FORFATTER(E) Monica Jensø og Wibeke Knudsen OPPDRAGSGIVER(E) Norges forskningsråd. STF22 A04510 Åpen Kultur og samfunn, ved Soili Aintila

Transkript

1 SINTEF RAPPORT TITTEL SINTEF Bygg og miljø Arkitektur og byggteknikk Postadresse: 7465 Trondheim Besøksadresse: Alfred Getz vei 3 Telefon: Telefaks: Foretaksregisteret: NO MVA Evaluering av byggesaksreformen. Virkninger av godkjenningsordningen FORFATTER(E) Monica Jensø og Wibeke Knudsen OPPDRAGSGIVER(E) Norges forskningsråd RAPPORTNR. GRADERING OPPDRAGSGIVERS REF. STF22 A04510 Åpen Kultur og samfunn, ved Soili Aintila GRADER. DENNE SIDE ISBN PROSJEKTNR. ANTALL SIDER OG BILAG Åpen sider + 6 vedlegg ELEKTRONISK ARKIVKODE PROSJEKTLEDER (NAVN, SIGN.) VERIFISERT AV (NAVN, SIGN.) PBL sluttrapport doc Forsker Eli Støa Professor Tore I. Haugen ARKIVKODE DATO GODKJENT AV (NAVN, STILLING, SIGN.) Forskningssjef Siri H. Blakstad SAMMENDRAG Som et ledd i evalueringen av byggesaksreformen har prosjektet hatt som mål å undersøke om godkjenningsordningen fungerer etter intensjonen, og hvilke effekter den gir lokalt for den enkelte kommune. Prosjektet fokuserer på kommunenes erfaringer knyttet til praktiseringen av den sentrale godkjenningsordningen, i hvilken grad kommunene oppfatter at denne ordningen bidrar til å sikre foretakenes kompetanse og kvalifikasjoner og om kommunene vurderer at denne ordningen har vært nyttig for dem. Godkjenningsordningen handler om forholdet mellom kompetanse, oppgaver, dokumentasjon og tilsyn. De virkemidler som ble innført for å oppnå et sluttprodukt i samsvar med plan- og bygningsloven var egendokumentasjon av kvalifikasjoner og kompetanse, samt tilsyn. Godkjenningsordningen baseres med dette på tillit, og et fungerende tilsyn er en forutsetning for å avdekke de tilfellene der dette tillitsforholdet blir brutt. Det er gjennomført intervjuer med byggesaksbehandlere i 4 kommuner, en kvantitativ spørreskjemaundersøkelse, der 122 kommuner deltok, intervjuer med 3 bransjeaktører, samt intervjuer med 4 saksbehandlere i BE. Resultatene viser at egendokumentasjon av utdanning og praksis er tilfredsstillende for å sikre foretakenes kvalifikasjoner og kompetanse. Dette er ikke tilfelle med egendokumentasjon av foretakenes organisering og kvalitetssystemer. Undersøkelsen viser manglende tilsynsvirksomhet i BE og kommunene, noe som representerer en stor svakhet ved ordningen. BE baserer sin tilsynsvirksomhet på innrapporterte merknader fra kommunene. Det skjer en underrapportering av merknader fra kommunene, hovedsakelig på grunn av lite utført kommunalt tilsyn. Erfaringer fra utførte tilsyn gjør at både BE og kommunene mener at sentral godkjenning feilaktig betraktes som et kvalitetsstempel for foretakene. Godkjenningsordningen har til tross for dette hatt en positiv effekt for den kommunale saksbehandlingen. Papirmengden blir redusert, og saksbehandlingstiden reduseres. Mange kommuner opplever derfor at den sentrale godkjenningsordningen har nytteverdi. Spesielt gjelder dette større kommuner, med mange sentralt godkjente foretak og omfattende bruk av overordnede godkjenningsområder. Godkjenningsordningen har dessuten bidratt til klarere ansvarsplassering enn tidligere. STIKKORD NORSK ENGELSK GRUPPE 1 Arkitektur Architecture GRUPPE 2 Evaluering Evaluation EGENVALGTE Kommunal byggesaksbehandling Municipal administration Bygningslov Building regulations Godkjenning Approval

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 FORORD SAMMENDRAG BAKGRUNN PROSJEKTETS MÅLSETNING AVGRENSNING METODE RESULTATER Praktisering av godkjenningsordningen Godkjenningsordningens nytteverdi for kommunene Endringer i godkjenningsordningen KONKLUSJON Hva handler godkjenningsordningen om? Styrker og svakheter ved godkjenningsordningen De senere endringenes konsekvenser for ordningen Forbedringspotensiale Problemstillinger for videre forskning INNLEDNING BAKGRUNN MÅLSETNING AVGRENSNING Avgrensning mot andre pågående delprosjekter innen evalueringsprogrammet Fokus på den sentrale godkjenningsordningen Bransjens forhold til godkjenningsordningen Innføring av 15 kjerneområder ENDRINGER I GODKJENNINGSORDNINGEN OG KONSEKVENSER FOR VÅRT PROSJEKT METODE Strukturerte intervjuer Kvantitative data og metode Det kvantitative datamaterialet Statistisk utvalg Oppnådde svarprosenter Beskrivelse av de kommunene som deltok i undersøkelsen Reliabilitet og validitet Analysemetode GODKJENNINGSORGANETS SPØRREUNDERSØKELSE RAPPORTENS OPPBYGNING Kapittelinndeling Tabeller og figurer GODKJENNINGSORDNINGEN FORMÅL HOVEDTREKK Ansvarsrett Lokal godkjenning Sentral godkjenning Godkjenningsområde, funksjon, tiltaksklasse og foretaksklasse Unntak fra godkjenningsordningen ENDRINGER Godkjenningskatalogen Endringer i "Forskrift om godkjenning for ansvarsrett" Praksisendring GODKJENNINGSORGANETS ROLLE GODKJENNINGSORGANETS PRAKTISERING AV ORDNINGEN Vurdering av egendokumentasjon Tilsyn Tilbaketrekking av godkjenning

3 4.5.4 Klagenemndas funksjon FINANSIERING PRAKTISERING AV GODKJENNINGSORDNINGEN ER SYSTEMET MED EGENDOKUMENTASJON AV KOMPETANSE TILSTREKKELIG FOR Å SIKRE FORETAKENES KVALIFIKASJONER OG KOMPETANSE? Er egendokumentasjon av utdanning og praksis tilstrekkelig? Er den beskrevne organisasjon reell? Har foretakets faglige ledelse riktig kompetanse og tilstrekkelig innflytelse i det enkelte prosjekt? Er kvalitetssystemet i bruk i det enkelte prosjekt? BRUK AV DE OVERORDNEDE GODKJENNINGSOMRÅDENE I hvilket omfang benyttes de overordnede godkjenningsområdene? Konsekvenser ved bruk av de overordnede godkjenningsområdene Hvordan fører BE og kommunen tilsyn med at foretak utfører kvalifikasjonskontroll av underleverandører? Bør ansvarsretter følge det privatrettslige ansvaret? HVORDAN HAR GODKJENNINGSKATALOGEN FUNGERT? Fokus på koder fremfor systemer? Har kommunene misforstått godkjenningskatalogens funksjon? Treghet i bransjen? HVORDAN GJENNOMFØRES TILSYN MED OG OPPFØLGING AV GODKJENTE FORETAK? I hvilken utstrekning og på hvilken måte fører godkjenningsorganet tilsyn med foretak? Kommunenes innrapportering av merknader Årsaker til underrapportering Kommunenes omfang av tilsyn Knapphet på ressurser er hovedårsaken til manglende tilsyn Manglende kompetanse knyttet til gjennomføring av tilsyn Kommunenes rutiner for tilsyn Bakgrunn for gjennomføring av tilsyn Hvordan gjennomfører kommunene tilsyn? Hva er resultatet av tilsynet så langt? Hvordan sikre at andelen av tilsyn øker? Behov for økt opplæring og mer ressurser Pr i dag finnes ingen hjemmel for å innføre 3. parts tilsyn Bygningslovutvalget anbefaler å vurdere etablering av privatisert og uavhengig kontroll Bransjen ønsker øremerking av midler og tallfestede krav til tilsyn Er dokumentert egenkontroll tilstrekkelig? ER DET FOR ENKELT Å FÅ TILBAKE SIN SENTRALE GODKJENNING NÅR DENNE HAR VÆRT TAPT? MANGLENDE OVERSIKT OVER FORETAK SOM HAR TAPT SENTRAL (OG LOKAL) GODKJENNING Manglende oversikt resulterer i tidkrevende kontroll Gjentakende syndere blir ikke registrert HVILKET OMFANG HAR SAKER INNKLAGET TIL KLAGENEMNDA? GODKJENNINGSORGANETS KOMPETANSEBEHOV Manglende kompetanse i BE? Klagenemndas sammensetning og kompetanse GODKJENNINGSORDNINGENS NYTTEVERDI FOR KOMMUNENE BIDRAR DEN SENTRALE GODKJENNINGSORDNINGEN TIL EN FORENKLING AV DEN KOMMUNALE SAKSBEHANDLINGEN? Raskere og mer effektiv saksbehandling? Godkjenningskodene som hjelpemiddel i kommunal saksbehandling Utfordring å hindre overlapping eller manglende ansvarsområder Mangelfull kunnskap om at godkjenningskatalogen kun skulle være et hjelpemiddel Kontrollplanenes funksjon og praksis? OMFANGET AV SENTRAL GODKJENNING I FORHOLD TIL DEN LOKALE LOKAL GODKJENNING SOM VIRKEMIDDEL FOR ØKNING AV SENTRALT GODKJENTE FORETAK? FORSKJELLER PÅ VURDERINGENE UTFØRT AV BE OG KOMMUNENE? OMFANGET AV DE OVERORDNEDE GODKJENNINGSOMRÅDENE Effekten for den kommunale saksbehandlingen Det søkes om oppdeling av ansvaret underveis i byggesaken KVALITET I DET SOM BYGGES HAR KOMMUNENE TILLIT TIL ORDNINGEN? SAMARBEIDET MED OG INFORMASJON FRA GODKJENNINGSORGANET Er ansvarsfordelingen mellom BE og kommunene klar? Oppleves samarbeidet mellom kommune og BE tilfredsstillende?

4 6.8.3 Får kommunene tilstrekkelig informasjon? Mangelfull opplæring i tilknytning til endringer i regelverk? Mangelfull informasjon? Er disse resultatene overensstemmende med BE's egen undersøkelse? ENDRINGER OG FORVENTNINGER ENDRINGSHYPPIGHET ENDRINGER INNEN SØKER-FUNKSJONEN Samordner-funksjonen som en del av søker-funksjonen Samordner-funksjonen skal være en koordinator ikke en byggeleder? Konsekvensen av at søker har flere funksjoner? Praktiseringen vil bli som før? Resultatet blir en oppsplitting underveis i byggesaken? Søker-funksjonen som mottaker av nabomerknader for søknadspliktige tiltak OMLEGGING AV GODKJENNINGSKATALOGEN Bakgrunnen for omleggingen Forventninger til det nye systemet Bortfall av koder vil vanskeliggjøre definisjonen av ansvarsområder? Enklere å gi en riktigere godkjenning? For små foretak har kodeinndelingen vært en fordel? FORSLAG TIL ENDRINGER I GODKJENNINGSORDNINGEN Endringer i regelverk Revisjonsplikt for å oppnå fornyet godkjenning Større fokus på estetikk og arkitektur? Behov for forenkling? KONKLUSJON GODKJENNINGSORDNINGENS VIRKNINGER Egendokumentasjon fungerer delvis tilfredsstillende som et virkemiddel Manglende tilsyn gir bristende forutsetninger for ordningen Ordningen har nytteverdi for mange kommuner Har innføringen av godkjenningsordningen medført bedre kvalitet i det som bygges? Blir ordningen som følge av dette verdiløs? Entydig praksis internt i Godkjenningsorganet? Bransjeorganisasjonenes engasjement HVILKE KONSEKVENSER FÅR DE SENERE ENDRINGENE FOR GODKJENNINGSORDNINGEN? FORBEDRINGSPOTENSIALE Økt omfang av tilsyn Opplæring av kommunene Differensiering av sanksjoner Etablering av sentralt register over tapte godkjenninger Redusert endringshyppighet PROBLEMSTILLINGER FOR VIDERE FORSKNING Bransjens holdninger til godkjenningsordningen Hvilken verdi har innføringen av de 15 kjerneområdene? REFERANSER LITTERATUR INTERNETT KONTAKTPERSONER Ressursgruppe Intervjuobjekter Diskusjonspartnere VEDLEGG

5 1 Forord Norges forskningsråd har på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en evaluering av byggesaksreformen fra Evalueringen har pågått i femårsperioden Målsetningen med evalueringen har vært å bidra med forskningsbasert kunnskap om byggesaksreformen fra 1997 og vurdere om reformen har hatt den tiltenkte virkning. Totalbudsjettet for evalueringen har vært på 15 millioner kroner, og har omfattet delprosjekter innenfor ulike temaer knyttet til byggesaksreformen. Dette prosjektet undersøker om godkjenningsordningen fungerer etter intensjonen, og hvilke effekter den gir lokalt for den enkelte kommune. Prosjektet studerer hvordan den sentrale godkjenningsordningen praktiseres, og hvordan kommunene vurderer godkjenningsordningens nytteverdi. Ved SINTEF Bygg og miljø er prosjektet utført av: Forsker Eli Støa (prosjektleder) Sivilarkitekt Wibeke Knudsen Sivilarkitekt Monica Jensø I tillegg har forsker Thomas Hugaas Molden, SINTEF Teknologiledelse, Institutt for industriell miljøforskning, bistått i arbeidet med innsamling og analyse av kvantitative data. Prosjektet er basert på intervjuer med byggesaksbehandlere i 4 kommuner, 4 saksbehandlere fra BE og 3 bransjeaktører. I tillegg er det gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant 122 kommuner. Det ble opprettet en ressursgruppe som diskusjonspartner i prosjektet. Denne gruppen har vært sammensatt av Endre Grimsmo (RIF), Alfred Sæther (Trondheim kommune), Gustav Pillgram Larsen (BE), Jørgen Leegård (Byggmesterforbundet) og Gunnar Næss (NPA). Vi takker alle for samarbeidet. Trondheim, Monica Jensø 5

6 2 Sammendrag Norges forskningsråd er på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i ferd med å evaluere byggesaksreformen som ble gjennomført i Evalueringen har pågått i 5-årsperioden , og har omfattet flere ulike prosjekter. Dette prosjektet, som undersøker virkninger av godkjenningsordningen, inngår i denne evalueringen. 2.1 Bakgrunn De største endringene som ble gjennomført som følge av byggesaksreformen i 1997, omfatter ansvarsplassering, kontroll- og godkjenningssystem. I Veiledning til forskrift om godkjenning av foretak heter det: Godkjenningsordningen har som formål å sikre at foretak som på vegne av tiltakshaver påtar seg ansvar for å utføre søknadspliktige oppgaver etter plan- og bygningslovens 93, har dokumentert at det innehar tilstrekkelige faglige kvalifikasjoner og tilfredsstillende kvalitetssystem for å kunne frembringe et sluttprodukt i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Godkjenningsordningen omfatter både en sentral og en lokal godkjenning. Ansvarlig utførende foretak skal godkjennes av kommunen i hvert enkelt tilfelle (PBL 98 nr. 2). Den lokale godkjenningsordningen håndteres ved søknadsbehandlingen i kommunen. Kommunen kontrollerer om den samlede dokumentasjon av kvalifikasjonskravene er tilfredsstillende, og utsteder eventuelt en godkjenning av ansvarsrett for foretaket i forbindelse med en spesifikk arbeidsoppgave. Den sentrale godkjenningsordningen er en frivillig godkjenningsordning og et hjelpemiddel i byggesaken og i søknadsprosessen. Foretak som skal være ansvarlig for søknad, prosjektering, utførelse eller kontroll kan søke sentral godkjenning for ansvarsrett. Søknad sendes til Statens bygningstekniske etat (heretter omtalt som BE), som er godkjenningsorganet. Hensikten med ordningen er å bidra til god kvalitet i det som bygges, lette søknadsprosedyren for foretak ved at de slipper å dokumentere kvalifikasjoner og system for hver gang det søkes om ansvarsrett i en byggesak, bidra til enklere og mer effektiv søknadsbehandling i kommunene, sørge for lik behandling av søknader, bidra til at foretakene utvikler sine kvalitetssystemer og derav reduserer byggskader, samt skape oversikt gjennom registrering av sentralt godkjente foretak i et åpent register. 2.2 Prosjektets målsetning Prosjektets målsetning er å undersøke om godkjenningsordningen fungerer etter intensjonen, og hvilke effekter den gir lokalt for den enkelte kommune. Prosjektet studerer hvordan den sentrale godkjenningsordningen blir praktisert, og hvordan kommunene vurderer godkjenningsordningens nytteverdi. Prosjektets delmål er å undersøke hvordan praktiseringen av den sentrale godkjenningsordningen bidrar til å sikre foretakenes kvalifikasjoner, samt undersøke hvordan den sentrale godkjenningsordningen påvirker den kommunale saksbehandlingen. Godkjenningsorganets praktisering av den sentrale godkjenningsordningen er belyst ved å undersøke hvordan foretakenes kvalifikasjoner bedømmes, hvordan og i hvilket omfang de overordnede godkjenningsområdene benyttes, hvordan Godkjenningsorganet gjennomfører tilsyn med og oppfølging av foretak som har fått sentral godkjenning, hvor omfattende tilsynet er og hva resultatet av tilsynet er så langt. 6

7 Kommunenes vurdering av den sentrale godkjenningsordningens nytteverdi er belyst ved å undersøke hvilken hjelp kommunene har av den sentrale godkjenningsordningen, i hvilken grad den sentrale godkjenningsordningen har bidratt til en forenkling av den kommunale saksbehandlingen, omfanget av lokal godkjenning i forhold til sentral godkjenning, samt om ansvarsfordelingen mellom sentrale og kommunale myndigheter er klar når det gjelder praktiseringen av godkjenningsordningen. 2.3 Avgrensning Prosjektet har fokus på å belyse virkninger av den sentrale godkjenningsordningen, og i den grad enkelte av prosjektets problemstillinger også omfattes av andre prosjekter, er disse tatt med for å evaluere virkninger av den sentrale godkjenningsordningen. Prosjektet undersøker kommunenes erfaringer knyttet til praktiseringen av den sentrale godkjenningsordningen, i hvilken grad kommunene oppfatter at denne ordningen bidrar til å sikre foretakenes kompetanse og kvalifikasjoner og om kommunene vurderer at denne ordningen har vært nyttig for dem. Bransjens forhold til den sentrale godkjenningsordningen holdes i hovedsak utenfor dette prosjektet. Dette er i henhold til Norges forskningsråds definering av problemstillingene som var mest aktuelle for prosjektet. Prosjektet startet opp våren 2003, og vi valgte da å ta utgangspunkt i godkjenningsordningen slik den forelå på tidspunktet for oppstarten av prosjektet. Intervjuobjektene er i tillegg spurt om sine forventninger knyttet til de endringene som er gjort sommeren og høsten Metode Prosjektets problemstillinger er undersøkt ved å benytte en kombinasjon av innhenting av kvantitative og kvalitative data. Vi har gjennomført strukturerte intervjuer med 4 ansatte i BE og byggesaksbehandlere i 4 kommuner for å belyse hvordan BE praktiserer den sentrale godkjenningsordningen. I tillegg er det gjennomført strukturerte intervjuer med 3 bransjeaktører. For å gi et bilde av omfanget av den sentrale godkjenningsordningen og godkjenningsorganets arbeid knyttet til denne ordningen ble det innhentet grunnlagsinformasjon vedrørende godkjenningsordningen fra BE's statistiske databaser. For å avdekke hvordan kommunene betrakter den sentrale godkjenningsordningens nytteverdi ble det høsten 2003 gjennomført en kvantitativ datainnsamling i form av en postal spørreskjemaundersøkelse til et utvalg på 205 kommuner. 122 kommuner besvarte undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på 60%. Kommunebesvarelsene viser en jevn fordeling av kommunene med hensyn til geografisk beliggenhet, kommunestørrelse og by/landkommuner. Tidlig i prosjektet ble det etablert en referansegruppe for prosjektet som har bidratt i utforming og godkjenning av spørsmål for intervjuene og den kvantitative undersøkelsen. Denne ressursgruppa har bestått av 5 representanter fra BE, Trondheim kommune og 3 bransjeforeninger. 7

8 2.5 Resultater Praktisering av godkjenningsordningen Egendokumentasjon av foretakets organisering og kvalitetssystemer er alene ikke tilstrekkelig for å sikre foretakets kvalifikasjoner og kompetanse Våre undersøkelser viser at BE og kommunene er enige om at egendokumentasjon av kvalifikasjoner og kompetanse er tilstrekkelig når det gjelder formell utdannelse og praksis, men at dette fungerer dårligere med hensyn til dokumentasjon av foretakets organisasjon og kvalitetssystemer. 32% av kommunene mener egendokumentasjon av kvalitetssystemer er uegnet / dårlig egnet med hensyn til å sikre foretakenes kvalifikasjoner, og 23% mener at egendokumentasjon av foretakets organisering er uegnet / dårlig egnet. Når det gjelder kvalitetssystemer viser undersøkelsen at kommunene mener at foretak generelt mangler forståelse for kvalitetssystemenes betydning. Erfaringer fra tilsyn viser også at de fleste foretakene har systemene på plass, men at de ikke tas i bruk i de konkrete prosjekter. Bransjen mener det er behov for forenkling i kvalitetssystemene for å oppnå økt bruk. Når det gjelder foretakets organisering sjekker BE og kommunene at den faglige ledelse har beslutningsmyndighet og er plassert på organisasjonskartet, men ellers overlates ansvaret for faglig ledelses innflytelse i de ulike prosjektene til foretaket selv. Økende og omfattende bruk av overordnede godkjenningsområder (040, 050, 060) Bruken av overordnede godkjenningsområder er relativt omfattende. Spesielt er dette tilfelle i større kommuner. Mange kommuner gir uttrykk for å ha sett en utvikling mot økt bruk av overordnede godkjenningsområder. BE opplyser at 60% av sentralt godkjente foretak har godkjenning innen overordnede godkjenningsområder. I vår undersøkelse oppgir 34% av kommunene at overordnede godkjenningsområder benyttes i 20 40% av bygge- og meldingssakene, mens 24% oppgir at overordnede godkjenningsområder benyttes i 40 60% av sakene. Bransjen mener at overordnede godkjenningsområder kunne vært brukt i større omfang, men skylder på at det i mange tilfeller er kommunene som krever en detaljering og ikke ønsker omfattende bruk av de overordnede godkjenningsområdene. Kommunene mener aktører i bransjen ikke ønsker å ta ansvaret for andre underentreprenører, og at man detaljerer og splitter opp de overordnede kodene når man har samarbeidspartnerne klare. Det søkes i mange tilfelle overordnede godkjenningsområder for å oppnå tidsbesparelser tidlig i prosjektet, før alle planene er klare. Verken kommuner eller BE utfører tilsyn eller kontroll med at godkjente foretak utfører kontroll med sine underleverandører / samarbeidspartnere. Uenighet vedrørende godkjenningskatalogens funksjon Internt i BE er det ulike oppfatninger knyttet til hvordan godkjenningskatalogen har fungert. Noen mener katalogen har fungert relativt greit. Andre mener den er et dårlig virkemiddel for å oppnå kvalitet i bygg. Detaljeringsgraden har vært for stor, og ordningen blir på grunn av dette for komplisert. Kodene har fått fokus, fremfor at oppmerksomheten rettes mot systemene. BE mener kommunene og bransjen har misforstått bruken av godkjenningskatalogen. Katalogen var ment å skulle brukes i den sentrale godkjenningsordningen, og skulle kun være et hjelpemiddel i kommunene for den lokale godkjenningen. Det har ikke vært intensjonen at den lokale ordningen skal være lik den sentrale. Til tross for at man har hatt den detaljerte godkjenningskatalogen som hjelpemiddel har det også tidligere vært meningen at man i lokal godkjenning skulle ha en prosabeskrivelse av ansvarsområdene. Godkjenningsorganet utfører tilsyn / oppfølging i svært liten grad BE utfører svært lite tilsyn. Intervjuer med ansatte i BE viser at de i 2002 utførte tilsyn i om lag 1% av det totale antall foretak som innehar en sentral godkjenning. Tilsynsandelen er noe økt i 2003 og 2004, men er fortsatt relativt lav i forhold til det totale antall foretak som innehar en sentral godkjenning. 90% av det tilsynet BE utfører utføres på bakgrunn av innrapporteringer fra kommunene, og BE er derfor avhengig av at kommunene utfører tilsyn og innrapporterer merknader til BE. Årsaken til at BE utfører så lite tilsyn 8

9 oppgis å være manglende innrapporteringer fra kommunene, samt manglende ressurser til å utføre tilsyn. Mangelfullt kommunalt tilsyn Det utføres svært lite tilsyn rundt omkring i de ulike kommunene. Undersøkelsen viser at 66% av kommunene ikke utfører tilsyn. For å gi et bilde på tilsynsomfanget i kommunene, samt synliggjøre ulikheter knyttet til bruk av ressurser fra kommune til kommune, har vi undersøkt antall utførte tilsyn pr byggesak. Dette viser at de kommunene som utfører tilsyn gjør det i et relativt lite omfang. For de fleste kommunene vil dette si at det utføres 1 tilsyn pr 50 eller 100 byggesaker. Større kommuner utfører en større andel tilsyn, og de minste kommunene utfører minst. Hovedårsaken til manglende kommunalt tilsyn synes å være manglende ressurser, både når det gjelder kapasitet og kompetanse. Det tilsynet som utføres gjennomføres hovedsakelig på bakgrunn av kommunens eget initiativ ved mistanke om uregelmessigheter, samt systematisk tilsyn på eget initiativ. De kommunene som utfører tilsyn varierer tilsynet i hvert enkelt tilfelle, avhengig av hva som er hensiktsmessig i det enkelte prosjekt. Erfaringene fra tilsyn viser at foretakenes forhold til kvalitetssikringssystemer er for dårlige. Systemene er ofte på plass, men de brukes ikke i de konkrete prosjektene. Underrapportering av merknader fra kommunene til BE Prosjektet har videre avdekket en underrapportering av merknader fra kommunene til BE, spesielt når det gjelder små kommuner. Hovedårsaken til dette oppgis å være at kommunene mangler ressurser til å utføre tilsyn og avdekke avvik. 57% av kommunene angir dette som årsak. Tilsyn er grunnlaget for innrapportering. I tillegg mener 39% av kommunene at avvikene ikke har vært av en slik karakter at det er grunnlag for rapportering. Dette kan trolig skyldes manglende kunnskaper rundt omkring i kommunene knyttet til hva som skal rapporteres. Dokumentert egenkontroll er ikke tilstrekkelig Kommunene er enige om at dokumentert egenkontroll ikke er tilstrekkelig. Via egenkontrollen angis i dag stort sett ingen merknader, mens det før byggesaksreformen generelt var stort omfang av merknader ved sluttkontroll. Kommunene har vanskelig for å tro at kvaliteten har blitt så mye bedre etter at godkjenningsordningen ble innført. Om dette er tilfelle vil resultater fra noen av de andre evalueringsprosjektene gi svar på. Behov for opplæring og tilførsel av ressurser til kommunene for å øke tilsynsomfanget For å kunne øke omfanget på tilsyn i kommunene er det behov for økt opplæring og mer ressurser i kommunene. 78% av kommunene påpeker at mer opplæring i gjennomføring av tilsyn vil være viktig for å øke tilsynsomfanget. 75% av kommunene mener at tilførsel av ressurser for gjennomføring av tilsyn er sentralt. Interkommunalt samarbeid er et annet virkemiddel som fremheves som viktig av mange kommuner for å oppnå økt tilsynsomfang. BE diskuterer muligheten for å innføre 3.parts kontroll. De ser dessuten behovet for øremerking av midler for å utføre kommunalt tilsyn. Bransjen ser størst behov for øremerkede midler og tallfestede krav til utført tilsyn. Behov for differensiering av sanksjoner og innføring av karantene ved tap av sentral godkjenning Det er stor enighet i kommunene og BE om at det er for enkelt å få tilbake sin tapte godkjenning. En mulig løsning på dette er å innføre en ordning som innebærer at foretak får karantene inntil de kan dokumentere at revidert kvalitetssystem er i bruk og fungerer. I tillegg er det stor enighet om at det er behov for en differensiering av sanksjoner på grunnlag av mangelens alvorlighet, type og gjentakelse. Sentralt register over foretak som taper sentral godkjenning Det foreligger et behov for å etablere en oversikt over foretak som har tapt sin sentrale godkjenning, slik at en får oversikt over årsakene og eventuelle gjentakelser. Manglende oversikt gir tidkrevende kontroll 9

10 for kommunene, og fører dessuten til at kontroll ikke blir utført i tilstrekkelig grad. Gjentakende syndere blir ikke registrert noe sted. Manglende byggfaglig kompetanse i godkjenningsorganet? Enkelte ansatte i BE er skeptiske til om BE har tilstrekkelig kompetanse for behandling av søknad om sentral godkjenning og for gjennomføring av tilsyn og oppfølging av foretak. Spesielt gjelder dette i forhold til vurderinger av skjønnsmessige forhold, der man mener det kreves byggfaglig erfaring for å kunne ha tilstrekkelig forståelse Godkjenningsordningens nytteverdi for kommunene Godkjenningsordningen har hatt en positiv effekt for den kommunale saksbehandlingen Når det gjelder godkjenningsordningens nytteverdi for kommunene, mener mange kommuner at godkjenningsordningen har bidratt til en raskere og mer effektiv saksbehandling. 73% av kommunene mener at godkjenningsordningen gir en raskere behandling av ansvarsretter. Dette gjelder spesielt i store kommuner, der en større andel av foretakene innehar sentral godkjenning. For de små kommunene, med færre sentralt godkjente foretak, utgjør ikke dette stor forskjell i forhold til tidligere. De 548 godkjenningskodene har fungert godt for de fleste kommuner En svært stor del av kommunene er fornøyd med den tidligere inndelingen i 548 godkjenningskoder. De mener dette har vært et godt hjelpemiddel for å sjekke at ansvarsområdene er dekket. Undersøkelsen har avdekket at kommunene har svært dårlig kunnskap om at godkjenningskatalogen kun var ment å være et hjelpemiddel i den lokale saksbehandlingen. Stort omfang av sentralt godkjente foretak i de større kommuner For en stor andel kommuner (40%) omfatter 50 80% av bygge- og meldingssakene foretak med sentral godkjenning. Det er størst andel sentralt godkjente foretak i større kommuner. I små kommuner omfatter de fleste bygge- og meldingssaker tiltak i tiltaksklasse 1, og kommunene har ofte mange små foretak som jobber kun lokalt. Foretakene ser derfor ikke behov for å ha sentral godkjenning. Lite potensial for økning av sentralt godkjente foretak 25% av kommunene mener at foretak i stor grad benytter muligheten til å søke sentral godkjenning etter å ha etablert referanseprosjekter innen tidligere lokal godkjenning. 37% mener dette skjer kun i liten grad. Kommunene gir i stor grad uttrykk for at de foretakene som ønsker sentral godkjenning allerede har anskaffet seg den, og at potensialet for økning av foretak med sentral godkjenning er relativt lite. Ulikheter ved behandling av søknad om lokal og sentral ansvarsrett Undersøkelsen kan tyde på at foretakene mener at kommunene er snillere enn BE i sin vurdering av ansvarsretter, på grunn av at lokal kjennskap til foretakene også legges til grunn i denne vurderingen. Kommunene sier at det samme regelverket legges til grunn for søknadsbehandlingen, men i den lokale behandlingen legges kjennskap til foretakene også til grunn for vurderingen. Kommunene mener de derfor har en bedre mulighet til å vurdere vanskelighetsgraden i prosjektene i forhold til tiltaksklasse. Overordnede godkjenningsområder har medført en lettelse i vurderingen av ansvarsområder 73% av kommunene mener at bruken av overordnede godkjenningsområder har medført en lettelse i den kommunale vurderingen av ansvarsområder, og at den kommunale saksbehandlingen på denne måten forenkles. Mange kommuner ser det dog som en utfordring å hindre overlapping eller manglende ansvarsområder. Kommunene ser en trend mot en økt oppsplitting av ansvarsretter underveis i byggesaken, og dette bidrar igjen til en mer omfattende og tidkrevende kommunal saksbehandling. 10

11 Sentral godkjenning betraktes som et kvalitetsstempel Den viktigste årsaken til at foretak søker sentral godkjenning er at de oppfatter dette som et kvalitetsstempel for foretaket. Både BE og kommunene er enige om at sentral godkjenning ikke nødvendigvis er et kvalitetsstempel for foretakene, og at det ikke er noen sammenheng mellom sentral godkjenning og kvalitet i det som bygges. 40% av kommunene er likevel enige i at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel for foretakene, mens 30% er uenige i dette. De små kommunene er i størst grad enige i dette utsagnet, og dette er de kommunene som har utført minst omfang av tilsyn, og som derfor trolig har minst kjennskap til realiteten. 50% av de kommunene som ikke utfører tilsyn mener sentral godkjenning er et kvalitetsstempel, mens kun 23% av de kommunene som utfører tilsyn mener det samme. Kommunene har tillit til ordningen, men manglende tilsyn kan gjøre ordningen til en sovepute Kommunene har tillit til den sentrale godkjenningsordningen og til BE's vurderinger. De overprøver ikke sentral godkjenning innvilget av BE, men innser at systemet er basert på et tillitsforhold som må etterprøves ved utføring av tilsyn. Samarbeid med og informasjon fra BE Når det gjelder samarbeidet med og informasjonen fra BE, gir kommunene uttrykk for at ansvarsfordelingen er grei. BE har ikke noen entydig holdning til dette forholdet. Noen mener ansvarsfordelingen er klar, mens andre er mer negative. Kommunene opplever i stor grad at samarbeidet med BE er godt, men de gir generelt uttrykk for manglende informasjon og opplæring i tilknytning til endringer i regelverk Endringer i godkjenningsordningen Endringshyppigheten har vært for stor Endringshyppigheten knyttet til den sentrale godkjenningsordningen har vært for stor, og det har vært vanskelig for de ulike aktørene å holde seg oppdatert på gjeldende regelverk og praksis. Våre intervjuer avdekket manglende kjennskap, både i kommune og bransje, knyttet til forskriftsendringer gjennomført sommeren Endringer i søker-funksjonen Pr. 1. juli 2003 ble samordner-funksjonen fjernet, og ansvarlig samordners oppgaver ble overført til ansvarlig søker. I etterkant av endringen oppsto det en del uenighet knyttet til hvilke oppgaver og funksjoner ansvarlig samordner har, og om dette er overensstemmende med søker-funksjonen. BE mener at samordner-oppgaven er en koordinatorfunksjon, som skal sikre informasjonsflyt mellom utførende og kommune, og er derfor ikke en funksjon der det er nødvendig med deltakelse på byggeplass. Kommunen oppfatter fortsatt samordner-oppgaven som en byggelederoppgave. De er derfor skeptiske til denne endringen, og tror ikke søker-funksjonen kan greie å dekke samordnerens oppgaver. En av kommunene påpeker at det kan oppstå uheldige koplinger når søker har flere funksjoner, spesielt i de tilfeller arkitekten er søker, og samtidig innehar både prosjekterings- og samordner-funksjonen. Både BE og kommunene mener praksis vil bli som før, og at de som har ansvarsrett som ansvarlig søker i dag, vil fortsette å få det. Bransjeaktørene mener at konsekvensene av endringen er at man vil se økt oppsplitting av søker-funksjonen underveis i byggesaken. Endringen pr 1. juli 2003 innebar også at søker-funksjonen ble mottaker av naboenes merknader knyttet til oversendt nabovarsel i forbindelse med søknadspliktige tiltak. Både bransje og kommuner er skeptiske til denne endringen, og mener dette ikke er en endring som vil bidra til en tidlig avklaring i byggesaker og en lettelse for kommunen, slik intensjonen var. Man er også skeptiske til endringen i forhold til behandling av taushetsbelagt informasjon. Bransjen gir klart uttrykk for at de ikke kan forholde seg til taushetsplikt. 11

12 Endringene knyttet til Godkjenningskatalogen vil forenkle kommunens vurdering av ansvarsområder, men vil vanskeliggjøre definisjonen av ansvarsområder Godkjenningskatalogen ble fjernet pr 1. juli 2003, og de opprinnelige 548 godkjenningskodene ble da erstattet av 30 godkjenningsområder. Det skal nå benyttes norsk prosatekst for å beskrive godkjenningsområdene. Forventningene til denne endringen er delte. Det er stor enighet i kommuner, BE og bransje om at ordningen tidligere var for ambisiøs, og at det var behov for forenkling. De fleste kommunene (67%) er positive til endringen i forhold til at den vil bidra til en forenkling i kommunens vurdering av ansvarsområder. Mange av kommunene (43%) frykter likevel for at bortfallet av koder vil vanskeliggjøre definisjonen av ansvarsområder, og at det ved bruk av tekstlige beskrivelser for definisjon av arbeidsoppgaver vil bli en utfordring å vurdere avgrensning og overlapping. Kommunene er skeptiske til fortolkningsmulighetene som oppstår ved bruk av prosatekst, og en av kommunene etterlyser utarbeidelse av standardformuleringer som man kan bruke, slik at arbeidsoppgavene blir entydig beskrevet. Behov for endringer i godkjenningsordningen BE mener det fortsatt er behov for en videre utvikling av regelverket. Dette gjelder spesielt i forhold til å oppnå økt fokus på kvalitetssikringssystemer. En av kommunene foreslår å innføre revisjonsplikt før foretak kan få fornyet sin sentrale godkjenning. Dette er et forhold som har vært diskutert også i BE, men pr i dag finnes det ikke hjemmel for dette i lovverket. En av bransjeaktørene mener at godkjenningsordningen slik den foreligger skaper for mye fokus på dokumentasjon og kontroll, på bekostning av estetikk og arkitektur i byggesaker. For å oppnå byggesaksreformens intensjon om økt kvalitet må det settes et større fokus på estetikk og arkitektur. Bransjen påpeker at det foreligger et ytterligere behov for forenkling av ordningen. Det brukes for mye tid og ressurser på dokumentasjon og papirarbeid, noe som bransjeaktørene mener tar fokus bort fra det som bør være poenget, nemlig å oppnå økt kvalitet i det som bygges. 2.6 Konklusjon Hva handler godkjenningsordningen om? Hensikten med bestemmelsene om ansvarsrett er å sikre at aktørene i byggeprosessen har tilfredsstillende kvalifikasjoner og kompetanse innen de ulike funksjonene, slik at byggetiltakene ikke blir dårligere enn det minimum som kreves i plan- og bygningsloven med forskrifter. Derfor stilles det krav til faglig sammensetning, organisering og styringssystem i foretakene. Godkjenningsordningen handler i grove trekk om forholdet mellom kompetanse, oppgaver, dokumentasjon og tilsyn. De virkemidlene som ble innført for å oppnå et sluttprodukt i samsvar med plan- og bygningsloven, var egendokumentasjon av kvalifikasjoner og kompetanse, samt tilsynsvirksomhet. Basert på egendokumentasjon av kvalifikasjoner og kompetanse godkjennes foretak for ansvarsrett i forhold til ulik vanskelighetsgrad og kompleksitet i oppgaver. Tilsyn ble innført som et virkemiddel for å kontrollere at det ansvaret som ble overført til de private foretakene ble ivaretatt på en god måte. Godkjenningsordningen er basert på tillit. En egenerklæring bekrefter at kravene i godkjenningsforskriften er oppfylt i forhold til formell utdannelse, praksis, foretakets organisasjon og kvalitetssystemer. Et fungerende tilsyn er en forutsetning for å avdekke de tilfellene der dette tillitsforholdet blir brutt. 12

13 2.6.2 Styrker og svakheter ved godkjenningsordningen Egendokumentasjon fungerer kun delvis tilfredsstillende som et virkemiddel for å sikre foretakenes kvalifikasjoner og kompetanse Egendokumentasjon fungerer tilfredsstillende når det gjelder dokumentasjon av foretakenes formelle utdanning og praksis. Når det gjelder å dokumentere foretakenes organisering og kvalitetssikringssystemer er egendokumentasjon kun egnet som virkemiddel dersom man har et godt fungerende tilsyn. Bruken av overordnede godkjenningsområder skjer i stort omfang og er økende. Ved bruk av overordnede godkjenningsområder skjer en ytterligere ansvarsoverføring fra det offentlige til de private foretakene, ved at foretakene tar ansvaret for å gjennomføre den kvalifikasjonskontrollen av underleverandører og samarbeidspartnere som ellers ville ligget til det offentlige. Undersøkelsen viser at BE og kommunene i svært liten grad fører tilsyn med at denne kvalifikasjonskontrollen gjennomføres. Dette representerer viktige svakheter ved ordningen. Manglende tilsyn gir bristende forutsetninger for godkjenningsordningen Godkjenningsordningen er basert på et tillitsforhold mellom de offentlige myndigheter og de private foretakene. En forutsetning for at ordningen skal fungere, er at man er i stand til å fange opp de tilfellene der tilliten er brutt, og at man har en godt fungerende tilsynsvirksomhet. Undersøkelsen har avdekket at det gjennomføres lite tilsyn, både i regi av BE og kommunene. Dette representerer en stor svakhet ved den sentrale godkjenningsordningen. For at ordningen skal fungere etter intensjonen, forutsettes det økt omfang av tilsyn, enten utført av kommune, BE eller eventuelt av private foretak. Ordningen har nytteverdi for mange kommuner Mange kommuner gir til tross for ovennevnte svakheter uttrykk for å ha nytte av ordningen. Godkjenningsordningen har bidratt til en lettelse i den kommunale saksbehandlingen, og man mener å ha fått en raskere og mer effektiv byggesaksbehandling. Innføringen av de overordnede godkjenningsområdene har forenklet den kommunale saksbehandlingen og redusert saksbehandlingstiden, men vil på den annen side bidra til en utfordring knyttet til å hindre overlappende eller manglende ansvarsområder. Erfaringene knyttet til hvordan den sentrale godkjenningsordningen fungerer varierer fra kommune til kommune, og nytteverdien oppleves å være størst for de større kommunene, siden disse har en større andel av sentralt godkjente foretak og generelt opplever en større bruk av overordnede godkjenningsområder enn de små kommunene. Store og små kommuner har en ulik hverdag og opplever forskjellige behov, og man kan derfor stille spørsmål ved om godkjenningsordningen burde være mer fleksibel i forhold til kommunestørrelse, og om det er riktig at det stilles samme krav til både små og store kommuner. Man kan også stille spørsmål ved om den mer effektive byggesaksbehandlingen som de overordnede godkjenningsområdene har medført, også har ført til at kommunene utfører en ren sjekking mot godkjenningsområde, og mindre vurdering av foretak og tiltak. Sentral godkjenning er ikke et kvalitetsstempel for foretakene BE og kommunene mener bransjen feilaktig gir uttrykk for at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel for foretakene, og at erfaringene tilsier at man ikke ser noen sammenheng mellom sentral godkjenning og kvaliteten i det som bygges. Resultatene av undersøkelsen tyder på at ansvarsoverføringen fra det offentlige til de private foretakene ikke fungerer helt etter intensjonen på dette området. Blir ordningen som følge av dette verdiløs? Den manglende gjennomføringen av tilsyn representerer en stor svakhet ved ordningen, men vi vil ikke si det så sterkt som at ordningen er verdiløs uten gjennomføring av tilstrekkelig tilsyn. Mange kommuner 13

14 opplever at ordningen har nytteverdi slik den praktiseres, selv uten tilstrekkelig tilsyn, og de opplever at ordningen i henhold til intensjonen har bidratt til forenkling av den kommunale saksbehandlingen. Ordningen har også i henhold til intensjonen bidratt til en klarere ansvarsplassering enn tidligere. Denne utviklingen forsterkes ytterligere ved at godkjenningskodene er erstattet av 30 godkjenningsområder, der ansvaret tydeligere blir plassert på entreprenørene og i større grad samsvarer med kontraktsformen. Entydig praksis internt i BE? Vi har i datainnsamlingen til prosjektet bevisst valgt intervjuobjekter fra BE med ulik bakgrunn og posisjon i organisasjonen, for å belyse ulike sider og utfordringer knyttet til godkjenningsordningen. Dette har resultert i at vi har fått svært ulike svar, og vi har avdekket at de ansatte i BE har ulike synspunkter og meninger om godkjenningsordningen. Uenighetene kan medføre at kommunene får ulike svar og råd fra de ansatte når de henvender seg til BE. Hvis dette er tilfelle, kan det representere en svakhet ved godkjenningsordningen. Dersom kommunene får ulike og tvetydige svar fra forskjellige ansatte i BE ved sine henvendelser oppstår en frustrerende situasjon, som kan resultere i at kommunene unnlater å henvende seg til BE når de er usikre eller har et spørsmål. Dette gjør at kommunenes nytte av godkjenningsordningen reduseres, og at BE's rolle som kompetanseinstans og veileder for kommunene svekkes. Dersom også ordningen praktiseres ulikt fra person til person internt i BE, og søknader om sentral godkjenning for foretak blir behandlet forskjellig, er dette en stor svakhet ved ordningen De senere endringenes konsekvenser for ordningen Utviklingen i godkjenningsordningen har gått mot å redusere antall godkjenningskoder og innføre overordnede godkjenningsområder. Godkjenningskodene er nå fjernet, og erstattet av 30 godkjenningsområder som skal beskrives ved bruk av norsk prosatekst. Med dette har man i stor grad fått samleposter der ansvarlige foretak påtar seg ansvaret for kvalifikasjonskontrollen for underleverandører og samarbeidspartnere. Ansvarsplasseringen blir med denne utviklingen tydeligere, ved at ytterligere ansvar overføres til de private foretakene, men med tanke på de erfaringer kommunene og BE har gjort gjennom utførte tilsyn kan det uttrykkes en viss skepsis til om dette representerer et fremskritt. Det som i alle fall er sikkert er at man er avhengig av å bedre tilsynsvirksomheten for at dette skal kunne fungere. Når det gjelder forenkling av den kommunale saksbehandlingen, gir kommunene uttrykk for at innføringen av overordnede godkjenningsområder gir en viss forenkling i den kommunale saksbehandlingen, ved at dette har medført en lettelse i vurdering av ansvarsområder. Kommunene er samtidig skeptiske til at det kan oppstå uklare ansvarsområder fordi flere koder dekker samme oppgave, og fordi bransjen ikke er tilstrekkelig flinke til å spesifisere og avgrense sitt ansvarsområde Forbedringspotensiale Resultatene av vår undersøkelse har avdekket en del områder der det er behov for forbedring i forbindelse med den sentrale godkjenningsordningen. Det viktigste forbedringspotensialet innenfor godkjenningsordningen ligger i å etablere en godt fungerende tilsynsvirksomhet. Økt omfang av tilsyn er en forutsetning for at godkjenningsordningen skal fungere tilfredsstillende. I tillegg er det behov for forbedringer på følgende områder; Bedre informasjon til og opplæring av kommunene Differensiering av sanksjoner i forhold til type mangel, alvorlighet og eventuell gjentakelse Etablering av sentralt register over tapte godkjenninger 14

15 Redusert endringshyppighet Problemstillinger for videre forskning Vårt prosjekt har foretatt en avgrensning knyttet bransjens forhold til godkjenningsordningen. Bransjens syn på godkjenningsordningen og ordningens nytteverdi for foretakene og bransjen generelt er derfor et tema som vil være svært interessant å studere i et senere forskningsprosjekt. For å avdekke kunnskaper om dette bør det gjennomføres en kvantitativ undersøkelse i ulike deler av bransjen. Et annet forhold som er viktig å avdekke er i hvilken grad godkjenningsordningen har bidratt til kvalitetshevning i bransjen. Et forhold som er interessant i forbindelse med endringene som er gjennomført i godkjenningsordningen det siste året er innføringen av de 15 kjerneområdene. Disse ble innført for å oppnå en mer detaljert egenerklæring. Foretakene krysser av på hvilke arbeidsområder de utfører arbeider med egne ressurser. Innføringen av de 15 kjerneområdene er viktig i forhold til foretakenes kompetanse og kvalifikasjoner, og følgende problemstillinger kan være aktuelle for nærmere studier; Er det sånn at etter innføringen av disse kjerneområdene blir foretakene stilt fritt til selv å oppgi hvilke arbeider de utfører innen den aktuelle godkjenningskategori, og ikke lenger blir vurdert og godkjent i forhold til faktisk fagkompetanse? Fremstår foretakene offentlig godkjente innen fagområder der de mangler fagkunnskap? Hvilke signaler gir dette som informasjonskilde til publikum og kommunene i den lokale tildelingen av ansvarsrett? Det kan være interessant å studere en del foretaks sentrale godkjenninger, og se om foretakene har tilstrekkelige kvalifikasjoner og kompetanse på de områdene de angir som kjerneområder. For å kunne oppnå kunnskaper om dette vil det være nødvendig å gjennomføre en relativt bred bransjeundersøkelse, som kan gi et bilde av hvordan innføringen av de 15 kjerneområdene har fungert. 15

16 3 Innledning 3.1 Bakgrunn På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) er Norges forskningsråd i ferd med å evaluere endringene i plan- og bygningsloven. Evalueringen har pågått over femårs-perioden Evalueringen omfatter byggesaksreformen som trådte i kraft (Ot.Prop. nr 39 ( ) om endringer i Plan- og Bygningsloven) samt lov- og forskriftsendringer vedtatt i etterkant, som en oppfølging av denne reformen. Reformens hovedmålsetning var å legge til rette for å sikre kvaliteten på det som bygges. Intensjonen var å skape større sikkerhet for at byggverk oppføres i samsvar med de kvalitative kravene som stilles i bygningslovgivningen. Framgangsmåten for å oppnå dette var å innføre nye prosedyrer, nye kvalifikasjonskrav og klarere ansvarsforhold mellom myndigheter og bransjens aktører. I tillegg ble kommunenes sanksjonsmuligheter endret. Evalueringen skal bidra med forskningsbasert kunnskap om reformen og dens virkninger. Det overordnede målet er å vurdere om byggesaksreformen har hatt den tiltenkte virkningen, eventuelt også andre virkninger av betydning. 1 Norges Byggforskningsinstitutt har på vegne av Norges forskningsråd gjennomført forprosjektet Evaluering av byggesaksreformens overbygning. På bakgrunn av dette har styret for evalueringen prioritert følgende temaer for evaluering: 1. Implementering av virkemidlene hos bransje og kommune 2. Kvalitet krav til produkt og prosess 3. Virkninger av reformen 4. Etterfølgende endringer og tilpasninger. Dette prosjektet, Virkninger av godkjenningsordningen, representerer ett av flere ulike prosjekter knyttet til de ovennevnte prioriterte temaer for evaluering. Alle prosjekter knyttet til evalueringsprogrammet vil ferdigstilles innen 2004, og målet er at man da sitter med et mest mulig helhetlig bilde av den gjennomførte byggesaksreformen. 3.2 Målsetning Prosjektets hovedmålsetning er å undersøke om godkjenningsordningen fungerer etter intensjonen, og hvilke effekter den gir lokalt for den enkelte kommune. Prosjektet skal studere hvordan den sentrale godkjenningsordningen blir praktisert, og hvordan kommunene vurderer godkjenningsordningens nytteverdi. Følgende delmål er definert: Undersøke hvordan praktiseringen av den sentrale godkjenningsordningen bidrar til å sikre foretakenes kvalifikasjoner Undersøke hvordan den sentrale godkjenningsordningen påvirker den kommunale saksbehandlingen 1 Norges forskningsråd, "Evaluering av plan- og bygningsloven"; 16

17 Godkjenningsorganets praktisering av den sentrale godkjenningsordningen er belyst ved å undersøke følgende problemstillinger: Hvordan bedømmes foretakenes kvalifikasjoner og kompetanse? Hvordan og i hvilket omfang benyttes de overordnede godkjenningsområdene? Hvordan gjennomføres Godkjenningsorganets tilsyn med og oppfølging av foretak som har fått sentral godkjenning? Hvor omfattende er tilsynet, og hva er resultatet av tilsynet så langt? Kommunenes vurdering av den sentrale godkjenningsordningens nytteverdi er belyst ved å undersøke følgende problemstillinger: Hvilken hjelp har kommunene av den sentrale godkjenningsordningen? I hvilken grad har den sentrale godkjenningsordningen bidratt til en forenkling av den kommunale saksbehandlingen? Hva er omfanget av lokal godkjenning i forhold til sentral godkjenning? Er ansvarsfordelingen mellom sentrale og kommunale myndigheter klar når det gjelder praktiseringen av godkjenningsordningen? 3.3 Avgrensning Avgrensning mot andre pågående delprosjekter innen evalueringsprogrammet I formuleringen av prosjektets sentrale problemstillinger har det vært viktig å gjøre klare avgrensninger mot andre pågående delprosjekter innenfor programmet for evaluering av byggesaksreformen. Spørsmålsstillingene tar sikte på å belyse virkninger av den sentrale godkjenningsordningen. I den grad spørsmål stilt i prosjektet også omfattes av andre prosjekter, er disse tatt med for å evaluere virkninger av den sentrale godkjenningsordningen. Følgende pågående prosjekter grenser inn mot dette prosjektet 2 : 1. Klarere ansvarsforhold og nye kontrollprosedyrer effekt i forhold til feil og mangler ved prosjektering. (Ansv.: Norges Byggforskningsinstitutt v/prosjektleder Vidar Stenstad) 2. Fører endringer i plan- og bygningsloven til nye og / eller endrede roller for BAE-næringen i byggeprosessen?(ansv.: Norges Byggforskningsinstitutt v/prosjektleder Torer F. Berg) 3. Bedre kontroll av byggevirksomheten? Kommunal iverksetting og endring av kontrollpraksis. (Ansv.: Norges Byggforskningsinstitutt v/prosjektleder Siri Nørve) 4. Nøkkeltall for tid og ressursbruk i plan- og byggesaksbehandlingen. (Ansv.: Norsk Kommunalteknisk Forening v/prosjektleder Bent Næspe) I forhold til disse prosjektene er følgende avgrensninger gjort med hensyn til fokusområder og berørte temaer i vårt prosjekt; Prosjekt 1 har fokus på prosjekteringsfunksjonen, og studerer blant annet styringssystemer i forhold til denne funksjonen. Vårt prosjekt omhandler kvalitetsstyringssystemer i forhold til virkninger av godkjenningsordningen, og undersøker i hvilken grad egendokumentasjon av kvalitetsstyringssystemer er tilstrekkelig for å sikre foretakenes kvalifikasjoner og kompetanse som et ledd i denne ordningen. Undersøkelsen gir et bilde av hvilke synspunkter ansatte i kommunene, BE og noen aktører fra bransjen har knyttet til hvordan dette fungerer. Prosjektet har fokus på kvalitetssystemer uavhengig av funksjon i byggesaken, og fokuserer ikke spesifikt på de prosjekterende. 2 Norges forskningsråd, "Evaluering av plan- og bygningsloven, Prosjekter "; 17

18 Prosjekt 2 omhandler endringer i roller og ansvar som resultat av byggesaksreformen. Prosjektet fokuserer på funksjonen ansvarlig søker, og studerer i tillegg hvordan innføringen av systemet for godkjenning av foretak virker på ansvars- og arbeidsprosesser i prosjekter. Vårt prosjekt omtaler enkelte endringer i roller knyttet til endringer i lovverk og forskrifter. Dette gjelder blant annet SAM-funksjonen, som høsten 2003 ble lagt inn under SØK-funksjonen. Som et ledd i vår undersøkelse berøres utfordringene knyttet til denne endringen relativt kortfattet, med fokus på effekten i forhold til virkninger av godkjenningsordningen. Prosjekt 3 har som hovedmålsetning å studere kommunenes og foretakenes nye oppgaver i forhold til tilsyn og kontrollarbeid, og undersøker hvordan dette praktiseres. Vårt prosjekt har fokusert på tilsyn i forhold til den sentrale godkjenningsordningens legitimitet. Undersøkelsen fokuserer lite på dokumentasjon og gjennomføring i praksis, men mer på omfang og konsekvenser. Prosjekt 4 omhandler kommunenes behandlingstid for byggesaker. Vårt prosjekt har undersøkt effekten av den sentrale godkjenningsordningen knyttet til en lettelse i kommunal saksbehandling, og i den forbindelse sett på om de kommunale byggesaksbehandlerne mener at saksbehandlingstida er redusert som følge av innføringen av ordningen. Vår undersøkelse gjengir synspunkter fra kommunene, BE og bransjeaktørene, og representerer ikke noen tallfestet måling av saksbehandlingstider Fokus på den sentrale godkjenningsordningen I sin bestilling av prosjektet fokuserer Norges forskningsråd på at det i denne sammenhengen er den sentrale godkjenningsordningen som er interessant å studere. Prosjektet studerer derfor om den sentrale godkjenningsordningen fungerer etter intensjonen, og hvilke effekter denne gir lokalt for den enkelte kommune. Det undersøkes hvordan praktiseringen av den sentrale godkjenningsordningen bidrar til å sikre foretakenes kvalifikasjoner, først og fremst slik det er oppfattet av kommunene, og hvordan denne ordningen påvirker den kommunale saksbehandlingen rundt omkring i landets kommuner Bransjens forhold til godkjenningsordningen Prosjektet undersøker hvordan BE praktiserer godkjenningsordningen, samt hvilke virkninger den sentrale godkjenningsordningen har for kommunens byggesaksbehandling. Norges forskningsråd har i sin bestilling av prosjektet gjort denne avgrensningen, noe som tilsier at bransjens forhold til godkjenningsordningen i hovedsak holdes utenfor dette prosjektet. Prosjektets ressursgruppe etterlyste fokus på bransjens erfaringer med godkjenningsordningen. På denne bakgrunn valgte prosjektgruppen å foreta en mindre omdisponering av prosjektmidlene. Vi mener, i tråd med ressursgruppens synspunkter, at det er viktig å få et inntrykk av byggebransjens oppfatninger av og holdninger til godkjenningsordningen, og har gjennomført 3 strukturerte intervjuer med aktører fra bransjen. Prosjektets økonomiske ramme gjør at dette antallet er såpass begrenset. Vi har valgt å prioritere disse intervjuene fremfor å gjennomføre oppfølgingsintervjuer med kommunene i etterkant av spørreundersøkelsen. Prosjekterende og utførendeleddets oppfatninger av godkjenningsordningen er i tillegg belyst via prosjektets ressursgruppe, der næringen er sterkt representert. Omfanget av bransjeintervjuene er for lite til å gi pålitelige og vitenskapelige forskningsdata, men det gir oss et inntrykk av byggebransjens oppfatninger av og holdninger til godkjenningsordningen, og har dessuten gitt innspill til problemstillinger og diskusjonstemaer underveis i arbeidet med prosjektet. 18

19 3.3.4 Innføring av 15 kjerneområder Et forhold som er interessant i forbindelse med endringene av godkjenningsordningen det siste året er innføringen av de 15 kjerneområdene. I september 2003 ble det innført en ordning som innebærer at foretak ved søknad om sentral godkjenning må angi kjerneområde(-r) som foretaket etter systemet sitt kan utføre med egne ressurser. (se kap for mer detaljert beskrivelse) 15 ulike kjerneområder fremstår som avkrysningsmuligheter i søknadsblanketten, og det som foretakene angir blir gjengitt i foretakets sentrale godkjenningsbevis og i det nettbaserte sentrale godkjenningsregisteret. Denne ordningen er et tema som er omtalt og som har vært offer for debatt blant annet i Arkitektnytt nr 1 og 2, 2004, og NAL er svært opptatt av problemstillinger knyttet til denne endringen. (Se vedlegg 6). I begynnelsen av juni 2004 sendte NAL, NPA og RIF i fellesskap et brev til BE med kritikk av den sentrale godkjenningsordningen, slik den fremstår etter revisjonen høsten Det gis i dette brevet uttrykk for at godkjenningsordningen etter denne revisjonen har mistet mye av sin verdi; "Det mest alvorlige ved det nye systemet er at firmaene ikke lenger blir vurdert og godkjent i forhold til faktisk fagkompetanse, men at de blir stilt fritt til selv å oppgi hvilke arbeider de utfører innen den aktuelle godkjenningskategori. (...) Dette har medført en utglidning, som resulterer i at en lang rekke firmaer nå fremstår som offentlig godkjente aktører innenfor fagområder der de åpenbart mangler fagkunnskap. " 3 For å kunne gi velbegrunnede vurderinger av dette temaet ville det vært nødvendig å gjennomføre en bred undersøkelse hos bransjen, for å gi et riktig bilde av hvordan denne konverteringen har fungert. I henhold til Norges forskningsråds bestilling og innenfor de knappe rammene som er tilgjengelig i prosjektet har ikke dette vært mulig å gjennomføre. Dette vil imidlertid være en problemstilling som er aktuell å ta opp ved en senere anledning. 3.4 Endringer i godkjenningsordningen og konsekvenser for vårt prosjekt Siden godkjenningsordningen ble innført i 1997 er det gjennomført en del endringer, både i lover/ forskrifter og praksis. Generelt kan man si at disse endringene har hatt som formål å forenkle ordningen. Her nevnes i grove trekk en del av de endringene som er gjennomført i løpet av disse årene; Den mest omfattende endringen er at Godkjenningskatalogen ble revidert i 1999, og tatt helt bort i Godkjenningsordningen var ved innføringen i 1997 svært detaljert og hadde svært mange godkjenningskoder som foretakene kunne søke godkjenning om ansvarsrett innenfor. Dette ble høsten 2003 redusert til kun 30 godkjenningsområder. I tillegg til dette ble det etter hvert gjort endringer om at faglig ledelse i et foretak kan bestå av mer enn en person, og at det er den samlede faglige ledelse i foretaket som blir vurdert i forhold til kompetansekrav. Sentral godkjenning fikk dessuten en varighet i 3 år mot tidligere 2 år. I september 2003 ble det gjort en endring knyttet til foretakenes funksjoner, ved at samordnerfunksjonen ble inkludert i søker-funksjonen. Man innførte dessuten en skjerping av muligheten for tilbaketrekking av sentral godkjenning. Det ble samtidig innført endringer som tilsa at foretak kan gis sentral godkjenning for ansvarsrett innenfor to ulike tiltakstyper; bygninger og installasjoner, og anlegg, konstruksjoner og installasjoner. For å oppnå en mer detaljert egenerklæring ved søknad om sentral godkjenning ble det dessuten innført en ordning som innebærer at foretaket må angi kjerneområde(-r) som foretaket etter sitt eget system kan utføre med egne ressurser. De innførte endringer i forskrifter og praksis, som er mer utfyllende beskrevet i avsnitt 4.3, ble innført kort tid forut for gjennomføringen av dette prosjektet, og nye forskrifter og ny praksis har vært i funksjon 3 NAL, "Kritikk av godkjenningsordningen"; 19

20 relativt kort tid. Virkningene og konsekvensene av disse endringene vil på grunn av dette være vanskelig å avdekke. Undersøkelsen vil derfor først og fremst si noe om de ulike aktørenes forventninger til hvilken effekt disse endringene vil gi. (Se kapittel 7) 3.5 Metode Prosjektets problemstillinger er undersøkt ved å benytte en kombinasjon av innhenting av kvantitative og kvalitative data. Sammen med studier av litteratur og annen informasjon danner dette datamaterialet utgangspunktet for de konklusjonene som trekkes Strukturerte intervjuer Det er gjennomført strukturerte intervjuer med BE (vedlegg 1) og 4 kommuner (vedlegg 2) for å belyse hvordan BE praktiserer den sentrale godkjenningsordningen. Totalt sett er 4 rådgivere og saksbehandlere fra BE og saksbehandlere i 4 kommuner i Sør-Trøndelag intervjuet. Ved utvalget av rådgivere og saksbehandlere i BE ble det lagt vekt på å intervjue ansatte med ulik posisjon og med ulik profesjons- og erfaringsbakgrunn innenfor BE. Det ble gjennomført intervjuer med ansatte med hovedansvar innenfor utvikling av regelverk, fagområdet byggeprosess, saksbehandling utelukkende knyttet til godkjenningsordningen, samt byggfaglige vurderinger. Når det gjelder intervjuene med kommunale byggesaksbehandlere ble det lagt vekt på å velge 4 ulike typer kommuner. Dette på bakgrunn av kriteriene kommunestørrelse, samt karakter og organisering av saksbehandlerapparatet. I tillegg ble det lagt vekt på å velge kommuner som er ulike med hensyn til karakteristiske byggeprosjekter. Det er gjennomført intervjuer med en bykommune, to store landkommuner i nærheten av byen, og en mindre landkommune. Kommunene er valgt med bakgrunn i sin nærhet til Trondheim, av hensyn til prosjektets økonomiske ramme. I tillegg er det gjennomført strukturerte intervjuer med 3 aktører fra bransjen (vedlegg 3). Utvalget av disse aktørene ble foretatt av bransjeorganisasjonene selv. Det ble lagt vekt på å gjøre intervjuer med aktører fra ulike posisjoner innen bransjen, og vi intervjuet personer fra et stort entreprenørfirma, fra et stort prosjekteringsledelsesfirma og et relativt stort arkitektkontor. Intervjuene var basert på intervjuguider som ble oversendt informanten god tid i forkant av intervjuet. Varigheten på intervjuene var på 1 2 timer. Intervjuene ble gjennomført med to forskere til stede, og notatene som ble gjort underveis i intervjuet dannet grunnlaget for et intervjureferat som ble oversendt informanten for eventuelle kommentarer og endringer Kvantitative data og metode Det kvantitative datamaterialet For å gi et bilde av omfanget av den sentrale godkjenningsordningen og godkjenningsorganet, ble det innhentet grunnlagsinformasjon vedrørende godkjenningsordningen fra BE's statistiske databaser. Det datamaterialet som ble innhentet var statistiske opplysninger knyttet til sentralt godkjente foretak, som fordeling av størrelse på foretak som innehar sentral godkjenning, fordeling av sentral godkjenning i forhold til tiltaksklasser, fordeling av sentral godkjenning fordelt på funksjoner, BE's prognoser for antall foretak med sentral godkjenning, antagelser knyttet til hvor stor andel av foretak som i dag innehar sentral godkjenning, samt informasjon om antall foretak som innehar sentral godkjenning innenfor de 20