Barrierer i sluttbrukermarket for strøm

Transkript

1 Offentlig ISBN nr Barrierer i sluttbrukermarket for strøm På oppdrag fra Norges vassdrags- og energidirektorat juni 2013 THEMA Rapport

2 Om prosjektet Om rapporten: Prosjektnummer: NVE Rapportnavn: Barrierer i sluttbrukermarkedet for strøm Prosjektnavn: Barrierer i sluttbrukermarkedet Rapportnummer: THEMA R Oppdragsgiver: NVE ISBN-nummer Prosjektleder: Kristine Fiksen Tilgjengelighet: Offentlig Marius H. Rennesund Prosjektdeltakere: Åsmund Jenssen Ferdigstilt: 6/7/2013 Brief summary in English There are few formal barriers in the end user market for electricity in Norway. Asymmetric information and psychological barriers are in our view the main obstacles to a more effective retail market. We propose a menu of actions increase the efficiency in the market with focus on enforcing the marketing laws and improve the already existing price comparison tool. Om Øvre Vollgate Oslo Foretaksnummer: NO tilbyr spesialistkompetanse innenfor markedsanalyse, markedsdesign og strategirådgivning for energi- og kraftbransjen. Side ii

3 INNHOLD 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN BARRIERER FOR BYTTE AV LEVERANDØR I SLUTTBRUKERMARKEDET Barrierer i markedet Tilgang på alternative leverandører og kontrakter Juridiske og kontraktuelle barrierer Barrierer knyttet til bytteprosessen Barrierer knyttet til pris- og markedsinformasjon Asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer Hva kjennetegner et konsument som gjør gode valg? Forbrukergrupper som ikke bytter leverandør Subjektive konsumentoppfatninger Hvordan påvirker subjektive konsumentoppfatninger konkurransen? IKKE ALLE BARRIERENE ER LIKE RELEVANTE I NORGE Markedsmessige barrierer er små Bytteprosessen i Norge er enkel og gratis Norge er blant de 5 landene med høyest bytteaktivitet i Europa Over halvparten av forbrukerne har byttet leverandør minst en gang Økende andel på spotpriskontrakter, men fortsatt penger å spare Prissammenligning finnes, men den har forbedringspotensialer Asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer er til stede i markedet Asymmetrisk informasjon er markedsføringsloven oppfylt? Psykologiske barrierer finnes trolig i tilsvarende grad som i andre land AKTUELLE VIRKEMIDLER Bedre oppfølging av markedsføringsloven Bedre informasjon og funksjonalitet i prisportalen Øke infokrav til leverandørene Regulere kontraktstypene som kan tilbys Konsekvenser av virkemidlene på konkurranse og innovasjon GJENNOMGANG AV VIRKEMIDLER I ANDRE LAND REFERANSER Side iii

4 1 SAMMENDRAG De markedsmessige barrierene i sluttbrukermarkedet for strøm i Norge er etter vår vurdering relativt små. Det finnes et tilstrekkelig stort utvalg av leverandører, og det jobbes i tillegg med å utvikle et felles nordisk marked som vil øke konkurransen ytterligere. Det er forholdsvis enkelt å bytte leverandør og bytteprosessen gratis. Det finnes tilgjengelig informasjon om kontraktsvilkår, og det er etablert en prissammenligningstjeneste. NVEs byttestatistikk viser også at en stor andel av norske forbrukere har byttet strømleverandør på et eller annet tidspunkt. Asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer er etter vårt syn de viktigste hindringene mot et mer effektivt sluttbrukermarked i Norge. Det er også slik at en stor andel av forbrukerne i Norge har lite å spare på å bytte strømleverandør. Dette gjelder i særlig grad forbrukere med et lavt strømforbruk og som allerede har en relativt god kontrakt. I disse tilfellene vil søkekostnadene kunne overstige gevinsten ved å bytte strømleverandør. En mindre grad av informasjonsasymmetri vil bidra til å redusere de psykologiske barrierene og lavere transaksjonskostnader også for denne gruppen, slik at leverandørbytte kan bli attraktivt for flere. Vi foreslår en meny av virkemidler for å øke effektiviteten i markedet. Myndighetene bør starte med de tiltakene som gir minst inngripen i markedet først. I denne sammenhengen gjelder det å sikre at dagens markedsføringslov opprettholdes. Dernest foreslår vi å forbedre dagens verktøy for prissammenligning. Dersom disse to virkemidlene ikke er tilstrekkelige, kan myndighetene vurdere å innføre strengere krav på leverandørene i form av økt standardisering av informasjon til forbrukerne. Det strengeste virkemiddelet vil være å innføre begrensninger på kontraktstyper som er lovlig å tilby på markedet og dermed standardisere hele produktet leverandørene kan selge. Dette vil være en drastisk inngripen i markedet som vil hindre selskapene i å utvikle nye kontraktstyper og produkter som kan øke nytten både for konsument og leverandør. Vi anbefaler derfor ikke å innføre et slikt virkemiddel i dagens situasjon.

5 2 BAKGRUNN Etter at energiloven trådte i kraft i 1990, har alle forbrukere fritt kunne velge sin strømleverandør. Etter 1997 har leverandørbytte også vært gratis for forbrukerne. De fleste strømleverandørene tilbyr også flere typer kontrakter i markedet. Konkurransetilsynet driver i dag en prissammenligningstjeneste der konsumenten kan sammenligne priser fra de ulike kontraktstypene og leverandørene. En undersøkelse utført av Pöyry viser imidlertid at 60 prosent av strømkonsumentene har avtaler som ikke finnes på Konkurransetilsynet sin liste, noe som kan tyde på at de ikke har de mest gunstige strømavtalene som finnes på markedet. Det er derfor grunn til å spørre seg hva som er årsaken til at forbrukerne tilsynelatende ikke tilpasser seg på en måte som er økonomisk fordelaktig. Det har de sist årene også vært fokus på å styrke konsumentenes makt i kraftmarkedet i EU, flere europeiske land, Australia og USA. Med dette som bakgrunn har THEMA gjennomført et oppdrag for NVE for å se på følgende problemstillinger: 1. Hvilke barrierer finnes i dagens sluttbrukermarked som hindrer at kundene velger de økonomisk mest fordelaktig kraftleverandørene og/eller kraftavtalene? 2. Hva er aktuelle virkemidler som vil kunne redusere disse barrierene? Virkemidlene skal vurderes: etter i hvilken grad de vil øke leverandørbytteaktiviteten og forbrukernes muligheter til å gjøre gode valg når de først har bestemt seg for å bytte på kort og lang sikt etter hvordan de vil de påvirke konkurranse blant leverandører og innovasjon i markedet Resultatene er i hovedsak basert på litteraturstudier, men også på intervjuer med Konkurransetilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. I tillegg har NVE selv bidratt med å gjennomgå virkemidler som er implementert i andre land. Side 2

6 Hos aktørene I markedet THEMA-Rapport Barrierer i sluttbrukermarkedet for strøm 3 BARRIERER FOR BYTTE AV LEVERANDØR I SLUTTBRUKERMARKEDET Gjennom litteraturstudier og diskusjoner med forbrukeraktører i markedet, har vi identifisert flere barrierer for et effektivt sluttbrukermarked, se figuren under. Vi har delt barrierene i to: de som finnes i markedet og som gjelder for alle, og de som finnes hos aktørene og som dermed vil variere, f.eks mellom ulike konsumenter. Figur 1: Barrierer for effektive leverandørbytter i sluttbrukermarkedet Begrenset antall leverandører og tariffer Det finnes få eller kun en strømleverandør kontraktstypene er svært begrenset Juridiske og kontraktuelle Svake forbrukerrettigheter eller tidligere leverandør har mulighet til å hindre et bytte Komplisert og ineffektiv bytteprosess Høy tidsbruk i gjennomføring av bytte på grunn av ikkestandardisert prosess, evt at flere aktører må kontaktes Mangelfull informasjon Dersom det ikke finnes informasjon som gjør sluttbruker i stand til å sammenligne tilbud Asymmetrisk informasjon Dersom selger sitter på betydelig mer informasjon enn sluttbruker om produktet Psykologiske barrierer Det finnes fremtidige konsekvenser av dagens handlinger som sluttbruker ønsker, men ikke selv evner å ta hensyn til Kilder: EU (2009), THEMA Consulting Grooup 3.1 Barrierer i markedet Tilgang på alternative leverandører og kontrakter Juridiske og kontraktuelle barrierer finnes i størst grad i land der markedet ikke er fullt ut liberalisert eller i land med begrensede forbrukerrettigheter. Høye inngangsbarrierer for selskapsetablering av sluttbrukerselskaper kan også være en årsak til at det blir få etablerte aktører som kan konkurrere om kundene Juridiske og kontraktuelle barrierer Noen land har regulerte tariffer for kraft som innebærer at sluttbrukerselskapene ikke har frihet til å sette konkurransedyktige priser. Det vil dermed normalt sett være lite eller ingen ting å tjene på å velge en annen leverandør. Andre forhold som faller inn under denne kategorien er der det er umulig å reversere et bytte, manglende forbrukerrettigheter som gjør det vanskelig eller umulig å avbryte en eksisterende kontrakt eller der tidligere leverandør kan hindre et bytte Barrierer knyttet til bytteprosessen Komplisert og ineffektive bytteprosess kan virke som en barriere for bytte av leverandør. Dette er mest fremtredende i markeder som mangler standardiserte bytteprosesser. Dette kan for eksempel medføre at forbruker må kontakte mange tilbyder for å byttet leverandør, at det er Side 3

7 tidkrevende å gjennomføre byttet eller at manglende kommunikasjon mellom leverandørene og nettselskapene forsinker bytteprosessen Barrierer knyttet til pris- og markedsinformasjon Manglende informasjon er også en barriere som hindrer leverandørbytte. Forbrukeren kan mangle informasjon om alternative tilbydere, priser og tariffer eller andre vilkår som oppsigelsesmuligheter og bytteprosessen. 3.2 Asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer Psykologiske barrierer oppstår når konsumenten ikke evner å ta valg som gir de framtidige konsekvensene som sluttbruker rasjonelt sett ønsker. Asymmetrisk informasjon kan gjelde i kraftmarkedet ved at tilbyder har betydelig bedre forutsetninger en konsumenten å vite hvilke avtaler som vil være mest fordelaktig for tilbyderen og dermed tilsvarende ufordelaktig for konsumenten Hva kjennetegner et konsument som gjør gode valg? Konsumenter som er aktive i sluttbrukermarkedet for strøm og bytter leverandør er typisk konsumenter med relativt høy inntekt og høyt strømforbruk. Dette sammenfaller også med dem som har mest å tjene på et bytte (Ek, 2008). Den økonomiske effekten av et bytte og kunnskap om dagens kostnad har stor betydning for om man er en aktiv konsument, dette er spesielt fremtredende dersom man bytter kontrakt fra samme leverandør. I følge Konsumentverket i Sverige s rapport fra 2010 har de som gjør gode valg følgende karakteristikker: Mer engasjert Bedre informert - gode på å søke opp informasjon Mindre lojale overfor eksisterende leverandør Forbrukergrupper som ikke bytter leverandør I følge Ek og Söderlund (2008) har transaksjonskostnader/byttekostnader generelt stor betydning for om man bytter strømleverandør eller ikke. Konsumenter som opplever at det er vanskelig å sette seg inn i strømmarkedet, finne hvilken type kontrakt som passer dem og hvilket selskap som tilbyr de laveste prisene og dermed må bruke mye tid på dette, bytter sjeldnere. Konsumenter som synes at det er vanskelig å si hvor mye deres strømkostnad vil reduseres ved et bytte, har mindre sannsynlighet for å bytte. Basert på en studie fra Konsumentverket i Sverige har vi klassifisert de som ikke bytter i 4 ulike grupper. Den første gruppen kalt Ukjent med mulighet for å bytte har aldri byttet og kjenner ikke til muligheten for å bytte leverandør. Gruppen som overhode ikke kjenner til muligheten for å bytte leverandør oppgis av Konsumentverket til å være svært liten. Gruppen har lav interesse for markedet. Det samme har gruppen Ubevisst inaktive. De kjenner til at man kan bytte strømleverandør, men reflekterer ikke mer over dette. Gruppen Lykkelig inaktiv består av konsumenter som kjenner til at man kan bytte. De er også klar over at de kanskje ikke har den beste avtalen, men dette bekymrer dem ikke nevneverdig. De synes innsatsen som må legges ned for å sette seg inn i ulike kontrakter og få en oversikt over markedet det er så høy at de ikke starter prosessen. De føler seg usikre på virkningene ved et bytte. De Passivt bekymrede vet at leverandøren de har i dag ikke nødvendigvis er den mest fordelaktige. De vet at de kan bytte leverandør, men gjør det ikke. De har ulike grunner for ikke å bytte. Noen oppfatter at det er vanskelig å sette seg inn i markedet og finne prisinformasjon. Side 4

8 Andre er redd for å gjøre et feil bytte eller synes kostanden ved å hente in prisinformasjon og sette seg inn i markedet er en for høy terskel til å gå i gang med arbeidet. En del konsumenter er misfornøyde, men oppgitte. De er ikke fornøyde med dagens leverandør, men bytter allikevel ikke. De har liten tiltro til kraftbransjen generelt og tror derfor ikke at et bytte vil hjelpe. Figur 3.2: Inndeling i forbrukergrupper som ikke bytter leverandør Ukjent med mulighet for bytte Ubevisst inaktive Lykkelig inaktive Passivt bekymrede Misfornøyd, men oppgitt Kjennetegn Har ikke byttet, og kjenner ikke til muligheten for bytte. Utgjør en liten andel. Kjenner til at man kan bytte, men reflekterer ikke over det. Kjenner til at man kan bytte, og at de ikke nødvendigvis har det beste tilbudet. Men dette bekymrer dem ikke Er bevisst at dagens leverandør kanskje ikke er den beste, og kjenner at de burde bytte. Men gjør det av ulike grunner ikke. Er ikke fornøyd med dagens leverandør, men bytter likevel ikke. Lite tiltro til bransjen og at et bytte har betydning Årsak/ barrierer Lav interesse Lav interesse Byttekostnad, psykologiske barrierer Asymetrisk informasjon, psykologiske barrierer og høy byttekostnad Asymetrisk informasjon, psykologiske barrierer og høy byttekostnad Kilde: Konsumentverket (2010): Rationenlla och hållbare val på fem marknader Subjektive konsumentoppfatninger 1 I følge Ek og Söderlund (2008) kan leverandørbytter i kraftmarkedet utløses av såkalte «push» effekter f.eks at forbrukeren er misfornøyd med sin nåværende leverandør som følge av høy prise, dårlig kundeservice etc. Byttet kan også initieres av en «pull» effekt gjennom at konsumenten har en positiv oppfattelse av en annen leverandør enn den han har i dag. Figur 3.3: Hva påvirker om man bytter Kilde: Ek & Soderlund (2008) 1 Oversatt fra consumer biases Side 5

9 Både «push» og «pull» effekter vil gjøre forbrukeren oppmerksom på at deres strømavtale kanskje ikke er den beste og initiere en aktiv sammenligning og evaluering av ulike alternativer. Forbrukerens beslutning har imidlertid vist seg å være preget av begrenset rasjonalitet ved at man ofte bruker tommelfingerregler og rutiner som gir tilfredsstillende resultat framfor å bruke tid og ressurser på å finne den optimale løsningen. Kilder til både push og pull effekter kan kanaliseres gjennom sosiale normer fra familie, venner, naboer etc. Sosiale triggere kan få individer til å tenke igjennom deres kontrakt og føre til at de undersøker alternativer særlig dersom man er usikker på framtidige kostnadsbesparelser. Den tredje effekten, status quo, virker i motsatt retning. Konsumenten har en tendens til å favorisere dagens løsning og neglisjerer framtidige potensielle besparelser. Det er flere forklaringer til dette. Generelt har forbrukeren mer kunnskap om dagens leverandør enn en potensiell ny leverandør og har dermed en høyere tillit til dagens leverandør. Konsumenter har ofte en aversjon mot risiko, og kan være engstelig for at noe kan gå galt i bytteprosessen eller at ny leverandør kan være et dårligere valg. Anger etter å ha gjort et dårlig valg oppfattes ofte av konsumenten som verre enn et dårlig utkomme av valget om ikke å gjøre noe. Denne oppfatningen karakteriseres ofte som loss aversion et godt valg har en lavere verdi enn den negative verdien av et dårlig valg. Loss aversion vil trolig ha størst betydning for bytte av leverandør, men også for bytte av produkt. Figur 4: Subjektive oppfatninger og påvirkning på konsumentenes beslutningsprosess Kilde: Ofgem (2011) Hvordan påvirker subjektive konsumentoppfatninger konkurransen? Office of Fair Trading i UK har gjennomført en analyse av hvordan subjektive konsumentoppfatninger påvirker konkurransen i et marked. Et hovedfunn, som også er overraskende, er at et økt antall konkurrenter i er marked ikke i alle tilfeller bedrer konsumentenes situasjon og i enkelte tilfeller vil konsumenten ende opp med et dårligere tilbud. En slik situasjon kan oppstå ved asymmetrisk informasjon mellom tilbyder og konsument - dersom dette utyttes av tilbydere. Dersom konsumenten ikke er i stand til å vurdere pris og kvalitet på en god måte, blir ikke Side 6

10 tilbyderne presset til å tilby bedre vilkår. Tilbyderne kan aktivt gjøre søk og sammenligning mer krevende for konsumentene ved kompleks prising og uklar/ innfløkt informasjon. Waddams og Wilson (2007) oppgir at forbrukerne i det britiske kraftmarkedet oppnådde prosent av mulig besparelse ved bytte av kraftleverandør og at kun 8-19 prosent av konsumentene byttet til det beste tilbudet i markedet. Dette kan delvis forklares av høye transaksjonskostnader på grunn av krevende søkeprosess. Imidlertid observerte samme undersøkelse at prosent av konsumentene endte opp med en dårligere avtale ved bytte av kraftleverandør. Wilson og Waddams oppgir kompleksiteten i markedet og konsumentenes evne til å ta gode valg som en sannsynlig årsak til dette. Side 7

11 4 IKKE ALLE BARRIERENE ER LIKE RELEVANTE I NORGE Etter vår vurdering er de markedsmessige barrierene i Norge relativt små en stor andel av norske forbrukere har byttet strømleverandørs på et eller annet tidspunkt. Det finnes et tilstrekkelig stort utvalg av leverandører, og det jobbes i tillegg med å utvikle et felles nordisk marked som vil øke konkurransen på markedet ytterligere. Videre er selve bytteprosessen gratis og forholdsvis enkel å gjennomføre for de fleste forbrukerne. Det finnes tilgjengelig informasjon om kontraktsvilkår, og det er etablert en prissammenligningstjeneste. Alle disse forholdene er utdypet i dette kapittelet. Når en stor andel av forbrukerne har valgt en avtale som trolig ikke er den gunstigste i markedet, må det være andre forhold som ligger til grunn. 4.1 Markedsmessige barrierer er små De formelle barrierene diskutert i kap. 3 er i liten grad til stede i det norskes sluttbrukermarkedet. På det norske sluttbrukermarkedet finnes et hundretalls tilbydere av strøm, som alle tilbyr en eller flere ulike kontrakter Bytteprosessen i Norge er enkel og gratis Bytteprosess i Norge er forholdsvis enkel og strømlinjeformet. Vanligvis kreves det ikke mer av forbruker enn at man bestiller en avtale fra en ny leverandør enten via nett eller telefon og leser av strømmåleren ved byttedatoen. Kraftleverandører har rutiner for å varsle nåværende kraftleverandør og netteier om leverandørskifte slik at forbrukeren kun må forholde seg til en aktør ved et bytte av strømleverandør. Nettselskapet skal gjennomføre leverandørskifte innen to uker etter at de har mottatt melding om dette. Det har imidlertid vært pekt på at enkelte nettselskaper har for dårlige rutiner vedrørende bytte, noe som kan forsinke og komplisere bytteprosessen (THEMA og Devoteam da Vinci, 2011) Norge er blant de 5 landene med høyest bytteaktivitet i Europa Tilsvarende ser vi også at Norge kommer godt ut også om vi sammenligner bytteratene i liberaliserte kraftmarkeder globalt. Figur 4.1: Andel av konsumenter som har byttet og forsøkt å bytte siste 2 år eksklusiv de som har flyttet Kilde: VaasaETT (2012) Side 8

12 4.1.3 Over halvparten av forbrukerne har byttet leverandør minst en gang Antall leverandørbytter varierer fra år til år, og har ofte en sammenheng med kraftprisene. Vinteren 2002/2003 steg spotprisen raskt som følge av sviktende tilsig om høsten. Dette gav en rask, men kortvarig økt pris til husholdningene, også de på standard variabel kontrakt. De høye prisene resulterte i mye oppmerksomhet rundt kraftprisen og rekordhøy bytteaktivitet, spesielt i første kvartal av Tilsvarende var også 2006 et tørrår preget av høye priser og mange leverandørbytter. Etter å ha ligget på et forholdsvis lavt nivå i 2008/2009 har antall leverandørbytter gradvis økt de siste årene. Figur 4.2: Antall leverandørskifter per år og kvartal for husholdningskunder Kilde: NVE (2013) Det er imidlertid fortsatt slik at den dominerende leverandøren i hvert nettområde har nesten ¾ av kundemassen. Andelen har imidlertid sunket fra 90 prosent i 2000 til 72 prosent i At en høy andel av forbrukerne fortsatt er kunde hos den lokale leverandøren tyder på en høy grad av lojalitet i det norske markedet. En høy grad av lojalitet kan være et tegn på at det eksisterer psykologiske barrierer mot å bytte leverandør. Valg av en lokal strømleverandør kan imidlertid også være et bevisst og rasjonelt valg basert på at de leverer et tilstrekkelig godt pristilbud og at man ønsker å støtte opp om en lokal leverandør. I følge foreløpige tall fra en husholdningsundersøkelse gjort tilgjengelig av NVE har omkring 59 prosent i Norge byttet leverandør på et tidspunkt etter dereguleringen, mens 14 prosent kun har byttet avtale og ikke leverandør. Totalt sett har derfor om lag 73 prosent byttet enten avtale eller leverandør etter dereguleringen. Økonomi og flytting er hovedårsaker til leverandørbytter. Tallene viser videre at blant aktørene som har byttet kontrakt tok 31 prosent kontakt med leverandøren selv, mens 36 prosent ble kontaktet med et tilbud. Side 9

13 4.1.4 Økende andel på spotpriskontrakter, men fortsatt penger å spare De siste årene har det vært en klar trend at forbrukerne går fra kontrakter med variable pris til spotpriskontrakter. Spotpriskontrakter er den dominerende kontraktsformen i dag. Andelen husholdningskunder på fastpriskontrakter 4. kvartal 2012 var 6,1 prosent, spotpriskontrakter 67,8 prosent, variabel pris er 26 prosent. Variasjonen på KT sine sider i påslag for spotpriskontrakter utgjør i skrivende stund om lag 900 kroner årlig, fra dyreste til billigste. Blant de 10 største leverandørene i Norge så finnes alle på KT sin prisoversikt med enten én eller flere avtaler. For kontrakter standard variabel pris varierer prisene fra 38,60 øre/kwh til 46,4 øre/kwh, noe som utgjør om lag 1600 kroner årlig Prissammenligning finnes, men den har forbedringspotensialer Gjennom konkurransetilsynets prisportal er det mulig å sammenligne priser på en rekke kontrakter. Konkurransetilsynets prissammenligningside er et godt og viktig hjelpemiddel for konsumenter som vurderer å bytte strømleverandør. I tillegg til å gi en god oversikt over hvem som har de mest attraktive prisene innenfor de tre kontraktssegmentene innholde webløsningen også nyttig informasjon om markedet og bytteprosessen. I følge Poyry (2011) er imidlertid flertallet av husholdningskunden på kontrakter som ikke ligger på Konkurransetilsynets prisoversikt. Omtrent halvparten av kontraktene som tilbys i det norske sluttbrukermarkedet ligger på konkurransetilsynets prisoversikt. Videre er omlag halvparten av kontraktene som ikke er registrert på konkurransetilsynets prisoversikt spotpriskontrakter. Oversikten til Konkurransetilsynet viser spotpriskontrakter, kontrakter med standard variable pris og fastpriskontrakter. På kraftprisoversikten må de avtalene kraftleverandørene tilbyr være direkte sammenlignbare for forbrukerne. Det er derfor nødvendig med entydige definisjoner av de avtalene som er undergitt meldeplikt. Konkurransetilsynets kraftprisoversikt viser kun produkter som er meldepliktige. Det er opp til hver leverandør å vurdere om produktene som tilbys er meldepliktige til Konkurransetilsynet. Generelt er følgende avtaler ikke meldingspliktige: Avtaler med vilkår om maksimalt forbruk er ikke meldepliktige Spotprisavtaler med bindingstid Standard variabel pris avtaler med bindingstid eller der leverandøren ikke melder prisendringer 14 dager på forhånd Fastprisavtaler som gjelder for en periode som verken er ett eller tre år 4.2 Asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer er til stede i markedet Slik vi ser det, er asymmetrisk informasjon og psykologiske barrierer de viktigste hindringene mot et mer effektivt sluttbrukermarked i Norge. I tillegg vil det være en stor andel av forbrukerne i Norge som per i dag har lite å spare på å bytte strømleverandør. Dette gjelder i særlig grad forbrukere med et lavt strømforbruk og som allerede har en relativt god kontrakt i dag. I disse tilfellene vil søkekostnadene rask kunne overstige gevinsten ved å bytte strømleverandør. En reduksjon av asymmetrisk informasjon vil bidra til å redusere de psykologiske barrierene og redusere transaksjonskostnadene også for denne gruppen slik at leverandørbytte kan bli attraktivt for flere Asymmetrisk informasjon er markedsføringsloven oppfylt? En annen faktor som ser ut til å være til stede er asymmetrisk informasjon i form av at konsumenten opplever at det er vanskelig å få oversikt over og sammenligne ulike kontrakter og pristilbud. Side 10

14 Leverandører kan potensielt utnytte sin informasjonsfordel til å anbefale lite fordelaktige kontrakter til kunden. Dersom konsumenten opplever at det er vanskelig å tilegne seg tilstrekkelig informasjon til å gjøre gode valg vil dette fungere som en barriere når de vurdere å bytte strømleverandør. Eksempler på forvirrende faktorer kan være at navn på kraftavtaler ikke gjenspeiler innholdet, at leverandører tilbyr så og si identiske avtaler som gjør det vanskelig å velge og at mange av dagens avtaler ikke rapporteres inn til KT sin kraftprisoversikt (og at kunden derfor ikke får sammenlignet). Det kan i dag være vanskelig å navigere seg fra Konkurransetilsynets prisportal til bestillingssiden på leverandørens hjemmeside. Dette kan ha flere grunner. Leverandøren kan utforme siden og bestillingsprosessen med mål om å lokke konsumenten over på en annen kontrakt som er mer lukrativt for leverandøren. Leverandørens sider kan være uoversiktlig utformet. Dette kan motvirkes ved å sette krav om en link Konkurransetilsynets prisportal direkte til bestillingssiden for det aktuelle produktet. For flere av aktørene som har prisopplysninger på Konkurransetilsynets sider, finner vi grunn til å spørre om dagens markedsføringslover faktiske er oppfylt. Et krav i markedsføringen er at informasjonen som oppgis ikke skal være villedende. Praksisen flere av selskapene har for navigering fra Konkurransetilsynets sider og informasjonen/ navigasjonen på selskapets egne sider kan man ikke si er særlig veiledende Psykologiske barrierer finnes trolig i tilsvarende grad som i andre land Psykologiske barrierer er trolig til stede i Norge på lik linje med det som er tilfelle i Sverige og UK der det er gjennomført studier på dette. At en høy andel av forbrukerne er kunder hos den lokale leverandøren kan være et tegn på dette. 60 prosent av forbrukerne har en strømavtale som ikke finnes på Konkurransetilsynets prissammenligningstjeneste. Dette tolker vi også som et tegn på at konsumentene av ulike grunner ikke evner å finne fram til den rimeligste strømavtalen på markedet. Vi har imidlertid ikke en vurdering av hvilke av de psykologiske barrierene som er mest framtredende i Norge. Side 11

15 5 AKTUELLE VIRKEMIDLER Tabellen under gir en oversikt over aktuelle virkemidler for å redusere effekten av asymmetrisk informasjon om psykologiske barrierer i det norske markedet. Vi foreslår at myndighetene starter med de tiltakene som gir minst inngripen i markedet først. I denne sammenhengen gjelder det å sikre at dagens markedsføringslov opprettholdes. Dernest foreslår vi å forbedre dagens verktøy for prissammenligning. Dersom disse to virkemidlene ikke er tilstrekkelig, kan myndighetene vurdere å innføre strengere krav på leverandørene i form av økt standardisering av informasjon til forbrukerne. Det strengeste virkemiddelet vil være å innføre begrensninger på kontraktstyper som er lovlig å tilby på markedet og dermed standardisere hele produktet leverandørene kan selge. Tabell 1: en oversikt over mulige virkemidler for å øke effektiviteten Barriere Mulig virkemiddel Psykologiske barrierer Asymmetrisk informasjon Psykologiske barrierer Asymmetrisk informasjon Psykologiske barrierer Asymmetrisk informasjon Psykologiske barrierer Asymmetrisk informasjon Markedsføringsloven sikre at den overholdes Prisportalen bedre informasjon og funksjonalitet Komplettere - Kreve at alle kontrakter meldes inn Enklere å finne mest fordelaktige kontrakt basert på faktisk forbruksmønster Krav om direkte link fra prissammenligningen til den aktuelle kontrakten hos leverandører Øke infokrav til leverandørene f.eks: Standarddefinisjoner Standardberegning av spotpriskontrakter Historisk pris per kwh på fakturaen Regulere kontraktstyper som kan tilbys Definere et gitt antall standardkontrakter som kan tilbys Kilde: 5.1 Bedre oppfølging av markedsføringsloven I vårt arbeid har vi avdekket at det i enkelte tilfeller kan være svært vanskelig å bestille produkter som ligger høyt opp på Konkurransetilsynets sider. Dette skyldes at tilbyder har uoversiktlige nettsider eller utformer nettsiden og bestillingsprosessen slik at man blir ledet mot dyrere avtaler. Et relevant spørsmål i slike tilfeller, er om markedsføringsloven er oppfylt. Dersom myndighetene tar en gjennomgang av dagens praksis og tar affære overfor eventuelle selskaper som har en praksis som ikke oppfyller dagens krav, kan dette bidra til å redusere de psykologiske barrierene som trolig finnes in det Norske markedet. 5.2 Bedre informasjon og funksjonalitet i prisportalen Prisportalen er et nøkkelverktøy for å spre kunnskap om kraftmarkedet og hvordan man bytter, samt gjøre det enkelt for konsumentene å finne de mest lønnsomme avtalene. En velfungerende prisportal er derfor et velegnet virkemiddel både for å hindre både for å motvirke asymmetrisk informasjon, senke transaksjonskostnaden/byttekostnaden, samt sikre at de som bytter gjør gode valg. Prisportalen slik den fremstår i dag fyller disse funksjonene til en viss grad. Det er imidlertid enkelte tiltak som kunne gjort siden mer attraktiv å bruke for konsumentene. Forslag til konkrete forbedringer er oppgitt i Pöyry (2011) og i Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet (2012). Side 12

16 Overordnet handler disse forbedringsforslagene om å sørge for at prissammenligningen blir mer komplett ved at flere av avtalene inkluderes, gjøre det enklere for forbrukeren å finne den gunstigste avtalen for husholdningens faktiske forbruk og å sikre at prisavtalene som presenteres i prissammenligningen enkelt kan finnes på leverandørenes hjemmesider. 5.3 Øke infokrav til leverandørene Begrepsbruken blant strømleverandørene er i dag ikke harmonisert, noe som bidrar til at det er vanskelig å orientere seg i markedet. Hva er for eksempel forskjellen på en markedsprisavtale og en spotprisavtale? Ved å klart definere ord og stille krav til hvordan leverandørene kan bruke disse, vil man øke konsumentenes forståelse og sikre at man unngår misforståelser. Et slik tiltak vil redusere muligheten leverandørene har til å utnytte asymmetrisk informasjon i markedet til sin fordel. Dette vil også bedre omdømme til kraftbransjen gjennom at man unngår at konsumenten føler seg lurt som følge av forvirring rundt begreper og beregningsmåter. Tilsvarende vil en standard beregning av spotprisavtaler bidra til økt gjennomsiktighet, gjøre det enklere for konsumenten å sammenligne ulike avtaler og bedre forståelsen for produktet. 5.4 Regulere kontraktstypene som kan tilbys De tre standardtypene av kontrakter som i dag tilbys vil være dekkende for de fleste konsumenter i sluttbrukermarkedet. For å stimulere til økt konkurranse og forenkle prissammenligningen kan man begrense muligheten til å tilby kontrakter til disse 3 standardtypene. Dette vil imidlertid hindre selskapene i å utvikle nye kontraktstyper og produkter som kan øke nytten både for konsument og leverandør. For å forhindre dette er en mellomløsning å kreve at alle leverandører har et produkt i hver kontraktskategori representert på Konkurransetilsynets prisportal, mens det samtidig åpnes for at de også tilbyr andre kontrakter. 5.5 Konsekvenser av virkemidlene på konkurranse og innovasjon Vi har gjort en overordnet vurdering av hvordan de aktuelle virkemidlene påvirker konkurransen og innovasjonen i sluttbrukerselskapene på kort og lang sikt, dette er oppsummert i tabellen under. Tabell 2: Virkemidlenes konsekvens på konkurranse og innovasjon Mulig virkemiddel Konsekvenser for konkurransen Konsekvenser for innovasjon Sikre at markedsføringsloven overholdes Positiv på kort og lang sikt Ikke relevant Forbedre prisportalen Positiv på kort og lang sikt Usikker Øke krav til informasjon fra leverandørene Regulere kontraktstyper som kan tilbys Positiv Kan være både positiv og negativ Positiv/ Ikke relevant Negativ på kort og lang sikt Kilde: Det er grunnleggende i et velfungerende marked at aktørene overholder gjeldende lover og reguleringer. Dersom kravet om å overholde markedsføringsloven skulle redusere selskapenes muligheter til å opptre innovativt, er det et annet og større spørsmål som berører mer enn bare sluttbrukermarkedet for kraft. I denne sammenhengen vurderer vi derfor at overholdelse av det generelle regelverket ikke er relevant med hensyn til innovasjon. Side 13

17 En forbedring av informasjonen og funksjonaliteten av prisportalen er positivt for konkurransen på kort og lang sikt. Da vil konkurransen ta utgangspunkt i at konsumentene får tilgang til best mulig informasjon når de skal gjøre sine valg, noe som også kan bidra til at flere faktisk tar aktive valg og bytter tariff eller leverandør. Vi er usikre på hvordan en forbedring av prisportalen vil påvirke innovasjonen hos strømleverandørene, det vil være avhengig av hvordan prissammenligningen faktisk skjer og hvilke krav som stilles til avtalene som skal sammenlignes. Strengere formalkrav vil redusere muligheten for innovasjon, men bedre mulighet for å finne avtaler som passer til det faktiske forbruket hos konsumenten gir rom for produkttilpasninger hos leverandøren. Det er uansett ikke ønskelig fra et samfunnsøkonomisk perspektiv med innovasjon som er til skade for konkurransen på lang sikt og i strid med forbrukernes interesser. Videre vil en opprydding i bruken av ulike begreper bidra til både økt konkurranse og mer innovasjon i bransjen. Samtidig vil dette redusere leverandørenes mulighet til kreativ ordbruk. Egne betegnelser på kontrakter kan eventuelt benyttes i tillegg til standardiserte begreper. En stram regulering av kontraktstyper og tariffstruktur vil være den strengeste inngripen i markedet av de virkemidlene vi har oppgitt. Dette vil legge store begrensninger på aktørenes muligheter for å innovere, noe som kan få negative konsekvenser i et marked som gjennomgår store endringer, for eksempel med innføringen av AMS. På kort sikt kan et slikt virkemiddel begrense asymmetrisk informasjon og øke konkurransen i markedet. I det norske markedet der marginene allerede er relativt lave, kan det tenkes at Norge blir lite attraktivt på lang sikt i et nordisk sluttbrukermarked (forutsatt at vi snakker om særnorske reguleringer og ikke reguleringer som gjøres gjeldende i hele Norden). Konsumenten kan bli enda mindre aktiv i markedet enn i dag, noe som gjør at det blir lite dynamikk og lav bytteaktivitet. Det kan redusere konkurransen på lang sikt. Side 14

18 6 GJENNOMGANG AV VIRKEMIDLER I ANDRE LAND Som en del av prosjektet har vi, sammen med NVE, gjennomgått virkemiddelbruken i sluttbrukermarkedet i flere land. Flesteparten av landene vi har sett på, har økt krav til informasjon. I UK har myndighetene imidlertid gått betydelig lenger i å gripe inn i markedet, her er det definert standardavtaler som kan tilbys i markedet. UK begrensning av antall tariffer Kilde: ofgem (2011), ofgem (2013) Australia økt informasjon om vilkår i kontrakter Kilde: AER (2012), Australian Energy Market Commission (2008) Side 15

19 Canada (Ontario) krav til informasjon ved nye kontrakter Kilde: Ontario Energy Board (2010) Sverige økt informasjon, gratis leverandørbytter og innstramming i formelle krav Kilde: Konsumentverket (2010) Side 16

20 New Zealand fond for å bedret informasjon om kunnskap Kilde: Electricty Authority (2010), Belgia bedre informasjon og styrket angrerett Kilde: EU (2011), EU (2012) Side 17

21 Irland Bedre informasjon og føringer for salg og markedsføring Kilde: CER (2011) Finland økt informasjon Kilde: EVM (2012) Side 18

22 REFERANSER AER (2012): AER Retail Pricing Information Guideline Australian Energy Market Commission (2008): Review the Effectiveness of Competition in Electricity and Gas Retail Markets in South Australia CER (2011): Customer Protection in the Deregulated Electricity Market Ek & Soderlund (2008): Households switching behaviour between electricity suppliers in Sweden Electricty Authority (2010): Consumer Switching Fund Strategy Electricty Authority (2010): What s My Number? EU (2009): The functioning of retail electricity markets for consumers in the European Union EU (2011): Belgium ( Nedlastet 6/7/2013 EU (2012): Working Group Report on Transparency in EU Retail Energy Markets EVM (2012): National report 2012 to the Agency for the Cooperation of Energy Regulators and to the European Commission Finland EVM (2012): Annual report Konsumentverket (2010): Fördjupad analys av elmarknaden för konsumenter Konsumentverket (2010): Rationella och hållbare val på fem marknader NVE (2013): Leverandørskifteundersøkelsen Office of fair trading (2011): Consumer behavioural biases in competition a survey Ofgem (2011): What can behavioural economics say about GB energy consumers? Side 19

23 Ofgem (2013): The Retail Market Review Final Domestic proposals Ontario Energy Board (2010): Electricity Retailer Code of Conduct Poyry (2011): Priser og vilkår fra kraftleverandørene i sluttbrukermarkedet THEMA og Devoteam davinci (2011): Felles IKT-løsninger i det norske kraftmarkedet VaasaETT (2012): World Energy Retail Market Rankings 2012 Waddams and Wilson (2007): Do Consumers switch to the Best Supplier? A CCP Policy Briefing Side 20