Strategisk styring og ledelse i Innherred Samkommune (ISK) En modell for et resultatrettet samspill mellom politikere administrasjon.

Transkript

1 Innherred Samkommune Casebeskrivelse i tilknytning til samarbeidsprosjektet Ny Offentlig Ledelse Strategisk styring og ledelse i Innherred Samkommune (ISK) En modell for et resultatrettet samspill mellom politikere administrasjon. Av Steinar Nebb Nøkkelord: Virksomhetsstyring, styringsmodeller, endringsstrategier, ny offentlig ledelse. Hensikten med prosjektet. En kort introduksjon I løpet av de siste 30 årene har det skjedd en sterk restrukturering av offentlig sektor i Norge. New Public Management-konseptet, preget av strukturelle endringer og en sterkt IKT-basert styringsplattform, har bidratt til at kommunal drift og utvikling i dag bygger på en annen styringsfilosofi enn den forvaltningsorienterte styringsformen vi kjenner fra 20 år tilbake i tid. Tjenestekvalitet, effektivitet, mål og strategier er eksempler på begreper som, når de bygges inn i styringsmodeller, har blitt kjerneelementer i kommunal virksomhetsstyring. Utviklingen har gått raskt og mye er gjort når det gjelder å bygge effektivitet og rasjonalitet inn i styringsformen. En av de store utfordringene synes å være å oppnå ønsket strategisk effekt av å involvere flere sentrale aktører i organisasjonen i målarbeidet. Økonomiske organisasjonsteorier (for eksempel agentteori og transaksjonskostnadsteori) søker å forklare atferd og virkninger ved å studere aktørenes rasjonelle tilpasning. Prosjektet Ny offentlig ledelse har til hensikt i et samarbeid mellom praktikere fra offentlig sektor og forskere fra offentlige utdanningsinstitusjoner å oppnå effekter av strategisk, innovativ og politisk utøvelse i et forpliktende, resultatrettet samspill mellom relevante aktører/partnere.

2 Utfordringer i Samkommunen i dag Å drive strategisk målarbeid i en kommune oppfattes i vår tid som komplekst og krevende. Det kan til tider oppleves som å styre og lede i spenningsfeltet mellom tvang og frihet, fornuft og lidenskap, fiksjon og virkelighet, der i siste rekke økonomiske rammebetingelser og en noe uforutsigbar politisk hverdag setter grenser for hva som er mulig å gjennomføre eller blir prioritert. New Public Management handler bl.a. om å forene effektivitet på flere nivåer samtidig - på individnivå, teamnivå, mellom team og på systemnivå. Styringsinformasjon og medarbeiderskap forutsettes å fungere effektivt vertikalt og horisontalt i organisasjonen. Med flere styringsnivåer og mange aktører i daglig samspill får målstyringsverktøyene (eksempelvis styringskort innenfor Balansert målstyring) en uklar kobling til kvalitetsutviklingen i det offentlige tjenestetilbudet. Dette kan skyldes at målarbeidet i for liten grad skjer på operativt tjenestenivå, eller at målene i for liten grad speiler ønsket målatferd. Et annet kritisk argument går ofte på at det lett målbare blir det som gis oppmerksomhet, fordi gode kvalitative mål er vanskelige å utvikle. Prinsipal og agentrelasjoner representert gjennom samspillet mellom det politiske og administrative systemet, gjennom leder medarbeider-relasjoner og mellom kommune og eksterne samhandlingsaktører, bygger i utgangspunktet på asymmetriske interesser, som kan være til hinder for optimal måloppnåelse. Det politiske beslutningssystemets og det økonomiske styringssystemets viktigste oppgaver er derfor å redusere asymmetrisk informasjon gjennom å fatte beslutninger, målavklaringer, rolleavklaringer, kvalifisert personaloppfølging og bruk av insentiver. Agentteoriens grunnidé er at belønningssystemene og personalpolitikken må utformes på en slik måte at agenten handler i overensstemmelse med det som også er i prinsipalens interesse. Det legges ned mye arbeid i utvikling av mål og strategier i norske kommuner i dag. Det er mer uklart hvor stor direkte effekt dette målarbeidet har på den reelle verdiskapingen. Elementer i en modell for strategiutvikling og ledelse av strategiprosesser i Innherred samkommune Sant Cugat City, en Spansk bykommune med knapt innbyggere utenfor Barcelona, har gjennomført endringsprosesser basert på systematisk restrukturering av styrings- og ledelsesprinsippene i kommunen. Sant Cugat City vant en internasjonal pris EPSA 2009 for beste case i kategorien leadership and management for change. Tittelen på prosjektet og caset var: Budgeting the Strategy - A new deal between political management and political leadership.

3 Er det tiltak som Sant Cugat City har gjennomført som Levanger og Verdal kommuner, ev ISK, kan lære av? Hva vil kreves av tilrettelegging eller tiltak for å få bedre prosesser og effekter ut av det strategiske målarbeidet? Sant Cugat hadde for noen få år siden formulert følgende mål for kommunens administrative og politiske ledelse: Å bygge en innovativ by basert på effektiv drift, en motivert organisasjon og profesjonell styring for å møte fremtidige utfordringer. Endringsprosjektet bygde på følgende hovedprinsipper: 1. Nye teknologibaserte styringsprinsipper 2. Systematisk restrukturering av styrings- og ledelsesprosesser som grunnlag for politiske beslutninger: Mer bruk av ekstensive data som grunnlag for beslutninger Tydeligere koblinger mellom ressurser og mål Motiverte og profesjonelle medarbeidere Endre den politiske kulturen til å bli mer orientert mot mål og effektivitet i tråd med prinsipper for New Public Management. 3. Fra utgiftsfokus til kostnadsfokus Hvor det tidligere var budsjettoverskridelser er den nye kostnadskulturen kontinuerlig å optimere bruken av økonomiske ressurser opp mot mål 4. Den politiske kulturen bygger på prinsipper for god ressursstyring 5. Profesjonelle team og sterke ledere framstår som ledere 6. Samspillet mellom den politiske og administrative ledelse Nødvendig å bygge en mer strømlinjeformet og management-orientert kultur i det politiske systemet, basert på samarbeid på tvers og tung involvering fra de ansvarlige i alle prosesser. Utviklingsmål for administrasjonen: Effektiv styring og ledelse. Utvikle en organisasjon som mestrer å tilpasse seg at mål endres Implementere et sett av felles etiske verdier som grunnlag for å ta i bruk nye verktøy og modeller Forholde seg til et uttrykt krav om effektiv bruk av ressurser, måldefinering og transparens Synliggjøre verdiene gjennom det daglige arbeidet med organisasjonsforbedringer (ledere er rollemodeller)

4 Motivere, gi insentiver og ansvarliggjøre medarbeidere Måle effekten av arbeidet som gjøres (Løpende implementering og testing) 7. The Strategig Management Institute (Strategiavdeling): Analyse (av rapportert målarbeid) Kontroll (avviksoppfølging) Evaluering (strategi og målavveininger) Avdelingen har store fullmakter til å drive strategioppfølging. 8. PACTE : Avtale mellom politisk og administrativ ledelse og tekniske direktører i 2008 for å koble strategiske mål og økonomiske ressurser. Verktøy: Strategikart og Balansert målstyring Ledelse kobles til strategiske målområder 9. Særtrekk ved den nye styringskulturen Innovasjon Effektivitet Consensus amongst all political parties reflected a clear commitment to progress to a new political and public management culture. Transparens (informasjonstilgang og synlighet) Strømlinjeforming og tilpasning Trykk og endringsvilje Konkrete effekter av utviklingsarbeidet i Sant Cugat var at den offentlige gjelden på få år er vesentlig redusert. Mål, ressursdisponeringer og budsjetter er i dag synlige for alle på nettet. Indikatorer i styringskortet for administrasjonen viser positiv utvikling på alle områder. Fleksibilitet og endringsevne blant de ansatte måles løpende. Ledelsen fremhever at samhandlings- og innovasjonskulturen fremstår som et eksempel for andre kommuner i Europa. Forslag til videre arbeid I forhold til et mulig utviklingsprosjekt formuleres spørsmålene: 1. Er det tiltak som Sant Cugat City har gjennomført, som Levanger og Verdal kommuner, ev ISK, kan lære av, og som kan bidra til å styrke forholdet mellom det politiske og det administrative apparatet?

5 2. Hva vil kreves av tilrettelegging eller tiltak for å få bedre prosesser og effekter av målstyringsarbeidet? Det er ingen tvil om at Levanger og Verdal kommuner for lengst har gjennomført svært mange av de systemmessige tilpasninger og strukturelle endringer som Sant Cugat har innarbeidet de senere år. Noen av suksessfaktorene kan være å finne blant punktene 6-8 ovenfor. I forslaget til elementer i en utviklingsmodell velger jeg å fokusere på samspill, effektiv styring og ledelse og strategisk målstyring. Den politiske ledelse: Samspillet mellom den politiske og administrative ledelse bør bidra til å bygge en mer strømlinjeformet og management-orientert kultur i det politiske systemet. Samspillet forutsetter samarbeid på tvers og tung involvering fra de ansvarlige i alle prosesser. Tiltak: Iverksette utviklingstiltak som bidrar til å bygge en mer management-orientert kultur i det politiske systemet. Opplæring i strategi og målstyring kan være ett konkret tiltak - samspill og ledelse et annet. Utviklingsmål for administrasjonen: Effektiv styring og ledelse. Arbeide videre med å utvikle en organisasjon som mestrer å tilpasse seg at mål endres og at ansvaret for gjennomføring tas der ansvaret er lagt. Tiltak: Implementere et sett av felles etiske verdier som grunnlag for å ta i bruk verktøy og modeller. Koble effektiv bruk av ressurser opp mot mål og transparens. Synliggjøre verdiene gjennom det daglige arbeidet med organisasjonsforbedringer ved å fokusere på ønsket atferd (ledere er også rollemodeller). Motivere, gi insentiver og ansvarliggjøre medarbeidere. Kontinuerlig måle effekten av arbeidet som gjøres.(løpende implementering og testing). Strukturelle tiltak: Opprette en strategienhet som forankres i toppledelsen. Arbeidsoppgavene konsentreres om mål- og strategiutvikling i samspill med funksjonsenhetene og funksjonsnivåene, samt bistand ved implementering. Oppfølging gjennom analyser (av rapportert målarbeid), kontroll (avviksoppfølging og evaluering (strategi og målavveininger). Strategienheten gis store fullmakter til å drive strategioppfølging og arbeider utadrettet strategiserende. Enheten kan dessuten gjennom sitt arbeid stimulere til et mer strategisk fokus i den politiske delen av systemet. Det tilrås å fortsette å basere målarbeidet på bruk av strategikart og Balansert målstyring, men implementerings- og oppfølgingsarbeidet tilrås lagt til strategienheten.