KL- S A K. Financial Transmission Rights (FTR)

Transkript

1 KL- S A K Financial Transmission Rights (FTR) Sakstype: Orienteringssak Betydning (skala 1-5) Verdiskapning Forsyningssikkerhet Miljø Ansvarlig/Adm. enhet Bente Hagem/K Møtedato: 11. januar 2010 Saksbehandler/Adm. enhet Ole Jacob Høyland/K Kristin Lucie Munthe/K Steinar Aksnes/K Bernt Anders Hoff/K 1. Innledning I dette notatet drøftes hvorvidt TSOen bør utstede FTRer for å finansiere kabler, og hvilken holdning Statnett skal innta i forhold til EU prosesser hvor dette er tema. Nordiske TSOer har i dag ingen rolle i omsetningen av finansielle kontrakter for kapasitet over forbindelser mellom ulike områder. I Europa er det imidlertid flere som argumenterer for at TSOen bør pålegges å selge langsiktige (måned/år) finansielle kontrakter som gir kjøper rett til en utbetaling lik prisforskjellen mellom to områder, såkalte FTRer Financial Transmission Rights. Salg av FTRer vil påvirke Statnetts inntektsstrøm, både når det gjelder nivå og volatilitet. Det er derfor viktig at Statnett har en bevisst holdning til FTRer og arbeider for å unngå at vi bli pålagt noe vi ikke ønsker. Både regulatorer, produsenter og tradere har uttrykt ønske om at TSOene skal selge FTRer. De sistnevnte ser naturligvis FTRer som et mulig produkt de kan tjene penger på. Det er særlig tre argumenter som benyttes: i) Tilgang til FTRer vil bidra til et mer velfungerende marked ii) TSOen vil få incentiver til å maksimere handelskapasitetene iii) Salg av FTRer kan finansiere investeringer i overføringskapasitet Holdbarheten av disse argumentene drøftes i kapittel 3-6 i notatet. 2. Bakgrunn Diskusjonen om FTRer er en del av den totale diskusjon om markedsdesignutviklingen på kontinentet. På kontinentet har innføring av fysiske transmisjonsrettigheter (PTR) bidratt til at flere enn vertikalt integrerte monopolister kan disponere kapasitet på overføringsforbindelser mellom land. De ser FTRer som en fornuftig videreutvikling fra disse fysiske kontraktene. Fra et nordisk ståsted blir spørsmålet om det er hensiktsmessig å innføre FTRer der tilnærmet all kapasitet gis til markedet og ikke disponeres av kapasitetseierne. Aktører i det nordiske markedet kan hedge seg mot avvik mellom områdepris og systempris enten gjennom handel av bilaterale kontrakter eller gjennom handel med såkalte CfDkontrakter (Contract for difference) som omsettes på NPS. Den viktigste forskjellen mellom KL-dokumenter er som standard elektronisk tilgjengelig for Konsernledelsen, saksbehandler, KLsekretærer og avdelingsledere. For detaljer, se dokumentets arkivkort.

2 dagens løsning på NPS og diskusjonen omkring FTR er TSOens rolle. Mens TSOene ikke har noen direkte rolle i markedet for CfDer, er det i mye av diskusjonen omkring FTR et premiss at TSOene skal selge FTRer. Et felles prosjekt med deltagere fra europeiske TSOer, regulatorer og ulike aktører har presentert et forslag til videre utvikling på Florence Forum i desember. Anbefalingen går i retning av at TSOer skal utstede firm FTRer, men det sies at CfDer kan være tilfredsstillende. Utvikling av regelverk og implementering gjenstår. Målet er en implementering i hele Europa i løpet av En FTR kan utformes på ulike vis. En viktig egenskap er hvor firm rettigheten er, det vil si i hvilken grad rettigheten er garantert. En firm FTR gir innehaver rett på utbetaling også i perioder hvor forbindelsen mellom områder er ute. De andre nordiske TSOene er skeptiske til et pålegg, men det er ikke utarbeidet noen felles standpunkt på dette. For øvrig forventes at mange europeiske TSOer er positive til å utstede transmisjonsrettigheter med begrenset firmness. 3. Vil tilgang til FTRer vil bidra til et mer velfungerende marked? Det er flere argumenter for at salg av FTRer vil gi et mer velfungerende marked. a) Mulighet for å hedge risiko En viktig motivasjon for FTRer er at en aktør, si produsent, i et område kan selge kraft langsiktig i et annet område enn der han selv er lokalisert. Dersom det er velfungerende terminmarkeder på hver side av forbindelsen er det imidlertid ikke nødvendig å innføre FTRer for at aktørene skal ha denne prissikringsmuligheten. Dersom det på (minst) en av sidene av forbindelsen mangler et likvid terminmarked vil det derimot være hensiktsmessig for aktøren å kunne kjøpe en FTR. Mange aktører kan i prinsippet tilby en slik kontrakt. En finansiell institusjon vil imidlertid kreve en relativt høy risikopremie. Tilsynelatende har TSOene motsatt risiko av aktørene og burde derfor kunne tilby FTRer langt rimeligere. Ved å selge FTRer kan TSOen forhåndsselge sine flaskehalsinntekter og dermed ville for eksempel Statnett få mindre variasjon i tariffinntektene. Man kunne få en vinn-vinn-situasjon der både kjøper (produsent/konsument) og selger (TSO) får redusert sin risiko. Av tre grunner har imidlertid ikke TSO og aktør motsatt risiko: 1. TSOen må utstede lange kontrakter, flere år, for å få redusert sin risiko. Det er usikkert hvorvidt aktørene primært ønsker/trenger så lange kontrakter. På NPS ser vi at det er mindre likviditet i de lange kontraktene. 2. Dersom kapasiteten er firm får TSOen en ny risiko. Ved begrensninger i overføringskapasiteten vil tidligere salg av FTRer medføre utgifter for TSOen. Disse kan bli særlig store dersom overføringsforbindelsen påvirker prisen i (minst) ett av områdene. Da vil prisforskjellen være særlig stor i de periodene hvor TSOen må betale eiere av FTRer uten selv å få inntekt fra forbindelsen. 3. En TSO vil tjene penger uansett hvilken retning det er på prisforskjellen. For å hedge langsiktige kontrakter mellom områder vil det imidlertid være hensiktsmessig med en kontrakt som er retningsbestemt. b) Markedsmakt En intensjon ved bruk av FTRer er at flere markeder blir tettere koblet sammen til et større marked. Dette skulle man tro at kan bidra til å redusere problemer med markedsmakt i et eller flere områder. Den akademiske litteraturen er imidlertid ikke entydig i forhold til konsekvenser for markedsmakt. I ECONs rapport Financial transmission rights on NorNed

3 pekes det blant annet på at FTRer kan bli brukt strategisk av aktørene dersom det er markedsmakt på minst en side av forbindelsen. c) Likviditet Nord Pool clearet 143 TWh CfDer i 2007 og 173 TWh Med full brukstid, 8760 h, tilsvarer dette ca MW. Aktørene hevder dette er for dårlig likviditet. I ECONs rapport Financial transmission rights on NorNed uttrykkes skepsis til at likviditeten i FTRer vil være høyere enn i eksisterende finansielle produkt. Dette begrunnes med at FTRen ikke introduserer noen ny hedgingmulighet, og at erfaringer fra handel med FTRer i andre markeder har vist at risikopremien har vært høy og likviditeten lav. 4. FTR som incentivmekanisme for at TSO skal maksimere gitt kapasitet En firm FTR vil straffe TSOen for avkorting av solgt kapasitet. Dette vil fungere som et økonomisk incentiv for TSOen til å opprettholde solgt kapasitet og er et viktig argument blant annet fra ERGEG. Det er flere utfordringer ved denne løsningen for å gi TSOen riktige incentiver. I hvilken grad de økonomiske incentivene fra en slik mekanisme påvirker TSOen totalt avhenger av den generelle økonomiske reguleringen av TSOen. I diskusjonen under er det antatt at incentivene fra denne mekanismen slår direkte inn i TSOens resultat. a) FTRer kan gi for sterke incentiv TSOen vil få incentiver til å investere i tiltak som kan redusere utetiden når en feil oppstår. Det vil være tilfeller hvor en ren multiplisering av prisforskjell og avkortet volum blir større enn det samfunnsøkonomiske tapet slik at TSOen vil ønske å gjennomføre tiltak som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Det kan skyldes at prisen på minst en av sidene påvirkes av overføringskapasiteten. Dette kan også være tilfelle ved avkorting av kapasitet ut av Norge over lengre perioder, hvor det samme vannet i magasinene blir budt inn flere ganger i markedet uten at vannet blir tapt. a) Incentiv til å gi økt handelskapasitet på kort og lang sikt Dersom TSOene blir tvunget til å selge FTRer og TSOen blir straffet for avkorting i forhold til solgt kapasitet, får TSOen et incentiv til å selge FTRer for en liten kapasitet. For at dette ikke skal oppdages vil TSOen videre få incentiv til å være svært konservativ i fastsettelse i overføringskapasitet. Konklusjon Regulator har andre muligheter til å gi incentiver til TSOen, som for eksempel å vedta dagbøter i gitte tilfeller med bortfall av kapasitet. Dette gir et incentiv i forhold til å utbedre den konkrete feilen, og det gir incentiver i forhold til håndtering av fremtidige hendelser. b) Incentiv til å misbruke operative TSO virkemidler Det kan oppstå situasjoner hvor økonomiske konsekvenser av FTR forpliktelsen kan påvirke prioritering mellom forbindelser. Statnett skal samtidig benytte operative virkemidler som justering av grenser for prisområder. Dersom Statnett får egne økonomiske interesser i forhold til disse vurderingene vil andre aktører fort stille spørsmål ved våre beslutninger. Erfaringene viser at spørsmålene blir stilt og repetert selv om vi har handlet helt korrekt. 5. FTR som finansieringskilde for utbygging av kabler En annen mulig grunn til å utstede FTR kontrakter er om man ønsker å bruke dette som en finansieringskilde for nye kabler. Dette fordrer at man selger lange FTR kontrakter.

4 Bruk av FTR kontrakter som finansieringskilde vil erstatte dagens løsning med egenkapitalog lånefinansierte utbygginger. Gitt at man har et velfungerende marked for FTR kontrakter vil dette være et alternativ til lånefinansiering. Problemet er når man står overfor et illikvid marked hvor informasjonsskjevheten er stor, da vil det prises inn en risikopremie. I dagens situasjon har Statnett en god kredittrating og finansiering ved salg av FTR kontrakter fremstår som et uforholdsmessig dyrt alternativ. 6. b-aksjer B- aksjer innebærer at det opprettes et separat eierselskap hvor Statnett eier a-aksjer og enkeltaktører gis mulighet til å investere i b-aksjer, uten stemmerett. Kabelen er utenfor sentralnettordningen. B-aksjene gir rett til utbytte/andel av flaskehalsinntektene. Dette vil være en måte å få enkeltaktører til frivillig å være med på å betale for investeringene, uten at de har mulighet for å påvirke beslutninger. For en produsent vil denne typen investering kunne virke som en hedge mot lave energipriser, da inntektene på kabelen antas å være negativt korrelert med prisen i Norge, utbytte fra b-aksjene vil derfor forventningsvis gå opp når prisene innenlands går ned. Inntekten fra salg av disse aksjene vil da bli en del av egenkapitalen i prosjektet. Denne organiseringen av eierskapet vil ligne på en merchant cable løsning, hvor privat kapital stilles til disposisjon mot at investorene mottar utbytte fra investeringen. Den vesentlige forskjellen fra en vanlig merchant løsning er at Statnett kan gjøre vedtak knyttet til forbindelsen på tilsvarende måte som for en kabel som ligger i sentralnettet og at Statnett fortsatt fungerer som operatør av forbindelsen. Incentivmessig vil denne løsningen ligne på FTRer, men i noe mildere grad straffe TSOen ved avbrudd, avhengig av hvor firm FTR kontraktene er. Risikoen for avbrudd vil også påvirke prisen for disse aksjene og dermed verdien av dette som finansieringskilde. Det er videre uklart hva de juridiske sidene ved å utstede denne type aksjer vil være, men det antas at dette er utfordringer som er mulige å håndtere. Usikkerheten rundt avbrudd og forventningen om et begrenset antall aktører i dette markedet gjør at prisingen av aksjen blir en utfordring. Her er det viktig at man finner en god løsning som gir riktig pris, slik at full verdi hentes ut. Dersom aksjen blir underpriset, vil denne formen for finansiering gi et samfunnsøkonomisk tap og dermed representere en dårligere finansieringsform enn dagens løsning. 7. Konklusjoner 1) For Statnett vil FTR ikke være et aktuelt instrument for å hedge fremtidige inntekter på utenlandskabler. Administrasjonen anser det ikke som et viktig virkemiddel da finansiering av disse kablene i utgangspunktet ikke er et problem og bruk av FTRer vil være dyrt og ikke nøytralisere risiko. Salg av b-aksjer ser heller ikke ut til å være en farbar vei, men dette vil avklares nærmere juridisk og inkluderes i konklusjonene for neste generasjon prisstrategi. 2) Vi mener at TSO som utsteder av FTRer ikke vil være en forbedring av dagens nordiske markedsdesign og vil kunne gi uønsket risiko for TSOene. Vi ønsker derfor ikke et påbud om at TSOene skal selge FTRer og vil jobbe for å unngå dette ved å: a. arbeide for at regional nordisk markedskomite i. utarbeider en felles nordisk posisjon ii. sikrer at hver enkelt nordisk TSO følger opp nasjonal regulator b. følge det videre arbeidet i ENTSO-E tett gjennom Markedskomiteen

5 c. utarbeide rapport om volumer omsatt i OTC markedene med områdepris som referanse Administrasjonen vil derfor følge arbeidet i relevante europeiske grupper og holde kontakt med NVE i spørsmålet. Vi kommuniserer spesielt med øvrige nordiske TSOer og vil gjennom den regionale nordiske gruppen under ENTSO-Es markedskomite arbeidet for å utarbeidet en felles nordisk posisjon. 8. Forslag til vedtak Konsernledelsen støtter notatets konklusjon om at FTRer ikke er aktuelt på eget initiativ og at dette er vår holdning i eksterne prosesser.