Forsvarets hovedverneombud ønsker fortsatt å opprettholde stans i bruk av blyfri ammunisjon NM 229/230, og heller ta i bruk blyholdig ammunisjon.

Transkript

1 VÅR DATO VÅR REFERANSE /4454 DERES DATO DERES REFERANSE VÅRE SAKSBEHANDLERE Ebba Wergeland tlf Werner Dagsland tlf Forsvarsstaben Postboks 800 Postmottak 2617 LILLEHAMMER Att. Forsvarssjef Harald Sunde VEDTAK OM STANS Hva saken gjelder Vi viser til møter og mottatte opplysninger i saken om blyfri ammunisjon og helseplager, sist oversendelsesbrev fra Forsvarssjefen av 5. mai, kommentarer til dette fra Forsvarets hovedverneombud av 12. mai og supplerende opplysninger fra Forsvaret av 19. mai Bakgrunn Det har i lengre tid vært rapportert helseplager i forbindelse med bruk av Forsvarets håndvåpen HK416 med blyfri ammunisjon. Forsvaret har i samråd med Forsvarets hovedverneombud, iverksatt flere tiltak for å redusere eksponering og systematisk registrere plager etter bruk av blyfri ammunisjon. Blant annet er det innført restriksjoner som begrenser skytefrekvens, og det er innført bruk av personlig verneutstyr. Det synes å være enighet om at innrapporterte plager er blitt redusert etter disse tiltakene, selv om det er uenighet om hvor ofte slike plager fortsatt forekommer. Til tross for de iverksatte tiltakene og bruk av pålagt type åndedrettsvern rapporterte imidlertid flere av mannskapene ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) helseplager etter skytetrening 7. april. På denne bakgrunnen varslet Forsvarets hovedverneombud (FHVO) at han med hjemmel i arbeidsmiljøloven (aml) 6-3 stanset skyting med blyfri ammunisjon. 14.april sendte Forsvarssjefen (FSJ) ut ordre om at han stanset all bruk av NM 229/230 (blyfri ammunisjon). Forsvarssjefen har i tiden etter 14. april innhentet faglige vurderinger om helserisiko ved aktuell bruk av blyfri ammunisjon fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Forsvarets bedriftshelsetjenesten (FBHT). På bakgrunn av FFIs og FBHTs vurderinger ønsker FSJ å gjenoppta skyting med blyfri ammunisjon, med de tiltak for å redusere helseplager som er innført. I tillegg er rapportering og etterlevelse av gjeldende restriksjoner innskjerpet. I brevet av 19. mai fremgår det at det ved en avdeling i Forsvaret har pågått uttesting av ny versjon av blyfri ammunisjon (NM 229 WG) uten tilsvarende tiltak. Vi har ikke mottatt kommentarer og vurderinger av denne episoden fra FHVO. Forsvarets hovedverneombud ønsker fortsatt å opprettholde stans i bruk av blyfri ammunisjon NM 229/230, og heller ta i bruk blyholdig ammunisjon. Forsvarssjefen ber i brev datert 5. mai 2011 om at Arbeidstilsynet opphever stansen og at skyting med blyfri ammunisjon kan gjenopptas med de gjeldende restriksjoner på stansingstidspunktet. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no Trondheim INTERNETT TELEFAKS Norge

2 VÅR REFERANSE 2 Forsvarets tiltak Det fremgår av mottatte dokumenter vedlagt FSJs brev av 5. mai, at Forsvaret på bakgrunn av rapporterte symptomer og helseplager og FFIs analyser og anbefalinger, siden våren 2009 har iverksatt en rekke tiltak for å redusere risiko for helseskadelig eksponering ved skyting med blyfri ammunisjon NM 229/230 (jf Forsvarssjefens skriv om tiltak av 1.februar 2011). Etter at 9 av 32 personer som 13. mai deltok ved testskyting med NM 229 WG, fikk lette/moderate helseplager har FSJ nå, etter anbefaling fra Forsvarets bedriftsoverlege, innført de samme tiltak som inntil FHVOs stans gjaldt for skyting med NM 229/230 (jf brev av 19. mai). Hovedverneombudets begrunnelse for å opprettholde stansingen Forsvarets hovedverneombud har i møte 2. mai og i brev til Arbeidstilsynet av 12. mai formidlet at han ønsker å opprettholde stans i bruk av blyfri ammunisjon NM 229/230 på grunn av rapporterte helseplager over flere år. Forsvarets hovedverneombud har i sin kommentar av 12. mai knyttet til stansingen bl.a pekt på følgende forhold: Mange har fått merkbare helseplager ved bruk av blyfri ammunisjon med HK416 selv med omfattende vernetiltak. FHVO har (sitat) berettiget mistanke om underrapportering. Dersom bedriftsoverlegens vurdering av årsakene til hendelsen ved GSV er riktig, kan en liten dreining i vindretningen være nok til at vernetiltakene blir inneffektive. Forsvarets vurderinger FFIs vurderinger Vi viser til FFIs brev av 29. april med anbefaling om valg av håndvåpenammunisjon, der hendelsen ved GSV blir kommentert slik: Ut i fra symptomer som er rapportert og det faktum at maske med partikkelfilter ble benyttet kan metallfeber og partikkelpåvirkning utelukkes i denne episoden. Dersom det er avgasser fra skytingen som har forårsaket plagene er det mest sannsynlig en kombinasjon av for høy eksponering for CO og NH 3, samt til dels HCN og mulig mindre bidrag fra andre gasser. Målinger FFI har gjennomført av avgasser fra våpen og ammunisjon tilsier at det ikke er risiko for kroniske effekter fra denne typen eksponering. Om tidligere rapporterte symptomer heter det: De mest alvorlige tilfellene er blitt identifisert som metallfeber forårsaket av høye nivåer av kobber og sink i kombinasjon med andre stoffer i avgassene fra HK 416 med blyfri ammunisjon. Vurderinger fra Forsvarets bedriftsoverlege Redegjørelsen av 4. mai fra Forsvarets bedriftsoverlege, heter det om hendelsen ved GSV: Av de som rapporterte symptomer, var det bare to som anga metallsmak, hvilket har vært et hyppig symptom ved andre situasjoner med helseplager. Det var likeledes bare 1-2 personer

3 VÅR REFERANSE 3 som hadde plager utover det som betegnes som lettere plager. På denne bakgrunn er det naturlig å slutte at maskene har fungert som forventet, ved at metallstøv i svært liten grad er inhalert. Dermed har det neppe vært tilfeller av metallfeber ved denne hendelsen, og vi må gå ut fra at årsakene til symptomene er noe annet enn metallstøv. De lokale vindforholdene under den aktuelle skytingen ble angitt å være motvind skrått inn fra høyre for skytterne. Det vil si at eksponering for gass har vært mulig, særlig for skyttere som har ligget mot venstre i skytterrekken. De mest aktuelle gassene som kan ha gitt symptomer er CO, HCN og ammoniakk. CO og HCN fører begge til redusert transport av oksygen, og det må antas en additiv effekt av disse gassene. Den mest sannsynlige forklaringen på episoden ved GSV er altså en eksponering av gasser, særlig CO og HCN. Arbeidstilsynets vurdering Rettslig grunnlag Verneombud kan stanse en aktivitet når verneombudet vurderer at det foreligger umiddelbar fare for liv og helse, jf arbeidsmiljølovens (aml.) 6-3. I tilfeller hvor saker bringes inn for Arbeidstilsynet etter at verneombud har benyttet sin stansingshjemmel etter aml. 6-3, skal Arbeidstilsynet ta stilling til om det fortsatt er grunnlag for å stanse, eller om det aktuelle arbeidet kan gjenopptas. Etter aml kan Arbeidstilsynet stanse en aktivitet ved overhengende fare. Begrepet overhengende er antatt å ha samme innholdsmessige betydning som verneombudets rett til å stanse ved umiddelbar fare. Aktiviteten må være forbundet med helseskade på kort eller lang sikt, mens faren for at helseskaden inntreffer ved utføring av aktiviteten må være akutt. Med dette menes at selv kortvarig påvirkning må innebære en risiko for skade, selv om skadevirkningene først materialiserer seg på lengre sikt. Det er videre lagt til grunn i teori og praksis at ikke alle mulige skadevirkninger omfattes, men at bestemmelsen kun kan benyttes ved akutt fare for mer alvorlige skadevirkninger. Vurderingstema Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at vi her ikke har behandlet og vurdert episoden 13. mai der det i følge brev av 19. mai er rapportert om helseplager ved testskyting med ny versjon av blyfri ammunisjon (NM 229 WG). Arbeidstilsynet anser testskytingen som et annet forhold enn det som ligger til grunn for hovedverneombudets stansing. Utover brevet av 19. mai er ikke Arbeidstilsynet kjent med på hvilken måte testskytingen og den omtalte episoden 13. mai er behandlet og vurdert internt av Forsvarssjefen og Forsvarets hovedverneombud. Arbeidstilsynets vurdering i det følgende er utelukkende knyttet til bruken av blyfri ammunisjon NM 229/230. Spørsmålet er om og i hvilken grad bruken av ammunisjonen NM 229/230 medfører overhengende fare for alvorlig helseskade. Kartlegging og omfang av helseplager / symptomer Forsvarets hovedverneombud har i sin kommentar av 12. mai opplyst at eventuelle arbeidsmiljøkonsekvenser av blyfri ammunisjon ikke ble behandlet i Forsvarets hovedarbeidsmiljøutvalg (FHAMU) før innføringen. FHVO har videre opplyst at FHAMU, etter at de første rapportene om helseplager kom inn våren 2009, forutsatte i vedtak 61/09 at det ikke skulle anskaffes nye våpen som benyttet denne ammunisjonen. Dette ble derimot ikke fulgt opp da Forsvarets nye automatrifle ble innkjøpt våren Ifølge FHVO er den manglende AMU-behandlingen tidligere tatt opp med Forsvarssjefen.

4 VÅR REFERANSE 4 Arbeidstilsynet har forståelse for Forsvarssjefens bekymring for øvelsesvirksomheten. Vi oppfatter også at FSJ har tatt rapporterte helseplager og helserisiko alvorlig. Vi har merket oss at det i perioden er iverksatt en rekke vernetiltak. Det fremgår videre av brev fra FFI av 29. april 2011 at de på oppdrag fra Forsvarsstaben løpende vil vurdere innrapporterte helseplager og videreføre forskningen for å ytterligere øke forståelsen av problemstillingen. Arbeidstilsynet forstår også at Forsvarets hovedverneombud har reagert på de rapporterte helseplagene, og merker seg at FHVO stiller spørsmål ved om rapporteringen gir et fullstendig bilde av situasjonen. I følge FHVOs vurdering i brev av 12. mai er den omtalte hendelsen 7. april å anse som toppen av isfjellet. Arbeidstilsynet er kjent med at tilbøyeligheten til å melde vil kunne variere i en organisasjon som dette, og at det derfor er viktig med kvalitetssikring av symptomregistreringen, f.eks. ved etterspørring hos lokal ledelse, vernetjeneste, BHT osv. Vi savner en tilfredsstillende oversikt over symptomforekomsten etter innføring av vernetiltak, sist 1. februar Arbeidstilsynet har forståelse for at det kan være praktiske vansker med å få full oversikt i etterhånd, men mulig underrapportering gjør at det er usikkert om eventuelle alvorlige virkninger av eksponeringen er tilfredsstillende vurdert. Sammenheng mellom eksponering og symptomer Det fremgår både av FFI-rapport 2009/00820 (Helseplager i forbindelse med bruk av HK416) og FOI-rapport 3080 SE (Hälsoeffekter av krutgaser och metalldamm från finkalibrig ammunisjon) at det er et omfattende og metodemessig krevende arbeid å karakterisere den totale eksponeringen mannskapene er utsatt for ved skytetrening og knytte den til symptomer i forbindelse med slik trening. De rapporterte helseplagene er først og fremst blitt forklart med eksponering for metallrøyk (sink og kobber) og gasser (CO, HCN og ammoniakk). Det er beskrevet symptomer som er karakteristiske for metallfeber, men som også kan opptre uten sammenheng med metallfeber. Arbeidstilsynet viser til at metallfeber er en akutt influensaliknende sykdom som har vært ganske vanlig forekommende blant metallarbeidere ved eksponering for visse typer metallrøyk. Sikre langtidsvirkninger av metallfeber er ikke kjent, selv om sykdomsbildet har vært kjent lenge. Det må imidlertid tilføyes at det mangler gode studier av dette. Symptomer som hoste, hodepine, øyenirritasjon og kvalme kan også opptre uten metallfeber. Det er ubehagelige symptomer som krever forebyggende tiltak, men som oftest er forbigående. Vi vurderer at den aktuelle eksponeringssituasjonen har mye til felles med såkalt varmt arbeid i industrien. Forurensingene i lufta består for en stor del av nydannete pyrolyseprodukter med en kombinasjon av partikulære og gassformige elementer. Andelen partikler med meget liten diameter er høy, og dette har betydning for mengden som kan nå ned i lungene. Blandingen kan inneholde lungetoksiske metaller og luftveisirriterende gasser. De ulike elementene kan samvirke. Arbeidstilsynet savner en detaljert vurdering av risikoen for luftveis- eller lungeskader, spesielt alvorlige akutte effekter, i forbindelse med skytetreningen. Dette er nødvendig for å kunne utelukke at symptomene som er observert har sammenheng med andre helseeffekter enn forbigående metallfeber.

5 VÅR REFERANSE 5 Dersom forekomsten av helseplager etter iverksatte vernetiltak var begrenset til episoden ved GSV, og denne med sikkerhet skyldtes gasseksponering for CO, HCN og ammoniakk slik bedriftsoverlegen foreløpig har konkludert, ville Arbeidstilsynet anta at eksponeringsreduksjon ved blant annet ventilasjon og bedre tilpasset åndedrettsvern kunne gi tilstrekkelig beskyttelse og gjøre det mulig å oppheve stansen i bruk av blyfri ammunisjon. Det er imidlertid usikkert om dette har vært den eneste hendelsen, og det er fortsatt en viss usikkerhet om årsakene til symptomene. Vi savner en mer fullstendig og spesifikk vurdering av helserisikoen som følge av den kombinerte partikkel/gass eksponeringen, spesielt risikoen for alvorlige luftveis/lungeskader. Vi har ingen konkret mistanke om slik alvorlig risiko ut fra de symptomrapportene som foreligger. På bakgrunn av det man vet om helserisiko i varmt arbeid mener Arbeidstilsynet likevel at det er behov for en mer detaljert vurdering som inkluderer kombinasjonseffekter. Så langt har helserisikoen så vidt vi kan se i hovedsak vært vurdert for utvalgte stoffer enkeltvis. Overhengende fare for liv og helse Vi har lagt til grunn mottatte muntlige og skriftlige redegjørelser, opplysninger og vurderinger fra Forsvaret og Forsvarets hovedverneombud. Etter Arbeidstilsynets vurdering er det dokumentert og uomtvistet at bruken av den aktuelle ammunisjonen har medført helseplager for enkelte soldater, ved at det ved flere anledninger har materialisert seg symptomer i umiddelbar tilknytning til skyteøvelser. Omfang og hyppighet av eksponering blant soldater som har opplevd symptomer er ikke tilfredsstillende kartlagt, men ut i fra de tilgjengelige opplysningene i saken fremstår det likevel som sannsynlig at selv kortvarig bruk innebærer en risiko for helseskade. Dette understøttes av at soldater har opplevd helseplager også etter at virksomheten har iverksatt tiltak for å begrense negative helsebelastninger ved eksponering. Alvorligheten ved de rapporterte symptomene er uviss. Selv om symptomer som kvalme, feber og hodepine medisinsk sett ikke nødvendigvis kan karakteriseres som alvorlige, er dette forhold som i et arbeidsmiljøperspektiv likevel må kunne karakteriseres som uakseptable. Arbeidstilsynet oppfatter at bruken av den aktuelle ammunisjonen innebærer en overhengende fare for helsebelastninger som ikke er forenlig med forsvarlighetskravet i arbeidsmiljøloven. Ved at de beskrevne symptomene også har materialisert seg etter innføring av vernetiltak, oppfatter vi at disse tiltakene ikke i tilstrekkelig grad reduserer faren for å bli utsatt for helseskade eller følgene av skaden. Hvorvidt disse helsekonsekvensene i seg selv er tilstrekkelig alvorlige til å begrunne bruk av stansing er likevel usikkert. Derimot er det vår vurdering at det ikke kan utelukkes at kortvarig eksponering også kan medføre vesentlig mer alvorlige helseskader. Særlig gjelder dette mulig risiko for luftveis- eller lungeskader som etter vår oppfatning ikke i tilstrekkelig grad er vurdert. Forebyggingsaspektet ved vernebestemmelsene tilsier at potensielt svært alvorlige skadevirkninger tillegges vekt i vurderingen av om stansing skal opprettholdes, selv om det før ytterligere undersøkelser er foretatt, er usikkert hvor sannsynlig det er at slike skadevirkninger vil inntre ved kortvarig eksponering.

6 VÅR REFERANSE 6 Konklusjon Ut i fra en samlet vurdering har vi kommet til at vilkårene for å stanse den aktuelle aktiviteten etter aml er til stede, og Arbeidstilsynet finner det nødvendig å opprettholde verneombudets stansingsvedtak. Arbeidstilsynet oppfatter at omfanget av helseplager i det aktuelle tilfellet i for liten grad er dokumentert og redegjort for. Før aktiviteten kan gjenopptas må virksomheten gjøre en grundig kartlegging av opplevde hendelser og helseplager i forbindelse med bruk av den aktuelle ammunisjonen, spesielt knyttet til akutte luftveis- eller lungeskader. Forsvaret må videre gjøre en grundig risikovurdering knyttet til helsefarer ved aktiviteten, og iverksette nødvendige tiltak i henhold til kjemikalieforskriftens (forskrift om vern mot eksponering for kjemikalier på arbeidsplassen) 6 og 7. Krav til forebygging av kjemisk helsefare i virksomheter Det følger av kjemikalieforskriftens 6 at virksomheten skal kartlegge og dokumentere forekomst og vurdere helse- og sikkerhetsrisiko ved bruk av helsefarlige kjemikalier. Risikovurdering skal bl.a. særlig ta hensyn til følgende: Kjemikalienes farlige egenskaper (bokstav a), antall personer som antas å bli eksponert (bokstav f), eksponeringens type, nivå, varighet, hyppighet og eksponeringsveier (bokstav g), effekten av iverksatte og planlagte tiltak (bokstav i) og konklusjoner fra gjennomførte helseundersøkelser (bokstav j) skader, sykdommer, arbeidsulykker og tilløp til slike ulykker. Videre stilles det krav om innhenting av de opplysninger som er nødvendig for å kunne vurdere risiko. Nye aktiviteter skal ikke iverksettes før risiko er vurdert, og virksomheten har plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å redusere risiko, jf kjemikalieforskriftens 7. Forskrift om systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter 5 (2) pkt. 7 stiller krav om at virksomheten, tilpasset sine aktiviteter og risikoforhold, må iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav som følger av helse, miljø- og sikkerhetslovgivningen, samt dokumentere dette. Vedtak om stans Arbeidstilsynet stanser bruk av blyfri ammunisjon NM 229/230 med HK416 i Forsvaret. For å kunne gjenoppta bruken må Forsvaret kunne dokumentere at det, etter eventuell gjennomføring av tiltak, ikke lenger innebærer overhengende fare for helseskade knyttet til den aktuelle bruken. Som ledd i tilbakemeldingen til Arbeidstilsynet skal Forsvaret dokumentere følgende: At Forsvaret som grunnlag for å vurdere helsefare ved bruk av aktuell blyfri ammunisjon har utarbeidet en oversikt over og vurdert forekomst av hendelser og rapporterte helseplager etter innføring av vernetiltak. At Forsvaret har vurdert risikoen for helseskade, særlig knyttet til risikoen for luftveiseller lungeskader som følge av den aktuelle eksponeringen, herunder en vurdering av mulige kombinasjonsvirkninger av enkeltelementene. Vurderingen må gjøre det mulig å utelukke at de observerte symptomene har medført eller kan medføre alvorlige helseeffekter i luftveier/lunge. At Forsvaret, på bakgrunn av denne kartleggingen og risikovurderingen, har iverksatt nødvendige tiltak. At Forsvaret, herunder verneombud i aktuelle avdelinger og hovedverneombud, har medvirket ved kartlegging av hendelser, risikovurdering og vurdering av tiltak.

7 VÅR REFERANSE 7 Hjemmel: Arbeidsmiljølovens 18-8 jf 18-6 (6), jf aml. 20-2, jf forskrift om vern mot eksponering for kjemikalier på arbeidsplassen 6 og 7, jf forskrift om systematisk helse, miljøog sikkerhetsarbeid i virksomheter 5 (2) pkt. 7. Klagerett Vedtaket kan påklages etter forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra mottak av dette brevet. Se vedlagt orientering for ytterligere opplysninger om klageadgang. Med hilsen Arbeidstilsynet Oslo Ørnulf Halmrast regiondirektør (sign.) Werner Dagsland rådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi: Vedlegg: Hovedverneombud Geir A. Nordstrand (samme adresse) Melding om rett til å klage over forvaltningsvedtak