaltningsenhetsnivå, fordi innføringen av ABF medfører at mye av økonomistyringen av tjenestene vil skje gjennom forvaltningsenhetene. Som nevnt er også AGENDA bedt om å foreta en vurdering av Bergens ABF-modell. De vurderinger og anbefalinger som gjøres i den forbindelse er direkte knyttet til de utfordringer som Bergen har når det gjelder økonomistyring. Dette er ikke en fullstendig gjennomgang av økonomistyringen i byrådsavdelingen. Vi har ikke sett på opplæringstiltak, dokumentasjon av rutiner eller rapportene til byrådet. Vi har bare sett på prinsippene for styring, med spesiell vekt på budsjettmodellene Strategi for utviklingen av ABF-modellen i Bergen Bergen har vedtatt at pengene skal følge brukeren innenfor pleie - og omsorgstjenestene. Kommunen skal betale for de tjenester som bestilles fra utførerne. Dette kalles vanligvis innsatsstyrt finansiering. I Bergen er benevnelsen aktivitetsbasert finansiering. 74

75 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Bergen kommune har tatt i bruk konkurranse og fritt brukervalg som strategi for styring og utvikling av tjenesten. Det ble innført fritt brukervalg i hjemmehjelptjenesten i Det skal bli fritt brukervalg innenfor hjemmesykepleie fra Kommunen er selv utfører innenfor både hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Kommunen skal konkurrere med private leverandører. For å kunne håndtere konkurranse fra private leverandører må kommunen ha bestillerutførermodell og innsatsstyrt finansiering. Begge deler er innført i Bergen. Det er åtte forvaltningsenheter, ett i hver bydel. Disse mottar alle søknader om bistand og fatter alle enkeltvedtak. Det er én kommunal utfører innenfor hjemmehjelp: det kommunale foretaket Kommunal hjemmehjelp. Innenfor hjemmesykepleie er det 10 utførende enheter Finansieringsmodeller Vi ser på budsjettområde 3, funksjonene 234, 253 og 254, samlet netto utgift 3 milliarder kroner i Vi ser ikke på barnevern, legetjeneste og sosialkontor. I 2009 opererer Bergen med tre modeller for finansiering av pleietjenesten (slik denne er avgrenset her). Det er: Innsatsstyrt finansiering: utfører får betalt for de tjenester som leveres. Inntektene kommer månedlig på grunnlag av data fra kommunens saksbehandlingssystem for pleie og omsorg (Profil). I Bergen er det oppgjør på grunnlag av bestillingen (vedtakene), ikke på grunnlag av utført tjeneste (journalene). Normpris: resultatenhetene i institusjonsomsorgen får en budsjettramme direkte fra byrådet. Budsjettet er aktivitetsbasert. Rammen er bygd opp med stykkpris ganger volum. Budsjett etter forbruk. Enheten får budsjett basert på tidligere års regnskap. Aktiviteten påvirker ikke budsjettet (pengene følger de ansatte). Denne modellen brukes i botjenesten til utviklingshemmede Enkelte tjenester er finansiert ved en kombinasjon av flere modeller. Figuren under oppsummerer hvordan ulike tjenester er finansiert. Tjenestene er delt inn i henhold til IPLOS-standarden. Tjenestene inndeles på ulike måter i de ulike interne systemene i Bergen kommune (økonomisystem, saksbehandlingssystem og personalsystem). Figur: Finansieringsmodeller i helse og omsorg i Bergen i 2009-budsjettet. R

76 Funksjon IPLOSkode Tjeneste Modell Formel 234 Aktivisering 38 Støttekontakt ABF Timer * sats 33 Dagsenter Forbruk 34 Matombringing Forbruk 35 Trygghetsalarm Forbruk 253 Pleie i institusjon Sykehjem Referansepris Plasser*sats (flere satser) 37 Avlastning PU Forbruk 46 Dagopphold Forbruk 254 Pleie i hjemmet 30 Praktisk bistand ABF Timer * sats 31 Praktisk bistand-opplæring (PU-boliger) Forbruk 32 Brukerstyrt personlig assistent ABF Timer * sats 44 Pleie i hjemmet ABF Timer * sats, Brukere * sats, Besøk * sats, Alarmer * sats 44 Pleie i hjemmet-psykiatri Forbruk 40 Omsorgslønn ABF Timer * sats 36 Privat avlastning ABF Timer * sats Husleie og ledelse Forbruk Det ser ut som om innføringen av aktivitetsbasert finansiering i hjemmetjenesten går greit. Månedlig oppgjør og rapportering fungerer. Kommunen har litt uklare ansvarsforhold og kan forenkle prismodellene sine Uklare ambisjoner Foreløpig har Bergen liten erfaring med aktivitetsbasert finansiering. Bare 3 % av utgiftene innenfor funksjonene 234,253 og 254 var innsatsstyrt i Det var hjemmehjelpstjenesten. Budsjettet for hjemmehjelp ligger hos forvaltningsenhetene, som kjøper tjenester hos utførerne. Tallene i budsjett 2008 fremgår av figuren under. Område Forvaltning Utviklings_h e mmede Kommunale institusjoner Psykiatritjen esten Hjemmesyke pleie Figur 49: Fordeling av budsjettet for 2008 innenfor pleie og omsorg i Bergen på ulike finansieriungsmodeller. Tall i millioner kroner. Med innføringen av ABF i hjemmesykepleien i 2009 øker andelen til ca. 30 %. Bergen kommune har uklare ambisjoner for aktivitetsbasert finansiering ut over de to tjenestene som nå er aktivitetsbasert. I notatet budsjettfordeling i Byrådsavdeling for helse og omsorg antyder Byrådsavdelingen ABF innenfor dagsenter for utviklingshemmede (eventuelt normpriser). Byrådsavdelingen ønsker samtidig å innføre normpriser i flere tjenester som i dag budsjetteres på grunnlag av forbruk. Det gjelder boligene til psykisk utviklingshemmede og dagplasser i institusjon. SUM Andel prosent ABF % Forbruksbasert % Normpris % SUM % 76

77 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde Forslag: Flytte hele budsjettet til forvaltningsenhetene Med dagens fordeling av myndighet er det byrådsavdelingen som bestemmer hvor mange sykehjemsplasser som er til disposisjon for forvaltningsenhetene. Normbasert budsjett tildeles rett fra byråden til utførerne. Det samme gjør de forbruksbaserte budsjettene. Byrådsavdelingen har også ansvaret for kontraktene med private firma. Forvaltningsenhetene har bare budsjettansvar for de aktivitetsstyrte hjemmetjenestene. Ansvaret for styring av volum og kvalitet på kommunenivå ville bli enklere og tydeligere hvis budsjettet for alle tjenestene som skal ses i sammenheng ble flyttet til forvaltningsenhetene. Da ville faglig ansvar og økonomisk ansvar ligge samme sted. Forvaltningsenhetene ville samtidig få et tydeligere ansvar for å delta i planleggingen av tilbudet til befolkningen. I dag deltar forvaltningsenhetene lite i videreutviklingen av omsorgstrappen i Bergen kommune ( bestilling i stort ). Planleggingen må uansett ledes av Byrådsavdelingen. AGENDA har vært med å sette opp innsatsstyrt finansiering i Ringerike og Røyken kommuner. Der har bestillerenhetene fått budsjettansvaret for alle pleietjenestene som rapporteres til IPLOS (alt innenfor KOSTRA-funksjonene 234, 253 og 254). Det inkluderer alle kontrakter med private leverandører og innhenting av statstilskudd. Alle tjenestene er innsatsstyrt/aktivitetsstyrt i disse kommunene. Alle utførerne har budsjettramme 0. Det er mulig å få til dette i Bergen også, dersom kommunen ønsker det. Prismodeller i ABF Det er viktig med enkle prismodeller ved stykkprisfinansiering av kommunale tjenester. Lederne som skal bruke modellene er ikke økonomer. Man kan ikke forutsette at de forstår kompliserte regnearkmodeller. De har liten økonomistøtte. Dette gjelder også ledere innenfor pleie og omsorgstjenestene i Bergen kommune. Innenfor pleie og omsorg er det naturlig med timepriser i hjemmetjenesten og døgnpriser/plasspriser i institusjonstjenesten. IPLOS-rapporteringen bygger på timevedtak og døgnvedtak. Jo mer finansieringen bygger på timer og plasser, jo enklere er det å forstå logikken i modellen. Forenkling går på bekostning av rettferdighet. Begrunnelsen for mer kompliserte modeller er vanligvis at de er mer rettferdige (kompenserer for diverse ulemper). Her må det utvises praktisk skjønn. Vi skal se på prismodellene for praktisk bistand/hjemmehjelp) (innført i Bergen 2007), pleie i hjemmet/hjemmesykepleie (innført 2009) og praktisk bistand opplæring/bofellesskap for utviklingshemmede (planlagt innført fra 2010). AGENDAs konklusjon er at Bergen har laget en meget sammensatt finansieringsmodell for hjemmesykepleien og planlegger en sammensatt modell for boliger for psykisk utviklingshemmede. Det finnes enklere løsninger. Andre kommuner har valgt enklere løsninger. AGENDA anbefaler å legge større vekt på forenkling. Praktisk bistand Samlet budsjettert utgift hos forvaltningsenhetene er 67 millioner kroner i Prismodellen er svært enkel. Det er en kronesum pr. vedtatte time til bruker. Prisen skal dekke alle faste og variable kostnader ved produksjon av tjenesten. Overføringen til utøver er stykkpris ganger antall vedtakstimer. Timeprisen er den samme for den kommunale utføreren (kommunalt foretak) som for de private. R

78 Pleie i hjemmet Bergen kommune har valgt en sammensatt finansieringsmodell for hjemmesykepleie (IPLOS-kode 44 pleie i hjemmet). Mesteparten av finansieringen er aktivitetsfinansiert. ABF omfatter i 2009 omtrent 600 millioner kroner av et totalt budsjett på ca 700 millioner kroner i de 10 hjemmesykepleieenhetene. ABF-modellen for hjemmesykepleie har fire kostnadsdrivere: timer, besøk, brukere og alarmer. Timene koster omtrent 300 av 500 millioner kroner i modellen. De andre kostnadsdriverne er altså betydelige elementer. Tallene fremgår av tabellen under. Kostnadsdriver Forklaring Kostnad 2009 mill kr Timer vedtatt 321 Besøk Mye faste kostnader per besøk (inn/ut, journal) 73 Brukere Mye fast administrasjon per bruker 106 Alarmer Hver utrykning koster penger 10 SUM 510 ABF-modellen omfatter bare variable kostnader (lønn til pleiepersonale, driftsmidler). Faste kostnader er finansiert utenfor modellen med direkte budsjettramme fra byrådsavdelingen. De kostnadene som finansieres utenfor ABF er totalt 111 millioner kroner i Det er husleie, ledelse og tjenester som ikke har timevedtak. Både husleie og ledelse er en naturlig del av en priskalkyle for en time hjemmesykepleie. Fordeling av kostnadene utenfor ABF fremgår av figuren under. Oppgave Sum mill kr Husleie 17 Ledelse 27 Fellestjenester i serviceboliger 24 Servicemannstjenesten 9 Diverse spesielle funksjoner 33 SUM 111 Finansieringsmodellen for hjemmesykepleien i Bergen bygger på modellen som er i bruk i Kristiansand kommune. Den er gjennomtestet og fungerer i praksis i Kristiansand. Den vil sikkert også fungere i Bergen. AGENDAs ankepunkt mot hjemmesykepleiemodellen er at den er komplisert. Den kan forenkles. Det er mulig å lage en enkel timepris med alle kostnader innbakt. Det vil si at timeprisen omfatter all indirekte arbeidstid forbundet med et besøk (reisetid, møter og journalskriving) i tillegg til ledelse og faste kostnader (husleie). Det betyr at timevedtakene blir den eneste kostnadsdriveren i modellen. Røyken kommune og Ringerike kommune bruker slike enkle og fullstendige timepriskalkyler i sine modeller for aktivitetsbasert finansiering av hjemmesykepleien. Det går også an å gjøre i Bergen. Etter AGENDAs vurdering fungerer de enkle timepriskalkylene i Røyken og Ringerike godt. 78

79 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Fra skal Bergen innføre fritt brukervalg med private leverandører innenfor hjemmesykepleie. Dette vil gjøre administrasjonen av ABF-modellen mer omfattende og er et ytterligere argument for forenkling. Verken Røyken eller Ringerike har innført fritt brukervalg med private leverandører. Det er ikke enkelt å vurdere om prisene i hjemmesykepleien i Bergen er høye eller lave, slik kalkylen er bygd opp i dag. Det er nødvendig å lage enkle og fullstendige priskalkyler for å kunne sammenligne priser på en enkel måte med andre kommuner og private leverandører. Omsorgslønn, BPA, støttekontakt og privat avlastning Omsorgslønn, brukerstyrt personlig assistent, privat avlastning og støttekontakt er tatt inn i ABF-modellen fra 2009 sammen med hjemmesykepleien. Samlet kostnad er 77 millioner kroner i 2009-budsjettet. Disse fire tjenestene har enkle timeprismodeller. Antall vedtakstimer er den eneste kostnadsdriveren. Boligene til psykisk utviklingshemmede Bergen kommune planlegger å innføre normpriser for boligene til utviklingshemmede sine fra I dag baseres finansieringen på erfaringstall for hver bolig ( forbruksbasert budsjettering ). Bergen kommune har ennå ikke vedtatt finansieringsmodell for boligene. Planen så langt er å finansiere boligene som institusjoner. Det vil si å lage en pris pr. plass i hver bolig, omtrent som om det var sykehjem. Boligene er allerede plassert i fem kategorier (ulike typer klienter, våken/hvilende nattevakt). Det er planlagt egne priser i hver kategori. Budsjettet for en bolig vil bli stykkpris ganger antall plasser. Dette vil opplagt bli en bedre modell enn kommunen har i dag. Bemanningen i boligene vil bli mer standardisert. Oppgaven for forvaltningsenhetene og prioriteringsutvalget blir å plassere brukerne i riktig type bolig. Oppgaven for boligdriverne blir å drifte boligene med fastsatt bemanning. Etter AGENDAs vurdering bør likevel Bergen vurdere å finansiere boligene som hjemmetjeneste. Tjenester i bemannede boliger er i prinsippet definert som hjemmetjeneste. Det rapporteres til IPLOS som hjemmetjeneste. Brukerne kan få en kombinasjon av opptil tre tjenester: praktisk bistand, praktisk bistand-opplæring og hjemmesykepleie (for eksempel utdeling av medisiner). Hver enkelt bruker har sine timevedtak. Det er prinsipielt riktig å legge størst mulig vekt på de vedtak som er fattet. Timevedtakene gir en mer detaljert angivelse av bistandsbehovet enn en kategorisering fra 1 til 5. De gir grunnlag for mer detaljert styring av kostnadene enn institusjonsmodellen. I Ringerike og Røyken kommuner er boligene til utviklingshemmede trukket inn i aktivitetsbasert finansiering med timepris. I Ringerike er det to kostnadsdrivere i modellen for boligene: Timer vedtatt Nattevakter (våkne eller hvilende) Timevedtakene er de samme som rapporteres til IPLOS, påplusset timer som krever to ansatte (tunge løft, tvangsvedtak eller utfordrende adferd). Bergen kommune risikerer å undergrave betydningen av vedtakene i boligene hvis disse ikke legges til grunn for økonomimodellen i tjenesten. Etter AGENDAs vurdering er IPLOS-dataene ikke bare rapporter til staten, men også viktige styringsdata for kommunen selv. For å få god kvalitet på IPLOS-dataene er det viktig å bruke dem mest mulig i intern styring av virksomheten. I Ringerike og Røyken bygges økonomiplanen for pleie og omsorg direkte på timevedtakene som rapporteres til IPLOS. R

80 Avvikshåndtering Innføring av normpriser og ABF bidrar til mer rettferdig finansiering av utførerne innenfor pleie og omsorg i Bergen kommune. Men dette er lite verdt uten at de øvrige mekanismene for god økonomistyring er på plass. Et suksesskriterium er god avvikshåndtering. Etter AGENDAs vurdering har pleie og omsorgstjenestene i Bergen en utfordring når det gjelder håndtering av økonomiavvik. Oppgjør og rapportering Den første forutsetningen for aktiv avvikshåndtering er at ledelsen får korrekt beskjed om avvik, og at beskjedene kommer raskt. Disse rutinene er på plass i Bergen. Bergen har en standardisert rutine for månedsrapportering fra hver resultatenhetsleder og oppover. Byrådsavdeling for finans styrer denne rutinen og driver selv veiledning av enhetsledere og kvalitetskontroll av rapportene. Dette systemet virker bra. Kvaliteten på rapporteringen blir ikke bedre enn de underliggende rutinene tillater. Det månedlige oppgjøret for ABF er en kritisk faktor. Slik vi forstår det, går oppgjøret for hjemmesykepleien allerede raskt og greit. Data om forrige måneds produksjon hentes ut fra saksbehandlingssystemet Profil første virkedag i ny måned. Hele oppgjøret skjer samme dag. Dette er svært kjapt. Byrådsavdelingen forteller at oppgjørene allerede er tilnærmet feilfrie. Det er også imponerende. Byrådsavdelingene har jobbet i to år med planlegging av ABF for hjemmesykepleien og testing av datagrunnlaget fra Profil. Etter AGENDAs vurdering er oppfølgingen av resultatenhetene likevel ikke tilstrekkelig. Byrådsavdelingen trenger en sterkere linjeorganisering. Lederne i hjemmesykepleien og i boligene til utviklingshemmede har de samme oppgavene og kan lære mye av hverandre. Håndteringen av avvik går blant annet ut på å finne fram til beste praksis og spre denne i organisasjonen. Linjeledelsen i en så stor organisasjon bør samle virksomheter med samme oppgaver. Det er de som har mest å lære av hverandre. Men denne prosessen må være styrt. Et selvstyrt nettverk er en svakere mekanisme enn et rutinemessig ledermøte Oppsummering, vurderinger og konklusjon analysen på forvaltningsenhetsnivå Tjenestestruktur Vår vurdering er at Bergen kommune i all hovedsak har en tjenestestruktur som bygger opp under LEON-prinsippet. De fleste tilbud i tjenestekjeden er på plass, og er bygget ut i et omfang som samsvarer med omfanget av andre tjenester i kjeden. Omsorgsboliger/boliger med service er noe ujamt fordelt mellom bydelene. Ut over dette har vi ikke påvist systematiske forskjeller i tjenestestruktur mellom bydelene som tilsier at tjenestekjeden fungerer ulikt fra bydel til bydel. Bergen må også sies å ha lyktes med sin satsning på korttidsplasser. Øremerkingen av korttidsplasser har bidratt til å sikre god tilgang til ulike typer tidsbegrensede opphold i institusjon. Tildelingen av tjenester og det arbeidet som gjøres for å sikre god rullering på plassene har i sin tur bidratt til at korttidsplassene benyttes i henhold til intensjonen. I forhold til andre kommuner har Bergen en utfordring i at byen ar svært få omsorgsboliger/serviceboliger med heldøgns bemanning. Dette kompenseres til dels gjennom at byen har mange aldershjemsplasser. SSBs standard befolkningsprognoser for Bergen tilsier at antallet eldre mellom 67 og 79 år vil øke med nærmere personer i perioden fram til Denne økningen 80

81 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 kan ikke ivaretas innenfor den boligmassen som helse- og omsorgstjenestene i Bergen disponerer pr. i dag. Det vil bli svært viktig for Bergen å kunne tilby pleietrengende brukere i denne aldersgruppen et tilbud mellom institusjonsplass og eget opprinnelig hjem i årene framover. Likeledes vil flere dagsenterplasser være er et viktig tiltak for å holde flere yngre og demente brukere på et best mulig funksjonsnivå lengts mulig. Dette er viktig i forhold til den enkeltes egenverd og avlastning av pårørende. Vår gjennomgang tyder på at ledere og medarbeidere hos forvaltningsenhetene og hos de utførende enhetene i stor grad opplever at det er fokus på helheten i tjenestetilbudet. Hos begge parter arbeides aktivt med å utforme en tjeneste som er best mulig tilpasset brukerens behov, uten at nivået legges høyere enn nødvendig. Samtidig viste analysene i del I at Bergen har lave dekningsgrader. Dette tilsier at terskelen inn til tjenesten er lav, men at det gjøres kritiske vurderinger i forhold til å skulle øke tjenesten når behovet øker Samarbeidet mellom forvaltningsenheter og utførende enheter Bergen har over lang tid hatt fokus på samarbeidet mellom bestiller og utfører. Selv om det er enkelte forbedringspunkter, må samarbeidsrelasjonene mellom forvaltningsenhetene og de utførende enhetene beskrives som svært gode. Vårt inntrykk er at kommunikasjonen er tettere og langt mindre konfliktorientert enn i flere av de andre storkommunene. Bergen har etablert et kvalitetssikringssystem med mer omfattende rutiner og prosedyrer enn det vi kjenner fra andre kommuner. Det er også etablert faste, formelle arenaer for drøfting av prinsipper og praksis rundt tildeling av tjenester. Dette er fulgt opp av konkrete tiltak for å sikre likhet i tildelingen av tjenester. Likevel mener forvaltingsenhetene og de utførende enhetene det finnes enkelte uheldige forskjeller, særlig når det gjelder i utmålingen av tjenester Økonomistyring og ABF Vår gjennomgang har vist at Bergen har særlige utfordringer når det gjelder den økonomiske styringen av helse- og omsorgstjenestene. Forvaltningsenhetene bestemmer volumet på tjenestene gjennom sin tildelingspraksis, men forvaltningsenhetenes økonomiske ansvar har ikke vært tydelig definert. Helse- og sosialrådgiverne har også en noe uklar rolle i forhold til styring av volumet på tjenestene. Vårt inntrykk er at det i begrenset grad foretas omprioriteringer mellom tjenester på dette nivået. Økonomiske spørsmål kanaliseres til byrådsavdelingen. Erfaringen fra de andre storkommunene tilsier at samsvar mellom faglig, juridisk og økonomisk ansvar i tildelingen av tjenester er en forutsetning for å sikre god økonomisk styring. Innføringen av fritt brukervalg innenfor praktisk bistand husholdning og ABF i hjemmesykepleien har medført en gradvis utvidelse og tydeliggjøring av det økonomiske ansvaret i Bergen. Utfordringen nå er å sikre at mekanismene i ABF-modellen blir kommunisert og forstått. Videre må det etableres verktøy som gir forvaltningsenhetene og de utførende enhetene mulighet til å overvåke utviklingen, slik at de kan foreta nødvendige tilpasninger i forhold til det. AGENDAs vurdering er at ABF er det riktige virkemiddelet for å oppnå bedre økonomisk styring med pleie og omsorgstjenestene i Bergen. For at kommunen skal kunne lykkes med dette er behov for organisatoriske tilpasninger som legger bedre til rette for styring. AGENDA anbefaler en mindre innviklet ABF-modell enn den som brukes av kommunen i dag. Dette vil gjøre det enklere for forvaltningsenhetene og de utførende enhetene å forså mekanismene i modellen. En enklere modell, uten rammefinansiering vil også legge bedre til rette for konkurranseutsetting/fritt brukervalg i hjemmesykepleien. R

82 Videre anbefales en ABF-modell basert på timer legges til grunn for innføringen av ABF i boligene til utviklingshemmede. En slik modell må sikre at det tas hensyn til forholdene i boligen, andre brukere i boligen og turnus, og ikke bare de individuelle behovene i utmålingen av tjenester. Dette illustreres i figuren nedenfor: Bruker, boform, behov, kartlegging, vedtak Behov Boform Vurderingsgrunnlag Vedtak/tjeneste Bor alene ADL vurdering Fysiske omgivelser Vedtak Bor i bofellesskap ADL vurdering Fysiske omgivelser Andre brukere Turnus (bistand/tilsyn) Vedtak Figur 50: Prinsipper for ved utforming av vedtak i tjenesten til utviklingshemmede 82

83 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 5 Del III: Analyser på resultatenhetsnivå 5.1 Innledning Del III av gjennomgangen beskriver funn og analyser foretatt på resultatenhetsnivå, og skal gi svar på hvor effektiv Bergen kommune er i utførelsen av tjenestene innenfor tjenesteområde 3. Først drøftes effektiviteten i hjemmesykepleien, dernest drøftes effektiviteten i botjenesten til utviklingshemmede. Innenfor hvert av disse områdene har vi analysert vedtatte timer, regnskapstall, bemanning, kompetansesammensetning og sykefravær. I botjenesten til utviklingshemmede har vi i tilegg trukket inn brukernes ADL-skår og andel beboere med 4A-vedtak. 5.2 Effektivitet i hjemmesykepleien i Bergen Metodisk tilnærming, definisjoner og avgresninger Vår tilnærming til effektivitet i denne analysen tar utgangspunkt i Bergens tonivåmodell. Resultatenhetene står i utgangspunktet fritt til å disponere ressursene innenfor egne rammer. Alle relevante kostnader ved driften i resultatenhetene er derfor tatt med. Egenbetaling og statstilskudd er holdt utenfor beregningen. Det er bruttokostnader som beregnes. Ut fra dette defineres effektivitet som kostnad per produsert enhet. I hjemmesykepleien betyr det kostnad pr. produsert time. Høye timekostnader kan skyldes høye kostnader pr. årsverk eller dårlig utnyttelse av arbeidstiden. Høye kostnader pr. årsverk kan ha sammenheng med kompetansesammensetningen i resultatenhetene, sykefraværet eller håndteringen av sykefraværet (vikarbruk). Dårlig utnyttelse av arbeidstiden uttrykkes som lav tilstedetid hos bruker. Lav tilstedetid betyr at en for liten andel av resultatenhetens ressurser frigjøres til tjenesteproduksjon direkte rettet mot bruker. Figuren nedenfor illustrerer hvordan disse faktorene antas å påvirke effektiviteten i hjemmesykepleien. R

84 Faktorer i effektivitetsanalysen Tilstedetid hos bruker Andel av tilgjengelige ressurser som frigjøres til tjenesteproduksjon Innvilgede timer Effektivitet = kostnad pr time Kompetansesammensetning Kostnad pr årsverk Sykefravær Håndtering av sykefravær Figur 51: Hvilke faktorer forventes å påvirke effektiviteten i hjemmesykepleien I analysene i dette kapittelet undersøker vi hvordan disse faktorene virker inn på effektiviteten i hjemmesykepleien i Bergen. De timepriser som beregnes i denne analysen kan ikke sammenstilles med de timepriser som er beregnet innenfor Bergens ABF-modell, da ABF-prisene er beregnet ut fra et annet formål. Det er flere usikre momenter i analysen. Det er gjort skjønnsmessige korreksjoner i regnskap og produksjonstall fordi kommunens kontoplaner for tjeneste i Agresso og Profil ikke stemmer med hverandre. 7 Det er dessuten en del timer som ikke er plassert i noen driftsenhet Avgrensning For å beregne effektiviteten må det innhentes regnskapstall, timevedtak og bemanning for de samme oppgavene. Regnskapet, fagsystemet og personalsystemet grupperer ikke oppgavene på samme måte. Det er nødvendig å finne en fellesnevner for analyseformål. Dette er også påkrevet når nøkkeltallene skal sammenlignes med tall fra andre kommuner. Vi har valgt å legge til grunn tjenesteinndelingen i IPLOSrapportene. IPLOS deler inn pleietjenestene i tjenester. Denne analysen gjelder tjenester i de tradisjonelle hjemmetjenestene. Det vil si: IPLOS-tjeneste 44 Pleie utenfor institusjon. IPLOS-tjeneste 30 praktisk bistand IPLOS-tjeneste 31 Praktisk bistand-opplæring 7 Gjelder tjenestene omsorgslønn, støttekontakt og avlastning. Dette er redegjort for i kapittel

85 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Praktisk bistand - renholdstjenester er holdt utenfor analysen. Renholdstjenestene er konkurranseutsatt i Bergen. Vi ser på tjenester utført av hjemmesykepleien. Renhold i egen regi utføres av et eget kommunalt foretak (utenfor ordinært kommuneregnskap). Praktisk bistand - BPA er ikke tatt med, fordi dette er tjenester som ofte organiseres på en annen måte enn de ordinære hjemmetjenestene. BPA ytes både av kommunens egen tjeneste og av eksterne leverandører (ULOBA). Omsorgslønn og privat avlastning er heller ikke tatt med, siden disse tjenestene ikke utføres av kommunalt ansatte. Kaharojago bofellesskap for funksjonshemmede i Åsane distrikt er ikke tatt med. Vi konsentrerer oss altså om hjemmesykepleie til hjemmeboende eldre Timer Timene som er lagt til grunn i analysen er hentet fra Profil pr Det er hentet timer for alle utførere innenfor Hjemmesykepleien, distrikt 12. Vi har hentet vedtatte timer fra følgende tjenester i Profil: Botjenester praktisk bistand hushold, uketimer Hjemmesyk epleie uketimer PBH utført Praktisk av bistand hjemmesyke personlige pleien funksjoner uketimer uketimer Sum Timer per uke Timer 2008 Resultatenhet ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt Figur 52: Vedtatte timer i utvalgte hjemmetjenester i Bergen kommune Kilde: Bergen kommune. Samlet timetall pr. uke er timer. Det som er tatt bort innenfor praktisk bistand er ca uketimer renhold utført av private firma/kommunalt foretak. Omtrent 500 uketimer utført av psykiatritjenesten er også tatt bort. Følgende timer er holdt utenom analysen: Botjenester praktisk PBH En PBH utført av Praktisk Psykiatrisk bistand PBH City hjelpende PBH Hjelp i PBH NKI PBH PBH Presis PBH RsV hjemmesyke bistand hjemmesyke Radetiketter person Maid hånd hjemmet renhold Nykirken renhold renhold pleien husholdning pleie Totalt ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum BOKOLLEKTIV FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG TRYGGHETSSYKEPLEIE 0 0 YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt Figur 53: Vedtatte uketimer innen praktisk bistand-renhold pr i Bergen. Kilde: Bergen kommune. Timene er et øyeblikksbilde pr Dette gir et noenlunde korrekt bilde av volumet i tjenesten i løpet av Timetallet endret seg svært lite i løpet av R

86 Ukentlig timetall økte med ca timer (4 %) mellom januar og november, i henhold til kommunens månedlige telling. Utviklingen i ukentlig timetall fremgår av figuren under Tildelte timer hjemmetjenester i Bergen jan.08 feb.08 mar.08 apr.08 mai.08 jun.08 jul.08 aug.08 sep.08 okt.08 nov.08 Figur 54: Vedtatte uketimer hjemmetjenester etter måned i Bergen Kilde: kommunen Kostnader Kostnadene er hentet fra kommuneregnskapet for Vi har tatt med alle driftsenhetene innenfor hjemmesykepleien (10 enheter), se figuren under. Vi har tatt med de tjenestene i regnskapet som antas å dekke IPLOS-tjenestene nevnt foran. Totale utgifter i 2008 var 607 millioner kroner for disse enhetene. Tallene fremgår av figuren under. Sum av Beløp Kolonneetiketter Radetiketter Hjemmesykepleie Praktisk hjelp og bistand Totalt Hjemmesykepleien i Fana Hjemmesykepleien i Arna Hjemmesykepleien i Fyllingsdalen Hjemmesykepleien i Laksevåg Hjemmesykepleien i Landås Hjemmesykepleien i Sandviken Hjemmesykepleien i Sentrum Hjemmesykepleien i Solheim Hjemmesykepleien i Ytrebygda Hjemmesykepleien i Åsane Totalt Figur 55: Utgifter i hjemmesykepleie og praktisk bistand i Bergen Kilde: Kommuneregnskapet/AGENDA. 86

87 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 De relevante delene av dette regnskapet utgjør 587 millioner kroner. Vi har trukket ut kostnader knyttet til Kaharojago, støttekontakt, omsorgslønn og privat avlastning. Tallene for hver enhet fremgår av figuren under. Hjemmesykepl Praktisk hjelp Arb.giveravgift Sum regnskap Resultatenhet eie og bistand Støttekontakt Omsorgslønn Weekend-hjem Kaharojago 2008 netto ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt Støttekontakter, omsorgslønn og privat avlastning er ikke definert som egne tjenester i kontoplanen i Bergen kommune. AGENDA har selv beregnet kostnadene på disse tjenestene og trukket dem ut fra andre tjenesteregnskap. De tre tjenestene har egne lønnsartskonti i regnskapet. Vi har hentet frem kostnader ført på disse artene, lagt til arbeidsgiveravgift på 14,1 % og trukket beløpet ut fra tjenesten praktisk hjelp og bistand. Beløpet utgjør ca. 9,5 millioner kroner. Bofellesskapet Kaharajago er også trukket ut av regnskapet med ca. 9,5 millioner kroner. Til sammen ca. 19 millioner kroner Kostnad pr. time Timekostnaden beregnes ved å dele kostnader i regnskapet på antall vedtatte timer. Timekostnaden i 2008 var i gjennomsnitt kr 548. Da er alle kostnader i driftsenheten tatt med. Det betyr også lønn til avdelingsleder og andre administrative stillinger. Kostnaden per vedtatt time varierte mellom kr 445 i Fyllingsdalen og kr 659 i Laksevåg. Tallene fremgår av figuren under. Resultatenhet Sum Timer per uke Timer 2008 Sum regnskap 2008 netto Utgift per vedtatt time ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt Figur 56: Beregnet timekostnad i hjemmesykepleien i Bergen. Kilde: AGENDA. R

88 Timekostnaden kan måles i forhold til vedtatte timer eller utførte timer. Det er vanlig å finne at antallet utførte timer er lavere enn antallet vedtatte timer. Effektiviteten er i så fall lavere. Vi har sammenlignet journalførte timer hjemmesykepleie med vedtatte timer i alle hjemmehjelpsdistriktene den siste uken i desember Antallet utførte timer var 13 % lavere enn vedtatte timer. Avvikene i hver enhet fremgår av figuren under. Enhet Timer innvilget pr. uke Levert timer pr. uke Andel levert Arna % Fana % Fyllingsdalen % Laksevåg % Landås % Sandviken % Sentrum % Solheim % Ytrebygda % Åsane % Totalt % Det er vanskelig å si om dette avviket er representativt for hele året. Uke 52 er en spesiell uke. Det er i juleferien. Da tas mange eldre hånd om av slektningene sine, noe som ikke nødvendigvis betyr midlertidig stopp i vedtaket. Det drar opp avvikene. På den annen side: i Bergen registreres utførte timer rutinemessig ved hvert hjemmebesøk. Timetallet settes lik vedtatte timer hvis ikke annet oppgis. Det drar ned avvikene Bemanning Data om bemanning er hentet fra lønnssystemet til kommunen pr , og gjelder årsverk til faste ansatte. Kommunen oppgir at det er 963 faste årsverk i hjemmesykepleien. Fordeling av årsverk på enheter og stillingsgrupper fremgår av figuren under. Arbeidsle Faglærte Høgskole Kap. 4 unormert Kap. 5, Leder Resultatenhet dere Diverse el. tilsv. utd. e adm. Ledere enhet Spesialist Ufaglærte Totalt HJEMMES.PL. ÅRSTAD-LANDÅS HJEMMES.PL. ÅRSTAD-SOLHEIM HJEMMESYKEPLEIE ARNA HJEMMESYKEPLEIE FANA HJEMMESYKEPLEIE FYLLINGSDALEN HJEMMESYKEPLEIE LAKSEVÅG HJEMMESYKEPLEIE SANDVIKEN HJEMMESYKEPLEIE SENTRUM HJEMMESYKEPLEIE YTREBYGDA HJEMMESYKEPLEIE ÅSANE Totalt Figur 57: Årsverk i hjemmesykepleien distrikt 12 i Bergen kommune Kilde: Personalsystemet i kommunen/agenda Det er mange måter å telle ansatte årsverk på. Vi har valgt å hente antall fast ansatte og oppdragstakere fra fastlønnsregisteret i lønnssystemet. Vi har ikke tatt med vikarene (63 årsverk). Alternative tellemåter gir resultat mellom 851 årsverk og 1026 årsverk. Ulike metoder er gjengitt i tabellen under. 88

89 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Datagrunnlag for antall årsverk ansatte i hjemmetjenesten Resultat antall årsverk Personalsystemet, faste ansatte og oppdragstakere 963 Personalsystemet, alle på fast lønn (inkl vikarer) 1026 Egenrapportering mars 09, bemanningsplan 894 Egenrapportering mars 09, faktisk bemanning 851 Sykefraværsrapporteringen, samlet bemanning hele Alle tellemåtene har sine feilkilder. Vi har valgt en metode som ikke kan påvirkes av enhetslederne, og som bygger på data som oppdateres jevnlig. Feilkildene er feilkontering av ansatte og ulik praksis når det gjelder bruk av vikarer i enhetene. Koblingen mellom regnskapet og bemanning knyttet til egenproduksjon av BPA-timer og dagsenter er ikke helt klar. Vi har derfor valgt å hente utgifter til fast lønn og engasjementer til disse tjenestene fra regnskapet og delt på antatt årslønn for slike stillinger (kr ). Det gir 17 årsverk innenfor egenproduksjon BPA. Fordeling på de enkelte enhetene fremgår av figuren under. Radetiketter Engasjementer Faste stillinger komm. reg. Totalt Årsverk Hjemmesykepleien i Fana Hjemmesykepleien i Fyllingsdalen Hjemmesykepleien i Landås Hjemmesykepleien i Sandviken Hjemmesykepleien i Solheim Hjemmesykepleien i Ytrebygda Hjemmesykepleien i Åsane Totalt Figur 58: Anslag årsverk BPA i hjemmesykepleien i Bergen kommune Kilde: AGENDA. Bemanning tilknyttet dagsenter, åpne tiltak og velferdstiltak skal heller ikke tas med i regnestykket. Disse årsverkene er ikke knyttet til timevedtak. Dette utgjør anslagsvis 31 årsverk (med reg. lønn kr ). Årsverkene fordeler seg slik figuren under viser. R

90 Radetiketter Totalt Årsverk Andre velferdstiltak ,6 Hjemmesykepleien i Sentrum ,6 Dagsenter ,9 Hjemmesykepleien i Fana ,0 Hjemmesykepleien i Fyllingsdalen ,2 Hjemmesykepleien i Solheim ,7 Hjemmesykepleien i Ytrebygda ,1 Åpne aktivitetstilbud ,7 Hjemmesykepleien i Arna ,5 Hjemmesykepleien i Laksevåg ,4 Hjemmesykepleien i Sentrum ,0 Hjemmesykepleien i Solheim ,1 Hjemmesykepleien i Ytrebygda ,2 Hjemmesykepleien i Åsane ,5 Totalt ,3 Figur 59: Anslag årsverk innenfor aktivisering i hjemmesykepleien i Bergen Kilde: AGENDA. De 10 årsverkene knyttet til Kaharojago i Åsane tas også bort, da dette ikke er en ordinær hjemmetjeneste. Årsverk tilknyttet timebaserte pleievedtak blir dermed 906. Fordelingen mellom enhetene fremgår av figuren under. Figur 60: Årsverk innenfor hjemmesykepleie og praktisk bistand i Bergen Kilde Personalsystemet til kommunen/agenda Tid hos bruker (effektiv arbeidstid) Effektiv arbeidstid har vi definert som direkte brukerrettet tid, eller den andel av arbeidstiden som brukes hos brukeren. Effektiv arbeidstid defineres som utførte timer pr. uke delt på tilgjengelige timer pr. uke. Vi bruker vedtatte timer, ikke reelt utførte timer (journalene). Tilgjengelige timer beregnes på grunnlag av bemanning årsverk. Hvert årsverk i turnus tilsvarer 35,5 timer pr. uke. Det er vanlig å gjøre slike beregninger uten å ta med enhetsleder og andre åpenbart administrative stillinger (merkantil mv). I denne analysen er enhetsleder tatt bort. Lærlinger er også tatt bort. De skal ikke erstatte ordinært personale, men komme i tillegg. Det er i alle fall hovedregelen. 90 Årsverk dagsenter med mer Årsverk timevedtak utenom BPA Resultatenhet Årsverk totalt Årsverk BPA Årsverk Kaharojago ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt

91 Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Pleiebemanningen i hjemmesykepleien i Bergen i 2008 anslås til 890 årsverk, når 63 årsverk vikarer på fastlønn holdes utenom. Fordelingen mellom driftsenhetene fremgår av figuren under. Årsverk ledere enhet Figur 61: Pleieårsverk i hjemmesykepleien i Bergen. Kilde: AGENDA. Årsverk dagsenter med mer Årsverk Årsverk Årsverk Årsverk Årsverk Resultatenhet totalt lærlinger BPA Kaharojago pleie ARNA , BERGENHUS Sandviken , BERGENHUS Sentrum FANA , FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG , YTREBYGDA ÅRSTAD Landås , ÅRSTAD Solheim , ÅSANE , Totalt , Effektiv arbeidstid kan nå beregnes ved å dele antall utførte timer på tilgjengelige timer (35,5 timer i uka pr. årsverk). Det viser seg at registreringen av vikarer på fastlønn har mye å si for hvordan resultatenhetene framstår i effektivitetsmålingene. Noen enheter (blant annet Sandviken, Bergenhus) har forholdsvis mange vikarer på fastlønn. Resultatet vil avhenge av om vikarene tas med i beregningen eller ikke. Vi har foretatt bergninger både med og uten vikarer: I beregningen uten vikarer er effektiv arbeidstid 65 % for hjemmesykepleien i Bergen totalt sett. Effektiv arbeidstid varierte fra 50 % i Årstad/Solheim til 82 % i Sandviken. Fordelingen mellom enhetene fremgår av figuren under. I beregningen med vikarer er effektiv arbeidstid 61 % i hjemmesykepleien. Effektiv arbeidstid varierte da fra 49 % i Årstad/Solheim til 75 % I Åsane. Fordelingen mellom enhetene fremgår av figuren under. Resultatenhet Timer 2008 Årsverk totalt uten vikarer Vikarer Årsverk totalt med vikarer Årsverk pleie Tid hos bruker % uten vikarer Årsverk pleie med vikarer Tid hos bruker % med vikarer ARNA % % BERGENHUS Sandviken % % BERGENHUS Sentrum % % FANA % % FYLLINGSDALEN % % LAKSEVÅG % % YTREBYGDA % % ÅRSTAD Landås % % ÅRSTAD Solheim % % ÅSANE % % Totalt % % Figur 62: Effektiv arbeidstid i hjemmesykepleien i Bergen Kilde. AGENDA. Bergen har et klarere skille mellom praktisk bistand husholdning og praktisk bistand personlig pleie enn andre kommuner. I Bergen utføres praktisk bistand personlig pleie av hjemmesykepleien. I andre kommuner går praktisk bistand husholdning og praktisk bistand personlig pleie mer over i hverandre i tjenesteutførelsen. Disse kommunene rendyrker sykepleieroppdragene, hvilket gir flere oppdrag av kortere varighet. I disse R

92 kommunene er normalt direkte brukerrettet tid innenfor praktisk bistand på %. Direkte brukerrettet tid innenfor hjemmesykepleien i andre kommuner ligger normalt mellom 50 og 60 %. Ut fra dette bør effektiv arbeidstid i hjemmesykepleie ligge rundt % i Bergen. Flere av resultatenhetene i Bergen er på dette nivået. Noen av enhetene framstår med en effektiv arbeidstid over 75 % i bergningene hvor vikarer er tatt ut. Dette er urealistisk høyt. I disse enhetene er det trolig feil i årsverksopplysningene som slår ut. 65 % effektiv tid betyr at det er igjen 15 % til transport, 7 % til matpause og 8 % til dokumentasjon og møter. En vakt i 35,5 timers uketurnus betyr 7,1 time. 8 % til dokumentasjon og møter betyr ca. en halv time pr. dag. Samlet sett synes effektiviteten innenfor hjemmesykepleien i Bergen å være god. Forskjellene mellom resultatenhetene tilsier at det vil være mulig å bedre ressursutnyttelsen i noen av enhetene Timekostnad og effektiv arbeidstid Gjennomsnittlig antall innvilgede timer kan ha innvirkning på mulighetene for å drive effektiv i hjemmesykepleien. Det er mulighet for at enkelte resultatenheter kan oppnå høyere effektiv arbeidstid fordi de i gjennomsnitt har noe romslige timevedtak enn andre. Det vil si at vedtakene i større grad gir rom for at oppdragene kan utføres på kortere tid enn stipulert. Vi har testet denne hypotesen på hjemmesykepleievedtakene, som er de viktigste vedtakene. Gjennomsnittlig timetall pr. uke er 4,6 timer pr. klient i Timetallet varierer fra 3,7 i Arna til 5,5 i Sandviken. Tallene fremgår av figuren under. Vi har tidligere beregnet effektiv arbeidstid i hvert hjemmetjenestedistrikt. Figuren under viser uketimetall pr. klient og effektiv arbeidstid i hvert distrikt i Figuren tyder på at høyt timetall samvarierer med høy effektivitet. Enhetene med høyest timetall har også høyest andel tid hos bruker. Fordelingen er vist i figuren under. 92

93 Timer per uke Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 6,00 Timer per uke per bruker og effektiv arbeidstid i hjemmetjenesten i Bergen ,00 y = 4,6948x + 1,4957 R² = 0,6954 4,00 3,00 2,00 1,00-0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % Effektiv arbeidstid Figur 63: Vedtakstimer pr. bruker og effektiv arbeidstid i hjemmesykepleien i Bergen Kilde: AGENDA. Det er ganske liten spredning i fordelingen. Enheter med mange uketimer pr. bruker har større andel tid hos bruker. Denne undersøkelsen kan altså tyde på at romslige vedtak er med og forklarer lave kostnader pr. årsverk i enkelte enheter i hjemmesykepleien Kostnad pr. årsverk Kostnad pr. årsverk forteller om resultatenhetene har bemannet oppgavene med riktig type personell/kompetanse. Kostnad pr. årsverk defineres som netto driftskostnad delt på antall årsverk. Nettokostnad og bruttokostnad er omtrent lik i hjemmesykepleien i Bergen i Forskjellen er 3 millioner kroner eller 0,5 %. Kostnad pr. årsverk i hjemmesykepleien i Bergen anslås til i gjennomsnitt kr i Kostnaden varierer mellom kr i Årstad/Solheim og kr i Årstad/Landås. Fordelingen mellom enhetene fremgår av figuren under. R

94 Sum regnskap 2008 netto Årsverk timevedtak utenom BPA Kostnad per årsverk Resultatenhet ARNA BERGENHUS Sandviken BERGENHUS Sentrum FANA FYLLINGSDALEN LAKSEVÅG YTREBYGDA ÅRSTAD Landås ÅRSTAD Solheim ÅSANE Totalt Figur 64: Kostnad pr. årsverk i hjemmesykepleien i Bergen Kilde: AGENDA. Lønnskostnadene utgjør omtrent 88 % av netto driftsutgift i hjemmesykepleien. Det er utdanningsnivået til de ansatte som avgjør mest når det gjelder kostnaden pr. årsverk. Figuren under viser antall relevante ansatte i mai 2009, slik de grupperes i kommunens personalsystem. Det er 337 årsverk. Vi har tatt frem ansatte med høyskoleutdanning og ledere i de ulike driftsenhetene. Vi antar at disse stort sett er sykepleiere eller tilsvarende (vernepleiere eller ergoterapeuter). Fordelingen i de ulike enhetene fremgår av figuren under. Sum av Årsverk Stillingsgruppe Resultatenhet Høgskoleutd. Ledere Leder enhet Spesialist Totalt HJEMMES.PL. ÅRSTAD-LANDÅS HJEMMES.PL. ÅRSTAD-SOLHEIM HJEMMESYKEPLEIE ARNA HJEMMESYKEPLEIE FANA HJEMMESYKEPLEIE FYLLINGSDALEN HJEMMESYKEPLEIE LAKSEVÅG HJEMMESYKEPLEIE SANDVIKEN HJEMMESYKEPLEIE SENTRUM HJEMMESYKEPLEIE YTREBYGDA HJEMMESYKEPLEIE ÅSANE Totalt Figur 65: Andel ledere og ansatte med høyskole i hjemmesykepleien i Bergen kommune. Kilde: Bergen kommune, kompetansekartlegging Andelen ansatte med antatt høyere utdanning varierer fra 27 % i Årstad/Landås til 48 % i Åsane. Tallene for hver enhet fremgår av figuren under. 94

95 Andel ansatte med høyskole Ekstern gjennomgang av tjenesteområde 3 Årsverk med høyskole og ledere Andel ledere og ansatte med høyskole Årsverk Resultatenhet totalt ARNA % BERGENHUS Sandviken % BERGENHUS Sentrum % FANA % FYLLINGSDALEN % LAKSEVÅG % YTREBYGDA % ÅRSTAD Landås % ÅRSTAD Solheim % ÅSANE % Totalt % Figur 66: Andel ansatte årsverk med høyskoleutdannelse i hjemmesykepleien i Bergen Kilde. Kommunens personalsystem/agenda. Figuren under viser hvordan årsverkskostnader og andel høyskoleutdannete fordeler seg mellom resultatenhetene. 60 % Kostnad per årsverk og andel ansatte med høyskole 50 % 40 % y = -3E-08x + 0,4004 R² = 0, % 20 % 10 % 0 % Kostnad per årsverk Figur 67: Kostnader pr. årsverk og andel ansatte med antatt høyere utdanning i ulike enheter i hjemmetjenesten i Bergen kommune. Kilde: AGENDA. Fordelingen i figuren over stemmer ikke med den hypotesen vi har formulert. Det er ikke slik at de enhetene med størst andel høyskoleutdannede har høyest kostnader pr. årsverk. Det er ingen sammenheng mellom utdanningsnivå og kostnad pr. årsverk i det innsamlede materialet. Dette er et interessant funn. Det er mulig at de økte utgiftene med høyt utdannet personale oppveies av innsparinger ved smartere jobbing. R

96 Timekostnad og sykefravær En hypotese kan være at høyt sykefravær gir høyere timepris. Stort fravær gir større utfordringer i driften. Det blir mer overtid, flere urutinerte ansatte, flere feil som må rettes og mer tid til opplæring og møter. Sykefraværet var ifølge kommunen 12,9 % i enhetene i hjemmesykepleien i Fraværsprosenten varierte fra 11,7 i Arna til 17,2 i Laksevåg og Ytrebygda. Tallene fremgår av figuren under. Figur 68: Sykefravær i enhetene i hjemmesykepleien i Bergen Kilde: Bergen kommune. Figuren under indikerer ingen sammenheng mellom timeprisen i hjemmesykepleien og sykefraværet. Dataene vi har samlet inn viser ingen tendens til at timeprisen er høyere i enheter med høyt sykefravær. Regresjonslinjen er flat. 96