SNF-RAPPORT NR. 06/04

Transkript

1 SNF-RAPPORT NR. 06/04 Samferdselsdepartementets styring av Avinor av Christian Andersen Kåre P. Hagen Kjell J. Sunnevåg SNF- prosjet nr. 3645: Samferdselsdepartementets styring av Avinor Prosjetet er finansiert av Samferdselsdepartementet SAMFUNNS- OG NÆRINGSLIVSFORSKNING AS BERGEN, MARS 2004 Dette esemplar er fremstilt etter avtale med KOPINOR, Stenergate 1, 0050 Oslo. Ytterligere esemplarfremstilling uten avtale og i strid med åndsverloven er straffbart og an medføre erstatningsansvar.

2 ISBN ISSN

3 FORORD Denne rapporten utgjør doumentasjonen av SNF prosjet 3645 Samferdselsdepartementets styring av Avinor. Prosjetet er finansiert av Samferdselsdepartementet. Under arbeidet med rapporten har forfatterne mottatt nyttige ommentarer fra Samferdselsdepartementet og Avinor. Forfatterne alene er imidlertid ansvarlige for analyse og onlusjoner.

4

5 INNHOLDSFORTEGNELSE Forord Innholdsfortegnelse Sammendrag...i 1 Teori for regulering av naturlige monopoler med anvendelser på regulering av det norse flyplassnettet Innledning Regulering av naturlige monopoler Landsdeende rutenett, ryssubsidiering og muligheter for fløtesumming Langsitige hensyn Nærmere om utbyttepolitien Insentivvirningene av den samlede viremiddelbruen i styringen av Avinor Optimale flyplassavgifter Innledning Luftfartsavgifter Sentrale øonomise egensaper ved flyplassdrift Generelt om prisingsprinsipper Regulering av en operatør som driver en eller flere flyplasser Illustrasjon av reguleringsmeanismer Single eller double till regulering Prising og alloering ved napp apasitet...56

6 3 REGULERING, KJØPSORDNING OG UTBYTTEPOLITIKK Esempler på regulering i utlandet og internasjonal litteratur Styring og regulering i nors sammenheng Lufthavnsnettveret og lufthavnsvalitet Utbyttepoliti Pristasregulering og ex-post prisontroll Lufthavnstariffer og ommersielle innteter under regulering Kjøpsordning og regulering Referanser...91

7 SAMMENDRAG Rapporten falder i tre deler. I den første delen legges et vitig teoretis grunnlag for den videre disusjon. Det fremheves her at drift av lufthavner er araterisert av store faste ostnader. Et annet sentralt forhold er at flyplasser an ses som del av et større ommuniasjonsnettver. Her vil det ie være optimalt å se hver enelt flyplass isolert, men omostningene må vurderes i forhold til det samlete nettveret. En samfunnsøonomis optimal utnyttelse av apasiteten rever i prinsippet at bruerne betaler marginalomostningene ved deres ativitet. En ren marginalostnadsprising vil imidlertid ie gi ostnadsdening. Problemet med finansiering av de faste ostnader nyttet til virsomheten blir derfor sentralt. Fra et samfunnsøonomis synspunt vil det være flere muligheter for finansiering. Det an for esempel finansiering ved besatning eller ved avgifter på bruen av flyplassen. Det samfunnsøonomis optimale resultat an oppnås ved å balansere forsjellige finansieringsformer mot hinannen. Det er vitig at finansieringen ses ut fra hvor det er mulig å saffe finansiering til lavest mulig samfunnsøonomis ostnad. Noen sentrale prinsipielle resultater er for det første at det ie vil være optimalt å la hver enelttjeneste bære sine faste særostnader. Den optimale prisstruturen vil derfor ie være ostnadsbasert i snever forstand. For det andre må inndeningen av den delen av de fase ostnadene som sal finansieres i maredet ses som en fellesoppgave det de tjenestene der etterspørselen er minst påviret av høye prispåslag, pålegges de største relative marginene. Det an derfor være optimalt med ryssubsidiering mellom de ulie tjenestene for inndening av faste særostnader. Et annet hovedpunt blir hensynet til insitamenter. Her er det to problemstillinger. Det første er insitamenter til ostnadseffetivitet. Her argumenteres det for at forsjellige former for rammefinansiering an ha gunstige effeter. Den andre problemstillingen er å gi insitamenter til optimal balansering av priser. Det argumenteres for at pristasregulering har gunstige virninger både med hensyn til ostnadseffetivisering og prisstrutur. En orret utformning av insitamentsmeanismen gjør det optimalt for bedriften å brue samfunnsøonomis orret prisning. Dette gir et teoretis grunnlag for å desentralisere utformningen av tariffer. Bruen av ramseyprising for å finansiere de faste omostninger i det samlete lufthavnssystemet under Avinor reiser spørsmålet om onurranse fra uavhengige flyplasser. Det argumenteres for at denne typen problemstillinger i andre typer nettver er sett som grunnlag for innføring av access-avgifter. Endelig vises det at spørsmål i

8 om utbytte må ses i sammenheng med finansieringsproblematien. Dette gjelder også med hensyn til å gi insitamenter. Den andre delen tar utgangspunt i disusjonen av optimale tariffer fra teoridelen, men går nærmere inn både på den onrete ostnadsstrutur i lufthavner og på onrete finansieringsordninger i lufthavnssetoren med spesiell vet på de esisterende norse tariffer. Ramseyprising blir tillagt stor vet i teoretise disusjoner. Det blir demonstrert hvordan denne typen prising an onretiseres og hvordan den norse tariffstruturen an vurderes i forhold til dette. Det er i teoridelen lagt vet på faste ostnader. I den andre delen utvides disusjonen av sentrale øonomise tre ved flyplassdrift. Det blir vist hvordan udeleligheter ved investeringer gjør at det er nødvendig å se ostnadsdening i et langsitig perspetiv. På ostnadssiden vil tetthetsfordele favorisere større lufthavnsenheter, mens nettverseffeter fra etterspørselssiden an ha samme effet. På den andre siden argumenteres det i litteraturen også for forhold som begrenser lufthavners mulighet for å utnyte monopolmat. Det an være onurranseforhold mellom lufthavner, muligheter for å velge alternative transportmuligheter. Det legges også vet på flyselsapenes forhandlingsstyre i forhold til lufthavnene. Lufthavnenes mulighet for å utnytte monopolmat på lufthavnstariffene begrenses også av omplementaritet mellom de ommersielle innteter og etterspørselen etter flyreiser. Lave passasjertall på grunn av for høye avgifter fører til reduserte ommersielle innteter. Det er også en ree problemstillinger i forholdet mellom lufthavnsavgifter, ommersielle innteter og reguleringsordning. Det vises hvordan utformningen av pratise reguleringsordninger an få betydning for orrete tarifferinger. Utformningen av pristasregulering blir onretisert i forhold til det britise systemet. I disusjonen av reguleringsordninger fremheves forholdet mellom prista og inntetsrammeregulering. Forsjellene i pristilpasning blir illustrert i en numeris modell. Betydningen av samspillet mellom tariffinnteter og ommersielle innteter blir illustrert på tilsvarendemåte. Det blir vist hvordan tarifferingen an avhenge av apasitetssraner og hvordan prising har betydning for optimal alloering av apasitet i napphetssituasjoner. Den tredje delen tar utgangspunt i disusjonen i de to første avsnittene av finansiering og regulering, og disuterer et pratis rammever. En gjennomgang av esisterende reguleringsordninger i en ree land viser at de mest utvilede ordninger baserer seg på pristasregulering. Det foreommer imidlertid også et betydelig innslag av mindre formelle reguleringer basert på ex-post prisovervåing. Det foreommer at disse ordninger esisterer ii

9 side om side, sådan at de vitigste lufthavner er pristasregulert mens mindre lufthavner er underlagt prisovervåing. Det foreommer imidlertid også at hele reguleringen av lufthavnssetoren er basert på overvåing. Disusjonen av valg mellom disse to reguleringsprinsippene er basert på en ree av de analyser som er gjengitt i andre delen av denne rapporten. Det viser seg også at det an være store variasjoner i ambisjonsnivået med hensyn til utformning av pristasregulering. For alle reguleringsformer er det en lar trend i retning av å legge opp til forhandlinger mellom flyselsaper lufthavnene og sire at det gis informasjon som grunnlag for dette. Det er også øende fousering på å tree valitetsdimensjonen inn i reguleringen. Etter en ree år med volatilitet i luftfartsbransjen og stere sift i etterspørsel og ostnader blir flesibilitet vetlagt i utformningen av reguleringsordningene. Det blir argumentert for at styringen av Avinor må baseres på en oordinering av fire elementer: Beslutninger om lufthavnsstruturen, statlig jøp av flyplasstjenester fra flyplasser hvor anbudsordninger dominerer trafien, utbyttepolitien og regulering av flyplassavgiftene. Det ble vist i den prinsipielle disusjon av pristasregulering at det er avgjørende for insitamentsvirningene at pristaet an fastsettes troverdig for en lengre periode. I prasis benyttes ofte reguleringsperioder opp til 5 år. Det argumenteres for at langsitigheten må gjelde også for den statlige jøpsordningen og utbyttepolitien. I forhold til jøpsordningen blir det vist at ordningen med statlig jøp av tjenester som den brues overfor for esempel NSB an danne et grunnlag for en troverdig langsitig overføringspoliti. Erfaringen fra jøpsordninger er at de an binde periodise beslutninger sammen med langsitig planlegging. Utgangspuntet må være en bindende beslutning for utvilingen i lufthavnsstruturen for noen år fremover. Med dette utgangspuntet an en rammeavtale for overføringer gi en troverdig langsitig finansiering. Med hensyn til utbyttepolitien disuteres de generelle prinsippene for statlig utbyttepoliti som de er formulert i flere stortingsmeldinger. Hovedveten er på langsitighet og insitamenter. Dette er i overensstemmelse med det som bør være prasis for at fungere i sammenheng med en reguleringsordning. Både med hensyn til effetiv finansiering og til effetivisering bør insitamentene være balansert mellom de forsjellige deler av det samlete lufthavnssystemet i Norge. Det iii

10 argumenteres for at en jøpsordning for de regionale lufthavnene ie vil være til hinder for dette. Det har internasjonalt vært en omfattende teoretis og pratis disusjon om behandlingen av lufthavnsavgifter og ommersielle innteter i sammenheng med regulering. Det argumenteres i denne rapporten for at hensynet til stabilitet i lufthavnsavgifter og insitamenter til å utvile ommersielle innteter tilsier at de ommersielle innteter ie tas inn under pristaet. Utvilingen i ommersielle innteter tas hensyn til ved utformningen av utbyttepoliti og ta på lufthavnstariffer ved inngangen til en ny reguleringsperiode. Disusjonen i de tre avsnittene ovenfor gir grunnlag for å foreslå en regulering av Avinor basert på følgende hovedprinsipper: Avinor bør fortsette som eier av det samlete statlige lufthavnsnettet. Utgangspuntet for Avinors planlegging er langsitige beslutninger om lufthavnsstruturen. Hovedprinsippet for styring bør være en langsitig rammestyring som gir Avinor mulighet for å utnytte sin espertise og flesibilitet til å tilpasse seg til endringer i maredsforhold Avinor får frihet til å utforme tariffer og differensiere mellom lufthavner under hensyn til internasjonale avtaler og prinsippet om ie-disriminering mellom flyselsaper. Avinors samlete innteter fra lufthavnstariffer underlegges en lett regulering basert på prinsippene for pristasregulering. Innteter fra ommersielle ativiteter tas ie inn under pristaet. Avinor sires en forutsigelig overføring fra staten basert på prinsippene for offentlig jøp av tjeneste til dening av utgifter for de lufthavner hvor de statlige anbudsruter er dominerende. Utbyttepolitien baseres på prinsipper som sirer langsitighet. Tidsperspetivet for regulering av pristaet for lufthavnsavgifter, jøpsordningen og utbyttepolitien samordnes. Denne regulering av inntetssiden må også oordineres med planperiodene for lufthavnsstruturen. iv

11 Det etableres opplegg for onsultasjoner mellom flyselsaper og Avinor om utformningen av tariffer og planer for drift av lufthavner med hensyn til utbygging og valitetsnivå. Disse onsultasjonene understøttes av systematis innsamling av data for valitetsdimensjonen. Med lett regulering menes at pristaet i første reguleringsperiode settes på et nivå som ie impliserer noen ambisiøs politi med hensyn til effetivisering. Det an fremføres en ree argumenter for dette. Det esisterer ie i utgangspuntet stere institusjoner som an utføre det nødvendige arbeid som vil følge av sterere regulering. Det an også legges til grunn at Avinor har vist vilje til omstrutureringer og effetiviseringer som er onretisert i langsitige planer. Det er også av betydning at luftfarten er inne i en periode med svingninger i etterspørsel. Det er tegn på at etterspørselen etter flytransport er følsom for onurransesituasjonen og flyselsapenes prising. Dette gir også følsomhet for lufthavnsavgiftene. En lett regulering basert på prista gir en opsjon for en endret regulering i fremtiden når erfaringene fra den første reguleringsperiode evalueres. Det vil i denne sammenhengen være mulig å tree på erfaringer fra andre setorer og andre land. v

12 vi

13 1 TEORI FOR REGULERING AV NATURLIGE MONOPOLER MED ANVENDELSER PÅ REGULERING AV DET NORSKE FLYPLASSNETTET 1.1 Innledning Flyplasser er esempler på transportmessig infrastrutur som har arater av et naturlig monopol. Størstedelen av ostnadene nytter seg til investeringer i rullebaner, terminaler, systemer for behandling av passasjerer og bagasje, flyledningsutstyr etc. som er ostnader som påløper før flyplassen er operativ. Dette er irreversible investeringer som har liten alternativ anvendelse og verdi. Dersom vi ser bort fra mulighetene for napp apasitet og ostnadene nytet til tilbringertjenestene, er dette investeringer som det ie uten videre vil være samfunnsøonomis lønnsomt å duplisere. Dersom apasiteten er napp eller tilbringertjenestene er ressursrevende ved at flyplassen sal betjene et stort omland, blir spørsmålet om duplisering av infrastruturinvesteringene i form av bygging av en ytterligere flyplass en nytte-ostnad avveining der sparte ø-ostnader og tilbringerostnader må avveies mot apitalostnadene ved å investere i en ny flyplass. Men gitt at loaliseringen er optimal, vil en flyplass ha arater at et naturlig monopol innenfor det område som det er optimalt å betjene, i den forstand at det ie vil være lønnsomt å etablere onurrerende alternativ. Rent bedriftsøonomis er det investeringenes irreversibilitet og ostnadsstruturen som virer som en effetiv etableringshindring for onurrerende alternativer. Kostnadene består i betydelig investeringer nyttet til etableringen av flyplassen, mens ostnadene nyttet til bruen av flyplassen er små i sammenligning. 1 De driftsuavhengige faste ostnadene har derfor en dominerende plass i det totale ostnadsbildet. De gjennomsnittlige ostnadene pr trafienhet (flypassasjer) vil derfor være avtaene med øning i samlet trafivolum. 2 Under de gitte forutsetninger vil det heller ie fra et bedriftsøonomis synspunt være 1 Undersøelser av den gjennomsnittlige ostnadsstruturen ved vesteuropeise flyplasser indierer at apitalostnader og ostnader for vedliehold og administrasjon utgjør mellom 35 og 50% av de samlede ostnader. Dette er ostnader som må antas i hovedsa å være faste. Arbeids- og apitalostnader utgjør til sammen ca to tredjedeler av de samlede ostnader ved de fleste europeise flyplasser. (Kilde: Transport Studies Group, Polytechnic of Central London) 2 Når apasiteten blir napp, vil imidlertid øostnadene tree i motsatt retning. 1

14 lønnsomt å duplisere sli infrastrutur. Det vil derfor være stordriftsfordeler nyttet til apasitetsutnyttelsen både fra et bedrifts- og samfunnsøonomis synspunt. Flyplasser er transportterminaler som inngår i et ommuniasjonsnettver. På nasjonalt nivå an en derfor ie se på lønnsomheten av en enelt flyplass i isolasjon, siden den nasjonale trafien og passasjerenes verdsetting av de muligheter for innenlands transport som flyplassen gir opphav til, er avhengig av hvile destinasjoner som an nås. Jo bedre utbygd nettet er, jo mer onurransedytig vil luftfart være i forhold til alternativ transport. Nettversvirninger saper problemer for vurdering av lønnsomheten av hver enelt node i flyplassnettet. Hvis en for esempel tener seg et radialt nett av N flyplasser med en hovedflyplass som nav, vil det til sammen gi N(N-1) rutemuligheter. Dersom en flyplass blir lagt ned, vil dette redusere antallet mulige flyruter med 2(N-1) der alle går via hovedflyplassen. Det innebærer at størstedelen av redusjonen i inntetene fra avgiftsbelagte flyplasstjenester vil materialisere seg i navet, dvs i reduserte innteter for hovedflyplassen. Esemplet viser at i et nettver an en ie vurdere den finansielle lønnsomheten for hele nettet av en flyplass ved bare å se på forholdet mellom innteter og ostnader for denne flyplassen i isolasjon. I denne utredning sal vi imidlertid ta nettet av nasjonale flyplasser for gitt. Etterspørselen etter flyreiser har systematise sesongvariasjoner både over døgnet, uen og året, og dessuten vil det normalt være en stigende trend. Siden nye flyplasser etableres og apasiteten til esisterende flyplasser bygges ut i endelige sprang mens etterspørselen endrer seg ontinuerlig, vil det være normalt at en har perioder med ledig apasitet og med napp apasitet både på ort og lang sit. Optimale meanismer for prioritering av trafi i situasjoner med napp apasitet vil derfor være en vitig problemstilling. 1.2 Regulering av naturlige monopoler Teori En flyplass har monopol på effetuering av flyreiser og lufttransport innenfor det område som den sal betjene. Prisingen av flyplasstjenestene vil imidlertid påvire trafivolumet og dermed også utnyttingen av apasiteten. Vi ser i denne prinsipielle drøftingen om regulering av naturlige monopoler bort fra napp apasitet og øostnader. Samfunnsøonomis vil det generelt være optimalt å tilby en ytterligere enhet av en tjeneste så lenge betalingsvilligheten 2

15 for en estra enhet er minst lie stor som merostnaden. Ut fra dette forutsetter optimal apasitetsutnytting at flyplasstjenestene prises i henhold til grenseostnadene. Men siden de trafiavhengige ostnadene er små i forhold til de faste apitalostnadene, vil en sli prispoliti gi et finansielt tap. Det generelle prisingsproblemet består da i hvem som sal dee de faste ostnadene nyttet til infrastruturen, og på hvilen måte. Det gjelder først og fremst fordelingen av finansieringsbyrden mellom myndighetene og de private atørene. For den delen som sal dees i maredet, blir spørsmålet hvile bruergrupper og maredssegmenter som i første ree bør bære de faste ostnadene. Den trafiale infrastruturen an oppfattes som en nødvendig fellesressurs der infrastruturostnadene ie er drevet av den løpende bru av flyplassens tjenester, men er hovedsaelig nyttet til å holde flyplassen i operativ stand. Finansieringen av infrastruturostnadene er derfor et besatningsproblem. I dette tilfelle er det to grupper som peer seg ut som sattesubjeter. Den ene er besatning av bruerne av flyplassens tjenester. Denne bruerbesatningen sjer via avgifter på disse tjenestene. Den andre muligheten er at det undersuddet som ville bli resultatet av prising etter grenseostnadsprinsippet, blir deet over offentlige budsjetter. De som betaler for infrastruturostnadene er da sattyterne i sin alminnelighet. Begge disse finansieringsformene medfører samfunnsøonomise ostnader. Finansiering ved alminnelig besatning påfører den private setor ostnader ved at satten påvirer privat ressursbru. Ressursbruen blir dermed innrettet etter sattemessige forhold og ie i forhold til fundmentale samfunnsøonomise avveininger. Mange land har gjort anslag for de samfunnsøonomise ostnadene ved sattefinansiering, og på grunnlag av dette regnet en estra ostnad på bru av nappe offentlige finanser. Bruerbesatning påfører også samfunnet ostnader ved at en bruerpris større enn tjenestens grenseostnad betyr at det blir brut mindre av tjenesten enn det som sulle følge av en partiell nytte-ostnad betratning, og følgelig blir det en underoptimal utnytting av apasiteten. Dette antyder at det vil være en optimal finansieringsmix mellom bruerbesatning og generell besatning, og den optimale fordelingen vil være gitt ved at marginal samfunnsøonomis ostnad pr satterone er den samme ved de to finansieringsildene. Vi utviler dette resonnementet ved et enelt esempel. Vi ser på produsjonen av en bestemt tjeneste og antar at volumet q er gitt ved etterspørselen som er avhengig av bruerprisen ved relasjonen q(p) der p er pris pr enhet. Vi antar for enelhets syld at bruernes nytte er lineær 3

16 i inntet sli at vi an uttrye nytten av bruen ved onsumentoversuddet S(p). Driftsoversuddet fra tjenesten er gitt ved π(p)=(p-c)q(p), der c er (onstant) grenseostnad. Driftsoversuddet går tildening av faste ostnader (pluss eventuell fortjeneste), 3. Summen av onsument- og produsentoversuddet minus satteostnadene utgjør det samfunnsøonomise oversuddet fra tjenenesten eslusive de faste ostnadene. Vi aller dette for W(p) som da også blir påviret av bruerprisen ved at W(p) = π(p) + S(p) B(p) er B er den delen av de faste ostnader som må dees ved generell besatning. En endring i prisen vil påvire både onsumentoversuddet og driftsoversuddet og dermed også belastningen på offentlige satteinnteter. Virningene av en prisøning dp an sammenfattes som Endring i onsumentoversuddet 4 : ds [ ( p )] dp = q( p) Endring i driftsoversuddet: d [ π ( p)] d[ q( p)] = q( p) + ( p c) dp dp Endringen i det samfunnsøonomise oversuddet blir dermed (p-c) dq når vi ser bort dp fra satteostnadene. La F stå for de faste ostnadene. Den delen av ostnadene som må dees over offentlige budsjetter, blir B(p) = F - π(p) = F - (p-c)q(p). Om vi antar at det oster samfunnet roner å saffe det offentlige en estra rone i satteinnteter og at denne ostnaden an anses som onstant i denne sammenhengen, vil virningene for satteostnadene av en marginal prisøning for tjenesten bli db dq = + q( p) + ( p c) dp dp 3 Driftsoversuddet blir ofte alt produsentoversuddet. 4 Anta at onsumentenes nytte av tjenesten er gitt ved U(q) - y, der y er inntet brut på andre varer og tjenester. Etterspørselen etter tjenesten er gitt ved betingelsen for onsumentoptimum U (q*) = p, der q* masimerer onsumentoversuddet S(p)= U(q) - pq. Vi har ds/dp = {U (q*) - p}dq/dp - q* = - q* fra betingelsen for onsumentoptimum. 4

17 Den samfunnsøonomise nettogevinsten ved å øe prisen marginalt blir dermed summen av endringene i onsument- og driftsoversuddet og i satteostnadene som gitt ved dw dp = (p-c) dq dp - dq q( p) ( p c). dp Optimal pris er den som gjør dette marginale gevinstuttryet li null. Når vi løser ut med hensyn på p-c og dividerer med p på begge sider av lihetstegnet, får vi førsteordensbetingelsen for samfunnsøonomis optimal pris uttryt som p c p = 1+ 1 η dq q der η / er etterspørselselastisiteten til tjenesten som er positiv når øt pris fører til dp p redusert bru. Optimalt prispåslag på grenseostnaden som andel av prisen vil da være proporsjonal med det inverse av tjenestens etterspørselselastisitet der proporsjonalitetsfatoren er avhengig av marginalostnaden ved generell besatning. Jo mindre prisfølsom etterspørselen etter tjenesten er mhp prisen, desto høyere bør det relative prispåslaget være. Dersom en hadde tatt site på å masimere monopolprofitten alene, dvs π(p) = (p-c)q(p), ville betingelsene for profittmasimerende pris være dq q ( p) + ( p c) = 0, sli at dp p c p 1 = η Det som siller det samfunnsøonomis optimale marginale påslaget pr rones salg fra det som masimerer monopolprofitten, er den første brøen på høyre side som avhenger av satteostnaden. Når satteostnaden er li null, er det fra et samfunnsøonomis synspunt optimalt å sette prisen på tjenesten li grenseostnaden. De faste ostnader blir da i sin helhet deet over offentlige budsjetter, siden disse overføringene i dette tilfellet ie medfører samfunnsøonomise ostnader. Når > 0, reduseres satteostnadene med for hver rones øning i driftsoversuddet i det naturlige monopolet. Den samfunnsøonomise 5

18 verdien av en rone i øt driftsoversudd blir dermed 1+, som blir den samfunnsøonomise napphetsverdien på midler i det naturlige monopolet. Fatoren /(1+) blir dermed spart satteostnad av en rone estra driftsoversudd regnet i en verdienhet li napphetsverdien av netto inntet i det naturlige monopolet. Det samfunnsøonomis optimale prispåslaget øer med størrelsen på da høyere satteostnader gjør det ønselig å dee en større del av de faste ostnadene i maredet. Når satteostnaden øer går dermed den samfunnsøonomis optimale marginen mot det som ville være optimalt for et privat monopol. I sin ytterste onsevens ( = ) betyr det at det vil være optimalt å få deet så mye som mulig av de faste ostnadene i maredet. I Norge er satteostnadene anslått til 0,2 pr rone satteinntet. Justeringsfatorene /(1+) blir dermed 0,167. Det samfunnsøonomis optimale relative påslaget på grenseostnaden, dvs regnet i prosent av prisen, blir dermed 16,7% av det monopolistise relative prispåslaget. Resten av de faste ostnader vil det da være optimalt å dee over det offentliges budsjett. La oss så anta at det naturlige monopolet produserer flere forsjellige tjenester q 1,,q n, og sli at de noen av de faste ostnadene an henføres til de enelte tjenestene sli at F i er de faste særostnadene for tjeneste i, mens resten av de faste ostnadene er fellesostnader li F. For enelhets syld antar vi at etterspørselen etter den enelte tjeneste avhenger bare av tjenestens egen pris sli at q i = q i (p i ). I dette tilfelle vil onsument- og produsentoversuddet bare avhenge av tjenestens egen pris, og det samme gjelder tjenestens bidrag til dening av faste ostnader. Det betyr at den optimale prissettingsregelen utledet ovenfor, vil nå gjelde for hver enelttjeneste. For tjeneste i har vi da pi c p i i = 1+ 1 η i der ηi er etterspørselselastisiteten for tjeneste i, og satteostnadsfatoren /(1+) er felles for alle tjenestene. Av ovenstående an vi tree følgende onlusjoner: Det vil ie være optimalt å la hver enelttjeneste bære sine faste særostnader. Den optimale prisstruturen vil derfor ie være ostnadsbasert i snever forstand. Inndeningen av den delen av de faste ostnadene som sal finansieres i maredet, må sees som en fellesoppgave der de tjenestene der etterspørselen er minst påviret av høye prispåslag, pålegges de største relative marginene. Det vil derfor unne være optimalt med ryssubsidiering mellom de ulie tjenestene for inndening av faste særostnader. 6

19 Inndeningen av de faste ostnadene - både fellesostnader og særostnader - er egentlig et besatningsproblem der det relative påslaget (p i -c i )/p i er den indirete satten på tjeneste i som andel av prisen. Fra et besatningssynspunt vil det ie være optimalt med øremerede satter. Sattestruturen må bestemmes ut fra eneltmaredenes evne til å bære satten. I den forstand vil den optimale prisstruturen for inndening av faste ostnader være maredsbasert og ie ostnadsbasert. Forholdet mellom de relative profittmarginene som er optimale fra et samfunnsøonomis synspunt vil være sammenfallende med dem som masimerer monopolprofitten. Forsjellen mellom samfunnsøonomis optimal prissetting og monopolprising er derfor mer et spørsmål om nivå enn strutur. Monopolprisene vil være høyere enn det som er samfunnsøonomis optimalt da monopolet ie tar hensyn til de negative virninger som en prisøning har for onsumentoversuddet. Forsjeller og liheter mellom samfunnsøonomis optimal prising og monopolprising vil ha betydning for utforming av optimale prisreguleringsregimer for naturlige monopoler. I utledningen av den optimale prisingsregelen ovenfor ble det gjort den forenlende forutsetningen av tjenestene var uavhengige på etterspørselssiden ved at etterspørselen avhenger bare av tjenestens egen pris men ie av prisene på andre tjenester. I prasis vil ofte tjenestene være innbyrdes relaterte på etterspørselssiden ved at en prisøning på andre tjenester an vire positivt eller negativt på etterspørselen etter den tjenesten som vi betrater. I tilfelle med negative virninger sier vi at de er omplementære mens i tilfellet med positive virninger er de substitutter. Hvis vi antar at alle tjenestene til monopolet har en positiv profittmargin, vil en prisøning føre til at etterspørselen etter de av monopolets tjenester som er omplementære vil gå ned, mens etterspørselen etter substitutter vil gå opp. Komplementaritet fører dermed til lavere optimale priser enn det som følger av den inverse elastisitetsregelen, mens det vi være motsatt med substitutter. Dette gjelder både fra et bedrifts- og samfunnsøonomis synspunt. I mange sammenhenger har en funnet det optimalt å gi pålegg om at de samlede ostnader sal dees i maredet. Det betyr at de faste ostnader må i sin helhet dees av bruerne av de fasilitetsbaserte tjenestene i det naturlige monopolet. I forhold til spørsmålet om samfunnsøonomis optimal prising av tjenestene, tilfører ie dette problemstillingen noe prinsipielt nytt. Når pålegget om at virsomheten totalt sal gå i balanse er en effetiv restrisjon på prissettingen sammenlignet med alternativet med delt finansiering med sattebetalerne, innebærer det at napphetsverdien på midlene i det naturlige monopolet vil være større enn satteostnaden. La oss anta at den marginale napphetsverdien er ν >. Det 7

20 betyr at for hver rone i overføring av frie midler til det naturlige monopolet, vil det samfunnsøonomise oversuddet øe med ν. Det impliserer at en rone i øt oversudd i virsomheten vil ha en samfunnsøonomis verdi li 1 + ν, og en rone opptjent i maredet vil ha en napphetsverdi i det naturlige monopolet på ν/(1+ν). I formlene for optimale profittmarginer vil ν/(1+ν) erstatte satteostnaden /(1+). Ellers er reglene for optimal prising uendret. Det vil si at struturen for de optimale prispåslagene er uendret, mens nivået vil endres i forhold til stramheten i ostnadsdeningsrestrisjonen. Prisnivået må justeres sli at de optimale prispåslagene gir esat ostnadsdening. Implementering I det foranstående er det utledet regler for samfunnsøonomis optimal prising i naturlige monopoler under alternative forutsetninger om restrisjoner på finansieringen av faste ostnader. Disse reglene sier ie noe om hvordan de an implementeres i en pratis sammenheng. Generelt vil det naturlige monopolet ha privat informasjon om sine ostnader og egensaper ved maredsetterspørselen. Et hensitsmessig reguleringssystem bør da være sli at det naturlige monopolet får et bedriftsøonomis insentiv til å brue sin private informasjon på måte som er forenlig med samfunnsøonomis optimal ressursbru. Det er to problemstillinger som er vitige i den sammenheng. Det ene er at virsomheten har insentiver til å drive ostnadseffetivt. Det andre er at den av egeninteresse finner det lønnsomt å sette priser som er i samsvar med hva som er samfunnsøonomis optimalt. Hensynet til ostnadseffetivitet. Optimale insentiver til ostnadseffetivitet rever at virsomheten bærer ansvaret for alle sine ostnader. Det innebærer at virsomheten får hånd om hele gevinsten fra ostnadseffetivisering, og at den selv bærer tapet ved ostnadsoversridelser i forhold til en ostnadseffetiv norm. Insentivet til ostnadseffetivitet innebærer at prisreguleringen til det naturlige monopolet ie bør være ostnadsbasert. En ost-plus regulering, eller avastningsregulering, innebærer at prisene settes li gjennomsnittsostnaden inlusive en rimelig avastning med en mer eller mindre tilfeldig fordeling av faste ostnader. Dette minimerer insentivet til å holde ostnadene nede da gevinster ved ostnadseffetivisering blir analisert videre til bruerne, mens ostnadsøning på tilsvarende vis blir sendt videre til bruerne gjennom høyere priser. 8

21 Dersom dette sal unngås, må virsomhetens oversudd på ort sit være uavhengig av variasjoner i ostnadene. Dette forutsetter en eller annen form for rammeregulering av inntetene. Problemet er at reguleringsmyndigheten an ie avgjøre i hvilen grad ostnadsøninger syldes ugunstige esterne omstendigheter eller dårlig intern ostnadsdisiplin. Inntetsrammen må da i mange tilfelle settes forholdsvis høyt for å ta høyde for at virsomheten uforsyldt an omme i en ugunstig ostnadssituasjon. Tilsvarende vil virsomheten realisere et stort oversudd dersom ostnadssituasjonen er gunstig, og dette an være politis problematis. Hensynet til optimal balansering av prisene. Problemet med monopolistis prissetting er at monopolet ie tar hensyn til prisenes innvirning på onsumentoversuddet. En bedriftsøonomis lønnsom prisøning fører til redusjon i onsumentoversuddet 5 som i noen grad motsvares av en øning i produsentoversuddet. Men dette er en ren inntetsoverføring fra onsumentene til produsenten som ie bidrar til øt samfunnsøonomis verdisaping. Men redusjonen i onsumentoversuddet er større enn øningen i produsentoversuddet når prisen blir høyere enn grenseostnaden. En bedriftsøonomis lønnsom prisøning fører med andre ord til et samfunnsøonomis netto tap, dvs et tap i samfunnsøonomis effetivitet. Men når faste ostnader sal dees i marede, innebærer det at prisene må være høyere enn grenseostnadene - i det minste for noen tjenester. Effetivitetstapet an vi derfor se på som en samfunnsøonomis finansieringsostnad som følge av den pålagte finansieringsformen for de faste infrastruturostnadene. En samfunnsøonomis optimal prisstrutur er da den som minimerer effetivitetstapet og samtidig gir den ønsede ostnadsdening. På bagrunn av ovenstående disusjon er det naturlig å stille følgende rav til et hensitsmessig reguleringsregime: Det må gi den ønsede ostnadsdening Det bør gi virsomheten insentiver til å utnytte sitt potensial for ostnadseffetivisering Det bør gi bedriften insentiver til å fastsette samfunnsøonomise optimale priser 5 Jf. fotnote 3 der det ble påvist at ds/dp = -q. 9

22 Det siste ulepuntet rever at tap av onsumentoversudd som følge av prisøninger ommer inn som en ostnad i bedriftens lønnsomhetsvurderinger. Et reguleringsregime som orret utformet har disse ønsede egensapene, er pristasregulering. Det går ut på at en indes eller veid sum av prisene sal holde seg innfor en gitt ramme alt et prista. Dersom vi lar w i være veten til prisen for tjeneste i vil pristasrestrisjonen være av formen w 1 p 1 +,, +w n p n P* der p* er pristaet. Normalt vil denne restrisjonen være bindende. Det betyr at når bedriften øer prisen på tjeneste i med en enhet, vil den måtte redusere prisen på en andre tjenester sli at effeten blir til sammen blir w i. Bedriften pådrar seg med andre ord en ostnad li w i. Dersom vetene i pristasrestrisjonen blir satt sli at de blir li realisert vantum i den optimale løsningen, vil restrisjonen innebære at bedriften pådrar seg en ostnad svarende til q i som er nettopp det en ønser å oppnå. Når vetene settes li realiserte vanta i optimum, blir prisstaet de facto en inntetsramme. En vitig forsjell fra ordinær inntetsrammeregulering er imidlertid at vetene må være esogene, ellers vil bedriften bli premiert for å øe prisene, noe som er det motsatte av det vi ønser å oppnå 6. Vetene må derfor være en prognose for det volum av tjenesten som en venter vil bli realisert. Selv om det vil avhenge av prisene, må disse vetene være gitte og upåvirelige i den pristasrestrisjonen som bedriften er underlagt ved sin pristilpasning. Pristasrestrisjonen vil være bindende for en profittmasimerende bedrift. Optimale priser for en profittmasimerende bedrift er da formelt gitt ved Max π(p 1,...,p n ) = Σ i (p i -c i )q i (p i ), når Σ i w i p i = P* 6 Dersom vetene er gitt ved prisavhengige vanta, q i (p i ), an bedriften dersom inntetsrammen er bindende redusere volum og dermed ostnader ved en prisøning samtidig som realisert inntet ie påvires. 10

23 Den nødvendige betingelsen for profittmasimerende priser når virsomheten er underlagt en pristasrestrisjon, er gitt ved q ( p c ) + q λ w = 0 for alle. p der 0 λ 1 er syggeprisen på pristaet. Tolningen av denne syggeprisen er den øningen en ville fått i profitten ved en øning av høyden i pristaet (P*) med en enhet. Syggeprisen λ vil derfor være fallende med øende høyde på pristaet. Når pristaet ie er bindende, er λ =0 og optimumsbetingelsene ovenfor er betingelsene for profittmasimerende monopolpriser. Vi ser at pristaseffeten som følge av en prisøning har samme virning som en estra ostnad nyttet til prisøningen, og det bidrar til å dempe lønnsomheten av å øe prisen. Pristaet har dermed den ønsede disiplinerende effeten på bedriftens prissetting. Dersom vetene settes li realiserte vanta i optimum, an betingelsen for profittmasimerende priser srives som p c p = ( 1 λ) 1 η Vi an notere oss at i tilfelle med ideelle veter vil pristaet salere ned prisnivået på monopolets tjenester men vil ie endre struturen i de relative prispåslag. Dersom det naturlige monopolet er pålagt å dee alle sine ostnader i maredet, vil det være optimalt å tilpasse prisstaet sli at syggeprisen på pristaet salerer ned prisnivået for tjenestene som er tilstreelig til å gi ostnadsdening. Monopolet vil av egeninteresse tilpasse prisstruturen sli at den er i samsvar med hva som er den samfunnsøonomis sett mest lønnsomme samtidig som prisnivået på tjenestene er tilstreelig til å gi ostnadsdening. 1.3 Landsdeende rutenett, ryssubsidiering og muligheter for fløtesumming. Den geografise utstreningen av flyplassnettet er delvis bestemt ut fra politise rav om landsdeende lufttransport. Som påpet foran, er det vanselig å artlegge den reelle lønnsomheten av en eneltstående flyplass i luftfartsnettet på grunn av ringvirninger for hele nettet om flyplassen blir nedlagt. Men selv om en flyplass er lønnsom for nettet som helhet, vil de finansielle inntetene som materialiserer seg via prisingen av flyplasstjenestene ie 11

24 nødvendigvis dee driftsostnadene. I tillegg er det trolig også reelt ulønnsomme flyplasser som blir opprettholdt ut fra distritspolitise hensyn. Utover dette er det også betydelige faste ostnader som sal dees inn gjennom flyplassavgiftene. I den utstrening Avinor er pålagt rav om ostnadsdening, innebærer dette et betydelig behov for ryssubsidiering mellom finansielt lønnsomme og ulønnsomme flyplasser. Påslag på grenseostnadene for å dee inn faste ostnader og finansielle ostnader nyttet til landsdening an ses på som en form for indirete satt på flyplasstjenester. Det følger av vel etablert besatningsteori at så lenge som apasitetsbegrensningen ie er bindende, vil det ut fra hensynet om mest mulig optimal apasitetsutnytting være optimalt å ha de høyeste prispåslagene på de flyplassene der etterspørselen etter flyplasstjenestene er minst følsom for avgiften. I prasis vil det si at en holder de høyeste marginene der hvor inntetspotensialet er størst. Inntetspotensialet er uten tvil størst på stamflyplassene, og da særlig på Gardermoen som har den største utenlandstrafien. Flyplasstjenestene på Gardermoen peer seg derfor ut som andidater for bruerbesatning for å saffe innteter til finansiering av finansielt ulønnsomme regionale flyplasser. Dersom en åpner for etablering av private flyplasser utenfor Avinors domene, vil det opplagt være lønnsomt å etablere seg nært hovedflyplassen der forsjellen er størst mellom avgiftene for flyplasstjenester og de driftsavhengige ostnadene for slie tjenester. Nye atører som ie har finansielt ansvar for å holde oppe et landsdeende nett av flyplasser, vil finne det mest lønnsomt å loalisere seg sli at de an fløtesumme den mest lønnsomme trafien i Avinors nett. Fløtesumming er mest lønnsomt der fløten er tyest. I dette tilfellet vil det trolig si å loalisere seg så nært Gardermoen som mulig. Fløtesumming er ie i seg selv noe bidrag til nasjonal verdisaping, men un en omfordeling av finansielle oversudd. Den samfunnsøonomise ostnaden ved sli fløtesumming er todelt. For det første an den gjøre det bedriftsøonomis lønnsomt å etablere enn frittstående flyplass selv om den totalt sett ie nødvendigvis innebærer en valitetsforbedring for dem som er avhengig av lufttransport, eller er mer ostnadseffetiv enn onurrerende flyplasser. Dette gjelder i særlig grad dersom det un er fløtesummingen av Avinors marginer som driver lønnsomheten. For det andre bidrar fløtesummingen til å undergrave det beste besatningsgrunnlaget i Avinorsystemet, og ved dette gjøre det samfunnsøonomis mer ostbart å finansiere landsdeningsravet ved intern ryssubsidiering da en må holde høyere avgifter for tjenester der etterspørselen er mer påviret av avgiftene. Det sier seg derfor selv at uregulert 12

25 nyetablering av nye flyplasser ie nødvendigvis vil bidra til øt verdisaping i luftfarten. Det an tvert om gjøre det samfunnsøonomis mer ostbart å opprettholde det landsdeende nettet. Tilsvarende problemstillinger har en innenfor andre nettversnæringer som er blitt åpnet for onurranse. Det gjelder for esempel telesetoren. Telenor eier i hovedsa fastnettet innenfor telefoni, og er også pålagt et rav om landsdening. Både landsdeningsravet og driftingen av fastnettet innebærer betydelige faste ostnader. Disse faste ostnadene må dees inn gjennom høye marginer i de maredssegmenter som har høyest inntetspotensial og der etterspørselen er minst påviret av tastene. Men etter at telenettene er åpnet for onurranse, onurrerer Telenor med frittstående tjenesteleverandører uten egne telenett, og som er avhengig av tilgang til netteierens nett for å omme frem til maredet. Dersom de fi fri tilgang til nettet, ville netteieren bli utonurrert i sine mest lønnsomme mareder og ved dette besjære mulighetene for ryssubsidiering for å imøteomme landsdeningsravet. En løsning på dette problemet er å avreve frittstående atører en avgift for asess til nettet, og ideelt sett bør den avgiften settes sli at nyetablering un er lønnsom dersom den nye atøren har en valitativt bedre tjeneste eller er mer ostnadseffetiv enn netteieren i det relevante tjenestemaredet. Om vi tener oss at netteierens priser i sluttbruermaredet er optimalt regulert både mhp prisnivå og prisstrutur, vil en sli avgift være gitt ved de direte asessostnadene som netteieren blir påført pluss tap av profittmargin i tjenestemaredene ved at frittstående operatører fortrenger netteierens salg av tjenester og innasserer derved netteierens innteter ved å tree til seg under fra netteieren ved å holde bare marginalt lavere priser enn netteieren. Dersom vi lar c a stå for marginale asessostnader ved å gi en frittstående atør tilgang, p c n være netteiers profittmargin i tjenestemaredet, og 0 δ 1 være en crowding out fator for netteiers tjenester sli for hver ny enhet solgt av den frittstående atøren, reduseres netteiers salg med δ, da vil optimal tilgangspris være p a = c a + (p c n )δ 7. 7 Dette går under betegnelsen den effisiente omponentprisregelen (the efficient component pricing rule). Se f.es. W. J. Baumol: The pricing of inputs sold to competitors, Yale Journal of Regulation,

26 Dersom den frittstående atøren har variable driftsostnader på c f pr enhet og holder samme pris i tjenestemaredet som netteieren 8, vil atørens profitt pr enhet med en fortrengingsfator på δ = 1, være gitt ved p p a c f = c n c a c f. Det vil da bare være lønnsomt å etablere seg dersom c n > c a + c f der uttryet på den høyre siden av ulihetstegnet er ostnaden ved å la en enhet av tjenesten gå til sluttbruermaredet via den frittstående atøren, sli at atørens profitt pr enhet er li ostnadsfordelen. Vi ser også at dersom tilgang for en frittstående atør ie har onsevenser for netteiers tjenestesalg, vil ritig asesspris være gitt ved den marginale asessostnaden. Samme type resonnement er også gyldig for tilgangsvilårene for frittstående atører til Avinors flyplassnett. En frittstående atør som ie har noe finansielt ansvar for å holde oppe det landsdeende nettet, vil unne prise sine flyplasstjenester betydelig lavere enn f.es på Gardermoen. For å hindre sli fløtesumming an frittstående flyplasser pålegges en estraavgift utover de direte marginalostnadene som netteieren blir påført ved at de får tilgang til det innenlandse flyplassnettet. I prasis betyr det at de fly og passasjerer som går via den frittstående flyplassen, pålegges en avgift til finansieringen av landsdeningen som svarer til Avinors tap av avgiftsinnteter som følge av den nye flyplassen. Ved dette oppnås en symmetris besatning av Avinors under og undene til den nye flyplassen. Det sier seg selv at en særbesatning av fly og passasjerer som benytter Avinors flyplasser, vil føre til en uheldig onurransevridning. Resonnementet forutsetter imidlertid at Avinors tjenester er optimalt priset fra et samfunnsøonomis synspunt i utgangspuntet. Dersom det er napp apasitet, øer og ventetider i Avinors nett i utgangspuntet, og etablering av en frittstående flyplass bidrar til å redusere slie øer og ventetider, vil dette være en samfunnsøonomis gevinst som må veies opp mot de ostnader som Avinor og samfunnet blir påført ved at den frittstående flyplassen uten særsilt avgiftsbelegging vil være gratispassasjer i Avinors landsdeende nett. 8 Vi antar at tjenestene er perfete substitutter 14

27 1.4 Langsitige hensyn Disusjonen foran om optimal prising av tjenestene til naturlig monopoler har vært motivert ut fra det ortsitige hensynet om å finne inndening av faste ostnader nyttet til den underliggende infrastruturen sli at apasiteten blir optimalt utnyttet og samtidig gir den ønsede ostnadsdeningen i maredet. Sli sett er dette betingelser for statis effetivitet ved at problemstillingen er å få en optimal utnyttelse innenfor de begrensninger som maredet setter, av de investeringer som allerede er foretatt. De mer langsitige hensyn om insentiver til å foreta ønset oppgradering av esisterende fasiliteter og investering i ny tenologi ommer bare indirete inn i bildet ved at de faste ostnader også innbefatter apitalostnadene for de investeringer som er bundet i infrastruturen. Ideelt sett bør apitalostnadene refletere en apitalavastning som er tilstreelig høy til at det er bedriftsøonomis lønnsomt å foreta de ønsede investeringer. Dette blir spesielt vitig dersom virsomheten må finansiere seg i det esterne apitalmaredet. Når investeringene finansieres over offentlige budsjetter, vil avastningsravet være gitt ved den samfunnsøonomise avastningen av alternative offentlige investeringer. Det er eierne som normalt setter avastningsravet til investeringene i virsomheten. Her må det gjøres et sarpt sille mellom avastningsravet til de investeringer som gjøres og utbyttepolitien. Avastningsravet er et rav til lønnsomme investeringer, mens utbyttepolitien må sees som en integrert del av finansieringspolitien for investeringene i virsomheten. Dersom det finansielle oversuddet tas ut av virsomheten som utbytte, betyr det at mulighetene til å finansiere nyinvesteringer med tilbaeholdte oversudd begrenses tilsvarende, og investeringen må i så fall i større utstrening finansieres i lånemaredet eller med apitaltilførsel fra eierne, for esempel ved asjeutvidelse i asjeselsaper. 1.5 Nærmere om utbyttepolitien. Symmetris informasjon mellom eiere og ledelse Med symmetris informasjon vil det ie være insentivproblemer nyttet til driften eller investeringspolitien. Siden eiersiden per antagelse har fullt innsyn i bedriftens ostnadsforhold, effetiviseringsmuligheter og lønnsomheten av nye investeringer, an ledelsens pålegges å iversette de tilta som masimerer eiernes målsetting med virsomheten. I en sli sammenheng der virsomhetens ledelse og eierne (Avinor og 15

28 Samferdselsdepartementet) har den samme informasjon om interne ostnadsforhold og om lønnsomheten av fremtidige investeringer, blir utbyttepolitien et rent finansielt anliggende. Eierne vil i dette tilfellet være fullt i stand til å bedømme investeringsbehovet og ut fra dette unne fastlegge en optimal investeringspoliti i samråd med ledelsen. Utbyttepolitien vil da bestemme omfanget av egenfinansiering ved tilbaeholdte oversudd, og ved dette også behovet for estern lånefinansiering. Normalt vil virsomhetens ledelse og eierne ha bedre informasjon om lønnsomhetsforhold og risio nyttet til nye investeringer enn esterne lånegivere. Dertil ommer at risioen for långiveren vil ie bare være nyttet til den objetive maredsrisioen ved investeringen, men også til ledelsens dytighet når det gjelder forvaltningen av de finansielle midler som stilles til disposisjon. Risioen sett med långiverens øyne ( lender s ris ) vil derfor i de fleste tilfelle være høyere enn risioen sett fra bedriftsledelsens og eiernes ståsted ( borrower s ris ). Siden lånerenten vil inludere en risiopremie for å ompensere långiveren for risioen nyttet til lånet, vil lånefinansiering normalt fremstå som mer ostbart enn finansiering med tilbaeholdte oversudd. Esterne låneoppta vil også medføre transasjonsostnader som treer i favør av finansiering med interne midler. På den annen side vil utbetaling av utbytte være et signal til det esterne apitalmaredet om at bedriften har en god lividitet og sunn finansiell solvens. Dette vil imidlertid være mindre vitig med staten som eier og med symmetris informasjon mellom ledelsen og myndighetene med hensyn til ostnader og andre driftsmessige forhold og til lønnsomheten av fremtidige investeringer. En langsitig implisitt ontrat mellom virsomhetens ledelse og eierne om finansieringspolitien rever langsitig eiersap. Mangel på troverdighet omring en etablert langsitig finansiell plan, an lede til større ortsitighet i virsomheten når det gjelder investeringspolitien, for esempel ved at ledelsen lar investeringene bli styrt av løpende cash flow. I utgangspuntet ville en vente at staten vil utøve et mer langsitig eiersap enn private eiere i tilfeller der private eierinteresser er forholdsvis spredt. Det gjelder mange børsnoterte selsaper. På den annen side er staten un et mellomledd mellom virsomheten og sattyterne som er de egenlige eierne ved at det er de som bærer den øonomise risioen i statlig virsomhet. Sli sett er de egentlige eierinteresser mer spredt i offentlig virsomhet. Det an i mange tilfelle være vanselig å sjerme store tilbaeholdte oversudd mot å bli truet ut av 16

29 virsomheten for å løse andre og ofte midlertidige statlige finansieringsbehov. 9 Det an derfor være vanselig for staten i egensap av eier å binde seg troverdig til en langsitig finansieringspoliti av bedriftens investeringsprogram. Asymmetris informasjon mellom eierne og virsomhetens ledelse. Asymmetris informasjon innebærer at bedriftens ledelse har bedre informasjon om ostnader og potensial for ostnadseffetivisering og om behovet for og lønnsomheten av mulige investeringer enn det eierne har. Insentivproblemer oppstår da ved at ledelsen an la seg styre av andre mål for virsomheten enn det som gagner eierne. Det an for esempel syldes at det an være estra byrdefullt å effetivisere driften 10 sli at ledelsen unnlater å iversette tilta som an ha en positiv innvirning på det øonomise resultatet. Investeringene an også i større grad bli styrt ut fra ledelsens interesser enn eiernes mål med virsomheten. 11 På grunn av mangelfull informasjon vil ie eierne være i stand til å avgjøre om de beslutninger som ledelsen treffer, er de som i størst mulig grad fremmer eiernes interesser. I en sli sammenheng vil et optimalt insentivsystem være araterisert ved at det forener ledelsens og eiernes mål for virsomheten. Det betyr at når ledelsen treffer beslutninger ut fra sine egne interesser, vil det også være de beslutninger som er optimale sett fra eiernes ståsted. Passivt eiersap betyr at den løpende driften av virsomheten er delegert til en separat ledelse. Asymmetris informasjon innebærer imidlertid at eierne ie an styre ledelsen direte gjennom pålegg eller diretiver. Styringen må sje indirete gjennom det insentivsystemet som ledelsen forholder seg til. Et hensitsmessig insentivsystem må være sli at ledelsen finner det lønnsomt å utnytte sin informasjonsfordel på en sli måte at det fremmer eiernes mål med virsomheten. For offentlig virsomhet betyr det størst mulig samfunnsøonomis verdisaping. Det innebærer ostnadseffetiv drift, optimal inndening av faste ostnader, og en investeringspoliti basert på samfunnsøonomis lønnsomhet. Insentiver til ostnads- 9 Inndragning av oversudd i statlige bedrifter som ledd i en jøperaftsinndragning ved salderingen av Statsbudsjettet for å hindre et for espansivt budsjett er et esempel på dette. 10 Kutting av ostnader an for esempel gjøre det nødvendig med oppsigelser, noe som an føre til et anstrengt forhold til fagforeningene. 11 Lederlønningen an for esempel være nyttet til virsomhetens omfang, og ledelsen an derfor gå inn for investeringer som fører til øt ativitet, men som gir en lavere avastning enn det eierne ville ha oppnådd ved å investere midlene utenfor bedriften. 17