OPPFØLGING AV FAGOPPLÆRINGEN

Transkript

1 OPPFØLGING AV FAGOPPLÆRINGEN Forvaltningsrevisjon - november 2010 Foto: Thor-Wiggo Skille

2 Tidligere undersøkelser fra Fylkesrevisjonen i Nordland Ambulansetjenesten Lønn overordnede leger Budsjettgjennomføringen ved sykehusene Hurtigbåtkonflikten mellom Nordland Fylkeskommune og OVDS Flybonusordningen i Nordland Fylkeskommune Lønnet utdanningspermisjon for overleger ved sykehusene i Nordland Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del I Konsesjonskraftmidler og rettigheter i Svartisen Flyreiseavtalen med Braathens Boligforvaltningen Lønn overordnede leger Oppfølgingsprosjekt Del II og III Innkjøpsordningen Lønn gjennomgående kontroller IKT- funksjonen styring og organisering Nordland fylkeskommunes kunstsamling Telefonisaken Lønn, praktisering av hovedtariffavtalen Økonomifunksjonen i tannhelsetjenesten Momskompensasjonsordningen Lønn overføring undervisningspersonell fra statlig til kommunalt tariffområde Regionale utviklingsmidler i næringsog samferdselsavdelingen Inventar og utstyrskontroll IKT i fylkeskommunen Vedtaksoppfølging Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser Tilskuddsmidler i kulturavdelingen Rammeavtaler og innkjøpspraksis Offentlige anskaffelser Tannhelsetilbudet til eldre/uføre mv. Etiske retningslinjer Spesialundervisning Rådgivning i skolen Beredskap i den videregående skole Ressurssentervirksomheten For ytterligere informasjon om revisjonens undersøkelser vises til våre hjemmesider

3

4 SAMMENDRAG Fylkesrevisjonen har i denne undersøkelsen sett nærmere på fylkeskommunens oppfølging av fagopplæringen og i hvilken grad fylkeskommunen følger lov og forskrift innen saksbehandlingen på dette området. Vi har vurdert om fylkeskommunen har et kvalitetssystem for fagopplæringen og om resultatene fra kvalitetsvurderinger følges opp. Her har vi samlet inn fakta ved samtaler med fagopplæringssjefen og gjennomgang av vedtak i fylkesting og i yrkesopplæringsnemnda. Konklusjonene våre er at fylkeskommunen ikke har utarbeidet et overordnet kvalitetssystem som tilfredsstiller kravene i opplæringsloven. De rutiner som faktisk finnes for å bidra til god kvalitet er heller ikke satt inn i et overordnet kvalitetssystem for den videregående opplæringen. Det gjennomføres etter vår vurdering til en viss grad kvalitetsvurderinger, men disse er ikke systematiske og er heller ikke prioritert fremlagt for yrkesopplæringsnemnda eller fylkestinget de siste årene. Kravet om årlig å rapportere til fylkestinget om tilstanden innen læringsmiljøet i fagopplæringen oppfylles ikke etter vår vurdering. Her anbefaler vi at utdanningsavdelinga jobber videre med å utarbeide et kvalitetssystem for fagopplæringen. Arbeidet med å gjennomføre og følge opp kvalitetsvurderinger innen fagopplæring bør prioriteres og dokumenteres bedre. Fylkestinget bør etter vår vurdering få informasjon om resultatet av de kvalitetsvurderinger som gjennomføres i forhold til læringsmiljøet i fagopplæringen. Læringsmiljøet bør omtales i årsmeldingen som yrkesopplæringsnemnda fremmer for fylkestinget. På saksbehandlingsområdet har vi sett på om fylkeskommunens godkjenning av lærebedrifter og godkjenning av lærekontrakter er i henhold til regelverket. Her har vi samlet inn fakta ved samtaler med saksbehandlere og ved å gjennomgå konkrete enkeltsaker. Vi konkluderer med at fylkeskommunens rutiner for godkjenning av lærebedrifter og lærekontrakter i stor grad er i tråd med regelverket. Vi anbefaler likevel at dokumentasjon fra lærebedriften på faglig leders kvalifikasjoner inngår som en del av saksdokumentasjonen i fylkeskommunens arkivsystem. Ved godkjenning av lærekontrakt må det også påses at det gis henvisning til lærlingens arbeidsavtale. Lærebedriftene har et årlig rapporteringskrav overfor fylkeskommunen. Vi har vurdert om dette rapporteringskravet overholdes. Her er fakta samlet inn ved samtaler med fagopplæringssjefen og med saksbehandlere på utdanningsavdelinga. Vi konkluderer med at opplæringslovens krav om årlig rapportering fra lærebedrift til fylkeskommunen ikke oppfylles. Våre anbefalinger er å innføre årlige rapporteringsrutiner som gir fylkeskommunen et grunnlag til å vurdere tilstanden og utviklingen innen fagopplæringen. Her kan fylkeskommunen ta kontakt med utdanningsdirektoratet, fylkesmannen og andre fylkeskommuner for å finne gode og praktiske løsninger. Fylkeskommunen har et netto budsjett på lærlingtilskudd for 2010 på ca 104 mill kr. Vi har sett på om de ulike typer av tilskudd som utbetales til lærerbedrifter og opplæringskontor er i tråd med regelverket for dette. Her har vi samlet inn fakta ved å gjøre stikkprøver på den faktiske tilskuddsutbetalingen av de ulike typer av tilskudd, supplert med samtaler med saksbehandler i utdanningsavdelinga. Vi konkluderer med at de utbetalinger som vi har sett på er i tråd med regelverket og retningslinjene for de ulike tilskuddsordningene. Dersom en lærekontrakt heves skal den tidligere lærlingen fanges opp av fylkeskommunens oppfølgingstjeneste og gis rettledning og tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting. Vi har vurdert om disse rutinene fungerer i fylkeskommunen. Her har vi samlet inn fakta ved samtaler med saksbehandlere i utdanningsavdelinga og i oppfølgingstjenesten. I tillegg har vi tatt stikkprøver på konkrete enkeltsaker for å teste disse rutinene. Vi konkluderer med at det ikke har vært gode nok rutiner for å videreformidle informasjon fra utdanningsavdelinga til oppfølgingstjenesten. Dette har etter det vi kan se medført at flere ungdommer ikke har fått det oppfølgingstilbudet som de etter opplæringsloven har rett til å få ved heving av lærekontrakt. Administrasjonen opplyser at det er igangsatt et arbeide med å forbedre rutinene. Vi stiller oss positivt til dette, og anbefaler videre at utdanningsavdelinga bør gå gjennom hevede lærekontrakter for en tid tilbake for å fange opp om det er ungdommer som fortsatt har rett på oppfølging, men som ikke har fått dette. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 2 av 21

5 Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODER OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING... 5 Figurer: Figur 1 Oversikt over samarbeidene organer i fagopplæringen... 4 Figur 2 Ulike utdanningsmodeller... 5 Tabeller: Tabell 1 Resultater av fag- og svenneprøver... 9 Tabell 2 Oversikt over hevede lærekontrakter... 9 Tabell 3 Oversikt over inngåtte lærekontrakter Tabell 4 Oversikt over løpende læreforhold Tabell 5 Utvalgte tilskudd for kontroll Tabell 6 Resultater av kontroll med tilskuddsutbetaling Tabell 7 Oversikt over årsaker til heving av lærekontrakt Tabell 8 Sammendrag kontroll av hevede lærekontrakter GENERELL BAKGRUNNSINFORMASJON OM FAGOPPLÆRING ER DET ETABLERT ET KVALITETSSYSTEM FOR FAGOPPLÆRINGEN OG FØLGES RESULTATENE FRA KVALITETSVURDERINGER OPP? GODKJENNES LÆREBEDRIFTENE I HENHOLD TIL REGELVERK? GODKJENNES LÆREKONTRAKTENE I HENHOLD TIL REGELVERK? RAPPORTERER LÆREBEDRIFTENE ÅRLIG TIL NORDLAND FYLKESKOMMUNE? UTBETALES TILSKUDD TIL LÆREBEDRIFTER OG OPPLÆRINGSKONTOR I TRÅD MED REGELVERKET FOR DETTE? BLIR LÆRLINGER MED HEVET LÆREKONTRAKT IVARETATT AV OPPFØLGINGSTJENESTEN? KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER HØRINGSUTTALELSE LITTERATURLISTE: Vedlegg nr 1: Høringsuttalelse Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 3 av 21

6 1. INNLEDNING Det er statlige myndigheter som har det nasjonale ansvaret og som fastsetter de nasjonale rammebetingelsene for fag- og yrkesopplæringen. Fylkeskommunen har ansvar for at retten til videregående opplæring blir oppfylt. Dette innebærer et ansvar for opplæring i skole, et godkjenningsansvar for lærebedrifter og et ansvar for oppfølging og veiledning av skoler og lærebedrifter. Arbeidslivet har et stort ansvar ved at en vesentlig del av fagopplæringen foregår i virksomhetene. Det forpliktende samarbeidet med partene i arbeidslivet er en viktig forutsetning for kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen. Partssamarbeidet er organisert gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) og de faglige rådene på sentralt nivå og gjennom yrkesopplæringsnemndene på fylkesnivå. Samarbeidet kan illustreres slik 1 : Figur 1 Oversikt over samarbeidene organer i fagopplæringen Staten: Kunnskapsdep. Utdanningsdir. Fylkesmannen Samarb.råd for yrkesoppl (SRY) og faglige råd (rådgivende) kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Mangelen på nasjonale prosedyrer og rutiner for å sikre og dokumentere kvalitet og kvalitetsutvikling gjør det vanskelig å fastslå om norsk fag- og yrkesopplæring har en kvalitet som er i samsvar med fastsatte mål 2. Før gjeldende opplæringslov trådte i kraft i 1998 hadde fylkeskommunen ved opplæringsnemnda et tilsynsansvar overfor lærebedriftene. I henhold til gjeldende opplæringslov 14-1 er tilsynet med opplæring i bedrift lagt til det statlige tilsynet, som i praksis er delegert til Fylkesmannen 3. Fylkeskommunens ansvar og oppgaver i forhold til fagopplæring er regulert i opplæringsloven. Loven pålegger blant annet fylkeskommunen å ha et kvalitetssystem knyttet til fagopplæringen og sammen med yrkesopplæringsnemnda rapportere resultat og videreutvikle tiltak. Kontrollkomiteens vedtok årsplan for forvaltningsrevisjon i sak 18/2009. Kontrollkomiteen mente det var viktig å se nærmere på fylkeskommunens oppfølging av fagopplæringen og se på i hvilken grad fylkeskommunen følger opplæringsloven på dette området. 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Fylkeskommunen Videregående opplæring Videregående skoler Yrkesopplæringsnemnda (rådgivende) Lærebedrifter Hovedformålet med dette prosjektet har vært å se på fylkeskommunens oppfølging av fagopplæringen og i hvilken grad fylkeskommunen følger lov og forskrift innen saksbehandling på dette området. Ut fra hovedformålet har vi definert de enkelte problemstillingene slik: I NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida sier utvalget at en ikke vet om fagopplæringen har den kvalitet som arbeidslivet forventer og som den enkelte elev og lærling har rett til. En vet lite om regionale, lokale eller bransjemessige forskjeller i kvalitet på opplæringen og om tiltak som settes i verk, fører til kvalitetsforbedringer. Det er ikke etablert noe felles nasjonalt system for systematisk sikring, utvikling og måling av 1. Er det etablert et kvalitetssystem for fagopplæringen og følges resultatene fra kvalitetsvurderinger opp? 2. Godkjennes lærebedriftene i henhold til regelverk? 3. Godkjennes lærekontraktene i henhold til regelverk? 1 NOU 2008:18 figur 3.9 og Utdanningsdir: Nasjonale føringer for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen avsnitt NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida kap Jf opplæringslovens 14-1 og 4-7. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 4 av 21

7 4. Rapporterer lærebedriftene årlig til Nordland fylkeskommune? 5. Utbetales tilskudd til lærebedrifter og opplæringskontor i tråd med regelverket for dette? 6. Blir lærlinger med hevet lærekontrakt ivaretatt av oppfølgingstjenesten? 3. METODER OG GJENNOMFØRING Dette forvaltningsprosjekt er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund (RSK001). Informasjon og fakta er samlet inn ved gjennomgang av dokumenter, vedtak og konkrete enkeltsaker, ved samtaler med fagopplæringssjef og saksbehandlere i utdanningsavdelinga og i oppfølgingstjenesten. Vi har ikke vært i kontakt med lærebedriftene eller vurdert den faktiske opplæringen som skjer ute i lærebedriftene. Vi har heller ikke vurdert den faglige kompetanse som foreligger verken i lærebedrift eller i fylkeskommunen. Det presiseres at vi i denne undersøkelsen ser på saksbehandlingsprosessene ved opplæring i bedrift og ikke for opplæring i skole. 5. FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING 5.0 Generell bakgrunnsinformasjon om fagopplæring Beskrivelse 4 av fagopplæring i den videregående opplæring De fleste yrkesfag har to år opplæring i skole etterfulgt av to år som lærling i bedrift (2+2- modellen). Pr januar 2008 fulgte omtrent 75% av 187 mulige yrkesutdanninger denne hovedmodellen. For noen yrkesfag er det i læreplanen fastsatt en annen modell enn 2+2- modellen. Disse er rent skoleløp (hele yrkesutdanningen skjer i skole gjelder drøyt 10 fag), særløp (ett år i skole etterfulgt av tre år som lærling gjelder drøyt 20 fag) og avviksfag (flere varianter, gjelder for eksempel flyfagene med tre år i skole + to års læretid). Figur 2 Ulike utdanningsmodeller Den samlede faktabeskrivelsen er verifisert av fagopplæringssjefen. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonens vurderinger bygger på en sammenligning av fylkeskommunens praksis med revisjonskriterier som sier noe om hvordan praksisen bør være. Revisjonskriterier kan utledes fra politiske vedtak, lover og forskrifter, anerkjent praksis osv. Vi har i all hovedsak lagt til grunn følgende kilder: Opplæringsloven Forskrift til opplæringsloven Rundskriv, brev og veiledere fra Utdanningsdirektoratet Vedtak i fylkesting, fylkesråd og yrkesopplæringsnemnda De detaljerte revisjonskriteriene er spesifisert nærmere i forbindelse med hver enkelt problemstilling. 5.1 Er det etablert et kvalitetssystem for fagopplæringen og følges resultatene fra kvalitetsvurderinger opp? Revisjonskriterier I henhold til opplæringslovens 13-10, 2.ledd skal fylkeskommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringslov og forskrift blir oppfylt. Utdanningsdirektoratet har i sin veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system sagt at dette systemet skal kunne 4 NOU 2008:18 Fagopplæring for framtida s. 25 figur 3.3. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 5 av 21

8 dokumenteres skriftlig og bør inneholde følgende opplysninger: beskrivelse av oppgaver, organisering og myndighetsfordeling, rutiner for å sikre kompetanse, rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapportering og tilbakemeldinger, rutiner for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av lov og forskrift, rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger, rutiner for oppfølging av kritiske områder og beskrive ledelsesansvaret for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt. Det er lærebedriftene som har ansvaret for den faktiske opplæringen av lærling og lærekandidat. I henhold til opplæringslovens 4-7 skal lærebedriften ha intern kvalitetssikring som sikrer at opplæringen er i samsvar med opplæringsloven. Av samme lovparagraf fremgår det at lærebedriften årlig skal rapportere til fylkeskommunen om opplæringa. Fylkeskommunen har i henhold til opplæringsloven ikke lengre et tilsynsansvar 5, men et rettlednings- og veiledningsansvar overfor lærebedriftene. Fylkeskommunen har imidlertid det overordnede ansvaret for det helhetlige kvalitetsarbeidet innen fagopplæringen. Fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra egne kvalitetsvurderinger og nasjonale kvalitetsvurderinger, jf opplæringslovens 13-10, 2. ledd. Som en del av fylkeskommunens oppfølgingsansvar skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i den videregående opplæringa, knyttet til læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Den årlige rapporten skal drøftes av fylkestinget. Både fylkeskommunen og lærebedriften skal medvirke til å etablere administrative system og å innhente statistiske og andre opplysninger som trengs for å vurdere tilstanden og utviklinga innen opplæringa. Dette følger av forskrift til opplæringsloven 2-2 og Yrkesopplæringsnemnda skal behandle sak om fylkeskommunens kvalitetssystem for fagog yrkesopplæringa, og skal vurdere og uttale seg om rutinene i fylkeskommunen for å sikre kvalitet i fag- og yrkesopplæringa. Dette følger av opplæringslovens Tilsynsbegrepet brukes i opplæringsloven om det statlige tilsynet. Vi har på bakgrunn av overnevnte utledet følgende revisjonskriterier: Fylkeskommunen skal ha rutinebeskrivelser og et skriftlig kvalitetssystem for å kunne vurdere og sikre seg at lov og forskrift blir oppfylt for fagopplæringen. Yrkesopplæringsnemnda skal behandle og gjøre vedtak om fylkeskommunens kvalitetssystem og om rutiner for å sikre kvalitet. Fylkeskommunen skal gjennomføre kvalitetsvurderinger av fagopplæringen og følge opp resultatene av disse. Fylkeskommunen skal utarbeide årlig tilstandsrapport for fylkestinget om læringsresultat, frafall og læringsmiljø i den videregående opplæringen. Den videregående opplæringen omfatter også fagopplæringen Fakta Kvalitetssystem, rutinebeskrivelser og yrkesopplæringsnemndas behandling av dette Fylkestinget har i 2008 fattet vedtak 6 om å ta i bruk system for kvalitetsvurdering av videregående skole i Nordland. Dette systemet gjelder imidlertid foreløpig kun opplæring i skole, ikke opplæring i bedrift. I saksfremlegget står det at fagopplæringen i Nordland har et eget system for kvalitetsvurdering. I vedtaket står det at fylkestinget forutsetter at system for kvalitetsvurdering for videregående skole og fagopplæring samordnes. I forkant av fylkestingets behandling av dette var saken på høring i Yrkesopplæringsnemda. Nemnda tilrådde saken og merket seg at system for kvalitetvurdering av videregående skoler og fagopplæring skal samordnes. Fagopplæringssjefen opplyser til oss at ledelsen på utdanningsavdelinga har drøftet arbeidet rundt det å utvide det allerede vedtatte kvalitetssystemet til å også omfatte fagopplæringen, men det foreligger for tiden ingen overordnet systembeskrivelse for fagopplæringen. Det foreligger ikke en særskilt beskrivelse av organisering og myndighetsfordeling innen fagopplæringen. Det foreligger ikke en konkretisering og beskrivelse av kvalitetsområder og kvalitetskjennetegn for fylkeskommunens saksbehandlingsansvar innen rettledning og 6 FT-sak 15/2008 System for kvalitetsvurdering av videregående skoler i Nordland Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 6 av 21

9 oppfølging. Fagopplæringssjefen fremhever dog at de krav som ligger til grunn i opplæringsloven vektlegges i den faktiske saksbehandlingen. Som eksempler på dette nevnes rutinene for godkjenning av lærebedrifter hvor bedriften blir faglig vurdert før godkjenning, at lærebedriften utvikler en intern plan for opplæringa, at skriftlige lærekontrakter blir inngått og at lærebedriftene kjenner til regelverket ved endring eller avslutning av læreforhold. Det er ikke fremlagt noe samledokument over kvalitetssystemer i fagopplæring overfor yrkesopplæringsnemnda. Det er imidlertid lagt frem en rekke enkeltstående dokumenter innenfor utpekte områder som hver for seg er viktig for fagopplæringens utvikling. Her vises det blant annet til YON-sak 11/2008 retningslinjer for godkjenning av lærebedrifter, YON-sakene sak 4/2003 og 1/ oppnevning av prøvenemnder. I tillegg er det fremlagt sak for fylkestinget jf FT 89/2005 med tema Samhandling for å fremme fagopplæring som merkevare en orienteringssak om et igangsatt arbeid for å heve statusen på fagopplæringen i fylket. Fagopplæringssjefen opplyser at det er utarbeidet forskjellige dokumenter knyttet til områder som har vært til behandling i yrkesopplæringsnemnda, og som følge av slik behandling blitt videreutviklet i organisasjonen blant annet hvordan fylkeskommunen skal møte og følge opp lærebedriftene. Herunder dokumentasjon for godkjenning av lærebedrifter, godkjenning av lærekontrakter, heving av lærekontrakter, oppnevning av prøvenemnder, godkjenning av oppmeldinger til fag- og svenneprøver og prosess ved avlyste fag- eller svenneprøver. Yrkesopplæringsnemda vedtok i 2005 å utarbeide 7 et dokument som lærebedriftene skal bruke i sitt interne kvalitetsarbeid. Dokumentet beskriver hoveddelene av opplæringen som bedriften gjennomgår med en lærling, hva som kjennetegner kvalitet på disse områdene og målepunkter/kjennetegn på om lærebedriften har en god nok kvalitet innen de forskjellige områdene. Kvalitetsdokumentet 7 Det vises til Yrkesopplæringsnemndas handlingsplan for under delmål Lærebedrifter Strategier/tiltak og til sak 11/2005 Kvalitet i videregående opplæring opplæring i bedrift. skulle utprøves overfor bedrifter og opplæringskontor. Denne delen ble fulgt opp i møter i 2007, og kvalitetsdokumentet ble så satt i produksjon og distribuert ut til bedriftene i Alle nye lærebedrifter fra denne gang får kvalitetdokumentet tilsendt sammen med annen informasjon. Fagopplæringssjefen opplyser at dette kvalitetsdokumentet som skal være et verktøy for lærebedriftens interne kvalitetsarbeid, ikke direkte retter seg mot fylkeskommunens arbeid/ saksbehandlingsrutiner, men tas i bruk og henvises til i fylkeskommunens møter med lærebedrifter og opplæringskontor. Denne dokumentasjonen ser fagopplæringssjefen for seg kan bli lagt inn i et felles overordnet kvalitetssystem for videregående opplæring. Gjennomføring og oppfølging av kvalitetsvurderinger Utdanningsdirektoratet har utarbeidet brukerundersøkelser rettet mot lærlinger og mot instruktører i lærebedriften. Disse undersøkelsene er ikke pålagte, men er et verktøy som både den statlige utdanningsadministrasjonen og fylkeskommunene kan bruke for å analysere tilstanden og videreutvikle læringsmiljøet innen fagopplæringen. I Nordland fylkeskommune ble Lærlingundersøkelsen første gang gjennomført i Da deltok 220 lærlinger som resulterte i en svarprosent på 35%. Ny undersøkelse ble gjennomført i Da deltok 399 lærlinger en svarprosent på 42,6%. De inviterte var 2.års lærlinger. Det opplyses til oss at denne undersøkelsen i utgangspunktet skal gjennomføres hvert andre år. På grunn av ressurssituasjonen er det ikke planlagt gjennomført lærlingundersøkelse i Årsaken til at det gikk fire år mellom de to forrige undersøkelsene var at Utdanningsdirektoratet hadde en intern prosess for å oppdatere undersøkelsen. Yrkesopplæringsnemnda fikk fremlagt foreløpige resultat fra undersøkelsen i mai I saksfremleggets sammendrag står det: I forhold til første gangs lærlingundersøkelse i 2004 så gir lærlingene ved årets undersøkelse en generell bedre tilbakemelding innenfor vesentlige områder. Dette ser vi som et resultat av det utadrettede arbeid sekretariatet, samt opplæringskontorene gjør overfor lærlinger og lærebedriftene. I sakens oppsummering står det: Vi avventer med å komme med konkrete forslag til tiltak inntil Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 7 av 21

10 Læringslabben 8 kommer med sin rapport om årets Lærlingundersøkelse. Likevel vil sekretariatet omgående ta inn over seg de tilbakemeldingene som en ser bør vektlegges i blant annet kurs og møter med lærlinger og lærebedriftene. De foreløpige resultatene av Lærlingundersøkelsen 2008 ble behandlet i Yrkesopplæringsnemnda i mai 2008 i sak 19/2008 hvor de ba om at Læringslabbens rapport skulle fremlegges så snart den forelå. Yrkesopplæringsnemndas arbeidsutvalg behandlet Læringslabbens rapport i juni 2008 og vedtok å legge saken frem i førstkommende nemndsmøte med tallmateriale fra andre fylker. Vi kan ikke se at endelig analyse av Lærlingundersøkelsen ble lagt frem for Yrkesopplæringsnemnda. Fagopplæringssjefen forklarer dette med manglende ressurser og at lærlingundersøkelsen i 2008 konkluderte veldig likt som undersøkelsen i 2004, altså ikke noen kritiske punkter. Undersøkelsen har heller ikke blitt etterlyst av nemnda. Fylkestinget er heller ikke orientert om Lærlingundersøkelsen Utdanningsdirektoratets brukerundersøkelse rettet mot instruktører i fagopplæringen er ikke tatt i bruk i Nordland. Fagopplæringssjefen opplyser at de har valgt å ikke gjennomføre undersøkelsen, dels på grunn av egen ressurssituasjon og dels ut fra tilbakemeldinger fra andre fylkeskommuner om at undersøkelsen krever mye oppfølgingsarbeid. Fagopplæringskontoret gjennomfører også bedriftsbasert vurdering. Yrkesopplæringsnemnda har i sin handlingsplan 9 bestemt at fylkeskommunen skal gjennomføre inntil 250 bedriftsbesøk i året. Alle lærebedriftene har fått utdelt en veiledning i egenvurdering av bedriftens læringsmiljø såkalt bedriftsbasert vurdering. I denne veiledningen beskrives hva fylkeskommunen forutsetter at lærebedriften ivaretar av oppgaver og internkontroll for å kunne gi god opplæring og for å skape et godt læringsmiljø. Til bedriftsbesøkene er det utarbeidet spørreskjema for å måle bedriftens og lærlingens egen vurdering av den interne 8 Læringslabben: Et firma som fylkeskommunen har engasjert for å analysere resultatene fra spørreundersøkelsen.. 9 FT-sak 45/2009: Yrkesopplæringsnemndas handlingsprogram kontrollen, som for eksempel rutinene rundt mottak, plan for opplæring, vurderingssamtaler, konflikthåndtering, opplæringsbok og mappevurdering. Saksbehandler fra fylkeskommunen gjør sin egen vurdering basert på sitt besøk og møte med ledelse og med lærling. I etterkant av besøkene skal det gis en rapport tilbake til bedriften om statusen og med eventuelle tilrådninger. Det skal utarbeides handlingsplan overfor bedriften hvor det fremgår hvem som har ansvar for oppfølging av eventuelle tiltak. Informasjonen fra spørreskjemaene og oppsummeringen fra saksbehandler skal videre legges inn i en lokal database ved utdanningsavdelinga, Fag-Sys. Det er pr september 2010 ca 1450 godkjente lærebedrifter. Ca 200 av disse besøkes hvert år. Fagopplæringssjefen opplyser at bedriftsmøtene blir gjennomført, men at innleggelse av opplysninger i databasen i etterkant av besøkene blir nedprioritert på grunn av kapasitetsmangel. I 2006 ble det lagt frem en rapport for yrkesopplæringsnemnda 10 om oppsummering av erfaringene ved bedriftsbasert vurdering. At saker innenfor dette området ikke i senere tid er fremlagt for Yrkesopplæringsnemnda sier fagopplæringssjefen gjenspeiler arbeidssituasjonen målt opp mot ressursene. Temaet blir imidlertid berørt noe hvert år i forbindelse med fremleggelse av årsmeldingen for Yrkesopplæringsnemnda hvor antall bedriftsbesøk omtales. Rapporten fra 2006 konkluderte med at det må jobbes videre med opplæringsplanene, systemer for konflikthåndtering, øke lærlingens medvirkning i alle prosesser og øke årvåkenheten fra lærebedriftens side på lærlingens sosiale nettverk og konflikthåndtering. I saksfremlegget for nemnda står det at de funn som er gjort blant annet har bidratt til endring av innhold i kursene som tilbys lærebedriftene og lærlinger. Resultatene har også blitt satt fokus på i ulike møter og samlinger med lærebedrifter og lærlinger (lærlingens dag), og ikke minst bidratt til tettere kontakt mellom saksbehandler, lærebedrift og lærling. Fagopplæringssjefen opplyser også at det er gjennomført møter med opplæringskontorene. Resultatene fra disse oppfølgingsmøtene 10 Sak 04/2006 rapport om bedriftsoppfølging bedriftsbasert vurdering oppsummering og drøfting av veien videre. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 8 av 21

11 opplyses å ha blitt fremlagt for Yrkesopplæringsnemnda. Fagopplæringssjefen opplyser dog at siste møterunde var i 2008, men på grunn av manglende tid til oppfølging ble det ikke lagt frem rapport for Yrkesopplæringsnemnda om resultatene fra disse møtene. Årlig tilstandsrapport Tilstanden i den videregående opplæringa rapporteres årlig til fylkestinget, men i form av en todelt rapportering. Det legges frem en årsmelding for videregående skoler (opplæring i skole) og en årsmelding fra yrkesopplæringsnemnda (opplæring i bedrift). Årsmeldingen fra yrkesopplæringsnemnda beskriver aktiviteten innenfor fagopplæringen. I følge FT-sak 17/2010 årsmelding for videregående skoler skoleåret 2008/2009 planlegges det å samkjøre disse opplysningene: Årsmeldingen er en del av det helhetlige kvalitetssystemet og inneholder rapport om tilstanden innen videregående opplæring knyttet til læringsresultat, frafall, gjennomføring, vurdering og læringsmiljø. Årets årsmelding omfatter ikke opplæring i bedrift, men dette vil inngå på sikt når kvalitetssystemet er innført for alle områder av videregående opplæring i Nordland. Det vises til egen årsmelding for fagopplæring. Yrkesopplæringsnemndas årsmelding for året 2008 ble lagt frem for fylkestinget i FT-sak 44/2009. Årsmeldingen for året 2009 ble behandlet av yrkesopplæringsnemnda i sak YON-sak 5/2010. Denne årsmeldingen vil, etter det vi har fått opplyst, først legges frem for fylkestinget i desember Opplæringslovens sier at det årlig skal rapporteres om læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Læringsresultat innen fagopplæringen rapporteres i form av opplysninger om avlagte fag- og svenneprøver og resultatene av disse. Tabell 1 Resultater av fag- og svenneprøver Ikke bestått Bestått Bestått meget godt Totalt Andel bestått 90% 95% 93% 95% Frafall innen fagopplæringen rapporteres i form av opplysninger om hevede lærekontrakter og en analyse av årsaker og bakgrunn for dette. Tabell 2 Oversikt over hevede lærekontrakter Hevede lærekontrakter herav med ungdomsrett Ikke oppgitt Læringsmiljøet innen fagopplæringen omtales ikke spesifikt i yrkesopplæringsnemndas årsmelding Revisjonens vurderinger Vi vurderer det slik at fylkeskommunen har en rekke rutiner og prosedyrer som til sammen kan bidra til god kvalitet i fagopplæringen. Fylkeskommunen har imidlertid ikke utarbeidet eller satt gjeldende rutiner inn i et overordnet kvalitetsystem. Et overordnet system må blant annet beskrive oppgavene, organiseringen og myndighetsfordelingen mellom aktørene i fagopplæringen. Videre må det også beskrives hvordan rutiner for informasjonsflyt, rapporteringer og tilbakemeldinger skal være mellom lærling, lærebedrift, opplæringskontor, fylkesadministrasjonen, yrkesopplæringsnemnda og fylkestinget. Vi kan ikke se at dette er beskrevet for fagopplæringen. Yrkesopplæringsnemda har vedtatt flere retningslinjer og rutinebeskrivelser for saksbehandling innen fagopplæringen. Vi mener likevel at fylkeskommunen bør jobbe videre med å samordne dette i et helhetlig kvalitetssystemet for fagopplæringen og for den videregående opplæring. Kvalitetsvurderinger gjennomføres i form av bedriftsbesøk, oppfølgingsmøter og lærlingundersøkelser. Det er etablert rutiner for å gjennomføre bedriftsbesøk, men her følges ikke alltid rutinene opp med tanke på å dokumentere og registrere erfaringene fra besøkene. Oppfølgingsmøter gjennomføres med års mellomrom. Det er gjennomført to lærlingundersøkelser de siste seks årene. Yrkesopplæringsnemnda synes i stor grad å være informert om resultatene av disse undersøkelsene, men vi registrerer at det i de siste årene ikke har vært prioritert å legge frem saker for nemnda som dokumenterer resultatene av disse kvalitetsvurderingene. Vi mener at arbeidet med å gjennomføre og følge opp slike kvalitetsvurderinger må prioriteres og dokumenteres bedre. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 9 av 21

12 Frem til nå ser vi at fylkestinget gjennom yrkesopplæringsnemndas årsmelding har fått informasjon om tilstanden på læringsresultat og frafall innen fagopplæringen, men ingen informasjon om tilstanden innen læringsmiljøet. Vi mener fylkestinget bør få mer informasjon om resultatet av de kvalitetsvurderinger som gjennomføres og de målinger som er gjort i forhold til læringsmiljøet i fagopplæringen. Det er positivt at det på sikt vil komme en felles tilstandsrapportering til fylkestinget hvor både opplæring i skole og opplæring i bedrift analyseres og drøftes. 5.2 Godkjennes lærebedriftene i henhold til regelverk? Revisjonskriterier I henhold til opplæringslovens 4-3 skal bedrifter som driver opplæring av lærlinger og/eller lærekandidater være godkjent av fylkeskommunen. Lærebedriften må være faglig vurdert av yrkesopplæringsnemnda før fylkeskommunen kan godkjenne bedriften, med mindre den faglige vurderingen er delegert fra yrkesopplæringsnemnda til fylkeskommunen etter opplæringslovens 12-4, 7.ledd. En lærebedrift må kunne gi en opplæring som tilfredsstiller kravene i forskrifter etter 3-4 om innholdet i opplæringen. En lærebedrift skal ha en eller flere faglige kvalifiserte personer (faglige ledere) som har ansvaret for opplæringa. Dette følger av opplæringslovens 4-3. Yrkesopplæringsnemnda har i YON-sak 11/2008 vedtatt retningslinjer for godkjenning av lærebedrifter som skal brukes i den fylkeskommunale saksbehandlingen. I retningslinjene står det blant annet at lærebedriften skal ha kompetanse, produksjon og utstyr som sikrer at den kan gi opplæring som tilfredsstiller kravene i læreplanen. Lærebedriften skal i hovedsak ha en faglig leder med formell utdanning i faget. Det åpnes også for at faglig leder kan være kvalifisert ut fra praksis og ikke bare fra utdanning. Nye lærebedrifter skal delta på introduksjonskurs/ godkjenningskurs Dette punktet ble fremhevet i et eget punkt 2 i vedtaket i sak 11/2008 ved behandlingen av retningslinjene. Det finnes imidlertid ikke lovhjemmel for å kreve at bedriftene har Oppsummert blir våre revisjonskriterier at: fylkeskommunens skal ha saksbehandlingsrutiner som sikrer at nye lærebedrifter er faglig vurdert før godkjenning lærebedriftene skal ha kvalifiserte faglige ledere og dette skal være dokumentert i forbindelse med søknad Fakta Myndighet til å gjøre den faglige vurderingen av nye lærebedrifter ble delegert fra fylkestinget til fylkesrådet i FT-sak 7/ Fylkerådet delegerte denne fullmakten videre til administrasjonen (daværende opplæringssenteret) i vedtak 44/2008. Fagopplæringssjefen opplyser at det er den enkelte saksbehandler ved utdanningsavdelingen som er tillagt oppgaven med å saksbehandle søknad om godkjenning av ny lærebedrift. Godkjenningsbrevet underskrives av fagopplæringssjefen og saksbehandler i det aktuelle faget. Prosessen ved behandling av søknad om å bli godkjent som bedrift er kartlagt ved samtaler med fagopplæringssjef og med flere saksbehandlere i utdanningsavdelinga. Saksbehandlerne har stor fokus på dialog med søker i søknadsfasen og i forkant av en eventuell godkjenning. Det sendes ut et informasjonsbrev hvor det presiseres hvilke krav som stilles til bedriften og hvilket ansvar bedriften har for opplæringa. Det sendes ut diverse informasjonsmateriell i tillegg til læreplan for faget og generell læreplan. Tidligere års praksis var at godkjenning ble gitt uten at bedriften ble besøkt i forbindelse med godkjenningsprosessen, men bedriften skulle få besøk i løpet av det første året som godkjent lærebedrift. Vi får opplyst at prosessen med oppfølgingsbesøk ikke alltid fungerte etter intensjonen. I det siste året er det derfor innført som fast rutine ved avdelingen at søkebedriftene skal besøkes av saksbehandler før godkjenning. På dette besøket gjennomgår saksbehandler regelverk og læreplanverk med godkjenningskurs for å bli eller være godkjent lærebedrift. 12 FT-7/2008: Delegering av myndighet fra fylkestinget til fylkesrådet innenfor Opplæringslovens bestemmelser om fag- og yrkesopplæring. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 10 av 21

13 bedriften ved faglig ledelse, herunder også krav og forventninger til at bedriften skal ha rutiner for intern kvalitetssikring, rutiner for vurdering og en plan for opplæringa. Dette for å forsikre seg om at bedriften er klar over sitt ansvar og har kjennskap til de krav som stilles. Lærebedriften skal ha en faglig leder med fag- /svennebrev. Dette kravet skal dokumenteres ved søknaden. Saksbehandler kontrollerer at dette foreligger. Dokumentasjonen kan imidlertid være noe forskjellig fra fag til fag. I enkelte fag forutsettes det at det foreligger sertifikater med krav til tekniske ledere. For de som ikke har fagbrev kan det være aktuelt å dokumentere adekvat utdanning eller forevises praksisattester der det må dokumenteres minst 6 års praksis i faget. Et av de momenter som saksbehandler vurderer er om bedriften har kompetanse, produksjon og utstyr som sikrer at opplæringen kan foregå i samsvar med kravene i læreplanen. Det opplyses at det i det tidligere læreplanverket gjerne var angitt konkrete typer av utstyr som måtte være ved bedriften. I Kunnskapsløftet ble flere av disse konkrete krav til utstyr fjernet, da målene i læreplanen kunne oppnås uten at krav til utstyret spesifikt ble angitt. Vi får opplyst at dersom saksbehandler er i den minste tvil om at søkebedriften skulle holde mål i forhold til å kunne klare å gi en opplæring i tråd med læreplanverket, så trekkes kompetansen fra leder av prøvenemndene i de enkelte fag inn for konsultasjon. Prøvenemndsmedlemmet deltar da på besøk ved søkebedriften og gir sin tilrådning til saksbehandler. Dersom søkebedriften samarbeider med et opplæringskontor, hender det at opplæringskontoret deltar på møte som saksbehandler har med bedriftens ledelse. Opplæringskontorene er et samarbeidsorgan som eies av en gruppe av lærebedriftene. Det opplyses at ca 70% av lærebedriftene i Nordland er tilknyttet et opplæringskontor. Yrkesopplæringsnemnda har satt som krav at alle nye bedrifter kalles inn til et godkjenningskurs/dagskurs. Dette gjøres bedriften oppmerksom på både i det skriftlige informasjonsmateriell som sendes ut og i samtale med saksbehandler. På dette kurset blir bedriftens plikter og rettigheter ytterligere presentert. Vi får opplyst at mange faglige ledere møter opp på dette dagskurset. De som ikke møter opp blir innkalt til neste aktuelle dagskurs. I søknadsskjema skriver søker under på at bedriften kan gi opplæring i samsvar med opplæringslov, forskrift og læreplanverket. Faglig leder må dokumentere sin faglig bakgrunn, fortrinnsvis med fag-/svennebrev. Det må også opplyses hvordan bedriften skal oppfylle kravene til planlegging, gjennomføring, vurdering og dokumentasjon av opplæringen som skal gis. Dersom saksbehandler etter en samlet vurdering finner at søkebedriften kan gi opplæring i samsvar med læreplanverket for faget og har en godkjent faglig leder, så utstedes det et godkjenningsbrev. Godkjenningen bekreftes av fagopplæringssjefen som underskriver godkjenningsbrevet sammen med saksbehandler i faget. I tillegg utstedes det en diplom for opphenging i bedriften. Fagopplæringssjefen opplyser at all dokumentasjon rundt søknadsbehandling tidligere ble satt i egne ringpermer, men at all dokumentasjon nå skal ligge i websak 13. Vi har plukket ut 4 godkjenningssaker i websak registrert sommeren Det som var registret som saksdokumenter i websak var søknad fra lærebedriften og fylkeskommunens brev om godkjenning. I to av de fire sakene lå fagbrevet til faglig leder som vedlegg til søknad. For de andre to sakene forelå det ikke slik dokumentasjon i websak, men oppfyllelsen av de faglige krav fremgikk imidlertid av opplysninger registret i VIGO Revisjonens vurderinger For å bli godkjent som lærebedrift krever regelverket at det skal foreligge en faglig vurdering for å forsikre seg om at søkeren kan gi opplæring i tråd med lov, forskrift og læreplanverk og det settes krav til faglig leder(e) i bedriften. Det ligger utenfor vårt mandat å overprøve den konkrete faglige vurderingen som saksbehandlerne og fagopplæringssjefen gjør i 13 Websak: Fylkeskommunens saks- og arkivsystem. 14 VIGO: Nasjonalt sentral database som gir datagrunnlag for fylkeskommunens overordnede ansvar for all ungdom og voksne med rett til videregående opplæring. Databasen er også kilde for nasjonale myndigheters behov for statistikk om videregående opplæring. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 11 av 21

14 hver enkelt søknad om godkjenning som lærebedrift. Vår fokus har vært å se på prosessene og de generelle rutinene rundt saksbehandlingen. Det synes å være stor fokus på det å gi informasjon og å forsikre seg om at faglig ledelse er inneforstått med sine rettigheter og plikter som lærebedrift, og de forventninger fylkeskommunen har til lærebedriften. Vi registrerer at saksbehandlerne trekker inn kompetanse fra prøvenemndene dersom de er i tvil om en bedrift holder mål på det rent faglige. Basert på dette ser det ut til at det gjøres en faglig vurdering i tråd med regelverket. Kravet til faglig leder(e) skal dokumenteres fra lærebedriftens side ved søknad om godkjenning. Vi registrerer at faglig leders kompetanse er dokumentert i de enkeltsakene vi har sett på, men at denne dokumentasjonen ikke alltid arkiveres som en del av saksdokumentene i fylkeskommunens arkivsystem websak. Siden dette er opplysninger som er en del av søknaden, mener vi at denne dokumentasjonen må arkiveres på samme måte som selve søknaden. Vår oppsummering er at fylkeskommunens rutiner for godkjenning av lærebedrifter er i tråd med regelverket. 5.3 Godkjennes lærekontraktene i henhold til regelverk? Revisjonskriterier Det skal i henhold til opplæringslovens 4-5 opprettes skriftlig lærekontrakt/ opplæringskontrakt mellom lærebedrift og lærling/lærekandidat når læreforholdet tar til, og det skal benyttes skjema utarbeidet av kunnskapsdepartementet. Lærekontrakten skal underskrives av lærling, av faglig leder og ansvarlig leder for bedriften. For å bli gyldig må kontrakten godkjennes av fylkeskommunen og den får virkning fra den tid arbeidsforholdet tar til. Kontrakten skal vise til den eller de arbeidsavtalene som lærlingen eller lærekandidaten har. Dette punktet i lovens 4-5 trådte i kraft pr I yrkesopplæringsnemndas sak 11/2008 om godkjenning av lærebedrifter står det at det må forlanges at representanten for de ansatte angis på lærekontrakten. Unntak kan være der bedriften har færre enn tre ansatte. Oppsummert blir våre kriterier: det skal foreligge skriftlig lærekontrakt lærekontrakten må være godkjent av fylkeskommunen i lærekontrakten skal det henvises til arbeidsavtale i lærekontrakten skal det opplyses om ansatterepresentant i bedriften Fakta Fra Yrkesopplæringsnemnda henter vi følgende statistikk: Tabell 3 Oversikt over inngåtte lærekontrakter Inngåtte lærekontrakter med rett 15 i eget fylke Inngåtte lærekontrakter uten rett i eget fylke Formidlet til andre fylker Sum inngåtte lærekontrakter i Nordland Tabell 4 Oversikt over løpende læreforhold Lærlinger og lærekandidater pr Løpende kontrakter Voksne lærlinger Lærlinger med rett Det var registrert ca 2500 løpende kontrakter pr Vi har plukket ut 20 lærekontrakter som var inngått i 2008 og 2009 og som var gjeldende pr For disse læreforholdene undersøkte vi om det forelå skriftlig underskrevet kontrakt, om det var opplyst om ansatterepresentant og om det var henvist til arbeidsavtale for lærlingen. Oppsummert finner vi at det i alle 20 læreforholdene forelå skriftlig underskrevet lærekontrakt. I 11 av 20 lærekontrakter var det ikke henvist til arbeidsavtale. I 6 av de 9 kontraktene som hadde henvisning til arbeidsavtale, var kopi av arbeidsavtalen vedlagt. Opplæringsloven har siden august 2007 satt krav om at det skal vises til arbeidsavtale. Saksbehandlere ved utdanningsavdelinga sier til oss at det tok noe tid fra kravet kom i loven til dette ble innarbeidet i nye skjema fra direktoratet og 15 Rett: Lovfestet rett til videregående opplæring, jf oppl.lov 3-1 (ungdomsrett). 16 Tallene inkl lærlinger og lærekandidater fra andre fylker som har læreplass i Nordland. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 12 av 21

15 også i saksbehandlingen i fylkeskommunen. Dagens praksis er at lærebedriften må sende inn kopi av arbeidsavtalen før lærekontrakten godkjennes. I 6 av 20 lærekontrakter er det ikke gitt opplysninger om ansatterepresentant i bedriften. For disse læreforholdene har vi fått opplyst at det er mindre enn tre ansatte i bedriften Revisjonens vurderinger Vår vurdering er at det inngås skriftlig underskrevet kontrakt i tråd med kravet om dette. Basert på stikkprøvene våre fra 2008 og 2009 ser vi at det var en del mangler i forhold til det å henvise til arbeidsavtale. Selv om det tok noe tid å innarbeide dette lovkravet fra 2007, så forventet vi at dette skulle være på plass i løpet av 2008, og i alle fall i Selv om det ikke er gitt henvisning til arbeidsavtale, betyr ikke dette at arbeidsavtale ikke foreligger. Vår vurdering er imidlertid at saksbehandler burde ha kontrollert at det ble gitt henvisning til arbeidsavtale i forbindelse med godkjenning av lærekontrakt. Vi registrerer at rutinen i dag er at lærebedriften skal sende inn kopi av arbeidsavtale i forbindelse med godkjenning av lærekontrakt. 5.4 Rapporterer lærebedriftene årlig til Nordland fylkeskommune? Revisjonskriterier I henhold til opplæringslovens 4-7, 2. ledd skal lærebedriftene årlig rapportere til fylkeskommunen om opplæringen av lærlinger og lærekandidater. I forskrift til opplæringsloven 11-3 presiseres det at lærebedriften plikter å gi den informasjonen som fylkeskommune krever for å kunne vurdere om godkjenning skal gis eller videreføres, og for å kunne fastsette og utbetale tilskudd. Det står videre at lærebedriften skal medvirke til å etablere administrative system og innhente statistiske og andre opplysninger som trengs for å vurdere tilstanden og utviklinga innenfor opplæringa. I utdanningsdirektoratets rundskriv nr 3/2008 datert presiseres det at lærebedriftene har en tilsvarende rapporteringsplikt som skoleeierne har etter forskriftens 2-2. Forskriftens 2-2 sier at det skal etableres systemer og innhentes informasjon for å vurdere tilstanden og utviklingen innen opplæringen. Vi kan ikke se at utdanningsdirektoratet har gitt noen nærmere rettledning på hvordan rapportering fra lærebedrift til fylkeskommune skal være. Vi oppsummerer revisjonskriteriene slik: lærebedriften skal årlig rapportere til fylkeskommunen den årlige rapporteringen skal sikre at godkjenning og videreføring av godkjenning er berettiget den årlige rapporteringen skal sikre at fastsetting og utbetaling av tilskudd er berettiget den årlige rapporteringen skal blant annet brukes til å vurdere tilstanden og utviklingen innefor opplærlingen Fakta Fagopplæringssjefen opplyser til oss at det ikke har vært etablert en rutine på at lærebedriftene skal sende inn en årlig rapport til fylkeskommunen. I 2010 er det satt i gang en utredning ved utdanningsavdelingen for å finne frem til en hensiktsmessig form og omfang på dette rapporteringskravet uten å pålegge lærebedriftene for stor administrativ belastning. Det foreligger ingen maler eller verktøy fra utdanningsdirektoratet i forbindelse med rapportering fra lærebedrift, kun for rapportering fra skolene. I Nordland legges det opp til en rapportering hvor lærebedriften i form av egenerklæring bekrefter at den har rutiner for mottak og introduksjon, at opplæringen dokumenteres, at det minimum hvert halvår gjennomføres en vurderingssamtale med lærlingen/lærekandidaten og at bedriften har rutiner for egenvurdering av sitt eget kvalitetssystem. Dette er også opplysninger som lærebedriften må gi i forbindelse med første gangs godkjenning og når nye lærekontrakter skal inngås. Det er laget et utkast til årlig rapporteringsskjema, men dette er foreløpig ikke tatt i bruk. Når det gjelder sikring av at fastsetting og utbetaling av tilskudd er berettiget, så er det etablert en rutine for å innhente informasjon hos lærebedriftene i forkant for utbetaling. To ganger i året sendes det ut et brev til hver lærebedrift og hvert opplæringskontor med detaljert oversikt over de opplysninger som fylkeskommunen har registrert pr bedrift og pr lærling. Fylkeskommunen ber i disse brevene om at lærebedriften og opplæringskontorene bekrefter disse opplysningene siden disse legges til grunn for tilskuddsberegningene. På denne måten skal det fanges opp om der er endringer som lærebedriften ikke tidligere har meldt inn. Lærebedriftene og opplæringskontorene skal for øvrig løpende gi beskjed til fylkeskommunen dersom det skjer Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 13 av 21

16 endringer i læreforholdene som påvirker tilskuddene, for eksempel lengre sykefravær. Fagopplæringssjefen og saksbehandlere ved utdanningsavdelinga opplyser at fylkeskommunens informasjonsbehov overfor lærebedriftene har blitt ivaretatt gjennom løpende dialog med lærebedrifter og opplæringskontor pr telefon, på kurs/samlinger, på regionsvise samlinger og ved bedriftsbesøk. Bedriftsbesøk skal registreres inn i en egen database for dette fagsys. Bedriftsbesøk kan være både korte besøk og mer systematiske bedriftsbaserte vurderinger av lærebedriftene. Korte besøk kan komme i stand for eksempel for å gi informasjon om endringer i regelverk, læreplanverk eller på bakgrunn av ønske fra bedrift eller lærlinger. Korte besøk kan også innebære at det gjøres en skriftlig vurdering av rutiner i bedriften. Ved en mer systematisk bedriftsbasert vurdering gjennomgås rutiner for blant annet vurdering, planlegging og konflikthåndtering både med lærling og med bedriftens ledelse. I slike tilfeller skal det i utgangspunktet brukes standardiserte spørreskjema utarbeidet for lærling, bedriftsledelse og for fylkeskommunal saksbehandler. I noen tilfeller sendes skjema til lærling og bedriftsledelse ut i forkant av besøket, i andre tilfeller finner saksbehandler det mest hensiktsmessig at skjemaene fylles ut under selve besøket og i samtale med lærling eller ledelse. Noen saksbehandlere bruker ikke disse skjemaene, med den begrunnelse at informasjonsflyten blir bedre uten disse. Resultatet av den bedriftsbaserte vurderingen skal legges inn i fagsys som dokumentasjon på bedriftsbesøket og på hva som eventuelt kreves av oppfølging i ettertid. I samtale med fagopplæringssjefen og saksbehandlere ved utdanningsavdelinga får vi bekreftet at disse besøkene ikke alltid registreres inn i systemet. Årsaken til dette opplyses å være kapasitetsmangel. I Nordland fylke er det ca 1450 godkjente lærebedrifter pr september Yrkesopplæringsnemnda har i sin handlingsplan 17 bestemt at fylkeskommunen skal gjennomføre inntil 250 bedriftsbesøk i året. I årsmelding for 2008 står det at det ble gjennomført ca 200 bedriftsbesøk, i årsmeldingen for 2009 står det at omfanget av bedriftsbesøkene ligger på samme nivå som tidligere år. 17 FT-sak 45/2009: Yrkesopplæringsnemndas handlingsprogram I 2006 ble det lagt frem en rapport for yrkesopplæringsnemnda 18 om erfaringene ved bedriftsbasert vurdering i årene I saken ble det gjort en analyse av den informasjon som var registrert på bakgrunn av bedriftsbesøkene. Det fremgår i saken at prinsippet bak bedriftsbasert vurdering er å skaffe informasjon om kvaliteten på lærlingens læremiljø og gjennom systematisering av informasjon være i stand til å gjøre fornuftige prioriteringer og tiltak. Etter år 2006 er det ikke gjort en tilsvarende systematisk analyse av den informasjonen som er samlet inn etter bedriftsbasert vurdering. Fagopplæringssjefen opplyser at dette gjenspeiler arbeidssituasjonen målt opp mot ressursene. Tilstandsvurdering innen fagopplæringen har så langt blitt rapportert gjennom yrkesopplæringsnemndas årsmelding. Som vi var inne på i problemstilling nr 1 så omtales både de årlige læringsresultater og det årlige frafallet i årsmeldingen. Dette er data som fylkeskommunen løpende fører register over i VIGO basert på informasjon fra prøvenemndene og på bakgrunn av vedtak om hevede lærekontrakter. Læringsmiljøet har tidligere også blitt kartlagt gjennom lærlingundersøkelser, sist gjennomført i Det foretas imidlertid ikke en systematisk årlig rapportering om og vurdering av læringsmiljøet i lærebedriftene, verken basert på den bedriftsbaserte vurderingen eller basert på lærlingundersøkelser Revisjonens vurderinger Fylkeskommunen har på flere områder rutiner for å innhente informasjon fra lærebedriftene, uten at dette kan sies å være i form av årlig rapportering fra lærebedriftene. I forbindelse med bedriftsbesøk innhenter fylkeskommunen opplysninger om lærebedriften, herunder vurderer saksbehandler om godkjenning skal gis og om videreføring av godkjenning er berettiget. Alle lærebedriftene besøkes imidlertid ikke årlig og vi vurderer det også slik at den informasjonen som innhentes basert på bedriftsbasert vurdering ikke er gjenstand for en årlig systematisk vurdering som løftes opp til yrkesopplæringsnemnda eller til fylkestinget. På bakgrunn av dette kan vi ikke si at det i dag foreligger en årlig rapportering som sikrer at 18 Sak 04/2006 rapport om bedriftsoppfølging bedriftsbasert vurdering oppsummering og drøfting av veien videre. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 14 av 21

17 videreføring av godkjenning som lærebedrift er berettiget. I forbindelse med tilskuddsutbetaling må lærebedriftene rapportere tilbake til fylket om opplysninger vedrørende lærlinger og lærebedrifter er riktig registrert, dette skjer to ganger i året. På bakgrunn av dette kan vi indirekte si at der er en form for årlig rapportering som sikrer at fastsetting og utbetaling av tilskudd er berettiget. Tilstandsrapportering innebærer en årlig vurdering av læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Læringsresultater i fagopplæringen registreres løpende i VIGO etter hvert som lærling avlegger fag- /svenneprøve. Frafall registreres også i VIGO etter hvert som kontrakt registreres avsluttet. På denne måten har fylkeskommunen allerede et system for innhenting av data om læringsresultater og frafall. Læringsmiljøet skal også vurderes i den årlige tilstandsrapporteringen. På dette områder vurderer vi det slik at krav og form til lærebedriftenes rapportering ikke er klarlagt godt nok, verken fra direktoratets side eller fra fylkeskommunens side. Oppsummert vurderer vi det slik at opplæringslovens krav om årlig rapportering fra lærebedrift til fylkeskommunen ikke oppfylles. Det er imidlertid prosesser i gang for å finne en form på dette som skal ivareta kravet om årlig rapportering fra lærebedriftene. 5.5 Utbetales tilskudd til lærebedrifter og opplæringskontor i tråd med regelverket for dette? Revisjonskriterier Tilskudd fastsatt av Utdanningsdirektoratet basistilskudd I og II. Fylkeskommunen skal betale tilskudd til lærebedrift, opplæringsring og opplæringskontor etter retningslinjer og satser fastsatt av departementet. Dette følger av forskrift til opplæringsloven Detaljerte retningslinjer og satser fremgår av årlige brev fra Utdanningsdirektoratet. Hovedtrekkene i tilskuddsplikten er: Det må foreligge en godkjent lærekontrakt/opplæringskontrakt. Det er bostedsfylket som skal bære kostnaden med tilskuddet. Basistilskudd I utbetales til lærebedrifter som ansetter lærlinger/ lærekandidater i henhold til retningslinjer innenfor videregående opplærling. Dette gjelder ungdom mellom 16 og 21 år som ikke har forbrukt opplæringsretten. Tilskuddet utgjør kr ,- pr år fordelt på læretiden 19. For verneverdige 20 fag gis det kr ,- pr år i tillegg til basistilskuddet. Basistilskudd II utbetales til lærebedrifter for læreforhold inngått med lærlinger som har fylt 21 år og som har full opplæring i bedrift, samt for lærekontrakter tegnet av lærlinger som tidligere har fått oppfylt sin rett til videregående opplæring, jf Opplæringslovens 3-1. Tilskuddet utgjør kr 2.372,- pr. mnd. 21 For verneverdige fag gis det kr 6.466,- kr pr mnd i tillegg til basistilskuddet. Midlertidig tilskudd fastsatt av Utdanningsdirektoratet Regjeringens krisepakke 2009 I brev fra Utdanningsdirektoratet av går det frem at fylket er bevilget midler over det sentrale rammetilskuddet for 2009 til midlertidig økning i tilskuddet til lærebedrifter. Tilskuddet ytes for opplæring gitt i året Beregningen foretas pr måned lærlingen/lærekandidaten/ 19 Lærlinger og lærekandidater som følger hovedmodellen, dvs 1 år opplæring og 1 år verdiskapning: kr 4.149,- i 24 mnd = kr ,- (delt på 1 år opplæring gir dette kr ,- pr opplæringsår). Lærlinger og lærekandidater som følger særløp, dvs 2 år opplæring og 1 år verdiskapning: kr 5.532,- i 36 mnd = kr ,-. (delt på 2 år opplæring gir dette kr pr opplæringsår.). Lærlinger og lærekandidater som får hele opplæringen i bedrift, dvs 3 års opplæring og 1 års verdiskapning: kr 6.224,- i 48 mnd = kr ,-(delt på 3 år opplæring gir dette kr ,- pr opplæringsår) 20 Verneverdige fag: disse er definert i rundskriv fra Utdanningsdirektoratet. Gjelder fag som er truet og fagkunnskaper står i fare for å dø ut på grunn av mangel på nyrekruttering. 21 I denne ordningen gjøres det ikke forskjell på opplæringstid og verdiskapningstid i læretiden. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 15 av 21

18 praksisbrevkandidaten er i opplæring i bedriften i Det midlertidige tilskuddet er kr 400,- pr måned i Tilskudd til lærlingordning for private bedrifter i Bodø tilsagn nr 27/2009 DA Bodø Programstyret i DA Bodø vedtok i møte den å gi fylkeskommunen inntil kr 4 millioner for året 2009 og 2010 til lærlingordning for private bedrifter i Bodø som tar i mot lærlinger. I vedtaket står det at ordningen gjelder kun overfor kontraktsforhold som inngås med lærlinger som har ungdomsrett. Private bedrifter i Bodø som tar inn lærlinger i 2009 og 2010 mottar kr ,- pr lærling. Tilskudd ved avvikende lærefag/læreforhold I FT-sak 9/1998 vedtok fylkestinget at personer under 21 år, og som har gjennomført VKII 22 og således brukt sin treårige opplæringsrett, kan etter søknad inngå lærekontrakt finansiert av fylkeskommunen. Tilskuddets størrelse blir tilsvarende den tilskuddsordning som gjelder for læreforhold for voksne lærlinger, dvs basistilskudd II. Fylkestinget vedtok i samme sak at personer under 21 år kan ut fra søknad, og ut fra spesielle grunner relatert til eller mangel av VK1 23 kurs, inngå lærekontrakt som avviker med hovedmodellen. Det forutsettes at de økonomiske tilskuddsordninger bygger på de ordninger som gjelder for tilsvarende kontraktsforhold i særløpsfag. Lærebedriftene gis basistilskudd II. Kvalitetssikringstilskudd til lærebedrifter med voksne lærekandidater Voksne lærekandidater faller i utgangspunktet utenfor basistilskuddene slik kriteriene for disse er definert fra Utdanningsdirektoratet. I Nordland har muligheten for opplæringskontrakt ikke vært begrenset til ungdom med rett til videregående opplæring. Det har vært åpnet for at også voksne kan inngå opplæringskontrakt og at dette utløser basistilskudd II. Yrkesopplæringsnemndas arbeidsutvalg behandlet denne ordningen i sak 06/2007 i møte I vedtak tilrådde arbeidsutvalget for fylkestrådet at det ikke lengre utbetaltes basistilskudd II for opplæringskontrakter inngått med voksne lærekandidater etter Det ble i stedet tilrådd at det for voksne lærekandidater 22 I dag benevnt VG3 23 I dag benevnt VG2 utbetales et kvalitetssikringstilskudd på kr ,- til lærebedriften etter utstått opplæringstid og når kompetanseprøve er gjennomført med bestått resultat. Fagopplæringssjefen opplyser til oss at saken ikke ble fremmet for fylkesrådet fordi det i ettertid ble vurdert slik at yrkesopplæringsnemnda hadde mandat til å vedta denne endringen i tilskuddsordningen. Endringen innebar ikke økte forpliktelser for fylkeskommunen. Utbetalingen av dette tilskuddet er derfor gjort på bakgrunn av vedtak i Yrkesopplæringsnemnda i juli Oppsummert blir våre revisjonskriterier at: det skal foreligge godkjent lærekontrakt det er bostedsfylket som skal bære kostnaden med tilskuddet opplysninger om start og sluttidspunkt for kontrakten skal være riktig registrert inn i VIGO utregningen av tilskuddet skal være riktig på bakgrunn av type opplæringsmodell og på bakgrunn av betingelsene for de ulike typene av tilskudd Fakta I Nordland fylkeskommune er det budsjettert med en netto utgift på kr 103,9 mill i lærlingtilskudd for året I beløpet er det tatt hensyn til de refusjoner som Nordland får fra andre fylkeskommuner. Tilskuddsforvaltningen ivaretas av saksbehandler ved utdanningsavdelingen. Utbetaling av tilskudd gjennomføres i to store hovedkjøringer i året med telledato pr og pr Basistilskudd, midlertidig tilskudd og tilskudd til avviksfag utbetales både og DAtilskudd utbetales kun pr Selve utbetalingene skjer ca to måneder etter telledato. I forkant av disse kjøringene sendes det ut et brev til hver lærebedrift og hvert opplæringskontor med detaljert oversikt over de opplysninger som fylkeskommunen har registrert pr bedrift og pr lærling. Fylkeskommunen ber i disse brevene om at lærebedriften og opplæringskontorene innen 3 uker bekrefter disse opplysningene siden disse legges til grunn for tilskuddsberegningene. På denne måten skal det fanges opp om der er endringer som lærebedriften ikke tidligere har meldt inn. Lærebedriftene og 24 Budsjettallet hentet fra kostnadssted Lærlingtilskudd. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 16 av 21

19 opplæringskontorene skal for øvrig løpende gi beskjed til fylkeskommunen dersom det skjer endringer i læreforholdene som påvirker tilskuddene, for eksempel lengre sykefravær. Selve registeret over lærlinger, lærebedrifter og opplæringskontor ligger i systemet VIGO. Her registreres all informasjon om elever og lærlinger og er en historisk database. De statlige vedtatt satser for tilskudd (basistilskudd I og II) legges hvert år inn i dette systemet av departementet. Tilskudd beregnes for den enkelte lærekontrakt/opplæringskontrakt og avregnes samlet mot lærebedriften. Vi har fått opplyst at NFK har til sammen ca 1450 lærebedrifter pr september Av disse er ca 70% tilknyttet et opplæringskontor. Vi har plukket ut 21 tilfeldige lærlinger og lærekandidater fra 21 ulike lærebedrifter og opplæringskontor for å teste rutinen for utregningen av tilskudd. For å få med utbetalingen av DA-tilskuddet har vi tatt utgangspunkt i læreforhold pr utregningen av tilskudd også var riktig basert på den opplæringsmodell som gjelder for den enkelte kontrakt og i henhold til betingelser gitt for den enkelte tilskuddsordning. En lærebedrift i vårt utvalg hadde i etterkant av utbetaling pr meldt fra om permisjon, og tilskuddet for 1. halvår 2010 ble korrigert i tråd med dette Revisjonens vurderinger Basert på våre stikkprøver er vår vurdering at fylkeskommunen i disse tilfellene har hatt gode rutiner for å sikre seg at tilskuddsutbetalingene er riktig. Fylkeskommunen legger vekt på å få bekreftet grunnlagsdata fra lærebedriftene i forkant av utbetaling. Våre stikkprøver viser ingen feil i den spesifikke utregningen av de ulike tilskuddene. 5.6 Blir lærlinger med hevet lærekontrakt ivaretatt av oppfølgingstjenesten? Tabell 5 Utvalgte tilskudd for kontroll Type tilskudd i vårt utvalg Antall Basistilskudd 1 + midlertidig tilskudd 8 Basistilskudd 1 + midlertidig tilskudd + 4 DA-tilskudd Basistilskudd 2 + midlertidig tilskudd 7 Basistilskudd 2 + midlertidig tilskudd + 1 DA-tilskudd Kvalitetssikringstilskudd 1 Sum stikkprøver 21 Tabell 6 Resultater av kontroll med tilskuddsutbetaling Ja Nei Sum Bostedsfylke Nordland Godkjent lærekontrakt Riktig registrering av start- og stoppdato for tilskudd Riktig tilskudd i forhold til opplæringsmodell og betingelser for den enkelte tilskuddsordning En lærling i vårt utvalg bodde i annet fylke, og her hadde fylkeskommunen krevd refusjon fra annet fylket slik de har krav på i henhold til rundskriv fra Kunnskapsdepartementet. For alle de kontrollerte sakene forelå det en godkjent lærekontrakt. Vår kontroll viste at alle opplysningene på lærekontraktene (start og sluttdato) var riktig lagt inn i VIGO og at Revisjonskriterier Fylkeskommunen skal i henhold til opplæringslovens 3-6 ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til opplæring, men som ikke er i opplæring eller i arbeid. Tjenesten gjelder til og med året de fyller 21 år og omfatter også ungdom som har tapt sin opplæringsrett etter opplæringslovens 3-8 (bortvisning av elever) og 4-6 (heving av lærekontrakt/opplæringskontrakt). Vilkårene for å kunne heve en lærekontrakt eller opplæringskontrakt fremgår av opplæringslovens 4-6. Fylkeskommunen fatter vedtak om heving. Når lærlingen eller lærekandidaten frivillig hever kontrakten, faller retten til videregående opplæring etter 3-1 bort dersom fylkeskommunen ikke vedtar noe annet. Når det blir gjort vedtak om å heve en kontrakt etter krav fra lærebedriften, beholder lærlingen eller lærekandidaten retten til videregående opplæring med mindre vedtaket fastsetter at retten faller bort. Målgruppa for oppfølgingstjenesten er blant annet ungdom som avbryter opplæring i bedrift og ungdom som taper retten til videregående opplæring som følge av vedtak om heving av lærekontrakt i henhold til opplæringslovens 4-6. Dette følger av forskrift til opplæringsloven 13-2 punkt b og d. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 17 av 21

20 I henhold til forskrift til opplæringsloven 13-3 skal oppfølgingstjenesten sørge for at ungdom som avbryter opplæring i bedrift og ungdom som taper retten til videregående opplæring som følge av vedtak om heving av lærekontrakt: Blir tatt kontakt med Får tilbud om rettledning Får tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting, jf opplæringslovens Oppfølgingstjenesten skal følge opp ungdom som har tatt imot tilbud. Ungdom i målgruppa som ikke tar imot tilbud gjennom oppfølgingstjenesten, og som ikke er i utdanning eller arbeid, skal kontaktes og få tilbud hvert skoleår så lenge de er omfatta av den lovfesta retten til videregående opplærling. Oppsummert blir våre revisjonskriterier at: dersom det foreligger heving av lærekontrakt for lærlinger som er under 21 år, forventes det at disse meldes inn til oppfølgingstjenesten. For de som meldes inn til oppfølgingstjenesten skal saksbehandler o Ta kontakt o o o o Gi tilbud om rettledning Gi tilbud, dvs opplæring, arbeid eller annen sysselsetting Følge opp ungdom som har tatt imot tilbud gjennom OT. Følge opp ungdom som ikke har tatt imot tilbuds gjennom OT så lenge de omfattes av lovfesta rett til videregående opplæring Fakta Saksbehandler innen fagopplæring fatter vedtak om heving av lærekontrakt. I forkant av dette avklares det med saksbehandler på inntakskontoret om vedkommende har ungdomsrett til videre tilbud eller ikke. Sluttdato for lærekontrakten avklares og registreres inn i VIGO. Inntakskontoret skal overføre data fra VIGO-systemet og over til OTTO-systemet som er oppfølgingstjenestens saksbehandlingssystem. Denne overveltningen skjer med jevne mellomrom og flere ganger i året. Oppfølgingstjenesten er organisert med koordinatorer/saksbehandlere som sitter på 13 av de 17 videregående skolene i fylket. Noen koordinatorer favner over regioner som har flere videregående skoler. I utgangspunktet blir oppfølgingsansvaret overført til den koordinatoren som naturlig hører til det distriktet hvor den tidligere lærlingen bor eller naturlig hører til. Det opplyses i yrkesopplæringsnemndas årsmelding for 2009 at det i 2009 var 215 hevede lærekontrakter og at 132 av disse hadde ungdomsrett 25 ved heving av kontrakt. I årsmeldingen står dette fremstilt slik: Tabell 7 Oversikt over årsaker til heving av lærekontrakt Årsak heving: Personlig årsak/sykdom Økonomiske årsaker 1 10 Flyttet Fått arbeid 9 16 Begynt på skole 13 6 Brudd på arbeidslivets 9 14 regler Endret kontraktstype 4 2 Annen frafallsårsak Feilvalg 18 Totalt Med utgangspunkt i mottatt utskrift fra VIGO pr september 2010 har vi plukket ut 25 lærlinger hvor lærekontrakten er hevet i tidsrommet februar 2009-februar 2010 og hvor den tidligere lærlingen hadde ungdomsrett ved heving av lærekontrakt. 25 Ungdomsrett: Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. I fag der læreplanen forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, har ungdommen rett til opplæring i samsvar med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Hele retten må normalt tas ut i løpet av en sammenhengende periode på fem år, eller seks år når opplæringen helt eller delvis blir gitt i lærebedrift, og innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år. Fylkesrevisjonen i Nordland, november 2010 Side 18 av 21