Giardiaepidemien - Krav på oppreisningserstatning mot Bergen kommune

Transkript

1 Dato: 1. april 2009 Byrådssak 1110/09 Byrådet Giardiaepidemien - Krav på oppreisningserstatning mot Bergen kommune SPKL ADV Hva saken gjelder: Saken gjelder krav på oppreisningserstatning for ikke-økonomisk tap etter skadeerstatningslovens 3-5. Kravene relaterer seg til at en rekke av kommunens innbyggere ble smittet av Giardia lamblia høsten Smitten var et utslag av forurensing av kommunens vannforsyning ved at drikkevannskilden Svartediket var kontaminert av parasitten Giardia lamblia. Den eksterne granskingsrapporten av , konkluderer med at årsaken til epidemien mest sannsynlig var utette avløpsledninger. Vilkårene for oppreisningserstatning følger av skadeserstatningslovens 3-5 som lyder: Den som forsettelig eller grovt aktløst har voldt skade på person kan pålegges å betale den fornærmede en slik engangssum som retten finner rimelig til erstatning (oppreisning) for den voldte tort og smerte og for annen krenking eller skade av ikke-økonomisk art. Formuleringen den innebærer at ansvaret er et personlig skyldansvar. Det er bare den personlige skadevolder som kan gjøres ansvarlig for oppreisningserstatning, og ikke andre personer man svarer for i henhold til andre ansvarsgrunnlag som knytter seg til erstatning for økonomisk tap. Dette vilkåret innebærer også at oppreisningsansvaret er annerledes enn vilkårene for ileggelse av foretaksstraff. Her kreves det bare at et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, jf. straffelovens 48a. Overført til en juridisk person, innebærer det personlige skyldansvaret at ansvaret er et såkalt organansvar. Ansvaret er da betinget av at den grove uaktsomheten er utvist av personer/organer som er så høyt oppe i virksomhetens styringshierarki, at de identifiseres med virksomheten. Organansvaret knytter seg først og fremst til den juridiske personens øverste styringsorgan. Bystyret (tidligere kommunestyret) må altså i alle fall regnes som kommunen personlig. Kommunale nemnder, råd og etatstyre regnes normalt som arbeidstakere i denne relasjonen, og faller utenfor rammene for organansvaret. 1

2 I motsetning til vilkårene for erstatning for økonomisk tap og betingelsene for straffbarhet, krever et oppreisningsansvar at organet har opptrådt grovt uaktsomt. Dette medfører at bare de markerte avvik fra en forsvarlig opptreden, vil være omfattet. Uaktsomhetsvurderingen må foretas ut fra det risikobildet som forelå i tidsrommet forut for epidemien, og ikke på bakgrunn av senere ervervet kunnskap og hendelsens alvorlige konsekvenser. Byrådsleder viser til kommuneadvokatens notat hvor det konkluderes med at det ikke foreligger grov uaktsomhet fra kommunens side i denne saken. Svartediket vannverk fremstod ikke på forhånd som særlig utsatt for å kunne være kilde til en vannbåren epidemi. Utbredelsen av avløpsledninger i tilknytning til nedbørsfeltet er beskjeden i forhold til feltets størrelse, og sammenlignet med andre større vannverk. De aktuelle områdene har vært bebygget i ca. 60 år, uten at man tidligere har kunnet konstatere noen skadelig effekt på drikkevannet. Det skal være 770 vannverk i Norge med bebyggelse i nedbørfeltet, og disse vannverkene forsyner i størrelsesorden 3.4 millioner mennesker. Drikkevannsforskriftens retningslinjer for prøvetaking og analyser av vannet er fulgt. Målingene av vannkvaliteten forut for utbruddet, gav ikke indikasjoner på at vannkilden ble tilført utlekkende avløpsvann. Det foreligger ikke opplysninger som tilsier at kommunen har mottatt pålegg eller kritikk fra verken Mattilsynet eller de kontrollorganer som tidligere hadde ansvaret, vedrørende risiko knyttet til avløpsledninger i tilknytning til nedbørsfeltet. Oppreisningskravene er dels begrunnet med at Svartediket ikke skal ha hatt to hygieniske barrierer. I følge regelverket kan barrierene både være naturlige og et resultat av tekniske løsninger. Vannverkets desinfisering gjennom kloring utgjorde en slik barriere, men den var altså ikke effektiv overfor parasitter. I tillegg til desinfisering ved kloring, kan selve råvannskilden utgjøre en barriere. Man har tidligere vært av den oppfatning at Svartediket hadde såpass stort vannvolum og så få potensielle forurensningskilder, at selve kilden utgjorde en barriere. Synet på hva som kan aksepteres som en hygienisk barriere, har vært i kontinuerlig endring. Dette har sammenheng med en stadig større kunnskap, økt fare for smitte av eksotiske parasitter, samt endrede forhold knyttet til forandringer i klimaet. Dette har medført at terskelen for hva som kan anses å utgjøre en hygienisk barriere, har blitt stadig høyere. Konsekvensen av dette er at man får et etterslep på anleggssiden i forhold til de til enhver tid rådende kriterier. Tilpassning til ny kunnskap og nye krav, forutsetter gjerne betydelige ombygninger. Det kan neppe forventes at de nødvendige endringer er fortløpende utført i takt med ny kunnskap og nye krav. Disse tiltakene krever gjerne store investeringer og flere års arbeider. Videre synes det fra statlig hold å ha vært akseptert at det er tidkrevende å etterleve endrede forutsetninger. I henhold til rundskriv I-25/97 av fra Det Kgl. Sosial- og helsedepartement om enkelte spørsmål knyttet til godkjenning av vannverk, er det om selve godkjenningsprosessen blant annet sagt følgende: En vesentlig utfordring for å bedre vannkvaliteten ligger i det faktum at en rekke vannforsyningssystemer pr. i dag ikke oppfyller drikkevannsforskriftens krav og at mange vannverk må gjennomføre omfattende oppgraderingstiltak for å få godkjent vannforsyningssystemet. Godkjenningen skal vise hvordan vannverket vil innrette seg for å nå målet som er å få en tilfredsstillende vannkvalitet. Den må med andre ord ikke nødvendigvis utstå til alle forbedringer er gjennomført. 2

3 Man kan neppe legge til grunn at dersom ikke vannverkene fortløpende er i samsvar med endrede forutsetninger angående hygieniske barrierer, vil dette nærmest være ensbetydende med at man har utvist grov uaktsomhet. Det oppstilles da en norm som ikke er mulig å etterleve. Vurderingen av hygieniske barrierer er basert på et faglig skjønn. Det ligger ingen matematisk, naturvitenskapelig definisjon til grunn, og det er ikke konsensus i fagmiljøet om definisjon og uavhengighet mellom barrierene. Beskyttede kilder er fortsatt en del av barrieretenkningen, men det legges betydelig mer fokus på vannbehandlingsmetoder. UV-anlegg ble ikke akseptert som en effektiv barriere mot parasitter før rundt år Bergen kommune valgte allerede i 2002 å planlegge UV-desinfeksjon ved Nye Svartediket vannbehandlingsanlegg selv om dette var en vesentlig dyrere løsning som heller ikke da framkom som noe krav. Nye Svartdiket var planlagt ferdigstilt i Svartediket var landets første større vannverk der en i vannbehandlingen valgte å bruke UV-desinfisering i stedet for klor for å oppnå en ekstra barriere som også var effektiv mot parasitter. Dessverre inntraff epidemien forut for at dette anlegget var på plass. Vedrørende parasitter som Giardia lamblia, forelå det tidligere ingen krav til rutinemessig prøvetaking i forhold til slike organismer. Giardia ble regnet som en eksotisk parasitt, og det er aldri tidligere påvist vannbåren smitte i Norge. Videre var det andre deler av vannforsyningen hvor behovet for oppgraderinger fremstod som mer prekært. Dette må anses forsvarlig i lys av datidens kunnskap. Tidligere hadde kommunen 18 større og mindre offentlige vannverk i tillegg til flere private. Mange av kildene var små, hadde dårlig bruksmessig vannkvalitet, og den hygieniske kvaliteten var lav som følge av kildestørrelsen. Disse var ikke tjenlige som vannkilder i et lengre perspektiv, og disse ble tatt ut av bruk ved at de ble erstattet av bedre kilder. Bruksmessig tilfredsstillende vann fikk man stort sett fra de større kildene. Det var videre fokus på å bygge ut et samkjøringssystem der forutsetningen var at de 5 store vannverkene skulle kunne kjøres inn på et felles hovedsystem. Dette ville gjøre systemet mindre sårbart. Oppgradering av andre deler av vannforsyningen ble derfor prioritert foran oppgradering av Svartediket som leverte vann av god kvalitet sammenlignet med andre kilder. Totalt er det i perioden etter kommunesammenslåingen i 1972 brukt ca kr 3 milliarder (2009- kroner) til bedring av Bergens vannforsyning. Det vises også til Riksadvokatens vurdering i beslutning om henleggelse av Riksadvokaten legger til grunn at: Bergen neppe har utmerket seg negativt sammenlignet med andre kommuner..., og at utbruddet skjedde nettopp der, kan se ut til å bero på tilfeldigheter. Risikoen for en vannbåren parasittepidemi fremstod på forhånd som svært liten, og vi kan ikke se at kommunen har forårsaket epidemien ved grov uaktsomhet. Et eventuelt klanderverdig forhold kan uansett ikke knyttes til kommunens styrende organer. Disse kan neppe lastes for ikke å ha handlet i forhold til en risiko, som ikke er presentert for disse organene av verken fagetaten eller tilsynsorganene. Etter det vi er kjent med, kan vi ikke se at kommunens styrende organer har blitt gjort oppmerksom på at det forelå risiko for en epidemi knyttet til avløpsledninger i- og nær nedbørsfeltet. 3

4 Konklusjonen er da at det ikke foreligger noen juridisk forpliktelse til å utbetale oppreisningserstatning. Leger og forskere ved Haukeland sykehus har publisert flere artikler basert på undersøkelser av pasienter som ble smittet av Giardia lamblia under epidemien i Bergen høsten Det vises til kommuneadvokatens notat som gir en kort redegjørelse for hovedinnholdet i to av disse artiklene. Kurt Hanevik, Trygve Hausken, Nina Langeland m.fl. har skrevet artikkel med tittelen Persisting symptoms and duodenal inflammation relatet to Giardia duodenalis infection publisert i Journal of infection (2007) 55, Siktemålet med denne undersøkelsen var å finne årsaken til at flere giardiapasienter opplevde vedvarende mage- tarmplager til tross for at de var blitt behandlet med metronidazol (Flagyl). 124 pasienter inngikk i en standardisert undersøkelse som inkluderte biopsier og aspirat fra tolvfingertarm, blodprøver, prøver på tarmparasitter og calprotectintest. Pasientene som inngikk i undersøkelsen hadde alle fått bekreftet giardiainfeksjon ved laboratorieprøver. Vedvarende mage- tarmsymptomer etter en eller flere behandlinger med Flagyl var et utvelgelseskriterium for pasienter til undersøkelsen. Magesymptomene ble undersøkt ved bruk av et spørreskjema som har vært utarbeidet for å kartlegge irritabel tarmsyndrom. Spørreskjemaet inkluderte kvalme, luftplager, magesmerter, diarré, forstoppelse og manglende matlyst. 40 av 124 pasienter (32,3 %) fikk påvist kronisk giardiainfeksjon. Hos de øvrige pasienter var både mikroskopi og antigentest negativ. Nesten alle pasienter som var giardiapositive hadde en sykdomsvarighet kortere enn 7 måneder. Antallet giardiapositive pasienter og pasienter med patologi (sykdom) funnet ved biopsi av tolvfingertarm, avtok med økende sykdomsvarighet. Ved mikroskopi av prøver fra tolvfingertarmen fant man tegn på betennelse hos 47 % av pasientene. Hos giardiapositive pasienter fant man tegn på betennelse hos 87,2 % av pasientene. Hos giardianegative pasienter fant man tegn på betennelse hos 28 %. Artikkelforfatterne konkluderte med følgende: Hos pasienter med vedvarende symptomer etter metronidazolbehandling av giardiainfeksjon, var kronisk giardiainfeksjon samt mikroskopiske tegn på betennelse i tolvfingertarmen vanlig, særlig ved sykdomsvarighet mindre enn 7 måneder. Ved økende sykdomsvarighet utover 7 måneder var det vanskeligere å bestemme årsaken til at pasientene hadde vedvarende symptomer. 85 % av pasientene med sykdomsvarighet (mage- tarmsymptomer) lengre enn 11 måneder ble funnet å være giardianegative. Ved de undersøkelsene som ble utført i denne studien klarte forskerne ikke å identifisere årsaken til de vedvarende mage- tarmsymptomene hos giardianegative pasienter. Videre har K. Mørch, K. Hanevik, G. Rortveit, K.A. Wensaas og N. Langeland skrevet artikkelen High rate of fatigue and abdominal symptoms 2 years after and autbreak of giardiasis Denne artikkelen synes å være publisert i tidsskriftet Transactions of the Royal Society of Tropical Medicine and Hygiene (2009). 4

5 Formålet med denne studien var å vurdere forekomst av utmattelse og mage- tarmsymptomer 2 år etter Giardia lamblia infeksjon pasienter som hadde fått påvist giardiapositiv avføring under epidemien i 2004 mottok et spørreskjema i 2006 med spørsmål om utmattelse og mage- tarmsymptomer. Forfatterne skriver at de mest uventede funnene ved undersøkelsen var den høye forekomsten av utmattelse hos pasienter som besvarte spørreskjemaet (41 %). Til sammenligning hadde man i en annen studie funnet at 22 % av den alminnelige norske befolkning led av utmattelse. I artikkelen beskrives også en høy forekomst av mage- tarmsymptomer 2 år etter sykdommen. Luftsmerter, diaré, magesmerter, kvalme, nedsatt appetitt og forstoppelse ble rapportert. Basert på funn av utmattelse og symptomer som minnet om Irritabel tarmsyndrom blant disse pasientene planlegger forskerne en ny studie av kontrollgruppe fra den alminnelige populasjon (personer som ikke ble smittet under epidemien). Artikkelforfatterne legger vekt på at studiene viste samtidig forekomst av utmattelse og magetarmsymptomer noe som antyder at disse plagene er utrykk for samme postinfeksiøse tilstand. De anbefaler at funnene i undersøkelsen bør følges opp med nye undersøkelser av helsetilstanden etter giardiainfeksjonen. I de artiklene vi har gjennomgått forsøker artikkelforfatterne å belyse forekomst av langtidsplager hos pasienter som gjennomgikk giardiainfeksjon. De har også forsøkt å belyse hvorfor noen pasienter har vedvarende mage- tarmsymptomer selv etter at laboratorieprøvene har normalisert seg. Det vises til kommuneadvokatens notat som ikke kan se at forskerne har kommet noe nærmere årsaken til dette spørsmålet. Ovennevnte artikler er etter kommuneadvokatens oppfatning uten relevans i forhold til spørsmålet om ansvarsgrunnlag for oppreisningserstatning. Tre kumulative krav må være oppfylt for at det skal foreligge krav på erstatning for ikke-økonomisk tap. Det vil si at alle vilkårene må være oppfylt for at kravet skal foreligge. Grunnvilkåret er at det foreligger et ansvarsgrunnlag. Videre må erstatningssøkerne ha blitt påført tort og smerte av en slik karakter at det gir grunnlag for erstatning. Det siste kravet er at det må foreligge årsakssammenheng mellom erstatningssøkerens plager og det forhold at drikkevannet fra Svartediket var kontaminert av Giardia lamblia høsten Dette beror på en individuell vurdering knyttet til den enkelte erstatningssøker. De publiserte artiklene kan ha betydning i forhold til spørsmålene angående erstatningssøkernes tilstand og kravet til årsakssammenheng. Publikasjonene har derimot ikke betydning i forhold til om grunnvilkåret om ansvarsgrunnlag. Dette krever som nevnt at kommunens ledelse har handlet grovt aktløst, og dette spørsmålet er ikke belyst i de omtalte artiklene. Artiklene tilfører altså ingen nye opplysninger av betydning for spørsmålet om det foreligger ansvarsgrunnlag, og konklusjonen blir da at det ikke foreligger noen juridisk forpliktelse til å utbetale oppreisningserstatning. 5

6 Vedtakskompetanse: I henhold til 8 i byrådets fullmakter, bystyresak , har byrådet kompetanse til å avgjøre kommunens standpunkt til rettstvister. Pga sakens spesielle karakter sendes den bystyrets kontor til orientering. Byrådsleder innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune avslår krav om oppreisningserstatning for sykdom relatert til Giardiasmitte fra Svartediket vannverk høsten Saken sendes bystyrets kontor til orientering. Monica Mæland Byrådsleder Vedlegg: Fagnotat fra Kommuneadvokaten av 26. februar