Digitale Gardermoen vurdering av organisering og drift av det digitale samarbeidet på Øvre Romerike

Transkript

1 Digitale Gardermoen vurdering av organisering og drift av det digitale samarbeidet på Øvre Romerike 14. april 2009 Hoffsveien Oslo Sentralbord Fax E-post: Internett: Foretaksnr: MVA

2 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING DET DIGITALE SAMARBEIDET PÅ ØVRE ROMERIKE MANDAT METODE FOR GJENNOMFØRING AV OPPDRAGET TILNÆRMING TIL VURDERING AV ORGANISERINGEN AV SAMARBEIDET VURDERING AV STYRERROLLEN VURDERING AV BESTILLERROLLEN LEVERANDØRROLLEN - VURDERING AV DIGITALE GARDERMOEN IKS KONKURRANSEEVNE GENERELT OM DGI IKS DEVOTEAM DAVINCIS TILNÆRMING TIL VURDERING AV KONKURRANSEEVNE ARBEIDSPROSESSER TEKNOLOGI MENNESKER/ORGANSERING ServiceDesk Drift STYRING/GOVERNANCE Samarbeidsmodell Prisstruktur Tjenesteavtaler Strategi, handlingsplaner og risikostyring SAMLET VURDERING AV DGIS KONKURRANSEEVNE SAMLET VURDERING AV ORGANISASJONSMODELLEN DEVOTEAM DAVINCIS RÅD OG ANBEFALINGER VEDLEGG: ALTERNATIVE MODELLER FOR ORGANISERING AV IKT-SAMARBEIDET PÅ ØVRE ROMERIKE

4 4

5 1 Innledning 1.1 Det digitale samarbeidet på Øvre Romerike Kommunene på Øvre Romerike (Nes, Gjerdrum, Nannestad, Hurdal, Eidsvoll og Ullensaker) har til sammen innbyggere. Kommunene har gjennom konseptet Digitale Gardermoregionen arbeidet med å realisere en felles digital region. I perioden 2005 til 2008 er følgende hovedsatsinger realisert eller igangsatt: Etablert selskapet Digitale Gardermoen IKS. Selskapet drifter kommunens IKT løsninger. Selskapet har også en avdeling som ivaretar kommunenes IKTprosjekter. DGI er eier av fagsystemene og leverer tjenester til kommunene. Etablert et felles Strategi- og bestillerråd (SBR). Et omfattende fiberbredbåndsnett som nå dekker alle kommunale bygg i de seks kommunene. Felles IKT drift for de seks kommunene med mer enn brukere, samt IKT drift av kommunenes 51 grunnskoler med brukere (elever og lærere) Kommunene har standardisert på felles IKT programvare innenfor kommunenes tjenesteområder. Modellen bygger på en felles IKT strategi herunder standardisering på felles løsninger som det forventes skal gi grunnlag for økt velferd for innbyggerne i form av bedre kvalitet og mer effektive tjenester. Kommunene har utviklet felles metodikk for gevinstrealisering på tjenestene som kommunene yter. Den teknologiske og organisatoriske plattformen som er realisert mellom de samarbeidende kommunene forventes å gi varig verdi for innbyggerne, næringslivet, kommunene og andre offentlig organer i form av effektive digitale tjenester. 1.2 Mandat Det har ligget til grunn at organisasjonsmodellen skal vurderes etter en femårsperiode. I denne sammenheng skal det vurderes om selskapet DGI er egnet som kommunenes framtidige IKT-leverandør. Kommunene ønsker å få vurdert følgende: Hvordan bør IKT-driftsamarbeidet mellom kommunene organiseres for å kombinere fremtidige krav, herunder behov for døgnkontinuerlig tilgjengelighet til IKT systemene (24:7), med hensyn til drift med konkurransedyktige priser? Hvordan skal kommunene organisere arbeidet med målrettet gevinstrealisering som følge av IKT satsingen? Hvordan organisere styrings- og strategidelen? I forbindelse med vurderingen utlyste Øvre Romerike Utvikling et konsulentoppdrag knyttet til følgende oppgaver: 1. Gjennomføre en måling av om selskapet Digitale Gardermoen IKS er konkurransedyktig i forhold til alternative leverandører av tilsvarende tjenester med hensyn til pris, leveringsdyktighet og kvalitet på tjenestene. Målingen skal gjennomføres med utgangspunkt i 5

6 forventet utvikling om vesentlig flere fullendte digitale tjenester på nett, samt en forventet utvikling med krav om døgnkontinuerlig tilgang til IKT systemene. Denne delen av oppdraget skal utføres med objektivitet og stor grad av selvstendighet når premissene for målingen er lagt. 2. Bistå oppdragsgiver for øvrig som sekretær og sparringspartner med arbeidet om å utarbeide beslutningsgrunnlag for de øvrige punktene. Det forventes særskilt at konsulenten kan bidra med å framskaffe erfaringsbasert kunnskap om ulike modeller for IKT organisering som er relevant for Digitale Gardermoregionen. Devoteam davinci ble tildelt oppdraget. Oppdraget ble gjennomført i perioden januar til april Metode for gjennomføring av oppdraget Metodebruken i kartleggingsfasen har i hovedsak vært dokumentanalyse og intervjuer. Eksisterende skriftlig materiale har vært en viktig kilde i evalueringsarbeidet. Dokumenter som har blitt benyttet i kartleggingsarbeidet kan deles inn i følgende grupper: Vurderinger av DGI i fra konsulenter, revisjonsmiljøer og forsknings/utdanningsmiljøer Relevante styringsdokumenter og handlingsplaner Rapporter fra DGI Avtaler, maler og beskrivelse av teknisk infrastruktur og tjenester. En vesentlig del av kartleggingsarbeidet har foregått gjennom intervjuer. Intervjuene har vært gjennomført som delvis strukturerte intervjuer. Til intervjuene ble det utarbeidet en intervjuguide som ble sendt aktørene på forhånd. Følgende intervjuer er gjennomført: Ledere og ansatte i DGI Styreleder i DGI Rådmenn i Ullensaker, Eidsvoll, Nannestad, Gjerdrum og Nes Ordførere i Ullensaker, Eidsvoll, Hurdal, Gjerdrum og Nes Nåværende og tidligere leder i SBR I tillegg har vi fått en omfattende presentasjon av DGI fra selskapets ledelse. Vi har presentert og drøftet funn og vurderinger med rådmannsgruppa og Strategi- og bestillerrådet. Videre har vi i samarbeid med ØRU arrangert en workshop for rådmenn og SBR. På bakgrunn av workshopen skisserte vi tre alternative måter å organisere arbeidet på fremover. Disse skissene er gjengitt i vedlegg til rapporten. Utkast til rapport ble sendt til DGI og kommunene for kommentarer og kvalitetssikring før sluttføring av rapporten. 6

7 2 Tilnærming til vurdering av organiseringen av samarbeidet Som et rammeverk for en beskrivelse av organiseringen av IKT-samarbeidet på Øvre Romerike bruker vi en modell 1 som er bygget opp rundt rollene Styrer, Bestiller og Leverandør. Rollene og enhetene kan i prinsippet både samles og splittes eller krysse hverandre, i forhold til formelle strukturer. Det viktigste er at alle vet hva de ulike rollene innebærer av ansvar og hvilke oppgaver i styringsmessig sammenheng de ulike aktørene har. Figuren nedenfor viser hvem (hvilke aktører) som oftest innehar de forskjellige rollene: Figur 1. Illustrasjon av rollene i virksomheter arbeid med IKT Styrerrollen Tradisjonelt har styring av IKT-funksjonen i stor grad blir ivaretatt av IT-ansvarlig eller IT-avdeling og betraktet som et teknisk fagfelt. Etter hvert som IKT er blitt virksomhetskritisk både i offentlige og private virksomheter, har IKT i økende grad blitt betraktet som et generelt ledelsesansvar som angår faglig ledelse på ulike nivåer i organisasjonene. Erfaring tilsier at god forankring av strategiske beslutninger om anvendelse av IKTløsninger gir bedre utnyttelse av og kvalitet på tjenestene. Meningen er ikke at toppledelsen i organisasjoner skal ha detaljkunnskap om tekniske løsninger, men være innforstått med strategiske veivalg, funksjonelle krav som stilles og hvilke effekter som forventes, og å ta et overordnet ansvar for at forventede effekter blir oppnådd. Oppgaver som ofte defineres inn i styringsrollen er overordnet ansvar for strategisk IKT-planlegging, overordnet tjenestearkitektur, koordinering, kontroll og kvalitetssikring 1 Kilde: Statskonsult 1997: Store statlige IT-prosjekter. Styring, organisering og ansvarsfordeling. 7

8 på ulike nivåer, etablering av retningslinjer og standarder. Det ligger også til denne rollen å ha et overordnet ansvar for beredskap og sikkerhet. I praksis vil det ofte være noe overlapp mellom disse rollene ved at samme person i ulike sammenhenge kan ivareta flere roller, f. eks både bestiller- og styringsrollen. Det er likevel ofte hensiktsmessig å skille mellom rollene, fordi et slikt skille bidrar til å tydeliggjøre krav og forventinger på IKT-området. Styrerrollen i ØRU-samarbeidet og kommunene er nærmere drøftet i kap. 4. Bestillerrollen Med bestillerrollen menes i denne sammenheng ansvar for å definere brukernes funksjonelle krav til systemløsning. Det er ikke bestillers oppgave å spesifisere i detalj hvordan behovene teknologisk skal løses det bør det være opp til leverandøren å vurdere. Det vil derimot være bestillers oppgave å vurdere kostnader ved anskaffelser og forvaltning/drift og å gjøre kost-/nyttevurderinger. Bestiller vil også være ansvarlig for å følge opp leverandører og i samarbeid med leverandør legge til rette for og forbedre leveransen innenfor avtalte rammer. En viktig oppgave som er knyttet til bestillerrollen er å ta ansvar for innføring av nye teknologiske løsninger og sikre at organisasjonen henter ut gevinster som de nye verktøyene gir mulighet til. Dette omfatter opplæring av brukere, etablering av nye rutiner og arbeidsprosesser og ikke minst avlæring av gamle arbeidsmåter. Regelverket rundt offentlige anskaffelser er i dag forholdsvis komplisert. Det hører også med til bestillerkompetansen å ha tilstrekkelig kunnskap på dette området dersom det er aktuelt å gjennomføre offentlige anskaffelsesprosesser. Bestillerrollen i ØRU-samarbeidet og kommunene er nærmere drøftet i kap. 5. Leverandørrollen Leverandørrollen, slik den er definert her, innebærer et ansvar for leveransen av IKTtjenester. Den omfatter utvikling, anskaffelse, vedlikehold og tilpasning av løsninger. Daglig drift og forvaltning av systemer og teknisk utstyr inngår også i denne rollen. Det samme gjelder for ulike former for brukerstøtte. Tradisjonelt har det vært vanlig at interne IT-avdelinger i organisasjonene har ivaretatt denne rollen. Utviklingen de senere år har gått i retning av at det både i privat og offentlig sektor etableres større IKT- driftsenheter (såkalte shared service centers ). Viktige begrunnelser for denne utviklingen er: Kravene til døgnkontinuerlig tilgjengelighet. Dette medfører behov for brukerstøtte, teknisk support og driftsovervåkning hele døgnet. Oppbygging av slike funksjoner stiller store krav til forskjellig ekspertise og tilstrekkelig bemanning til å betjene skiftordninger. Kostnadene ved å opprettholde minstekapasiteten i slike funksjoner er betydelig, noe som fremmer etablering av større enheter. Kostnadsreduksjon og effektivisering. Spesielt gjelder dette lagringsløsninger og serverdrift der nødvendige minstekostnader er betydelige, mens kostnadene for utvidelser av kapasitet er relativt moderate. Det er størst gevinster å hente på utstyr og lisensavgifter, men det er også besparelser med mer effektiv drift ved 8

9 å ha alt på ett sted. Sikring av nødvendig ekspertise. Kompleksiteten i nettbaserte IKT løsninger og tempo i den teknologiske utvikling fører til økende grad av spesialisering. Små kompetansemiljøer har liten mulighet til å opprettholde nok bredde og dybde i sin kompetanse. Ekspertisen må derfor samles og vedlikeholdes gjennom å betjene flere løsninger samtidig. Slike sentraliserte driftstjenester organiseres på ulike måter, men har ført til at det de senere årene er blitt mer og mer vanlig å sette bort ( outsource ) IKT-driften til spesialiserte driftsorganisasjoner. Eksterne driftsleverandører har tatt ut stordriftsfordelene ved å betjene en lang rekke kunder med driftstjenester. Leverandørrollen er nærmere drøftet i kap. 6 i forbindelse med vurderingen av konkurranseevnen til DGI IKS. 9

10 3 Vurdering av styrerrollen Viktige styringsfunksjoner på IKT-området på Øvre Romerike er knyttet til arbeidet med overordnet IKT-strategi, både for samarbeidet og for de enkelte kommunene. Eierstyringen av DGI IKS hører etter vår vurdering også inn under styrerrollen. Ansvaret for utarbeidelse og fastsettelse av IKT-strategi for samarbeidet (Digitale Gardermoregionen) og organisering av IKT-samarbeidet hører inn under ØRU. I 2004 ble det utarbeidet et omfattende strategidokument; Felles bestiller og IKT-strategi for ØRU-kommunene for Dette er fortsatt det gjeldende strategiske dokumentet for samarbeidet. IKT-området er imidlertid også omtalt i ØRU-strategien for perioden Strategidokumentet fra 2004 er det sentrale grunnlagsdokumentet for hele IKT-samarbeidet på Øvre Romerike. Kommunene har, så vidt vi har kunnet erfare, ikke egne strategier på IKT-området, men støtter seg i stor grad på det som skjer gjennom samarbeidet. I årene som har gått siden IKT-strategien ble vedtatt, har arbeidet på overordnet strategisk nivå vært knyttet til gjennomføring av strategien og da særlig etableringen av en felles infrastruktur. Strategi- og bestillerrådet (SBR) som i modellen er tillagt et strategisk ansvar, har i liten grad arbeidet med overordnet strategi og styring. Begrenset kapasitet har gjort at SBR nærmest utelukkende arbeider med bestillinger. Eierstyringen av DGI IKS ivaretas gjennom representantskapet og styret. Representantskapet består av ordførerne for de seks kommunene. Representantskapet oppnevner styre og vedtar budsjettet. Selskapet har gått gjennom ulike faser fra et profesjonelt styre, bestående av eksterne representanter, via et midlertidig styre bestående av rådmennene i ØRU-kommunene og fram til dagens modell med eksterne medlemmer fra både kommunal og privat sektor. ØRU-kommunene har et varamedlem til styret. Samarbeidet og de omfattende planene på IKT-området har ført til at det er stor politisk interesse for dette feltet på Øvre Romerike. Det har vært mye oppmerksomhet knyttet til kostnadssiden de senere årene. Enkelte representanter fra kommunesiden peker på at manglende rolleforståelse på eiersiden kan være en utfordring. Det er tette koplinger mellom ordførere, som representerer eierne, og rådmennene, som er bestillere. Rådmennene opplever i noen grad at de er stilt på sidelinjen innenfor dagens modell. De har ingen formell rolle overfor DGI. IKT-systemene er kritiske for kommunenes virksomhet. Gitt det infrastrukturansvaret som følger med jobben som rådmann, mener enkelte rådmenn at de har for liten styring med IKT. Devoteam davincis vurdering av styrerrollen IKT-strategien for Digitale Gardermoregionen legger ambisiøse planer for regionen og har etter vår vurdering vært et godt utgangspunkt for samarbeidet. Oppfølgingen av strategien har vært konsentrert om infrastruktur og drift. Vårt inntrykk er at det har vært mindre oppmerksomhet knyttet til anvendelsesmålene i strategien. En årsak til det kan være at strategien er noen år gammel. Den burde etter vår oppfatning vært oppdatert. Regionen har etablert en IKT-infrastruktur som gir store muligheter. Det må legges større oppmerksomhet både fra 10

11 samarbeidet (ØRU) og fra den enkelte kommunene om å ta ut disse gevinstene. Det er i denne sammenheng en mangel at kommunene i liten grad har egne IKTstrategier som bygger opp under en felles overordnet strategi. Det gjør blant annet at arbeidet med gevinstrealisering mangler den forankringen på kommunalt nivå som er nødvendig for at gevinstene skal kunne tas ut. Modellen der eier også er største (eneste) kunde, er generelt krevende. Det ser man også i dette samarbeidet, selv om inntrykket er at det ikke har vært veldig store konflikter mellom eierrollen og bestillerrollen. Finansieringsmodell/prismodell må sees i sammenheng med styring og strategi for IKT-samarbeidet og for kommunenes IKTbruk. Det er viktig at en prismodell bygger opp under strategien ved at den gir insentiver til å nå målene på IKT-området. 11

12 4 Vurdering av bestillerrollen Bestillerfunksjonen ivaretas i hovedsak gjennom Strategi- og bestillerrådet (SBR). Rådet har som hovedfunksjon å samordne bestillingene fra kommunene til DGI. Mye av kommunikasjonen mellom kommunene og DGI går via SBR. SBR behandler i hovedsak alle fellesbestillinger fra kommunene og skal følge opp pågående prosjekter, samt service og driftstatus. SBR tar også opp saker knyttet til DGIs budsjett. SBR er sammensatt av en representant for hver kommune. Medlemmene i SBR har historisk vært på nivå med assisterende/stedfortredende rådmann eller økonomisjef. I dag er kommunene representert med litt ulike nivåer i SBR. Medlemmene skal i prinsippet ha delegert myndighet fra rådmann (rådmanns fullmakt). Av administrative ressurser disponerer SBR en sekretærfunksjon på i størrelsesorden et kvart årsverk.. Gje Hur Nan Nes Ull Eid Strategi- og bestillerrådet Digitale Gardermoen IKS Figur 2: Organisering av bestillerfunksjonen SBR møtes månedlig. I tillegg til de faste medlemmene i SBR, deltar DGI ved markedssjef, leder av tjenesteleveranse og leder av prosjektavdelingen. Administrerende direktør i DGI deltar på møtene i SBR. SBR har et arbeidsutvalg som forbereder møtene. DGI deltar på møtene i arbeidsutvalget med markedssjef og ledere for prosjektavdeling og tjenesteleveranser. I forbindelse med gjennomføring av større prosjekter etableres det egne styringsgrupper. Gruppene har kunderepresentanter og en fra ledelsen i DGI. Kunderepresentantene er fra SBR eller blir oppnevnt av SBR. 12

13 I 2008 ble det gjort vedtak om etablering av faggrupper i kommunene for de ulike fagsystemene. Faggruppene skal håndtere spørsmål knyttet til brukernes behov. Det er et mål at alle saker som skal til SBR på sikt, skal komme via faggruppene. Faggruppene har ett medlem fra hver kommune. DGI deltar i enkelte faggrupper. Bestillinger som angår flere kommuner fremmes i hovedsak gjennom SBR. SBR har lagt vekt på å prioritere prosjekter som er viktige for basisdriften i kommunene. Utover dette har det i liten grad vært utarbeidet kriterier som grunnlag for prioritering av bestillingene. Det siste året har det vært lagt vekt på å få bedre styring med bestillinger og prosjektporteføljer gjennom bedre oversikter over planlagte og pågående prosjekter. I tillegg til bestillingene som går gjennom SBR, sendes i en del tilfeller også forespørsler om tjenesteleveranser direkte fra virksomhetsapparatet i kommunene. DGI oppgir at omfanget av denne typen henvendelser har økt og at det er relativt mange ansatte i kommunene som har fullmakt til å foreta bestillinger. DGI vurderer forespørslene direkte fra kommunene ut fra om de inngår i eksisterende tjenesteportefølje og om selskapet har ressurser til å levere den forespurte tjenesten. DGI opplyser at dersom de kan levere tjenesten utformes et tilbud med kostnads- og tidsramme. Pr har DGI ca 50 større eller mindre forespørsler og bestillinger fra virksomhetene i sin portefølje. Hoveddelen av disse er fremmet via SBR. Det har vært en del misnøye i kommunene med manglende kapasitet/leveransedyktighet i DGI når det gjelder nye prosjekter. Det er utarbeidet tjenesteavtaler (SLA) for de forskjellige tjenestene. Tjenesteavtalene er gjennomgående svært enkle og gir bare en beskrivelse av tjenesten. Det er bare unntaksvis at avtalene sier noe om servicenivå og kvalitetskrav. Det arbeides nå med å utarbeide nye tjenesteavtaler der det også vil stilles målbare krav. I følge DGIs prosjekthåndbok skal det utarbeides en opplæringsplan for alle nye systemer. Opplæring av sluttbrukere er kommunenes ansvar. Det er etablert et system med superbrukere i kommunene som har ansvar for opplæring i fagsystemene. Det er to superbrukere pr. kommune pr. fagsystem. Forankringen av arbeidet med gevinstrealisering vært uklart. ØRU har nylig utarbeidet en håndbok for anskaffelse og innføring av IKT-løsninger. Håndboken plasserer ansvar for oppgaver i ulike faser av prosjektet, herunder også arbeidet med gevinstrealisering. Det går imidlertid ikke klart fram hvem som har ansvaret for gevinstrealisering etter at prosjektet er avsluttet. Det er en generell oppfatning av at dette ligger hos kommunene. Erfaringer med bestillerrollen SBR anses som et viktig organ for å ivareta koplingen mellom IKT-drift og virksomhetssiden i kommunene. Det er imidlertid et generelt inntrykk fra intervjuene at SBR har noen kompetanse- og kapasitetsmessige utfordringer når det gjelder å ivareta rollen sin på en god måte. Dette gir seg bl.a. utslag i at man har for lite ressurser til å følge opp kommunene når det gjelder deres behov for og bruk av IKT som verktøy. Det gir seg videre utslag i mangelfull styring og oppfølging av DGI. SBR har eksempelvis ikke tilstrekkelig IKT-kompetanse til å sette krav til tjenestenivå i avtalene. Det er heller ikke utviklet og/eller etablert 13

14 sanksjonsordninger ved manglende eller for dårlig tjenesteleveranse. Flere peker på behovet for en leder for SBR på heltid, med et lite sekretariat som skulle ha som oppgave å følge opp kommunene og DGI. Det er DGI som er kontraktspart med underleverandørene. Kommunene/SBR ønsker mer åpenhet om kontraktene og etterlyser en policy i DGI når det gjelder innsyn. DGI på sin side mener at kommunene kan få innsyn i kontraktene, men at henvendelser om innsyn bør komme fra sentralt hold i kommunene. Det ser ikke ut til å være stor uenighet mellom DGI og SBR når det gjelder prioriteringer. Hovedprioritering er stabil og sikker drift av basistjenester. Det pekes på at SBR har problemer med å finne et hensiktsmessig strategisk nivå for sin virksomhet. Rådet har hatt en tendens til enten å være veldig overordnet eller for detaljert. Enkelte mener at dette er i ferd med å endre seg noe og at SBR er i ferd med å finne sin rolle. En positiv utvikling i DGI har også bidratt til dette. Generelt har kommunene svært lite IKT-kompetanse igjen. Fra flere hold pekes det på at det jo er i overensstemmelse med intensjonen om å samle IKT-kompetanse i selskapet. Erfaringsmessig er imidlertid lokal kompetanse viktig for å kunne utnytte de mulighetene IKT-løsningene gir. Eksempelvis er god opplæring av sluttbrukere en forutsetning i denne sammenheng. Flere peker på at det ikke settes av tilstrekkelig med ressurser til opplæring i kommunene og at det mangler et felles grep på opplæringssiden. Devoteam davincis vurdering av bestillerrollen Bestillerrollen er avgjørende for at en virksomhet skal kunne foreta bestillinger av riktig kvalitet og til riktig prisnivå. Til bestillerrollen ligger normalt et ansvar for gevinstrealisering, det vil si at virksomhetene skal kunne utnytte de mulighetene som ligger i IKT-systemene. Etter vår vurdering har bestillerrollen, for samarbeidet og i den enkelte kommune, vært undervurdert. Det gjelder både ved etableringen av DGI og i årene etter, og kompetanse- og ressursmessig. Det er en viss uenighet mellom aktørene når det gjelder innsyn fra bestiller/eier i DGIs økonomi. Dette gjelder blant annet kontrakter med underleverandører. Det er viktig at det utformes en tydelig policy på dette området, og at denne blir gjort kjent internt i DGI og i kommunene. Ansvaret for implementering av løsninger i kommunene og ansvaret for gevinstrealisering er mangelfullt ivaretatt. Det er uklart om dette ansvaret ligger på den enkelte kommune eller om det skal ivaretas av kommunene i fellesskap. Det ser ut til å være noe svak link mellom behovet i kommunene, SBR og DGI. Systemet med faggrupper er et vår vurdering et positivt initiativ. Vi er imidlertid usikre på forankringen av gruppene, hvordan de styres og hvordan dette systemet fungerer i praksis. Det er trolig bestillerrollen som er dårligst ivaretatt i samarbeidet i dag. Det er behov for en grundig gjennomgang av hvordan kommunene i samarbeid og hver for seg skal organisere og ivareta de oppgavene som hører inn under bestillerrollen. Gjennom mer aktiv deltakelse de siste årene har DGI bidratt aktivt inn i arbeidet i SBR. Det er videre behov for å avklare nærmere hvordan DGI kan bidra til styrke bestillerrollen framover. 14

15 5 Leverandørrollen - vurdering av Digitale Gardermoen IKS konkurranseevne Digitale Gardermoen IKS (DGI) ivaretar etter vår vurdering alle oppgavene som normalt ligger inn under leverandørrollen. I dette kapitelet har vi vurdert hvordan DGI ivaretar denne rollen og da med hovedvekt på hvor konkurransedyktig DGI er som leverandør 5.1 Generelt om DGI IKS DGI er et interkommunalt selskap opprettet med hjemmel i lov om interkommunale selskaper. DGI ble stiftet 29. juni 2004 og kom i drift fra 1. januar Selskapet er eid av følgende seks kommuner på Øvre Romerike: Eidsvoll, Gjerdrum, Hurdal, Nannestad, Nes og Ullensaker. I henhold til selskapsavtalen kan ingen av kommunene trekke seg ut av selskapet i løpet av de første fem årene. Ved etableringen av selskapet ble de IKT-ansatte i kommunene overført til DGI og DGI overtok driften av kommunenes lokale IKT-løsninger. Samtidig arbeidet selskapet med å etablere en sentral driftsløsning i egne lokaler. Målsettingen har vært å gradvis fase ut lokale løsninger til fordel for nye, standardiserte fellesløsninger levert fra selskapets datasentral. Formålet med DGI IKS er i henhold til selskapsavtalen, følgende: Selskapet skal ivareta eierkommunenes oppgaver knyttet til drift, service og utvikling av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Selskapet kan også ivareta slike oppgaver overfor andre enn eierne av selskapet innenfor de rammer som gjelder for interkommunale selskaper og de rammer som selskapets styrende organer selv fastsetter. Leveranser til andre enn deltakerne skal ikke være av et slikt omfang at det overstiger 20% av selskapets omsetning. DGI har i utgangspunktet følgende oppgaver: Teknisk løsning for felles IKT-infrastruktur. Felles drift, overvåkning av servere, nettverk og basissystemer. Felles anskaffelse, implementering og drift av applikasjoner. Felles brukerstøtte. Installasjon av programvare og maskinvare. Samarbeid om innkjøp og lisensadministrasjon. DGI har pr 1. mars ansatte, herav seks midlertidige. Internt er selskapet i dag organisert med en daglig leder og en liten stab, en prosjektavdeling og en avdeling for tjenesteleveranse. Prosjektavdelingen har totalt fire fast ansatte og en midlertidig ansatt. Tjenesteleveranse har 27 ansatte. DGI skiftet direktør i Styringen av DGI skjer dels gjennom selskapsstyringen og dels gjennom bestillingene fra SBR/kommunene (se omtale av bestillerrollen). Selskapet finansieres gjennom en rammeoverføring og det knyttes, så vidt vi kan se, i liten grad styringssignaler til budsjettet. Det sittende styret oppgir at de har hatt fokus på å få på plass drift av selskapet. Det omfatter blant annet gode 15

16 interne rutiner, styringssystem og rapportering, noe som nå i stor grad er på plass. Styret følger gjennom rapportering med på økonomistyringen i selskapet, men selve organisasjonsmodellen og modellen med rammefinansiering gir få knagger å styre på. Den økonomiske rammen for etableringen av DGI, ble gjort med utgangspunkt i en beregning av kommunenes IKT-kostnader i forkant av etableringen. Det var vanskelig å dokumentere disse kostnadene og rammen var i stor grad basert på estimater. Flere peker på at estimatene som ble gjort trolig var for lave og ikke gjenspeilet de reelle kostnadene. Rammen omfattet bare driftskostnader. Selskapet ble etablert uten egenkapital og alle investeringer er lånefinansiert. Tabellen nedenfor illustrerer utviklingen i regnskapene til DGI fra 2005 og fram til og med budsjettet for Tallene fra år til år er ikke sammenliknbare. De første årene satt kommunene med avtaler med underleverandør og betalte disse direkte. Disse forpliktelsene er gradvis overført til DGI. Veksten i budsjettet har i tillegg sammenheng med økte behov i kommunene, eksempelvis på skoleområdet (budsjett) 2009 (budsjett) Driftsinntekter Driftskostnader Driftsresultat Finanskostnader Årsresultat Tabell 1: Regnskap/budsjett for DGI, kilde: årsrapporter og budsjettforslag. Etableringen av DGI og en felles IKT-infrastruktur har vært en hovedsatsing i gjennomføring av den felles IKT-strategien. Gjennom DGI er det etablert et omfattende IKT-samarbeid mellom kommunene. Delprosjektene som skulle iverksettes er i ferd med å bli avsluttet og man har kommet langt med å etablere felles IKT-systemer og felles IKT-infrastruktur. I følge en brukerundersøkelse som ble gjennomført i forbindelse med forvaltningsrevisjonen i , opplever de ansatte i kommunene økt IKT-kvalitet i sin arbeidssituasjon. Det samme gjelder for tilgjengelighet og effektivitet. 5.2 Devoteam davincis tilnærming til vurdering av konkurranseevne I tilbudet understreket Devoteam davinci at en direkte prissammenlikning med markedet vil være vanskelig å gjennomføre uten kartlegging, kravspesifisering og anbudsforespørsel. En virksomhets konkurransedyktighet kan ikke vurderes ut fra kostnadsnivået alene, men gjennom en kombinasjon av: Tjenester: DGI er opprettet for å styrke kommunenes bruk av IT, der IT skal være et verktøy for å effektivisere arbeidet hos de ansatte i kommunen. Hvor godt bidrar DGI til dette? Kvalitet: Kvaliteten på tjenestene må være tilpasset kommunenes behov. Risiko og sårbarhet må være ivaretatt på en god måte, både for egen del og for kommunene. 2 Forvaltningsrevisjonsprosjekt 1/2007: Øvre Romerike Revisjonsdistrikt IKS 16

17 Kostnadsnivå: Kostnadene for IT-tjenestene fra DGI må ligge under kostnadene en kommune ville hatt dersom de selv sto for IT-leveransene, og de må være konkurransedyktig i forhold til kostnadene med tilsvarende tjenester for andre sammenlignbare offentlige eller private tjenesteytere DGI har ikke enhetspriser på sine tjenester. Ved etableringen av selskapet ble det besluttet at kostnadene skulle fordeles ut fra antall pc-er som er tilknyttet datasentralen. Tjenestene som DGI leverer er sammensatt ut fra kommunenes spesifikke behov og det er vanskelig å finne kommersielle tjenesteleverandører som har tilsvarende leveranser som DGI når det gjelder tjenesteinnhold og leveransevolum. Derfor er det også vanskelig å gjøre direkte sammenligninger av prisnivået som DGI har opp mot et marked. Ved sammenligning av priser er det også viktig at leveransekvaliteten på tjenestene som skal vurderes, er sammenlignbar. Kvalitetsnivået på tjenestene som DGI leverer er imidlertid ikke dokumentert, hvilket også bidrar til at en direkte sammenligning vanskelig lar seg gjøre. Vi har fått tilgang til noen få tilbud som DGI har til enkeltkommuner. I disse tilbudene har vi funnet enhetspriser som er av en slik art at de kan la seg sammenligne med markedet, dog uten at vi kjenner hvilken leveransekvalitet som tjenesten skal ha. Siden eksemplene er få, vet vi heller ikke hvor representative disse prisene er hos DGI. God konkurranseevne fordrer at leverandøren har optimalisert og effektivisert sitt driftsmiljø. Siden grunnlaget for direkte sammenligning av priser med andre tjenesteleverandører i markedet mangler, har vi valgt en tilnærming der vi vurderer DGIs konkurranseevne med utgangspunkt i effektivitet i tjenesteproduksjonen. PROSESSER ITIL Tilrettelegging av tjenster Dag-til-dag drift av tjenester Verktøy TEKNOLOGI MENNESKER STYRING Kompleksitet/Standardisering Sentralisering / Konsolidering Driftsverktøy /Driftsrapporter Driftsdokumentasjon Organisasjon Roller & ansvar Kompetanse Motivasjon Kultur Fokusområder for effektivisering av kostnader og kvalitet Kostnadsoppfølging Strategi / Styringsregler SLA /kvalitetsmål Produktifisering, Pris- og Leveranse modell Sourcingstrategi Sikkerhet / Risiko Figur 3:Fokusområder for effektivisering av kostnader og kvalitet F O K U S O M R Å D E R 17

18 Faktorene som påvirker kostnadseffektiviteten er: - arbeidsprosesser - mennesker - teknologi - styring/ governance En effektiv driftsorganisasjon skal optimalisere innen og mellom disse områdene. Til tross for kraftige kostnadsreduksjoner i de fleste IKT-organisasjoner i de senere år, vil presset på reduserte kostnader og bedret kvalitet sannsynligvis bare fortsette. Det betyr at IKT-ledere også i årene fremover må sette effektivitetsmål og kontinuerlig følge opp organisasjonen på disse målene. 5.3 Arbeidsprosesser Styrken ved gode arbeidsprosesser er at alle arbeidsoppgaver er satt inn i en sammenheng slik at arbeidet gjøres mer forretningsmessig, mer proaktivt, mer effektivt og gir som resultat lavere kostnader, høyere kvalitet og derved mer fornøyde sluttbrukere. Effektive arbeidsprosesser er avgjørende for å opprettholde høy konkurranseevne. ITILs rammeverk legger til rette for å: Redusere IT kostnader: Effektiviserer arbeidet Bedre utnyttelse av arbeidsressurser Bidrar til å redusere overflødig arbeid samt gjøre samme arbeid om igjen Bedre læringsprosess Høyne leveransekvaliteten Kontroll på endringer Faste rutiner for overføring til produksjon Kvalitetsmål settes og følges opp Automatisering: verktøy som understøtter arbeidsprosessene Gi fornøyde kunder Klare kommunikasjonskanaler Økt tillit: dokumentert profesjonell drift Bedre og stabil leveransekvalitet Figur 4. Gevinster ved å benytte ITILs rammeverk De fleste tjenesteleverandørene har tatt i bruk ITILs rammeverk 3 på dette området. Dette rammeverket legger grunnlag for effektivisering av tjenester gjennom forbedring og styring av arbeidsprosesser. En artikkel i Computerworld Norge fra 2007 omtaler en undersøkelse fra Gartner som viser til kostnadsreduksjoner på 26 prosent over en 3 ITIL er et rammeverk basert på beste praksis. Rammeverket har utviklet seg til en standard for IT drift. Britiske myndigheter tok initiativ til ITIL på slutten av 80-tallet. ITIL forvaltes og videreutvikles av Office of Government Commerce i Storbritannia. 18

19 treårsperioden for virksomheter som har innført ITIL. En britisk undersøkelse viser en mulig langsiktig besparelse på 48 prosent. I Storbritannia regner man med at hele offentlig sektor snart vil være ITIL-standardisert og at minst 50 prosent av privat sektor følger ITIL-rammeverket. Innenfor ITIL-rammeverkets versjon 3.0 er det definert en rekke prosesser for utvikling, drift og oppfølging av tjenester. De fleste tjenesteleverandørene vil nok derfor fortsatt bruke mange år før alle prosessene er skikkelig implementert. Tabellen nedenfor gir en oversikt over aktuelle prosesser innenfor ITILs rammeverk: Service Design prosesser Service Catalog Management Service Level Management Capacity Management Availability Management Service Continuity Management Information Security Management Supplier management Application Management Service Transition prosesser Transition Planning & Support Change management Service Asset & Config. Management Release and Deployment Management Service Validation & Testing Evaluation Knowledge Management Service Operation prosesser Event Management Incident Management Request Fulfillment Problem Management Access Management ITIL v. 3 Tabell 2: Prosessene i ITIL versjon 3.0 DGI har startet arbeidet med å innføre ITIL i organisasjonen. DGI har valgt å begynne med å etablere prosesser for å håndtere hendelser og endringer (incident og change). Dette er planlagt ferdig i løpet av inneværende år. I tillegg til disse to prosessene skal prosesser for håndtering av tjenesteavtaler samt prosesser som er knyttet til håndtering av utstyr og programvare, være ferdig i Det er viktig å ha gode verktøy som understøtter ITIL. Verktøyene som DGI har valgt (Remedy, BMC) er tilrettelagt for å understøtte prosessene i ITILs rammeverk og vil kunne lede brukerne inn i en effektiv arbeidsflyt. Devoteam davincis vurdering av arbeidsprosesser Det er positivt at DGI har begynt arbeidet med innføring av ITIL. DGI har imidlertid en lang vei å gå før dette arbeidet er sluttført. Det hersker en viss usikkerhet i hvor langt sammenlignbare leverandører faktisk er kommet i implementeringen av ITIL. Det man vet er at alle større kommersielle tjenesteleverandører startet med innføringen for flere år tilbake og dermed har lang erfaring med disse prosessene. Etter vår vurdering vil det ta DGI minst to til tre år før de har kommet opp på et nivå tilsvarende sine potensielle konkurrenter i markedet. DGI har valgt å starte med implementering av verktøy til bruk for å understøtte prosessene. Vi tror dette er en fornuftig og riktig vei å gå. Det vil legge til rette for at prosessene blir implementert tidligere enn hvis man hadde startet med prosessdesign som tilfellet er for mange andre. 5.4 Teknologi DGI har ikke fullt sentralisert og konsolidert IT-miljøet i kommunene og fremdeles finnes det mange servere lokalt som ikke 19

20 er migrert (LOKE-prosjektet 4 ). Infrastrukturen ute i kommunene består sannsynligvis av gammelt og utrangert maskinvare og programvare. Dette kan skape utfordringer både for drift og støtte. Det er også en høy risikofaktor knyttet til at mye av utstyret trolig mangler serviceavtaler med leverandørene. Normalt er serviceavtaler på gammelt utstyr uforholdsmessig dyrt. Drift og forvaltning av applikasjoner som går lokalt, gjøres av DGI. I datasenteret er det standardiserte og optimaliserte løsninger. Miljøet er konsolidert, basert på virtuelle løsninger og vår vurdering er at dette er helt konkurransedyktig med miljøer og arkitekturer som andre tjenesteleverandører har. Mye av utstyret begynner imidlertid å bli gammelt (fire år) og nye investeringer vil måtte komme i årene fremover. Verktøyene som DGI har tatt i bruk for å understøtte driften, regnes som gode og gir mulighet for enkel administrasjon av utstyret og gir grunnlag for høy automatisering. Slike verktøy er kostbare i anskaffelse, men vil bidra til høyere effektivitet og kvalitet i driften. Devoteam davincis vurdering av teknologi Kostnaden for drift av servere og utstyr som fortsatt står lokalt føres ikke separat. Vi antar at dette distribuerte miljøet kan være dyrt å drifte for DGI. Dette er kostnader som vil inngå i totalen og medføre at PC-prisen blir høyere. Det er fortsatt ca. 60 servere som står igjen lokalt. DGI ble etablert i Vi stiller spørsmålstegn ved at arbeidet med å sanere det gamle utstyret ikke har fått større prioritet. I forbindelse med at DGI nå etter hvert må begynne å skifte ut utstyr i den sentrale datasentralen, er det en utfordring at DGI opererer med lengre avskrivningstid enn det som er vanlig for denne type investeringer. DGI har i følge årsregnskapet for 2008 avskrivningstider på fra fem til ti år, opp til 15 år for bredbånd. Dette innebærer at finanskostnadene strekker seg over tid og bidrar til at kostnadene pr. år blir lavere enn med en kortere avskrivningstid. Konsekvensen er imidlertid at man må investere i nytt utstyr parallelt med at man fortsatt betaler ned på tidligere investeringer. Våre erfaringer er at servere normalt har en nedskrivningstid på tre til fem år, mens lagringsutstyr gjerne kan ha en nedskrivningstid på fem til åtte år. Årsakene til at man ikke har lengre avskrivningstid på utstyret er rask teknologiutvikling og at serviceavtaler på gammelt utstyr blir uforholdsmessig dyre. DGI har fortsatt en vei å gå før alle driftsrutiner er på plass og driftsrapporter kan tas ut for daglig gjennomgang og oppfølging (herunder oppfølging av terskelverdier, kapasitet etc.). Driftsdokumentasjonen er også mangelfull. Det er viktig at rutiner og arbeidsinstrukser blir utarbeidet i forbindelse med innføring av arbeidsprosessene, jf. pkt Driftsdokumentasjonen for applikasjonene omfatter ikke dette fordi denne dokumentasjonen utarbeides før prosjektet overleveres til produksjon. 4 LOKE-prosjektet startes i 2009 og har som mål å erstatte lokalt plasserte servere med sentrale løsninger. 20

21 5.5 Mennesker/organsering DGIs driftsorganisasjon består av en servicedesk og en driftsenhet. I en vurdering av mennesker/organisasjon er det disse to enhetene vi har tatt for oss. DGI har i dag 34 fast ansatte. Med midlertidig ansatte og innleid personell er det totalt ca 40 årsverk i selskapet. Ved etableringen ble ti av de IKT-ansatte i kommunene med over til selskapet. Flere peker på at kompetansen ved starten var forholdsvis skjev; Mange av de ansatte hadde tilnærmet lik kompetanse og man manglet spesialkompetanse på flere områder. Det har tatt tid å rette opp denne skjevheten, men situasjonen er etter selskapet egen vurdering i ferd med å bedres. DGI mener de er i ferd med å få den kompetansen de ut fra et strategisk behov skal sitte med ServiceDesk DGI Servicedesk (1. og 2. linje) består i dag av sju personer og behandler ca henvendelser årlig. Det er pr. i dag ikke satt noen formelle krav til DGI om hvor god leveransekvaliteten skal være (det er kommunene som bør sette slike krav ut fra eget behov og en vurdering av kost/nytte). DGI har imidlertid selv satt som mål å ha maksimalt fem minutters ventetid/svartid på telefon som et gjennomsnitt for en hel måned 5. Det er videre satt mål om at 1. og 2. linje skal kunne behandle og løse prosent av alle hendelser som blir meldt inn til dem. Øvrige henvendelser skal tas av 3. linjen. Normalt behandler en person som arbeider i en ServiceDesk (et årsverk) henvendelser pr. dag. Henvendelsene vil være av forskjellig karakter som for eksempel feil på klientutstyret, spørsmål rundt bruk av applikasjoner eller verktøy som f eks. Word, spørsmål av ymse art osv. Hos DGI vil spørsmål av funksjonell karakter knyttet til applikasjonene i de fleste tilfellene rutes videre til ekstern leverandør og dermed ikke behandles av DGIs ServiceDesk. Devoteam davincis vurdering av Servicedesk Et antall på hendelser i løpet av året vil si at det daglig kommer inne ca henvendelser i snitt til DGIs ServiceDesk. Enkelte dager kan antall henvendelser være det dobbelte. Det kan virke som om bemanningen til DGI ServiceDesk er noe høy. Det kan skyldes at de, for å sikre god tjenestekvalitet, har bemannet slik at de kan håndtere topper. Ut fra en generell vurdering vil en tjenesteleverandør med et større volum ha mulighet for å avstemme bemanningen bedre (toppene flater ut), og kan således drive sin servicedesk mer kostnadseffektivt enn DGI gjør i dag. Det er imidlertid usikkerhetsfaktorer knyttet til en slik vurdering, blant annet knyttet til at kompleksiteten i de gamle løsningene kan bidra til mange henvendelser som kan være krevende å løse. Det eksakte kvalitetsnivået ved DGIs ServiceDesk ligger i dag godt under målet som DGI selv har satt. Inntrykket fra intervjuene indikerer at brukerne stort sett er forholdsvis fornøyde med ServiceDesk og at det har vært en positiv utvikling det siste året. Både når det gjelder bemanning og mål for leveransekvalitet, virker det imidlertid som om ServiceDesk fortsatt har stykke igjen før de kan konkurrere på like linje med mange andre ServiceDesker. DGIs ServiceDesk har et konkurransefortrinn sammenliknet med kommersielle leverandører ved at de kjenner kunden og miljøet svært godt. Dette er et 5 Styrerapport Digitale Gardermoen IKS, februar

22 verdibidrag som gir DGI en stor konkurransefordel. Når migreringsprosjektet er ferdig og de gamle løsningene er sentralisert og konsolidert inn i DGI, vil antallet henvendelser trolig gå ned. Behovet for bemanning vil da kunne reduseres, forutsatt at tjenester og volum er på samme nivå som i dag. For å nå et kvalitetsnivå som er sammenlignbart med markedet, bør DGI imidlertid etablere høyere kvalitetsmål. Eksempelvis er det normalt å finne kvalitetsgarantier som sier at 75 prosent av alle henvendelsene skal være besvart innen 60 sekunder. Beste praksis regnes å være at 90 prosent av alle henvendelsene er besvart innen 30 sekunder. I denne sammenheng er DGIs eget mål om at 80 prosent av alle henvendelsene skal være besvart innen 5 min. i snitt pr. mnd. svært lite ambisiøst. Eksempler på andre kvalitetsmål som er normale er: prosent av alle henvendelser til ServiceDesk skal løses ved første gangs henvendelse (løsning gjøres mens brukeren er på telefon) Ved hendelser som er av alvorlig forretningsmessig karakter, skal leverandøren ha startet arbeidet med å rette feil eller tilrettelegge midlertidig løsning innen 15. min. 85 prosent av alle henvendelser pr. dag skal være løst samme dag. Kravene som settes betinger at leverandøren må bemanne sin ServiceDesk med riktig kompetanse for å kunne oppfylle den leveransekvalitet som er avtalt. Kvalitetsmålene vil derfor være en sentral styringsparameter for hvilken kompetanse ServiceDesk skal ha. Siden verken leveransekvaliteten hos DGIs ServiceDesk eller antallet saker de behandler selv versus antall saker som videresendes, er dokumentert, er det vanskelig å vurdere kompetansenivået. En annen konkurransefordel som andre større aktører har, er at de kan tilby 24/7 tjenester uten at dette koster kundene vesentlig mer. Dette skyldes at det er mange kunder som er med på å dele kostnadene. Et alternativ kan være at DGI kjøper både drift og ServiceDesktjenester eksternt for den tiden som ligger utenfor normal arbeidstid. Løsningene i dag er også ofte stabile nok til at normal beredskapsvakt med eget personell, kan være tilstrekkelig Drift Driftsenheten består i dag av 25 årsverk, hvorav sju årsverk befinner i ServiceDesk og ca. fire årsverk brukes til prosjektrelaterte utviklingsoppgaver. Dette innebærer at ca. 14 årsverk brukes i dag-til-dag drift. Utstyret som driftes er (ca. tall): 13 fysiske VMware servere, 4 database-servere, 5 servere knyttet til skole, 3 exchange servere, 50 Citrix servere og 80 virtuelle servere. Dette gir et totaltall på om lag 150 fysiske og virtuelle servere. I tillegg drifter DGI hele 60 servere som fremdeles står lokalt. Vi har i denne analysen ikke tatt stilling til om DGI har tilstrekkelig kapasitet eller ikke. En slik analyse vil kreve gode driftsstatistikker som dokumenter om det er over-/underskuddskapasitet på sentrale ressurser. Normal drift av applikasjoner, det vil si sikre at applikasjonen er tilgjengelig for brukerne, gjøres av DGI. Støtte og forvaltning av applikasjonene, det vil si å løse funksjonelle problemer, endre 22

23 applikasjonene, etc., gjøres ikke av DGI, med unntak av det som fortsatt står lokalt. Det er inngått strategisk samarbeid med applikasjonsleverandører som ivaretar applikasjonsforvaltningen. DGI forvalter imidlertid avtalene og har månedlige møter med leverandørene. Databasene driftes av DGI. Devoteam davincis vurdering av drift Etter vår vurdering er 14 årsverk et riktig antall for å sørge for forsvarlig og effektiv drift av det nye og gamle miljøet. Etter at LOKE-prosjektet er ferdig, vil vi anta at antall driftsårsverk kan reduseres noe. Innføring av arbeidsprosesser/itil og bedring av driftsdokumentasjonen vil imidlertid også kreve ressurser. Vår vurdering er basert på sammenligning med andre driftsenheter og hvordan disse er bemannet, samt hvilke teknologiområder som skal driftes og vedlikeholdes, herunder: Nettverk (rutere, svitsjer, brannmur, VPN, remote access, etc) Lagring (SAN, backup/restore, databaser (Oracle, SQL), Sharepoint, etc) Servere (Window OS, Citrix, VMWare, print, etc). I tillegg e-post Exchange, MS Office, klient, sikkerhet, driftsverktøy, etc. Teknologiområdene ved DGI er standard i den forstand at alle tjenesteleverandører har kompetanse innenfor, og leverer tjenester tilknyttet, disse teknologiene. Det er ikke ført og fremst antall servere som styrer hvor mange årsverk som som er nødvendig for å kunne drifte forsvarlig. Ressursbehovet styres i hovedsak av om teknologiområdene krever høy kompetanse, samt av i hvilken grad man vil minimere sårbarhet. Sårbarhet kan eksempelvis minimeres gjennom overlapp av kompetanse i tilfelle sykdom, ferier etc. Tjenesteleverandører som har flere kunder og drifter et større miljø, kan i større grad enn DGI balansere mht. driftspersonell og dermed optimalisere ressursbruken. Disse tjenesteleverandørene har normalt et konkurransefortrinn. 5.6 Styring/governance Samarbeidsmodell Figur 4: Illustrasjon av samarbeidsmodell 23

24 Figuren illustrerer organiseringen rundt en vanlig driftsituasjon, altså ikke i forbindelse med bestillinger eller prosjekter. Det er mange aktører i dette bilde, jf. figur 3. Linjene illustrerer samhandlingslinjer og er ikke formelle styringslinjer I det siste året er det opprettet faggrupper innenfor noen applikasjonsområder. Faggruppene skal håndtere funksjonelle saker som er knyttet til applikasjonene og har ofte kontakt med applikasjonsleverandørene. DGI er med i enkelte av faggruppene. Det er også etablert et system med superbrukere i hver kommune som skal kunne håndtere dypere spørsmål fra brukermiljøet. Superbrukerne har anledning til å kontakte applikasjonsleverandørene direkte hvis behov. Ellers henvender brukerne seg til DGI som også kan henvise spørsmål videre til applikasjonsleverandøren hvis behov. DGI er juridisk eier av applikasjonene og har inngått avtalene og følger opp disse videre. Samarbeidsmodellen ser i utgangspunktet fornuftig ut. Det er imidlertid viktig å avklare nærmere verdipåslaget hvert element i kjeden/modellen skal ha. Det er også viktig å med styringssystemer som gir de riktige insentivene Prisstruktur DGI er i ferd med å sluttføre arbeidet med ny prismodell. Pr. dags dato skal dette arbeidet være sluttført 1. mai i år. Vi vil ikke gå i detalj inn i arbeidet som er i ferd med å gjøres med denne modellen. For å kunne gjøre reelle sammenligninger av prisnivået i markedet som utgangspunkt for å vurdere konkurranseevne, vil etablering av en god prismodell være et viktig tiltak. Vi vil derfor understreke betydningen av at arbeidet med prismodell gis høy prioritet Tjenesteavtaler DGIs tjenesteavtaler (SLA) er i dag lite detaljerte og mangler beskrivelse av hvilken tjenestekvalitet kommunene kan forvente seg. Det er igangsatt arbeid for å etablere nye SLAer i løpet av våren. Disse vil også inneholde nødvendige kvalitetsmål. Kvalitetsnivået skal vurderes ut kostnadene som må til for å produsere de forskjellige tjenestene. I dette arbeidet, er det viktig at kommunene selv setter krav til hvilket tjenestenivå som er nødvendig. Vårt inntrykk er at både kommunene og SBR med fordel kunne øke sin bestillerkompetanse og bidra på den måten til DGI profesjonalisering, jf også kap Strategi, handlingsplaner og risikostyring DGIs styre har nylig vedtatt ny strategi og handlingsplan. I vårt oppdrag har vi lagt vekt på å vurdere DGIs konkurranseevne ut fra det nivået de er på i dag. Vi har ikke vurdert veien de har gått for å komme dit. Vi har derfor heller ikke gjort noen inngående analyse av innholdet i strategier og handlingsplaner. Vi har imidlertid merket oss at disse i stor grad er rettet inn mot intern effektivisering i DGI. Planene inneholder mange gode og riktige tiltak, men er etter vår vurdering ambisiøse. Dersom disse planene blir gjennomført vil de bidra til å forbedre DGIs konkurranseevne. DGI mangler i dag planmessig arbeid for å vurdere, håndtere og følge opp eventuelle risikoelementer slik at risikoene er innenfor 24

25 et akseptert nivå gitt av kommunene. Også dette området er omfattet av ny handlingsplan. 5.7 Samlet vurdering av DGIs konkurranseevne Med konkurranseevne i denne sammenheng mener vi DGIs evne til å konkurrere med andre tjenesteleverandører for å kunne yte nødvendige og optimale IKT tjenester til de seks kommunene i ØRU samarbeidet. DGI er en ren IKT-bedrift og opererer således i markeder der konkurransen er svært hard. I markedet i dag ser vi et kraftig prisfall på driftstjenester, noe som i hovedsak skyldes at tjenesteleverandører har arbeidet intensivt med å optimalisere sine driftstjenester. DGIs konkurranseevne må vurderes ut fra at selskapet på lang sikt skal kunne yte bedre samlede IKT-tjenester til kommunene enn konkurrenter i det kommersielle markedet kan gjøre. Det er dermed ikke bare pris og leveransekvalitet som avgjør om DGI er konkurransedyktig, men også deres bidrag til å legge til rette for IKT som et verktøy både for å effektivisere arbeidet hos de ansatte i kommunen og gi gode IKTtjenester for innbyggerne og næringsdrivende i kommunene. Vår vurdering er at det fortsatt vil ta tid før DGI fullt ut er konkurransedyktig sammenliknet med andre leverandører. DGI har startet opp mange riktige og viktige prosesser, ref. strategi- og handlingsplan. Vi vurderer disse planene som ambisiøse, men dersom selskapet klarer å gjennomføre disse planene vil de være på god vei til å bli konkurransedyktig. En undersøkelse Deloitte har utført for Købehavn kommune viser at det i gjennomsnitt tar ca tre år å etablere en sentralisert tjenesteleverandør tilsvarende DGI (Shared Service Center) og at tilbakebetalingstid for implementeringskostnadene er tre til fem år. På denne bakgrunn kan det virke som om arbeidet med utviklingen av DGI som tjenesteleverandør har tatt lang tid. DGI har også kommet relativt sent i gang med sitt interne effektiviseringsarbeid. Den valgte finansieringsmodellen i DGI innebærer at investeringer (infrastruktur og prosjekter (innføring av applikasjoner)) avskrives over noe lengre tid enn det som er vanlig i for denne type investeringer. Dette gjør at DGI i årene fremover vil ha en kostnadsbase å ta hensyn som er høyere enn andre leverandører i samme marked. 25

26 6 Samlet vurdering av organisasjonsmodellen Det er en utbredt oppfatning av at modellen har vært god i en startfase. Det har bl.a. vært en stor og krevende jobb å få alle kommunene over på standardiserte systemer. Det blir sagt av kommunene har gått fra steinalder til moderne tid takket være samarbeidet. I denne sammenheng har DGI IKS vært et nyttig redskap og det pekes på at man ikke hadde fått til standardiseringen og en felles plattform uten selskapet. Det vises også til at leveransekvaliteten i dag gjennomgående er god, og at stabiliteten er blitt bedre. Kommunikasjonen mellom DGI og kommunene er også i ferd med å bli bedre. DGI har i perioden fra etablering og fram til i dag gjennomført 17 prosjekter som nå er avsluttet. Selskapet er pr. i dag i ferd med å gjennomføre 12 prosjekter. Det er en krevende jobb å bygge opp et nytt selskap parallelt med ansvaret for å gjennomføre så mange til dels omfattende prosjekter. De fleste informantene mener at rolle- og ansvarsdelingen i modellen er relativt klar, men enkelte mener at modellen kan være vanskelig å forstå, og at det har tatt tid å sette seg inn i de ulike rollene og reglene som gjelder. Det pekes også på at det er mangelfull rolleforståelse både på kommunesiden og på selskapssiden. Selv om ansvarsdelingen i stor grad oppleves som klar, er det flere som stiller spørsmål om den er hensiktsmessig. Det er flere som ønsker et tydeligere skille mellom driftsiden og det strategiske ansvaret. Enkelte peker på at modellen ikke legger godt nok til rette for arbeidet med gevinstrealisering. Modellen innebærer blant annet at avstanden mellom kommuner og leverandører er for stor, og at dette skaper problemer når man skal arbeide med gevinstrealisering. Detaljkunnskapen om fagsystemene ligger hos leverandørene, mens kommunene tydeligst ser behovene. Det er også flere som peker på at DGI deltar på veldig mange arenaer. Gjennom deltakelse i SBR sitter de langt inne på bestillersiden. Modellen medfører at kommunene blir svært avhengige av DGI. Kommunene har selv svært begrenset IKTkompetanse i dag og må trolig bygge opp egen IKT-kompetanse i tiden fremover. Samtidig stilles det spørsmål om dette skulle være nødvendig når man har valgt interkommunalt selskap som modell, Det forventes at DGI skal være noe annet enn en kommersiell IKT-leverandør. Kommunene gir uttrykk for at det er vanskelig å be om mer penger til IKT internt i kommunen, når man allerede bruker så mye på DGI. KS har i sin veileder i IKT-samarbeid mellom kommuner, illustrert omfang og gevinster i IKT-samarbeid gjennom en såkalt samarbeidstrapp. KS viser til at gevinstpotensialet er større jo tettere og mer omfattende samarbeidet er, jo mer samarbeidet dreier seg om kjerneoppgaver og jo flere kommuner som deltar. Kompleksitet og risiko i samarbeidet er imidlertid også økende. 26

27 Figur 5: Samarbeidstrappa Kommunene på Øvre Romerike befinner seg på det nest øverste trinnet i denne samarbeidstrappen. Kommunene har et godt utgangspunkt for å ta steget opp på det øverste trinnet, som vil være å ta ut effektene av de investeringene som er gjort, blant annet gjennom et tettere samarbeid kommunene imellom om oppgaveløsning. I det videre arbeidet med organisering og styring av IKT-samarbeidet bør dette etter vår mening være et utgangspunkt og et mål. Eksisterende modell har trolig vært effektiv med tanke på den jobben som skulle gjennomføres, nemlig å etablere en felles IKT-plattform og bygge ut fibernettet i kommunene. I årene fremover vil utfordringen være knyttet til utnyttelse av det potensialet som ligger i infrastrukturen og å sikre en effektiv drift av DGI. Med dette som utgangspunkt er den største svakheten i modellen i dag etter vår vurdering følgende: Det er for lite ressurser og kompetanse på bestillersiden, både i SBR og i de enkelte kommunene. For lite klarhet rundt merverdien ved å ha et eget selskap og derved utnytte mulighetene til å ta ut denne merverdien. Det er mangelfulle styringsmekanismer, o for dårlig kopling mellom finansiering av DGI og tjenestene som leveres o tjenesteavtaler uten krav til kvalitet i tjenestene. Uklare roller når det gjelder det strategiske ansvaret og ansvaret for gevinstrealisering. Dette gjelder blant annet ansvarsdelingen mellom kommunene separat og i fellesskap. 27