NATOs nye strategiske konsept og Norge

Transkript

1 NATOs nye strategiske konsept og Norge Paal Sigurd Hilde er seksjonsleder og seniorforsker ved Institutt for forsvarstudier. Målet med denne artikkelen er å gi et innblikk både i arbeidet med det nye strategiske konseptet i NATO generelt, hvilke synspunkter Norge har søkt å fremme, hvordan dette har blitt gjort og i hvilken grad den norske innsatsen har gitt resultater. Særlig oppmerksomhet vises det viktigste norske fremstøtet, nærområdeinitiativet. 1 Av Paal Sigurd Hilde og Helene F. Widerberg Helene F. Widerberg er forsker ved Institutt for forsvarsstudier. Den 17. mai la en ekspertgruppe ledet av Madeleine Albright frem sin rapport om NATOs neste strategiske konsept. Foruten en notis i Klassekampen, en NTB-melding i Agderposten og en kommentar i Morgenbladet ble begivenheten ikke nevnt i norsk presse. Det er synd, for selv om verken Albright-rapporten eller det nye konseptet nødvendigvis er viktige i det lange løp, representerer de deler i en omstillingsprosess i NATO som kan bli av stor betydning for Norge. Forsvarsdepartementet (FD) og Utenriksdepartementet (UD) har da også lagt vekt på å spille en aktiv rolle i arbeidet med konseptet. NATOs strategiske konsept NATOs strategiske konsept er et sentralt dokument der alliansens formål og oppgaver angis, omgivelsene beskrives og konkrete mål og prioriteringer for NATOs virksomhet og investeringer settes. Under den kalde krigen var de strategiske konseptene høyt graderte dokumenter utarbeidet av NATOs militærkomité. De mest kjente konseptene, knyttet til begrepene massiv gjengjeldelse og fleksibelt svar, ble vedtatt i 1957 og 1967 som henholdsvis MC 14/2 og MC 14/3. 2 I 1991 offentliggjorde NATO for første gang sitt strategiske konsept. Både offentliggjøringen i seg selv og innholdet viste NATOs endrede karakter: De politiske rammer, og ikke forsvarsstrategi, stod nå i fokus. 3 Selv om kollektivt forsvar forble den sentrale bærebjelken, stod dialog og samarbeid frem som sentrale virkemidler i arbeidet for å sikre fred og stabilitet i Europa. Slik 1991-konseptet var preget av den kalde krigens slutt, var det neste og fortsatt gjeldende konseptet, vedtatt i 1999, preget av erfaringene fra 1990-tallet, særlig konfliktene på Balkan. Krisehåndtering i det euroatlantiske området ble følgelig gitt en fremtredende plass blant NATOs oppgaver. 4 Siden 1999 har både verden og NATO endret seg mye. NATO har fått 12 nye medlemmer (inkludert tre i 1999). Angrepet på USA den 11. september 2001 (9/11) førte for første gang til aktiveringen av NATOs artikkel 5, den kollektive selvforsvars- 10

2 Madeleine Albright fremmet arbeidsgruppens anbefaling 17. mai i år. Til høyre NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen. Foto: NATO. mekanismen, selv om USA etterpå valgte å bekjempe al-qa idas baser i Afghanistan alene. 9/11 var likevel indirekte foranledningen til at NATO i 2003 overtok ansvaret for ISAFoperasjonen i Afghanistan, en operasjon som har lagt beslag på svært mye av alliansens oppmerksomhet og ressurser de siste årene. Mens debatten om NATOs rolle out-of-area på 1990-tallet i stor grad gjaldt hvorvidt alliansen skulle ha en rolle utenfor NATOs definerte ansvarsområde i Europa, har debatten på 2000-tallet hatt fokus på hvilken rolle NATO skal ha mer globalt. De omfattende endringene i NATOs utfordringer i første halvdel av 2000-tallet førte til behov for en videreutvikling av alliansen strategiske styringsdokumenter, som en løpende oppdatering av det strategiske konseptet fra Det viktigste, nye styringsdokumentet var Comprehensive Political Guidance (CPG) som ble vedtatt på toppmøtet i Riga i Målsettingen med CPG, en nyvinning i NATOs dokumenthierarki, var å få regjeringssjefenes tilslutning til en oppdatering av alliansens oppgaver og ambisjonsnivå, samt å gi føringer og standarder for utviklingen av alliansens militære evne. En av de viktigste målsettingene var at 40 prosent av medlemslandenes hærstyrker skulle være utstyrt og trent for innsats i deployerte operasjoner og 8 prosent enten allerede være i slike operasjoner eller tilgjengelige for dem til enhver tid. Av stor betydning var også vektleggingen av NATOs evne til å lede et større antall mindre operasjoner, i tillegg til de større major joint operations alliansen hadde fokusert på til da. Denne siste endringen i ambisjonsnivå var et hovedanliggende i et mer tradisjonsrikt NATO-dokument, Ministerial Guidance (MG), som i ny versjon også ble vedtatt i Riga. 6 Selv om dokumentet er gradert, er det offentlig kjent at det endret NATOs ambisjonsnivå fra tre store operasjoner (satt i MG 2003) til to store og seks små operasjoner. Denne endringen har blant annet hatt stor betydning for omstillingen av NATOs kommandostruktur etter Mens trykket fra alliansens pågående operasjoner preget CPGs innretting og fremdeles preger NATOs arbeid, kom andre utviklingstrekk til å gjøre seg mer gjeldende i de påfølgende år. Verden har beveget seg fra en situasjon der supermakten USA fremstod uten rivaler ved årtusenskiftet, til en verden hvor sterke regionale stormakter i økende grad evner å prege sine nærområder og utfordre USAs innflytelse i disse. Av klart størst betydning for NATO er i denne sammenheng fremveksten av et langt mer selvhevdende Russland. Gradvis begynte flere stemmer, herunder enkelte i tenketankmiljøer i Washington DC og europeiske hovedsteder, men også internt i NATO, å oppfordre til revisjon av NATOs strategiske konsept. 8 Lenge var det motstand mot dette, mye basert på erfaringen fra det tunge og til dels opprivende arbeidet med 1999-konseptet. Skeptikerne viste til den planlagte erklæringen fra toppmøtet i Strasbourg og Kehl i april 2009 om alliansens sikkerhet, Declaration on Alliance Security (DAS), som et tilstrekkelig og formålstjenlig format på Norsk Militært Tidsskrift - nr

3 Årene rundt årtusenskiftet representerte en oppbruddstid for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. en ny strategisk erklæring. 9 Til slutt vant imidlertid revisjonslinjen frem, og DAS ble innledningen til arbeidet med et nytt strategisk konsept. 10 Albright-gruppen Heller enn å fremforhandle et nytt konsept i NATOs hovedkvarter slik man gjorde i 1999, en prosess mange ønsket å unngå, benyttet NATO seg av et gammelt grep: man opprettet en ekspertgruppe. Både i 1956 og i 1967 brukte NATO slike grupper for å gi anbefalinger i viktige anliggender. 11 En av de første beslutningene NATOs nye generalsekretær Anders Fogh Rasmussen tok da han tiltrådte den 1. august 2009, var å utnevne en gruppe på 12 kvalifiserte eksperter. Deres mandat var å gi generalsekretæren råd om innholdet i hans utkast til nytt strategisk konsept. USAs tidligere utenriksminister Madeleine Albright ble utnevnt som leder av gruppen, som ikke tilfeldig i hovedsak bestod av representanter fra de største medlemslandene. 12 Arbeidet med det nye strategiske konseptet er delt i tre faser. Den første, refleksjonsfasen, bestod i hovedsak av en serie av fire seminarer, der gruppen, Rådet og andre representanter fra medlemslandene, nøkkelpersoner fra NATOs sivile og militære apparat og spesielt inviterte drøftet Alliansens oppgaver, engasjement, partnerskap og militære evne. I den andre fasen, konsultasjonsfasen, reiste så utvalgsmedlemmer rundt til alle medlemsland for å diskutere sine ideer, før gruppen i siste fase ferdigstilte rapporten. Den tredje fasen, forhandlingsfasen, starter når Generalsekretæren distribuerer sitt utkast til konsept i slutten av september, i forkant av et dobbelt ministermøte med utenriksog forsvarsministere den 14. oktober Norske interesser og NATO Under den kalde krigen var norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk preget av en balansegang i forholdet til NATO og særlig USA på den ene siden og Sovjetunionen på den andre. 13 Norge søkte en tett politisk og militær integrasjon i NATO for derigjennom både å avskrekke supermakten i øst og binde USA og NATO til forsvaret av Norge. Viktige elementer i denne integrasjonslinjen var norsk vektlegging av å ha amerikansk, britisk og annen alliert deltagelse i kommandoområdene som omfattet Norge og norske havområder, samt å sikre øremerkede og forberedte allierte forsterkninger i tilfelle krig. Samtidig innførte Norge en rekke restriksjoner på alliert nærvær i Norge, med hensikt å berolige Sovjetunionen og unngå å legge til rette for et sovjetisk påskudd for et begrenset angrep på Norge. Av delvis realpolitiske og delvis ideologiske grunner var Norge også talsmann for blant annet avspenning og dialog mellom øst og vest, kjernefysisk nedrustning og et demokratisk og politisk styrt NATO. Alt i alt fremstod Norge som en lett opposisjonell i alliansens overlegninger og den mest markante i en gruppe små og mellomstore stater som tidvis stilte seg kritisk til stormaktenes disposisjoner. 14 Hovedelementene i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk ble i stor grad videreført på 1990-tallet. 15 Norge fortsatte i sin pådriverrolle for dialog og samarbeid med Russland både bilateralt og flernasjonalt. Norge opprettholdt også de selvpålagte restriksjoner på militær virksomhet, om enn i en oppmyket form fra Samtidig arbeidet norske myndigheter aktivt for å sikre oppmerksomhet fra NATO generelt, og USA, Storbritannia og andre naboland rundt Nordsjøen spesielt, for de særskilte utfordringene norske myndigheter fremdeles opplevde i nord, som en konsekvens av naboskapet med Russland. Norge la også stor vekt på å opprettholde et fullverdig operativ NATO-hovedkvarter på norsk jord, fortsatt øremerking av allierte forsterkninger for innsats i Norge, videreføring av alliert forhåndslagring av militært utstyr og jevnlig alliert trening og øving i Norge. Årene rundt årtusenskiftet representerte en oppbruddstid for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge både måtte og kunne oppgi flere tradisjonelle prioriteringer i sin NATOpolitikk. 16 Norge måtte oppgi visse målsettinger fordi den nasjonalt balanserte forsvarsstrukturen man hadde opprettholdt på 1990-tallet hadde utgått på dato, og fordi NATOs vektlegging av krisehåndteringsoperasjoner og nye krav til militær evne gjorde en del tradisjonelle norske synspunkter lite relevante. Norges ambisjon om å beholde et fullverdig operativt hovedkvarter i Norge led et delvis nederlag i og forsvant helt med hovedkvartersreformen i Selv om Norge klarte å videreføre avtaler med USA om forhåndslagring i en mer begrenset målestokk, og noe trening og øving med alliert deltakelse fortsatte, frem- 12

4 NATO holder flere tanker i hodet på en gang. Antonov 124 transportfly klar til å ta av med forsyninger fra Tyskland til det flomrammede Pakistan. Lasten utgjorde 100 tonn med nødhjelp stilt til rådighet av frivillige organisasjoner. Støtten fra Tyskland inngår i NATOs luftbårne hjelpesendinger til Pakistan. Foto: NATO. stod blant annet spørsmålet om øremerking av forsterkningsstyrker som uaktuelt. På samme tid medførte utviklingen i Russland generelt og nordområdene spesielt at Norge også kunne endre sin tilnærming til NATO-samarbeidet. Selv om utfordringene i naboskapet med Russland forble grunnleggende uforandret, så man en forskyvning av tyngepunktet i norske sikkerhetspolitiske trusselvurderinger bort fra Russland og mot nye trusler. 18 Fra 2001, under regjeringen Bondevik II og forsvarsminister Kristin Krohn Devold, ble Norges 1990-tallskonservatisme både i NATO og hjemme byttet ut med en aktiv medvirkning i alliansens transformasjonsarbeid. Denne nye linjen, sammen med norsk deltagelse i Operation Enduring Freedom i Afghanistan og et personlig godt forhold mellom Devold og USAs forsvarsminister Donald Rumsfeld, ga god politisk uttelling. Det er lite sannsynlig at Norge ville fått Joint Warfare Centre, en del av NATOs nye transformasjonskommando, lagt til Stavanger uten aktiv amerikansk støtte. Nordområdene og tradisjonelle norske bekymringer og målsettinger stod ikke lenger øverst på prioriteringslisten de fem første årene etter årtusenskiftet. Trusselen fra internasjonal terrorisme stjal mest oppmerksomhet. Det skulle imidlertid ikke vare lenge før nordområdene igjen ble tillagt stor betydning. Det norske nærområdeinitiativet Da Stoltenberg II-regjeringen tok makten i 2005, utropte den nordområdene til Norges viktigste strategiske satsningsområde i årene som kommer. 19 Satsingen på nordområdene, som i ganske stor grad var innenrikspolitisk drevet, utgjorde den bredere rammen også for nærområdeinitiativet Norge har fremmet i NATO. 20 Det mer konkrete utgangspunktet for nærområdeinitiativet finner man i Høye energipriser hadde styrket russisk økonomi og fremfostret en ambisjon hos president Vladimir Putin om en tydeligere internasjonal rolle for Russland ble et synlig vendepunkt i denne sammenheng. Året startet med Putins berømte tale på den tradisjonsrike sikkerhetskonferansen i München i februar. I juli markerte Russland sin motstand mot planene om et begrenset amerikansk missilforsvar i Europa ved å innføre et moratorium på samarbeidet i CFE, avtalen som omfatter de konvensjonelle styrkene i Europa. Året var også preget av en klar økning i høyprofilerte russiske militærøvelser. For Norge ble dette spesielt tydelig ved at russiske strategiske bombefly gjenopptok sine tradisjonelle tokt fra Kola og ned langs norskekysten. 21 Russlands nye selvhevdende profil gjorde inntrykk i flere NATO-land enn i Norge. På samme tid var NATO engasjert i en rekke operasjoner utenfor sitt tradisjonelle geografiske ansvarsområde. Den mest krevende var ISAF, som fra 2006 omfattet hele Afghanistan. Norsk Militært Tidsskrift - nr

5 Tilfeldigheter førte til at initiativet for første gang ble satt inn i en NATOramme kun litt over en måned etter Russlands intervensjon i Georgia. Da utfordringene raskt viste seg langt større enn forventet, og antallet tapte og sårede økte særlig i Sør- Afghanistan, kom ISAF fra midten av 2000-tallet i økende grad til å dominere NATOs dagsorden. Ikke bare ble NATOs samlede virksomhet i betydelig grad rettet inn mot ISAF, men tidvis ble alliansens fortsatte eksistens knyttet til suksess eller ikke i Afghanistan. Til tross for at Norge også etter 2005 støttet opp om ISAF, innen det mulighetsrom som den rød-grønne regjeringskoalisjonen og Forsvarets evne ga, førte det tidvis altoverskyggende fokuset på Afghanistan til bekymring i Forsvarsdepartementet i Oslo. 22 Der så man Russlands fornyede selvtillit som kun ett aspekt av en renessanse for geopolitikk og stormaktspolitikk på den internasjonale scene. Det ble stilt spørsmål om NATOs fokus hadde svingt for langt mot out-of-area operasjoner og gikk på bekostning av troverdigheten og evnen til å utøve tradisjonelle kjerneoppgaver in-area. En gradvis forvitring av NATOs forsterkningsplaner og -mekanismer fremstod som bekymringsfull. Det samme gjorde mangelen på kunnskap og forståelse i NATOs hovedkvarter om de sikkerhetspolitiske og militære utfordringer mange av NATOs europeiske medlemsland mente de stod overfor. Det ble også stilt spørsmål generelt ved kommandostrukturens prioriteringer og oppgaver. Videre var man bekymret for at NATO i økende grad i media og i den offentlige opinionen risikerte å bli identifisert utelukkende med Afghanistan, noe som gitt det sterke fokuset i norsk media på russisk militær aktivitet og utfordringene i nordområdene i førte til spørsmål om alliertes interesse for og alliansens relevans for norsk sikkerhet. Flere andre NATO-land, særlig nye medlemmer som Polen og de baltiske land, oppfattet situasjonen på en tilsvarende måte. Vinteren begynte Norge å fremme sitt syn internt i NATO om at en bedre balanse var påkrevd i vektleggingen av NATOs oppgaver. Forsvarsminister Anne-Grete Strøm- Erichsen la vekt på dette i sitt innlegg under NATOs uformelle forsvarsministermøte i Vilnius den februar Mer konkret fremmet Avdeling for sikkerhetspolitikk i FD i april 2008 et forslag til politisk ledelse om et initiativ i NATO i form av det man i diplomatisk sjargong betegner et ikke-papir (non-paper), det vil si et uformelt innspill. Samtidig begynte man en bilateral offensiv overfor nære kontakter i utvalgte allierte hovedsteder, blant annet Washington, D.C. 24 Norge lanserte nærområdeinitiativet under det uformelle forsvarsministermøtet i London den september Tilfeldigheter førte til at initiativet dermed for første gang ble satt inn i en NATO-ramme kun litt over en måned etter Russlands intervensjon i Georgia. Initiativet hadde NATOs generalsekretær leder behandlingen av Albright-gruppens rapport i NATO-hovedkvarteret. På bilde ser vi NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen (venstre) og statsminister Jens Stoltenberg. Foto: NATO 14

6 Et nøkkelpunkt i de fire første forslagene var styrket geografisk ekspertise og situasjonsforståelse i kommandostrukturen. to gjensidig avhengige hovedmålsettinger: a) å tydeliggjøre at NATO må vie aktiv oppmerksomhet overfor de sikkerhetsutfordringene medlemslandene anser de står overfor i sine nærområder, og b) derigjennom sikre fortsatt folkelig og politisk støtte for alliansen. Som det står i initiativet: While continuing to put a high priority on operations, we should at the same time raise the Alliance s profile as the primary organization for dealing with the full range of security issues of its member states, including those on Alliance territory and its periphery. Public and political support for operations at strategic distances is a function of the overall legitimacy of the Alliance, including its perceived ability to deal with the individual and regional security concerns of its members. 25 Initiativet inneholdt fem forslag for å sikre alliansens evne til innsats og synlighet i egne nærområder forslag som skulle illustrere hvilke konkrete tiltak man fra norsk side mente burde bli vurdert. Sentralt stod tanken om en ny gjennomgang av NATOs kommandostruktur for å styrke evnen til å lede operasjoner både innenfor og utenfor alliansens definerte ansvarsområde. Et nøkkelpunkt i de fire første forslagene var styrket geografisk ekspertise og situasjonsforståelse i kommandostrukturen. Denne ble foreslått styrket gjennom å gjeninnføre spesifikke geografiske ansvarsområder for NATOs operative kommandoer, styrke det allierte samarbeidet om etterretning og overvåkning, utvikle tettere, formelle bånd mellom nasjonale fellesoperative hovedkvarter og NATOs kommandostruktur, samt økt deltagelse av NATO-hovedkvarter i trening og øvelser. Et ytterligere forslag var å dobbelhatte nasjonale hovedkvarter, so that they when needed can be used by the NATO command structure e.g. to conduct exercises or operations. Et viktig argument i flere av forslagene var at de var kostnadseffektive; de ville ikke medføre store kostnader. Dobbelhatting av nasjonale hovedkvarter fremheves som a cost-effective way to improve Alliance cohesion. I samme ånd ville styrket deltagelse av NATO-hovedkvarter i øvelser gi både politiske og militære gevinster uten særlige ekstra kostnader, since these activities in any case take place at a national level. Ett av forslagene rettet oppmerksomheten mot alliansens transformasjonskommando, ACT. Delvis gikk temaet om hjemlige utfordringer igjen også her ved at det foreslås en forsterket rolle for ACT for the whole range of security challenges, including those presenting themselves on Alliance territory and on its periphery. Forslaget tok imidlertid et noe videre perspektiv ved at det anbefalte utvidet kontakt mellom ACT og medlemslandenes forsvar og at ACTs rolle innen støtte til partnerlands sikkerhetssektorreform burde styrkes. Norsk innsats for alliert støtte Nærområdeinitiativet ble som nevnt lansert cirka en måned etter den russiske intervensjonen i Georgia. Russlands bruk av militærmakt nær Europa og NATO, i en stat som aspirerte til NATO medlemskap, var en overraskende og kraftig oppvekker for mange, på begge sider av Atlanterhavet. Forholdet mellom Russland og NATO ble med dette kraftig forverret, og Georgia krigen krevde mye av alliansens oppmerksomhet utover høsten Den uventede bruken av militærmakt i NATOs nærområde påvirket oppfattelsen av den regionale sikkerhetssituasjonen hos mange allierte og bidro klart til at det norske initiativet fremstod som betimelig. FD og UD arbeidet aktivt for at andre medlemsland skulle forstå og støtte opp om nærområdeinitiativet. De fikk raskt støtte fra flere av de nyere NATO-landene, men også blant annet fra Italia. Dette er tydelig i at det i kjølvannet av nærområdeinitiativets lansering kom flere ikke-papir som støttet det norske. Både et italiensk ikke-papir fra oktober 2008 og et tsjekkisk fra januar 2009 viste konkret til det norske initiativet. 26 Blant NATO-medlemmene i Europas østlige halvdel er det et utbredt syn at de står i en utsatt geografisk situasjon på grunn av nærheten til Russland og posisjonen i NATOs randsone. 27 Flere land har uttrykt et ønske om en tydeligere markering av at sikkerhetsgarantien og solidariteten i Washington-traktatens artikkel 5 er reell. 28 Hendelser som avstengt energitilførsel, dataangrep og ikke minst Georgia Uansett årsak var den britiske snuoperasjonen et viktig steg i riktig retning for det norske initiativet. krisen bygget opp under Norsk Militært Tidsskrift - nr

7 Uansett årsak var den britiske snuoperasjonen et viktig steg i riktig retning for det norske initiativet. dette. For disse landene, som for Norge i 1949, var NATOs kollektive forsvar og sikkerhetsgaranti et hovedmotiv bak medlemskapet. Skuffelse over Obama-administrasjonens politikk overfor Russland, samt usikkerhet om NATO faktisk vil evne å komme dem til unnsetning i en krisesituasjon, kom tydelig frem i et åpent brev som en rekke tidligere statsledere, sentrale politikere og intellektuelle fra nye medlemsland sendte Barack Obama i juli Polen, de baltiske statene og enkelte av landene fra Svartehavsregionen har vært blant dem som har vektlagt behovet for på visible reassurance og har tatt til orde for at NATO må demonstrere at kollektivt forsvar tas på alvor. 30 Overfor de tidlige støttespillerne som direkte og gjentatte ganger pekte på Russland som en potensiell fare, argumenterte Norge for at nærområdeinitiativet omhandlet hele alliansen og dens periferi, ikke bestemte regioner eller motstandere. 31 På samme tid arbeidet norske myndigheter med å øke forståelsen for utfordringene Norge ser i nord. 32 Det ble derfor viktig å gjøre det klart at initiativet handlet om alliansens nærområder, ikke norske nordområder. Imidlertid ville de norske nordområdene inngå som én av flere regioner i NATOs geografiske periferi, sammen med Svartehavsregionen og Baltikum. Nærområdeinitiativet ble møtt med skepsis fra andre allierte. 33 Forslaget ble for det første sett som et mulig tilbakesteg i NATOs omformingsprosess. Enkelte fryktet at medlemsland ville bruke forslaget som et argument for å opprettholde militære styrker med liten relevans for NATOs pågående operasjoner. For det andre fryktet skeptikerne at økt vektlegging av kollektivt forsvar og NATOs hjemmeområder kunne bli en unnskyldning for ikke å stille opp i Afghanistan. For det tredje var det uro knyttet til nærområdeinitiativets prislapp. Enkelte fryktet at initiativet ville kreve store investeringer, herunder økte investeringer i fast infrastruktur i nye medlemsland. Blant skeptikerne var flere av de større bidragsyterne til ISAFs sørlige region, herunder Storbritannia, Nederland og Danmark. Overfor disse søkte norske myndigheter å forklare nærområdeinitiativets innhold og konsekvenser mer inngående. For det første argumenterte Norge for at initiativet ikke var ment som en tilbakegang til eller legitimering av statiske militære styrker. NATO vil trenge samme type mobile og fleksible militære styrker i operasjoner out-of-area som in-area, ble det hevdet. 34 For det andre understreket FD og UD at det var fornuftig ytterligere å synliggjøre NATOs relevans for medlemslandene og dermed øke oppslutningen om alliansen i medlemslandenes befolkninger. Dette kunne igjen bidra til økt oppslutning om operasjoner på strategisk avstand, som i Afghanistan. For det tredje la Norge vekt på å underbygge at initiativets forslag ikke ville medføre store ekstrakostnader. Forslagene var ment å integreres i allerede oppstartede prosesser og således medføre god ressursutnyttelse. Det ble ansett som viktig å få med flere innflytelsesrike allierte, og særlig ble det rettet mye arbeid inn mot å få med britene. Den britiske delegasjon ved NATO-hovedkvarteret var lenge en av de sterkeste kritikerne av det norske initiativet. 35 I februar 2009 var britisk skepsis imidlertid forstummet, muligens fordi London hadde innsett den politiske nødvendigheten av å vie mer oppmerksomhet mot hjemlige utfordringer. 36 Uansett årsak var den britiske snuoperasjonen et viktig steg i riktig retning for det norske initiativet. Britene støttet nå tanken om styrket oppmerksomhet mot sikkerhet i NATOs egne nærområder. London lanserte imidlertid et eget initiativ, om en lett, flernasjonal Allied Solidarity Force. 37 Forslaget hadde delvis overlappende formål med nærområdeinitiativet, men fikk begrenset støtte. 38 Våren 2010 var britiske og norske synspunkter så omforente at de to utenriksministerne sendte et felles brev til NATOs generalsekretæren der betydningen av artikkel 5 ble understreket. 39 Fra et amerikansk synspunkt berørte nærområdeinitiativet flere prosesser av høy interesse. Med sin vektlegging av NATO-reform, oppslutning om NATO og støtte til ISAFoperasjonen så USA raskt initiativets verdi. I tillegg hadde Pentagon og State Department allerede lenge kjent presset fra Polen og de baltiske statene om et sterkere alliert og amerikansk tilstedeværelse på deres territorier. Både presset og trolig også USAs interesse av å vise støtte til allierte som følte seg sikkerhetspolitisk utsatt, økte markert etter krigen i Georgia. Dette ble ikke mindre da Obama kansellerte missilforsvarsplanene i Polen og Tsjekkia. Nærområdeinitiativets 16

8 Da Albright-gruppens rapport Assured security; dynamic engagement ble offentliggjort, harmonerte den på en rekke punkt med synspunkter Norge hadde fremmet. hovedargument var således ikke ukjent i Washington, men den norske fremgangsmåten ble ansett som diskret og formålstjenlig. 40 Norges arbeid opp mot Albright-gruppen På samme tid som Norge arbeidet med å skape oppslutning om nærområdeinitiativet internt i NATO-systemet, startet NATOs utadrettede og offentlige prosess rundt det nye strategiske konseptet. Da lanseringsseminaret for dette arbeidet ble avholdt i Brussel den 7. juli 2009, var det ukjent hvem som ville sitte i den nye generalsekretærens ekspertgruppe. Norge hadde lansert sin kandidat: tidligere forsvars- og utenriksminister Bjørn Tore Godal. Til tross for at Godal politisk sett ville ha vært en tungvekter i gruppen, var det ikke noe norsk navn med da Fogh Rasmussen tidlig i august offentliggjorde gruppens mandat og mannskap. Dette var skuffende, men kom ikke helt overraskende. 41 Norske myndigheter tok i stedet fatt på en tett oppfølging av gruppen og dens rådgivere. En sentral skikkelse var i denne sammenheng Espen Barth Eide. Barth Eide hadde fra tiden før han ble statssekretær i FD i 2005 et nært forhold til det internasjonale NATO-miljøet. 42 Han deltok blant annet på en årlig samling i Berlin med tittelen NATO Annual Review arrangert av en tysk tenketank. 43 Barth Eide luftet nærområdeinitiativ-relaterte ideer for daværende NATO-generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer og Jamie Shea, lederen for politikkutviklingsseksjonen ved generalsekretærens kontor, på et slikt møte høsten Shea ble under Fogh Rasmussen ansvarlig for den praktiske oppfølgingen av ekspert gruppens arbeid. Høsten og vinteren involverte Barth Eide seg i The Washington Project en seminarrekke i Washington, DC, organisert av fire amerikanske tenketanker som munnet ut i en rapport der det ble argumentert for revisjon av NATOs strategiske konsept. 45 Flere involverte i dette prosjektet, både amerikanere og noen europeere, ble senere sentrale i arbeidet til Albright-gruppen. 46 Barth Eide deltok på alle av utvalgets fire seminarer og arbeidet aktivt for å sikre oppslutning om norske synspunkter. På det første seminaret, i Luxembourg i oktober 2009, holdt han et innlegg der han blant annet presenterte nærområdeinitiativet. 47 I tillegg fikk Norge, representert ved både utenriks- og forsvarsministeren, fremmet sitt syn på det tredje Albright-seminaret som fant sted i Oslo i januar Sist, men ikke minst fikk Norge lagt frem sine synspunkter da Geoff Hoon besøkte Oslo i fase to av utvalgets arbeid den 8. mars Da Albright-gruppens rapport Assured security; dynamic engagement ble offentliggjort, harmonerte den på en rekke punkt med synspunkter Norge hadde fremmet. 50 Rapporten hadde ifølge Albright to hovedkonklusjoner: For det første at alliansen fortsatt har en plikt til å garantere alle medlemmers sikkerhet, og for det andre at dette kun kan oppnås gjennom engasjement også utenfor egne grenser. 51 Foruten å understreke den grunnleggende betydningen av Atlanterhavstraktatens artikkel 5 NATO s core committment la rapporten stor vekt på traktatens artikkel 4. Artikkel 4 omhandler politiske konsultasjoner dersom et eller flere medlemsland føler seg truet, og rapporten anbefaler at the Allies should make creative and regular use of the consultations authorized by article 4. Den politiske betydningen av artikkel 4 har vært tydelig tidligere, blant annet i debatten over artikkel 4-konsultasjoner i forbindelse med USAs invasjon av Irak i Tross dette fremstår rapportens forslag på dette punkt som ett av de mest formålstjenelige, særlig gitt at alliansen står overfor en rekke ukonvensjonelle trusler som nettverksangrep, energisikkerhet osv., det vil si sikkerhetsutfordringer som ikke kan eller bør defineres som dekket av artikkel 5. Norges bidrag til konsensus I løpet av relativt kort tid har det etablert seg en tilsynelatende konsensus i NATO om behovet for å balansere alliansens oppmerksomhet mot utfordringer og oppgaver in area så vel som out of area. Dette står i kontrast til den mye omtalte splittelsen kun få år tilbake, både over i hvilken grad NATO skulle ha en global rolle og over deltakelse og byrdefordeling i alliansens operasjoner. Selv om særlig slik byrdefordeling fortsatt er en aktuell og vanskelig problemstilling, fremstår meningsforskjellene medlemslandene imellom som mindre i dag. Det er selvsagt vanskelig å vise noen direkte sammenheng mellom på den ene side understrekningen av behovet for balanse mellom NATOs Norsk Militært Tidsskrift - nr

9 Det norske initiativet satte på agendaen bekymringer som flere medlemsland hadde gitt uttrykk for på ulik måte i lengre tid. ulike oppgaver i det norske nærområdeinitiativet og på den andre omtalen av balanse i Albright-rapporten og dagens brede konsensus om dette i NATO. Det fremstår imidlertid som sannsynlig at Norge med sitt nærområdeinitiativ har spilt en sentral rolle som kompromissmaker mellom de NATO-land som har vært sterkt opptatt av innsats og byrdefordeling i operasjoner, og de land som har hatt svært klare synspunkter om betydningen av artikkel 5 i NATOs forhold til Russland. Det norske initiativet satte på agendaen bekymringer som flere medlemsland hadde gitt uttrykk for på ulik måte i lengre tid; bekymringer som ble dramatisk aktualisert av Russlands intervensjon i Georgia i august Selv om nærområdeinitiativet kom forut for krigen i Georgia, er det klart at krigen endret konteksten; den ga det norske initiativet en uventet men klart fordelaktig ramme. Nærområdeinitiativets betydning for å starte diskusjonen om en fornyet balanse i NATOs oppgaver fremgår imidlertid klart i følgebrevet til det tsjekkiske ikke-papiret omtalt over. Der fastslås følgende: Discussions at the Defence Ministers dinner in London [sept. 08] and Defence Ministers Meeting in Budapest [okt. 08] started an [sic] important work facilitated by the Norwegian non-paper Strengthening NATO Raising its profile and ensuring its relevance. 52 FDs og UDs arbeid for økt oppslutning siktet seg i første omgang inn mot det uformelle forsvarsministermøtet i Krakow i februar Dette møtet satte nærområdeinitiativet på NATOs dagsorden og førte til større politisk bevissthet om initiativets problemstillinger. Ett tegn på dette var at Rådet i tilknytning til Krakow-møtet iverksatte et arbeid for å styrke NATOs profil i medlemslandene. Flere av de konkrete målene Rådet satte, fremsto som klart inspirert av nærområdeinitiativet. 53 Da alliansen møttes i Strasbourg og Kehl til jubileumstoppmøte i april 2009, var skepsis og motargumenter mot nærområdeinitiativets hovedbudskap byttet ut med bred aksept. En balanse i vektleggingen av NATOs kjerneoppgaver i sine nærområder og de utfordringer alliansen står overfor globalt, ble således en sentral del av budskapet i Declaration on Alliance Security. Støtten nærområdeinitiativet fikk fra nye medlemsland fremstår som lite overraskende og relativt enkel å forklare. Den gradvise oppslutningen om en fornyet oppmerksomhet mot artikkel 5 og kollektivt forsvar mer generelt, fra de land som i senere år har lagt størst vekt på operasjoner out of area, krever en mer sammensatt forklaring. Ut over den sentrale rollen krigen i Georgia hadde i å løfte nærområdene opp og frem på dagsorden i NATO, kan man peke på en rekke faktorer. Aktivt norsk diplomati til fordel for initiativet har åpenbart spilt en rolle. Videre fremstår det som klart at det norske initiativet ble ansett som en diskret og formålstjenlig tilnærming til behovet for å skape tillit hos provide visible reassurance to de medlemsland som anser seg truet av et mer selvhevdende Russland. 54 Mens enkelte av de nye medlemslandenes fremstøt hadde en klar brodd mot Russland, var det norske initiativet generelt og mer diplomatisk formulert. En annen nært relatert og sannsynlig delforklaring er understrekningen i nærområdeinitiativet av behovet for tydeligere å demonstrere NATOs relevans for egen sikkerhet overfor medlemslandenes befolkninger. Beslutningstagere i de fleste NATO-land har antakelig innsett at NATOs nærmest ensidige fokusering på ISAF har gjort lite godt for alliansens status i de medlemsland der offentlig oppmerksomhet i større grad har vært rettet mot potensielle utfordringer knyttet til Russland og egne nærområder. Dersom NATO i økende grad ble ansett som irrelevant i denne sammenheng, ville dette også gå ut over oppslutningen om bidrag til operasjoner andre steder i verden. Vektleggingen i det norske initiativet av at de foreslåtte tiltakene var kostnadseffektive var trolig en annen delforklaring. For de NATO-land som innså det politiske behovet for å vise solidaritet med medlemsland som anser seg utsatt, men som fremdeles vil prioritere alliansens og egne ressurser mot operasjoner, og særlig mot ISAF, var sannsynligvis dette særlig viktig. Utsikten til å kunne møte behovet for visible reassurance gjennom lite kostbare tiltak, og gjennom dette bidra til økt oppslutning om NATO og alliansens operasjoner, har trolig fremstått som tiltalende. En siste mulig delforklaring som bør nevnes er poenget om NATOs relevans i et post-afghanistan-perspektiv. NATO har i dag en entydig ambisjon om gradvis å overlate ansva- 18

10 Nærområdeinitiativet, kombinert med norsk vektlegging av fortsatt dialog og samarbeid med Russland, føyer seg inn i den norske tradisjonen for en balansegang i forholdet til NATO og Russland. ret for sikkerheten i Afghanistan til afghanske myndigheter, og begynne nedtrappingen av ISAF-operasjonen. Appetitten for å påta seg et nytt oppdrag av ISAFs størrelse og varighet, kan antakelig trygt antas å være liten i alle NATO-hovedsteder. De land som i senere år har argumentert med en kobling mellom NATOs relevans og innsatsen i fredsstøttende operasjoner, risikerer å få et forklaringsproblem dersom NATO blir stående uten betydningsfulle, pågående operasjoner. Fornyet oppmerksomhet mot alliansens tradisjonelle kjerneformål, kollektiv sikkerhet gjennom kollektivt forsvar, fremstår i et slikt perspektiv som hensiktsmessig for å sikre alliansen relevans etter at ISAFoperasjonen er avsluttet. Konklusjon Flere konklusjoner kan trekkes på bakgrunn av fremstillingen over. For det første viser analysen at det er en høy grad av kontinuitet i norsk sikkerhetspolitikk. Nærområdeinitiativet, kombinert med norsk vektlegging av fortsatt dialog og samarbeid med Russland, føyer seg inn i den norske tradisjonen for en balansegang i forholdet til NATO og Russland. For det andre fremstår det som klart at godt håndverk av FD og UD i samarbeid, både i utformingen og promoteringen av nærområdeinitiativet, var viktig for hvor vellykket initiativet ble. Timingen av initiativet var også viktig. Dette viser til en tredje og mer grunnleggende konklusjon om hvordan stater kan oppnå innflytelse i NATO. Det er vanskelig å forestille seg at nærområdeinitiativet ville fått tilsvarende oppslutning om det hadde blitt fremmet i for eksempel 2002, under USAs president George W. Bush første periode. Nærområdeinitiativet ga et konkret og formålstjenlig utrykk for det man kan kalle en trend som i stor grad var satt i bevegelse av Russlands nye ansikt fra 2007, og som ble politisk høyaktuell etter Georgiakrisen. Betydningen av å sette et tema på agendaen tidlig og på en systematisk måte, samt å kraftsamle sin innsats og bruke av sin politiske kapital på utvalgte saker, fremstår som stor for å få øke ens innflytelse. Dette har vært norsk erfaring også fra tidligere prosesser i NATO, både i 1967 og i For det fjerde sier betydningen nærområdeinitiativet øyensynlig har hatt noe grunnleggende om hva som kan gi stater innflytelse i NATO. Et lands størrelse og bidrag til politisk viktige og risikofylte operasjoner troops for influence har fremdeles stor betydning. Nærområdeinitiativet illustrerer imidlertid at mulighetsrommet for små land, som for store, er reelt når de på en hensiktsmessig måte fremlegger godt gjennomtenkte og konstruktive forslag. Situasjonen for små land i NATO fremstår derfor som mer nyansert enn det mange synes å tro. Til tross for en viss spenning knyttet til hvilken frihet generalsekretær Fogh Rasmussen vil tillate seg i utformingen av sitt utkast i september, vil det fremforhandlete strategiske konseptet som etter planen skal vedtas på toppmøtet i Lisboa den november 2010 sannsynligvis vektlegge en balanse mellom NATOs rolle ute og hjemme. Konseptet er imidlertid kun ett viktig første skritt. Vanskelige og mer konkrete beslutninger knyttet til NATOs organisasjon og ressursbruk, herunder utformingen av kommandostrukturen, ambisjonsnivået og styrkemål, vil fattes i egne, parallelle og mer lukkede prosesser. Flere slike pågår allerede. Utfallet av disse vil være viktige for hvordan rebalanseringen gjennomføres i praksis, og vil gi et innblikk i hvilken grad den tilsynelatende holdningsendringen hos en del tunge aktører innebærer støtte til ressursmessig omprioritering. Fra et norsk perspektiv er tidlige tegn knyttet til arbeidet med kommandostrukturen gode. Det er imidlertid klart at det blir spennende å følge NATO i månedene og årene som kommer. 1 Forfatterne vil gjerne takke følgende for svært nyttige kommentarer og innspill: Helge Danielsen, Torunn Laugen Haaland, Bård Bredrup Knudsen, Janne Haaland Matlary, Lars Nordrum, Kristine Offerdal, Magnus Petersson, Rudolf Rohonyi, Håkon Lunde Saxi, Harald Støren og Rolf Tamnes. 2 NATOs strategiske konsept fra den kalde krigen er gjengitt i Gregory W. Pedlow (red.): NATO Strategy Documents , NATO, 1997, 3 The Alliance s New Strategic Concept, 4 The Alliance s Strategic Concept, 5 Comprehensive Political Guidance, Norsk Militært Tidsskrift - nr

11 6 Sammen med NATOs felles trusselvurdering (MC 161, et dokument fra NATOs militærkomité) utgjør Ministerial Guidance, som gir politiske føringer, det formelle grunnlaget for NATOs forsvarsplanlegging. 7 Herunder 2006 Peacetime Establishment Review, som i hovedsak ble fullført den 1. august Intervjuer i NATOs International staff (IS) og International military staff (IMS), Brussel juni Se for eksempel Dan Hamilton et.al.: Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century, bin/i/y/nato_report_final.pdf (2009) 9 Dette var blant annet synet til en nylig avgått, sentralt plassert amerikansk byråkrat på et lukket seminar (se omtale lenger ned) i Washington, DC, november Declaration on Alliance Security, 11 I 1956 ga de de tre vise menn, blant dem Norges utenriksminister Halvard Lange, råd om utvidet politisk konsultasjon i NATO, og i 1967 anbefalte Harmel-rapporten, et initiativ fra Belgias utenriksminister Pierre Harmel, en tosidig strategi for NATO der dialog og detente balanserte avskrekking og militær opprusting. Begge rapportene finnes på NATOs hjemmesider, 12 For sammensetningen av gruppen, se dens hjemmeside, 13 Rolf Tamnes beskrev disse to sidene ved norsk politikk alt midt på 1980-tallet. Se Tamnes: Integration and screening: The Two Faces of Norwegian Alliance Policy, , i Forsvarstudier VI, Årbok for Forsvarshistorisk forskningssenter, Kjetil Skogrand: Norsk forsvarshistorie bind 4: Allierte i krig og fred, Bergen: Eide, 2004, s Se kapittel 5 i Rolf Tamnes: Norsk utenrikspolitikks historie, bind 6: Oljealder: , Oslo: Universitetsforlaget, Se Jacob Børresen, Gullow Gjeseth og Rolf Tamnes: Norsk forsvarshistorie, bind 5: , Bergen: Eide, 2004, særlig s ; Joint Warfare Centre som i dag er på Jåttå ved Stavanger er ikke et operativt hovedkvarter, men i hovedsak et treningssenter for allierte offiserer som skal tjenestegjøre i operasjonshovedkvarter. 18 Sammenlign for eksempel omtalen av Russland i St. meld. nr. 22 ( ) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden , s. 13 og St. prp. nr. 45 ( ) Omleggingen av Forsvaret i perioden , s Se Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet (Soria Moriaerklæringen), s Den innenrikspolitiske dimensjonen kan tydelig ses i Regjeringens nordområdestrategi fra 2006 og oppfølgingsdokumentet Nye byggesteiner i nord fra 2009, se 21 Antall identifiserte fly gjorde et hopp fra 14 i 2006 til 88 i 2007, en økning på 530 %, ifølge tall fra Landsdelskommando Nord- Norge. 22 Dette avsnittet bygger på en rekke samtaler og intervjuer i FD over tid samt e-postutveksling med avdelingsdirektør i FD (nå i permisjon) Bård Bredrup Knudsen, august Se omtale i Strøm-Erichsens foredrag Vårt engasjement i Afghanistan, Forsvarets Afghanistan-seminar, 25. februar 2008, html?id= Se også i Strøm-Erichsens fordrag for Oslo Militære Samfund den 7. januar 2008, no/oms_arkiv/2008/ _fmin.html. 24 Intervjuer i Norges delegasjon til NATO (NORDEL) juni 2010 og, i FD juli 2010, samt e-postutveksling med Knudsen, august Strengthening NATO Raising its profile and ensuring its relevance. Påfølgende sitat også herfra. 26 Det italienske non-paperet støttet, men var på enkelte punkter kritisk til nærområdeinitiativet. De baltiske land fremmet også et felles, gradert non-paper i november 2008 om samme tema. 27 Intervjuer i Polen og Lituaens delegasjon til NATO, juni 2010; se også f.eks. Reset and unsettled, Economist, 12. august 2010, online på 28 Se for eksempel Border controls: Thanks to Poland, the alliance will defend the Baltics, The Economist, 14. januar Se 30 De har etterlyst styrket forsvarsplanlegging, flere øvelser og et reelt NATO-fotavtrykk i sine nærområder. Se for eksempel Litauens president Dalia Grybauskaite sine uttalelser i november 2009, 31 Intervjuer i NORDEL, juni Blant annet orienterte utenriksminister Jonas Gahr Støre Rådet om utviklingen i nordområdene i november 2007 og i januar Andre tiltak inkluderte å invitere et knippe utvalgte NATO-ambassadører, heriblant den britiske, på en studietur til Nord- Norge og Svalbard i mai USAs nye NATO-ambassadør Ivo Daalder fikk en tilsvarende tur i august Intervjuer og samtaler i NORDEL og FD juni og juli 2010, samt i Pentagon april Dette har senere blitt nyansert. Se f.eks. forsvarsminister Grete Faremos avisinnlegg 14. januar 2010, dep/fd/aktuelt/taler_artikler/ministeren/taler-og-artikler-av-forsvarsminister-gr/2010/ny-strategi-for-nato.html?id= Den britiske skepsisen bekreftes i intervjuer i FD og NORDEL sommeren 2010, samt på Chatham house-rule seminarer med UD-ansatte vinteren 2009 og våren Ifølge en kilde var det Foreign and Commonwealth Office i London som først snudde i saken og så dro med seg Ministry of Defence og tilslutt NATO-delegasjonen. Kilde i privat organisasjon i Oslo, høsten UK calls for unit to defend Nato territory, Financial Times, 19. februar Forslaget om styrken, som var tydelig inspirert av Allied Mobile Force (Land) opprettet i , ble tatt inn som en del av de nye konseptet for NATO Response Force vedtatt i Se Jens Ringsmose: Taking Stock of the NATO Response Force, NDC Research Paper, nr. 54, januar 2010, s Article 5 and the new strategic concept, datert 31. mars I forslaget argumenteres det, som i nærområdeinitiativet, for at NATO må renew our vows demonstrere sine forpliktelser i forhold Atlanterhavstraktatens artikkel 4 (se nedenfor) og 5. Alliansens relevans, troverdighet og legitimitet kan kun sikres ved å møte the full range of threats både nært og fjernt fra NATOs grenser. 40 Intervju i State Department og Pentagon, våren Samtale i NORDEL, høsten Intervju i Pentagon, april 2010 og intervju med Barth Eide, juli Tenketanken er Stiftung Wissenschaft und Politik. Se nest siste punkt i Barth Eides CV her: dep/politisk_ledelse/cv_eide.html?id= E-postkorrespondanse med Barth Eide, august