Hovedutvalg for undervisning og oppvekst

Transkript

1 Halden kommune Møteinnkalling Utvalg: Møtested: Dato: Tidspunkt: 17:30 Hovedutvalg for undervisning og oppvekst Formannskapssalen, Halden rådhus Eventuelt forfall må meldes snarest på tlf eller til Vararepresentanter møter etter nærmere beskjed. Side1

2 Saksliste Utvalgssaksnr PS 2015/27 PS 2015/28 PS 2015/29 PS 2015/30 RS 2015/26 RS 2015/27 RS 2015/28 Innhold U.off Arkivsaksnr Godkjenning av innkalling Godkjenning av saksliste Godkjenning av protokoll fra forrige møte Referatsaker Private barnehagers landsforbund - klage på tilskudd til private barnehager Vedtaket oppheves Foreldre som har mistet barnehageplass på grunn av betalingsmislighold - avklaring fra Kunnskapsdepartementet Forprosjekt knyttet til ny Idd skole - orienetring om arbeidet. 2014/ / /6418 PS 2015/31 Høringssvar - ny finansiering private barnehager 2013/7204 PS 2015/32 Kriterier for helsefremmede skoler og barnehager 2008/4168 Side nr. Roar Lund utvalgsleder Side2

3 PS2015/27Godkjenningavinnkalling PS2015/28Godkjenningavsaksliste PS2015/29Godkjenningavprotokollfraforrigemøte Side3

4 PS2015/30Referatsaker Side4

5 glkesmannen i Østfold.- >. *! - Halden POStbOkS l 1 kommune Barnehage- og Utdanningsavdelingen 150 Deres 1751 HALDEN ref_: vàr ref.: Vår dato: Halden kommune - Private barnehagers landsforbund til private barnehager Vedtaket oppheves. 2015/ KAS klage på tilskudd Vi viser til klage datert fra Private barnehagers landsforbund (PBL) på vegne av 22 bamehager i Halden over vedtak om driftstilskudd for 2015 fra Halden kommune. Fylkesmannens behandling av klagen tar utgangspunkt i forvaltningsloven og dens saksbehandlingsregler om enkeltvedtak, bamehageloven 14 og forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (heretter kalt forskriften). Etter bamehageloven 14 og forskriften 12, er Fylkesmannen klageinstans for enkeltvedtak om tilskudd til ikke-kommunale bamehager. Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Fylkesmannen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende det tilbake til kommunen til helt eller delvis ny behandling, jf forvaltningsloven 34. Fylkesmannen legger til grunn at PBL på vegne av 22 bamehager har klagerett i saken, og at klagen er kommet inn i rett tid, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Vilkårene for å behandle klagen er oppfylt. Fylkesmannens vedtak Halden kommunes vedtak om tilskudd for 2015 til 22 barnehager (se kopi-liste) oppheves. Saken sendes tilbake til kommunen for fornyet behandling. Vi ber om kopi av Halden kommunes nye vedtak. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven Følgende dokumenter er lagt til grunn i klagesaksbehandlingen 1. Oversendelsesbrev fra Halden kommune til Fylkesmannen klage fra PBL på vedtak om tilskudd til private bamehager svar på klage fra Halden kommune til PBL datert vedtak om driftstilskudd 2015, datert Statens Besøksadresse: hus - Postboks Vogtsgate ~ e-post: Moss - Telefon: i Østfold datert datert Telefaks: fmo$ostmottak@fylkesmannen.no Side 5 28 tredje ledd

6 2 Saken gjelder fattet vedtak om tilskudd Halden kommune til private bamehager for PBL påklaget dette vedtaket i brev av PBL har 4 klagepunkter: som ikke kommunen må legge til grunn en foreldrebetaling 1. foreldrebetaling; overstiger maksprisen 2. beregning av aktivitet i kommunale bamehager, kommunen må legge til grunn riktig bametall 3. pensjon; kommunen må fatte vedtak i tråd med dagens regelverk og ikke legge til grunn reelle utgifter til pensjon for ansatte i bamehagen 4. fradrag lønn; PBL ber om en forklaring på fratrekk på totalt kr ,- merket fradrag <<andre fradrag lønn» Kommunen svarer på klagen i brev av Klager er gitt medhold i klagepunktene som omhandler foreldrebetaling og beregning av aktivitet i kommunale bamehager. Når det for kommunen vedtaket og oversender saken til Fylkesmannen gjelder pensjon opprettholder kommunen vedr fradrag lønn dokumenterer endelig behandling. Når det gjelder klagepunktet at fradraget består i kostnader og tilretteleggingstilskudd av øvingslærer drifi; prøvenemdsarbeid, ordinær utenfor refusjon kreditnota, til ansatt. Vi forutsetter disse kjent. Det fremgår ikke at det er Vi viser for øvrig til sakens dokumenter. som er noen uenighet om sakens faktiske forhold. Vi har derfor lagt til grunn til opplysninger fremlagt. Fylkesmannen behandler kun klagepunkt 3 og 4 i dette vedtaket, da kommunen har gitt klager medhold i de øvrige klagepunktene. vurdering Fylkesmannens 14 slår fast at kommunen skal yte tilskudd til ordinær drift av alle Bamehageloven bamehager barnehager i kommunen. Godkjente ikke-kommunale godkjente ikke-kommunale skal behandles likeverdig med kommunale bamehager i forhold til offentlig tilskudd. Det nærmere innholdet i hva plikten til likeverdig behandling innebærer, er utdypet i forskrift om likeverdig ved tildeling behandling av offentlige tilskudd bamehager. til for 2015 lagt til grunn de Halden kommune har i sitt vedtak om tilskudd til private bamehager Kommunen skal ved beregning av reelle utgifiene til pensjon for ansatte i egne bamehager. utgifter. Dette gjelder også regnskapsførte tilskudd legge til grunn kommunens pensjonsutgiftene. Etter rundskriv Udir kommunens pensjonspremier, premieavvik skal beregning av kommunens inkludert reguleringspremier. eller amortiseringskostnader, verken pensjonsutgifter basere seg på Det skal ikke korrigeres for årlige i dag eller for tiden fremover. Årlig bruk av premiefond skal trekkes fra. Fratrekket kan beregnes ved å bruke den samme fordelingsnøkkelen som kommunen har benyttet når den har fordelt pensjonspremiene ut til de enkelte tjenestene. tolkning av regelverket knyttet til pensj on, viser til Utdanningsdirektoratets Fylkesmannen for sine ansatte, betyr det datert : «Hvis kommunen har en kollektiv pensjonsordning og og andre ansatte i kommunen inngår i samme risikofelleskap, at de barnehagesatte er en del av grunnlaget for for disse er derfor lik. Denne pensjonspremien pensjonspremien skal derfor legges til Denne pensjonspremien i regnskapetn» kommunens pensjonsutgifter bamehagene. grunn ved beregning av tilskudd til de ikke-kommunale Videre står det i nevnte brev: «Kommunen kan ikke legge til grunn en antatt pensjonspremie jf forskriften 8 tredje i etterjusteringsberegningen, for ansatte i kommunale barnehager Side 6

7 3 ledd. For eksempel vil en beregning som viser hva kommunens pensjonspremie kunne ha vært, dersom kommunen hadde hatt en egen pensjonsordning for ansatte i kommunale barnehager, ikke vise hva kommunens faktiske pensjonsutgifter er.» Fylkesmannen pensjon vurderer at kommunens praksis ved å legge til grunn reelle kostnader til for egne ansatte i bamehagen er i strid med forskriflen. Fradrag lønn PBL ber i klage av om en forklaring på hvorfor kommunen har trukket ut kr ,- merket med «andre fradrag lønn». Kommunen skriver i sitt svar til PBL at fradraget består i kostnader til prøvenemdsarbeid, kreditnota, refusjon av øvingslærer og tilretteleggingstilskudd til ansatt. Fylkesmannen vurderer at kostnader til overnevnte kan trekkes fra driftsstilskuddet, og at vedtaket således ikke er i strid med forskriften på dette punktet. På bakgrunn av feilen som er beskrevet ovenfor, og i henhold til ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet, opphever Fylkesmannen Halden kommunes vedtak om driftstilskudd for Kommunen må beregne tilskuddet på nytt når det gjelder pensj on. Dette brevet er sendt likelydende med kopi til 22 bamehager. til Halden kommune og Private bamehagers landsforbund, Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av, Dag Løken e.f. utdanningsdirektør Saksbehandler: 0 Karianne Asheim seniorrådgiver Karianne Åsheim Kopi til: Festningsgata menighetsbamehage TDM bamehager AS ( Trolltangen, Asak, Høvleriet) Meinghetspleiens bamehage Prestebakke bamehage Solbakken, F estningsgata Peder Ankers 18 gt HALDEN HALDEN Damhauggata Samfundshuset HALDEN KORNSJ Ø Side 7

8 4 Skogkanten dyr og naturbamehage AS Ynglingen bamehage Stenrød barnehage AS Harekas bamehage SA Læringsverkstedet AS Glenne bamehage Rokke Bamehage SA Alfl1eim bamehage Spretten idrettsbamehage Nordby Gårdsbarnehage AS Åkerholmen bamehage SA Solbakken bamehage Tryggheim bamehage Klengstua barnehage Berg bamehage Halden SA Rubinveien 10 Vidars vei 31 Kvartsveien 14 Harekasveien 15 Boks 215 Aspeveien 1 Rokke Skole Dyrendalsveien 45 Thorheimsvei 10 Nordby Gård Asakveien Major Forbues gt 25 Asakveien 31 Rødveien 63 Berg menighets Hus HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN JESSHEIM HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN HALDEN Side8

9 Side9 file:///c:/ephorte/pdfdocproc/ephorte/452291_fix.html Page 1 of Fra: Utdanningsdirektoratet[mailer@utdanningsdirektoratet.no] Dato: :56:47 Til: postmottak Tittel: Foreldre som har mistet barnehageplass på grunn av betalingsmislighold avklaring fra Kunnskapsdepartementet Halden kommune - Utdanningssektoren Foreldre som har mistet barnehageplass på grunn av betalingsmislighold avklaring fra Kunnskapsdepartementet Foreldre til barn som har mistet en barnehageplass på grunn av betalingsmislighold, kan søke om ny plass. Barnet vil i så fall ha rett plass ved det neste kommunale opptaket. Her finner du avklaringen fra Kunnskapsdepartementet: Med vennlig hilsen Utdanningsdirektoratet Utdanningsdirektoratet ber dere som mottar denne e-posten informere andre aktuelle instanser. Denne meldingen er sendt til: Kommuner KS Fylkesmenn via FM-nett

10 Halden kommune Arkivkode: Arkivsaksnr: Journal dato: Saksbehandler: B / Kirsten Mellingseter Referatsak Utvalg Utvalgssak Møtedato Hovedutvalg for undervisning og oppvekst Utsendte vedlegg Forprosjekt knyttet til ny Idd skole - orientering om arbeidet. Sammendrag av saken: Det vises til vedtak fattet i Kommunestyret 7.mai 15 i sak 15/51; 1. Forprosjektering av ny skole på Idd iverksettes umiddelbart på kommunens tomt ved dagens Risum ungdomsskole (gnr 162 og bnr 10). Midler til prosjekteringen er avsatt i budsjett totalt kr Prosjekteringen må stå ferdig innen Det prosjekteres for et skolebygg med kapasitet på 600 elever. Investeringsmidler til utbyggingen innarbeides i budsjett 2016 og 2017, slik at skolebygget kan forsøkes ferdigstilt høsten Prosess med sammenslåing av Folkvang og Idd skole igangsettes etter regelverket. Endelig sammenslåing finner sted når ny skole på Idd står ferdig. 3. Resterende del av skolestrukturen legges fram i egen sak i neste kommunestyremøte. Arbeidet med forprosjektet ble iverksatt umiddelbart etter vedtaket var fattet i Kommunestyret. Eiendom er gitt i oppdrag av kommunalsjef å koordinere arbeidet og det er igangsatt et samarbeid med rektorene ved de involverte skoler. Skolen skal bygges på Halden kommunes tomt, der Risum ungdomsskole ligger i dag med kapasitet på barneskole elever. Annonsering/utlysning av aktuell konkurranse er blitt utlyst på Doffin med tilbudsfrist Ved utlysning av konkurranse fram til sommerferien har tiden vært for knapp for å få inn tilbud, erfaringsmessig krever markedet 1-2 måneder for beskrivelse av skisseprosjekt etter kontraktsinngåelse. Dette innebærer at kommunestyrets fastsatte frist for ferdig prosjektering ikke er mulig å oppnå. En håper å kunne legge frem et forprosjekt innen 30.september Side10

11 Side11 Side 2 av 2

12 Halden kommune Arkivkode: Arkivsaksnr: Journal dato: Saksbehandler: / Sven-Erik Holter-Tollefsen Utvalgssak Utvalg Utvalgssak Møtedato Hovedutvalg for undervisning og oppvekst 2015/ Formannskapet Utsendte vedlegg 1 Høringssvar - ny finansiering private barnehager - Halden kommune 2 Høringssvar - ny finansiering private barnehager - styrerne i kommunale barnehager 4 INFO notat! PBL Halden 5 Høring om finansiering av private barnehager - brev fra PBL til kommunen Ikke utsendte vedlegg Høringssvar - ny finansiering private barnehager Denne saken er utredet etter prinsippet for fullført saksbehandling. Følgende har vært medsaksbehandlere: Kirsten Mellingseter Sammendrag av saken: Kommunene har etter barnehageloven plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet med finansieringsordningen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet sendte 22. mai ut høring om forslag til ny forskrift om finansiering av private barnehager. Høringsfristen er 20. august. Høringsforslaget inneholder to alternative hovedmodeller for finansering av private barnehager. Hovedspørsmålet i høringen er hvilken av disse to modellene som bør innføres. Høringsforslaget inneholder også forslag til hvordan utgifter til pensjon og kapitalkostnader i de private barnehagene skal finansieres. Disse forslagene er felles for begge hovedmodeller. Rådmannens innstilling: 1. Rammefinansiering må være hovedalternativ for finansiering av barnehagesektoren i kommunen. Det vil si videreføring av dagens modell med korreksjon av pensjonskostnader. Side12

13 2. Kompensasjon for pensjonskostnader kan gis som et sjablongtillegg som vurderes årlig. Sjablongssatsen må initielt settes lavere enn hva som er foreslått fra Utdanningsdirektoratet, og det må skilles mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. 3. En nasjonal sats for beregning av kapitaltilskudd må fortsatt være frivillig. Saksutredning: Halden kommune har og har hatt en barnehagetjeneste der de private barnehagene i ulik sjangere har spilt en nøkkelrolle for å dekke behovet. Pr utgangen av desember i 2014 var sammensetningen mellom offentlig og privat tilbud slik: Barnehager i Halden: 39 Private barnehager 32 Kommunale barnehager 7 Private/kommunale 18 % bhg bygg 82 % Private barnehager: Kommunale barnehager: 24 % Barn i private/ kommunale bhg 76 % Private barnehager: Kommunale barnehager: Antall barn pr. fødselsår med bhg plass: Fødselsår Private Kommunale Totalt Sum Antall barn pr 31/ : 0 år (2014) år (2013) år (2012) år (2011) år (2010) år (2009) år (2008) år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år Side13

14 I 2015 la Glenne barnehage ned sin drift og Høvleriet barnehage åpnet en ny avdeling. Januar 2016 vil Oreid barnehage åpnes. Det vil gi ca. 94 barn fordelt på små og store nye barn plass. Bakgrunn: Kommunene har etter barnehageloven plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet med finansieringsordningen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet sendte 22. mai ut høring om forslag til ny forskrift om finansiering av private barnehager. Høringsfristen er 20. august. Høringsforslaget inneholder to alternative hovedmodeller for finansering av private barnehager. Hovedspørsmålet i høringen er hvilken av disse to modellene som bør innføres. Høringsforslaget inneholder også forslag til hvordan utgifter til pensjon og kapitalkostnader i de private barnehagene skal finansieres. Disse forslagene er felles for begge hovedmodeller. To alternative hovedmodeller for finansering: a) Videreføring av dagens modell Denne modellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dagens finansieringsordning ble innført i 2011 da de øremerkede tilskuddene til barnehager ble innlemmet i rammeoverføringen til kommunene. b) Nasjonal sats med mulighet for lokal justering I denne modellen skal tilskuddet beregnes ut fra en nasjonal sats. Den nasjonale satsen fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittet av driftskostnadene i de kommunale barnehagene i alle landets kommuner. I tillegg skal kommunen gjøre en lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i den enkelte kommunes egne barnehager. Det er administrasjonens vurdering at en tilskuddsberegning basert på nasjonale satser bryter med prinsippene bak rammefinansiering og vil redusere kommunenes mulighet til lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Rammefinansiering er oppgjørsordning mellom staten og kommunen der økonomiske midler overføres i henhold til en fordelingsnøkkel uten at det fra statens side spesifikt er bestemt hva midlene skal brukes til. Hvis barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratisk styring som andre sektorer, må prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. I tillegg vil det være en del strukturelle ulikheter fra en kommune til en annen som vil påvirke kostnadsnivået. En stor effektiv kommune vil kunne ha lavere kostnader enn en liten kommune med spredt bosetting, blant annet på grunn av størrelsen på barnehagene. Nasjonale satser vil dermed føre til at kommuner som driver kostnadseffektivt påføres økte kostnader som følge av at andre kommuner ikke driver like kostnadseffektivt. En nasjonal sats vil representere en administrativ forenkling, fordi beregning av tilskudd til private barnehager kan være komplisert og tidkrevende. Det kan tilsi at det bør være en Side14

15 mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Det er uansett viktig at en slik sats bør følge samme prinsipper for beregning av pensjon som ved lokal beregning. En konsekvens ved dagens modell er at det blir et sterkt fokus på å holde kostnader i de kommunale barnehagene nede. Det ligger et økonomisk handlingsrom for kommunen, i det hver krone som blir brukt i de kommunale barnehagene genererer det tredoble i tilskudd til de private barnehagene. Det sterke fokuset på å holde kostnadene nede i kommunale barnehager gjør barnehagene lite attraktive, og barnehagelokalene forringes på grunn av manglende vedlikehold. Dersom utdanningsdirektoratet ved valg av modell skulle falle ned på nasjonal sats, mener rådmannen at det som en direkte konsekvens av dette må medfølge at midler til tilskuddet til private barnehager trekkes ut av rammetilskuddet og gis som øremerket tilskudd. Dette fordi kommunen da blir pålagt en utgift på et nasjonalt nivå fastsatt uten å ta hensyn til de prioriteringer, og inntektsforutsetninger den lokale kommunen har. Pensjon og kapitaltilskudd: Det er særlig to elementer av tilskuddsberegningen i dagens ordning som bidrar til skjevheter i finansering av private barnehager: kapitaltilskudd og pensjonsdelen i driftstilskuddet. a) Pensjon Driftstilskuddet til private barnehager beregnes utfra driftskostnadene i kommunenes egne barnehager. Driftskostnadene omfatter også kommunens pensjonsutgifter. De fleste private barnehager har vesentlig lavere pensjonsutgifter enn de kommunale. Dette har ført til en overfinansiering av private barnehager innenfor dagens ordning. I den nye ordningen foreslås det å trekke ut kommunens pensjonsutgifter fra beregningsgrunnlaget og legge på et sjablongtillegg som skal dekke private barnehagers pensjonsutgifter. Påslaget skal beregnes ut fra brutto lønnskostnader i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. I direktoratets forslag er dette påslaget lagt til 14 prosent. Da vil 78 prosent av de private barnehagene få dekket sine pensjonsutgifter. Det foreslås en skjønnsbasert søknadsordning for private barnehager med særlig høye pensjonsutgifter. b) Kapitaltilskudd I dag kan kommunene velge om de vil beregne kapitaltilskudd utfra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende barnehager i kommunen eller om de ønsker å benytte en nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd. Tre av fire kommuner benytter nasjonal sats i dag. Forslaget i høringen er at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats og beregnes likt for tre år. Det er viktig at finanseringen av pensjon blir mer treffsikker enn i dag. Administrasjonen støtter forslaget om at pensjon bør trekkes ut av beregningen av driftstilskudd og gis som et prosentpåslag. Utredninger viser at prosentpåslag på 14 prosent, som ligger i høringsforslaget, imidlertid er for høyt i forhold til dagens nivå på pensjonsutgifter. PwC har f.eks i sin utredning for Utdanningsdirektoratet (av 22.januar 2015) anslått gjennomsnittlige brutto pensjonsutgifter Side15

16 for 2015 til 11,7 prosent i de private barnehagene. Nivået antas imidlertid å variere fra 4,2 prosent som det laveste til 30 prosent som høyest. Etter beregning av tallene i Basil(nasjonalt register for barnehagene) for private barnehager i Halden, er brutto pensjonsutgift for 2014 i snitt 6,8 prosent. Det ligger noen usikkerhetselementer i dette tallet da Basil ikke registrer all relevant regnskapsinformasjon omkring pensjon. Barnehager med innskuddsbasert pensjon har lavest utgifter til pensjon. Det må forutsettes at prosentsatsen justeres årlig etter beregninger basert på de faktiske utgiftene. For barnehager med ytelsesbasert pensjon, er det vår vurdering at det vil være mer rimelig å legge seg på en sats som dekker utgiftene til rundt 2/3 av de private barnehagene. For innskuddsbasert pensjon kan satsen ligge på 7 prosent, som er høyest mulig sats. Private barnehager med ytelsesbasert pensjon som kan dokumentere høyere pensjonsutgift enn oppgitt prosentsats, bør etter søknad kunne få godtgjort merkostnaden for dette opp til et tak tilsvarende kommunens pensjonsutgifter. Administrasjonen peker på at det er argumenter for at kapitaltilskuddet kun bør beregnes ut fra nasjonal sats og at det skal beregnes likt for tre år. Det er komplisert for kommunen å beregne tilskuddet ut fra egne kapitalkostnader. En viktig årsak til dette er at kommunene har andre avskrivningsregler enn private foretak og at kostandene vil variere veldig i forhold til alderssammensetningen på eiendommene. Dette innebærer også svært variable utgifter til oppgraderinger og større vedlikehold fra år til år. En nasjonal sats vil derfor kunne gi større forutsigbarhet for de private barnehagene og gi rom for avsetninger til fremtidig vedlikehold. Ut fra prinsippet om rammefinansiering og mulighet til å legge egne kostnader til grunn for hele tilskuddet til private barnehager, bør imidlertid også kommunen kunne velge mellom en nasjonal sats og eget kostnadsgrunnlag også når det gjelder kapitaltilskudd. Dokumentet er elektronisk godkjent av: Kent-Arne Andreassen Side16

17 Innhold 1. Om høringen Høringsnotatet Innledning Innspill Private barnehager Høringsnotatet videre Gjeldende rett Kunnskapsgrunnlaget Valg av finansieringsmodell Rammefinansiering Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Hensynene bak rammefinansiering Sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell Kommunereform og rammefinansiering Oppsummering om rammefinansiering Påvirkning av eierstruktur Eierstruktur i den enkelte kommune Eierstruktur på landsbasis Oppsummering Andre konsekvenser Oppsummering av valg av finansieringsmodell Felles endringer for begge finansieringsmodellene Sammenhengen mellom pensjon og kapital Pensjon Gjeldende rett Uttrekk av kommunens pensjonsutgifter og prosentpåslag Søknadsordning for pensjonsutgifter Direktoratets forslag Kapitalkostnader Gjeldende rett Kommunens beregningsgrunnlag nasjonal sats eller egen beregning Side17

18 Direktoratets forslag Gradering av kapitaltilskuddet ut fra årsklasser Direktoratets forslag Hvilke forhold bør utløse økt kapitaltilskudd? Direktoratets forslag Familiebarnehager Gjeldende rett Kommunal satsberegning eller nasjonal sats Beregning av nasjonal sats Direktoratets forslag Åpne barnehager Gjeldende rett Videreføring av finansieringsordning for åpne barnehager eller kun nasjonal sats Regulering i forskrift Rapportering av barnetall og barnetall som grunnlag for tilskudd Direktoratets forslag Årlig fastsettelse av sats Direktoratets forslag Refusjon Gjeldende rett Bosatt eller folkeregistrert adresse Direktoratets forslag Økning av minimumssats Direktoratets forslag Videreføring av dagens modell Innledning Formål og virkeområde Direktoratets forslag Ordinær drift Direktoratets forslag Kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen Direktoratets forslag: Barnehager med høye driftskostnader - 25 prosent-regelen Dagens modell Side18

19 Fordeler og ulemper med 25 prosent-regelen Praktisk betydning Direktoratets forslag Midlertidige barnehagelokaler Direktoratets forslag Ekstra tilskudd Dagens modell Fordeler og ulemper med synliggjøring Direktoratets forslag Vedtak om sats Tidspunkt for vedtak Enkeltvedtak og klagerett Direktoratets forslag Vilkår Direktoratets forslag Telling og rapportering av barn Gjeldende rett Like rapporteringstidspunkt Direktoratets forslag Telling av barn i kommunale barnehager Direktoratets forslag Rapportering av barn i private barnehager Direktoratets forslag Klage Direktoratets forslag Kommunesammenslåing Direktoratets forslag Nasjonal sats Innledning Gjeldende rett Nasjonal sats Direktoratets forslag Endringer fra dagens beregning Endringer i beregningsmetoden Side19

20 Egen sats for Oslo Direktoratets forslag Lokal justering Bemanningstetthet Arbeidsgiveravgift Pedagogtetthet Kommunestørrelse og barnehagestørrelse Inntektsnivå Lønnsnivå Direktoratets vurdering Direktoratets forslag Rapportering av barn i private barnehager Kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen Direktoratets forslag Klage Direktoratets forslag Fratrekk for offentlig økonomisk støtte Direktoratets forslag Telletidspunkt Direktoratets forslag Kommunesammenslåing Direktoratets forslag Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomiske konsekvenser Økning av minimumssats til 100 prosent Endringer pensjon Endringer familiebarnehager og åpne barnehager Administrative konsekvenser Endringer i kapitaltilskuddet Endringer pensjon Dagens modell Nasjonal sats-modell Fotnoter Side20

21 Det er 39 spørsmål som besvares: Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere? Spørsmål 2. Støtter dere vårt forslag om å gi påslag for pensjonsutgifter? Spørsmål 3. Støtter dere forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter? Spørsmål 4. Støtter dere at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats? Spørsmål 5. Er dere enige i at kapitaltilskuddet gis likt for tre år? Spørsmål 6. Hvilken metode mener dere er best egnet til å beregne kapitaltilskuddet? Spørsmål 7. Støtter dere at tilskuddet til familiebarnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? Spørsmål 8. Støtter dere at tilskuddet til åpne barnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? Spørsmål 9. Støtter dere vårt forslag om at kommunen der barnet er folkeregistrert skal være refusjonspliktig? Spørsmål 10. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om minimumssats? Spørsmål 11. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om formål og virkeområde? Spørsmål 12. Støtter dere vårt forslag om ikke å videreføre begrepet "ordinær drift" i ny forskrift? Spørsmål 13. Støtter dere forslaget om å beholde en bestemmelse om kravet til forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven? Spørsmål 14. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre 25 prosent-regelen? Spørsmål 15. Støtter dere forslaget om at det ikke skal være særskilte regler for barnehager i midlertidige lokaler? Spørsmål 16. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre regelen om ekstra tilskudd? Spørsmål 17. Er dere enige i at fristen for vedtak om sats bør være 31. oktober i året før tilskuddsåret? Spørsmål 18. Støtter dere forslaget om klagerett? Spørsmål 19. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om vilkårsstillelse? Spørsmål 20. Støtter dere forslaget om at det ikke stilles krav til like rapporteringstidspunkt? Spørsmål 21. Er dere enige i forslaget til beregning av gjennomsnittlig barnetall i kommunale barnehager? Spørsmål 22. Bør gjennomsnittsberegningen kun gjøres med bruk av to årsmeldinger? Spørsmål 23. Er dere enige i forslaget om rapportering av barn i private barnehager? Spørsmål 24. Støtter dere forslaget om at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som under eller over tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder? Spørsmål 25. Er dere enige i forslaget om klagerett? Spørsmål 26. Støtter dere forslaget om tilskuddsberegning og kommunesammenslåing? Spørsmål 27. Hvilke andre utfordringer med kommuesammeslåingen og tilskuddsberegningen bør det tas høyde for i overgangsperioden? Spørsmål 28. Støtter dere forslaget om å beregne nasjonal sats med utgangspunkt i dagens beregning av nasjonal sats? Spørsmål 29. Bør satsen for Oslo beregnes særskilt? Spørsmål 30. Støtter dere forslaget om at den lokale justeringen av den nasjonale satsen baseres på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i kommunen? Spørsmål 31. Er dere enige i forslaget om rapportering? Spørsmål 32. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven? Spørsmål 33. Er dere enige i forslaget om klagerett? Spørsmål 34. Støtter dere forslaget om fratrekk? Spørsmål 35. Er dere enige i forslaget til metode for å finne bemanningstetthet i kommunale barnehager? Spørsmål 36. Støtter dere forslaget til overgangsbestemmelse? Spørsmål 37. Har dere innvendinger eller andre innspill til økonomiske konskvenser? Spørsmål 39. Har dere kommentarer til forskriftstekstene med merknader? 5 Side21

22 1. Om høringen 1.1. Høringsnotatet Innledning Utdanningsdirektoratet viser til Kunnskapsdepartementets oppdragsbrev 19-14: Utredning av modeller for finansiering av ikke-kommunale barnehager og utarbeidelse av tilhørende forskrifter. Departementet har gitt direktoratet i oppdrag å utrede en finansieringsmodell som er basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, og en finansieringsmodell som tar utgangspunkt i at tilskuddet skal baseres på utgiftene i den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet legger derfor frem høringsnotat om forslag til to alternative modeller for finansiering av private barnehager, med tilhørende forskrifter. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Vi har tidligere og i forbindelse med forskriftsarbeidet vært i kontakt med bl.a. fylkesmenn, KS og PBL (Private Barnehagers Landsforbund), som har kommet med innspill til arbeidet. Vi har også hatt kontakt med Kunnskapsdepartementet i prosessen. Kunnskapsdepartementet fastsetter endelig forskrift etter den offentlige høringsrunden. Vi tar sikte på at forskriften trer i kraft januar 2016, men dette avgjøres endelig av departementet Innspill Våre høringer er åpne for alle, og alle som ønsker det, kan sende inn uttalelser til oss. Det viktigste spørsmålet vi ønsker innspill på er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Frist for høringsuttalelser til Utdanningsdirektoratet er 20. august Private barnehager Dagens forskrift omhandler tilskuddet til ikke-kommunale barnehager. Dette omfatter private, statlige og fylkeskommunale barnehager. Av disse barnehagene er det imidlertid mindre enn 20 barnehager som er statlige eller fylkeskommunale. Vi omtaler derfor alle ikke-kommunale barnehager som private barnehager, selv om statlige og fylkeskommunale barnehager også omfattes av regelverket Høringsnotatet videre Videre i del 1 presenterer vi bakgrunnsinformasjon som er relevant for å forstå begge forslagene til nye finansieringsmodeller. I del 2 gjør vi rede for hensyn som kan være avgjørende ved valg av finansieringsmodell. I del 3 presenterer vi de vurderingene som vil være like for begge modellene, bl.a. pensjon, kapitaltilskudd og refusjon mellom kommuner. I del 4 presenteres en videreutvikling av dagens finansieringsmodell. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt 6 Side22

23 høringen. Del 5 inneholder forslag til en finansieringsmodell som baserer seg på nasjonale satser med lokale justeringer. Forslag til forskrift med merknader til denne modellen ligger vedlagt høringen. I del 6 drøfter vi økonomiske og administrative konsekvenser Gjeldende rett Barnehageloven 14 angir kommunens plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet med finansieringsmodellen er likeverdig behandling av kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune, jf. 14 tredje ledd. Det følger av lovens 14 at kommunen skal gi godkjente ikke-kommunale barnehager tilskudd hvis de søkte om godkjenning før sektoren ble rammefinansiert 1. januar 2011, og at kommunen kan yte tilskudd dersom barnehagen søkte godkjenning senere. Gir kommunen tilskudd, skal den gi tilskudd til både drifts- og kapitalkostnader etter forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskrift om tilskudd til barnehager) 4 og 5. Det følger av forskriften 8 at tilskuddet til ikke-kommunale barnehager skal beregnes ut fra kommunens to år gamle regnskap. Det betyr at kommunens utgifter knyttet til egne barnehager er beregningsgrunnlaget for tilskudd til de private barnehagene i kommunen to år etter. Både tilskuddet til drift og tilskuddet til kapital baserer seg på kommunens to år gamle regnskap. Tilskuddet til driftskostnader beregnes ut fra gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, jf. forskriften 4. Kommunens pensjonskostnader er en del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Kommunen gir i tillegg et påslag for administrasjonskostnader på fire prosent av gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager. Hvis kommunen ikke har egne kommunale barnehager, skal den benytte nasjonale gjennomsnittssatser. Når det gjelder tilskuddet til kapitalkostnader, kan kommunen velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager eller om den vil benytte nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd, jf. forskriften 5. Forskriften stiller krav om at kommunen skal dokumentere og begrunne at alle relevante kostnader i de kommunale barnehagene er tatt med i beregningen, se 2, jf. 4 og 5. Disse bestemmelsene om begrunnelsesplikt samsvarer med forvaltningslovens regler om kommunens utrednings- og informasjonsplikt Kunnskapsgrunnlaget I arbeidet med forslag til forskrifter har vi brukt rapporter levert av Senter for økonomisk forskning (SØF), Telemarksforsking (TF) og PricewaterhouseCoopers (PwC). SØF leverte rapporten «Tilskudd til ikke-kommunale barnehager: Kommunenes praktisering av forskrift om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager» (SØF-rapport nr. 05/12) til Utdanningsdirektoratet i desember Bakgrunnen for dette var overgangen til rammefinansiering av barnehagene fra 1. januar 2011 og innføring av ny forskrift. Rapporten omhandler offentlige tilskudd til private barnehager i perioden , kommunenes praktisering av forskriften og tilskudd og ressursbruk knyttet til barn med nedsatt funksjonsevne. 7 Side23

24 I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 23-13, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å vurdere tilskuddet til dekning av kapitalkostnader, håndteringen av kommunens pensjonsutgifter/pensjonskostnader i tilskuddsberegningen og finansieringen av åpne barnehager. Telemarksforsking fikk oppdraget og leverte sin rapport, TF-rapport nr. 333 (2014), til Utdanningsdirektoratet 21. februar Rapporten ligger på Utdanningsdirektoratets nettsider. I forbindelse med arbeidet med oppdragsbrev 19-14, utlyste Utdanningsdirektoratet et oppdrag om å utrede en finansieringsmodell som baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokal justering, utrede om kommunen kan beregne pensjonsutgifter for de barnehageansatte som gruppe og gjøre en helhetlig sammenligning av modellene og konsekvensvurdering. I forslagene til finansieringsmodell skulle leverandør ta høyde for skjevhetene i kapital og pensjon. PwC fikk dette oppdraget og leverte sin rapport (heretter kalt PwC-rapporten) til Utdanningsdirektoratet 22. januar I tillegg til dette leverte PwC også en rapport (heretter kalt PwCs andre rapport) 18. februar der konsekvensene av en modell med nasjonal sats vises mer detaljert. Begge rapportene er publisert på Utdanningsdirektoratets nettsider. 2. Valg av finansieringsmodell Utdanningsdirektoratet legger frem to alternative forslag til finansieringsmodeller i høringsnotatet her. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente private barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell, men med enkelte endringer blant annet på pensjon og kapital. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Det sentrale spørsmålet i denne høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Under vil disse virkningene drøftes Rammefinansiering De to finansieringsmodellene må forholde seg til rammefinansieringen på lik linje med for eksempel skole og pleie og omsorg. Nedenfor viser vi hvordan finansieringsmodellene vil påvirke hensynene bak rammefinansieringen. På bakgrunn av dette presenterer vi første bakgrunnen for dagens finansieringssystem i punkt og hensynene bak rammefinansieringen i punkt Så sammenligner vi dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen i punkt Deretter gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringsmodellene i punkt 2.1.4, før vi oppsummerer i punkt Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Et av målene i Barnehageforliket i 2003 var full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager, jf. Innst.S. nr. 250 ( ). Det ble i Barnehageforliket lagt opp til en trinnvis 8 Side24

25 innfasing av likeverdig behandling. Fra 1. mai 2004 fikk kommunen plikt til å finansiere private barnehager, og fra 1. august 2005 fikk alle private barnehager rett til et offentlig tilskudd på minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottok i offentlig finansiering. Siden barnehage er en kommunal tjeneste ble det vurdert som hensiktsmessig med en bestemmelse som gir private barnehager rett til en andel av den enkelte kommunes finansiering av egne barnehager. Det ble i den forbindelse lagt vekt på at det bør være en sammenheng innad i kommunen mellom kostnadssituasjonen i kommunale og private barnehager. Et annet argument for å basere tilskuddet på utgiftene i de kommunale barnehagene i den enkelte kommune var at det ville stimulere kommunene til å effektivisere driften av egne barnehager. I kommuneproposisjonen for 2009 ble det varslet at det øremerkede tilskuddet til barnehager skulle innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 57 ( ) Kommuneproposisjonen Øremerkede tilskudd er alle statlige overføringer til kommunene bortsett fra rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal brukes til spesielle formål i kommunene. Hovedhensikten med slike tilskudd er at kommunene skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av tilskuddet, enn de ville ha gjort hvis midlene ble gitt som rammeoverføring. Innlemmingen av de øremerkede tilskuddene ble vurdert på bakgrunn av følgende kriterier i kommuneproposisjonen: Er det et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut den aktuelle tjenesten? Er målene med tilskuddet nådd? Er tilskuddsordningen knyttet til en tidsavgrenset plan? Finansierer tilskuddet tjenester kun et fåtall kommuner har ansvaret for? Står de administrative kostnadene i forhold til det som oppnås med tilskuddet? Vil en eventuell innlemming føre til uønsket svekkelse av den aktuelle tjenesten Benyttes andre styringsmidler? Er det eventuelt planer om dette? På bakgrunn av innføring av rett til barnehageplass ble innført (kommunalt ansvar, jf. barnehageloven 12a), at målet om full barnehagedekning var nådd og framtidig finansiering av private barnehager, ble det vurdert at det var hensiktsmessig å innlemme de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammen. Følgende tilskudd ble derfor innlemmet i inntektssystemet 1. januar 2011: Kap. 231,60 Driftstilskudd til barnehager Kap. 231,62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage Kap. 231, 65 Skjønnsmidler til barnehagene 9 Side25

26 Innlemmingen i rammen innebærer at finansieringen av både kommunale og private barnehager er en del av inntektssystemet. Det er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle forskjeller mellom kommunenes kostnader og forskjeller i skatteinntektene. Omfordelingen som følge av denne utjevningen blir utført i innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen er begrunnet med at demografiske, geografiske og sosiale forhold, gir strukturelle kostnadsforskjeller som kommunene i liten grad kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, herunder barnehagenøkkelen, som har ulik vekting i den samlede kostnadsnøkkelen. I delkostnadsnøkkelen for barnehager fanges variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass i kommunen opp av kriteriene barn 2 5 år, barn 1 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå. Kriteriet barn 1 år uten kontantstøtte erstattet i 2013 kriteriet barn 1-2 år uten kontantstøtte som følge av at kontantstøtten for toåringer ble fjernet fra august Midlene som fordeles i inntektssystemet er frie midler. Det betyr at kommunens inntekter fra skatt, rammetilskudd og momskompensasjon kan brukes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler. Kommunens plikt til å tilby plass til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a, setter føringer for kommunens bruk av rammetilskudd. Det skyldes at kommunen må bruke en viss andel av de frie midlene for å sikre at retten til barnehageplass innfris for det enkelte rettighetsbarn bosatt i kommunen. Barnehageloven 14 tredje ledd pålegger kommunene å finansiere ikke-kommunale barnehager som oppfyller vilkårene etter første og andre ledd i samsvar med forskrift om tildeling av tilskudd til barnehager. Dette setter i likhet med 8 andre ledd, jf. 12a føringer for kommunens bruk av rammetilskuddet. Barnehageloven 14 og forskriften er nærmere omtalt under punkt 1.2 gjeldende rett Hensynene bak rammefinansiering Rammefinansiering gjennom inntektssystemet, er som vist ovenfor hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Den sentrale begrunnelsen for rammefinansiering, er at det gir rom for lokale løsninger og medvirker til kommunalt tilpasset ressursbruk. Rammefinansiering av kommunesektoren er et viktig bidrag for å bygge opp under det lokale selvstyret [1]. Rammefinansiering fører til at det lokale tjenestetilbudet blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. Dette både ansvarliggjør og myndiggjør lokale politikere. Dersom en for stor andel av kommunesektorens inntekter er bundet til sektorspesifikke oppgaver, er det i realiteten Stortinget som gjør prioriteringer knyttet til de lokale oppgavene. Den økonomiske dimensjonen ved det lokale selvstyret bygger på en vurdering av at det lokale forvaltningsnivået har god innsikt i lokale forhold. Dette bidrar til at kommunene produserer riktige og gode tjenester til lavest mulig kostnad. Gjennom nærhet til innbyggerne har kommunesektoren bedre forutsetninger enn staten til å fange opp befolkningens behov og ønsker. Det er imidlertid viktig at kommunesektoren evner å prioritere både ut fra lokale behov og i henhold til nasjonale overordnede velferdspolitiske målsetninger. 10 Side26

27 Finansiering av kommunale oppgaver gjennom skatteinntekter og rammetilskudd (frie inntekter) gir den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene [2]. Dersom en kommune effektiviserer en del av tjenesteområdet sitt, vil gevinsten forbli i kommunen. Rammefinansiering stimulerer derfor til effektiv ressursutnyttelse slik at kommunene tilbyr mest mulig tjenester for hver krone. Lokalpolitikerne gis mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, og å bestemme hvordan kommunens samlede oppgaver skal løses. Nærhet til beslutningsprosessen gir også innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt. Rammefinansiering er både lokalt og sentralt mindre administrativt krevende enn for eksempel øremerkede tilskudd. Dette betyr at pengene i større grad kan gå til de tjenester de er tiltenkt, og ikke til rapportering og administrasjon. En annen viktig begrunnelse for rammefinansiering er å gi kommunesektoren forutsigbare inntektsrammer ved planlegging av kommunale tjenester og annen aktivitet Sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell Her vurderer vi i hvilken grad dagens finansieringsmodell og forslaget til ny finansieringsmodell samsvarer med hensynene bak rammefinansiering. I dag skal kommunen beregne tilskuddet til private barnehager ut fra kommunens drift- og kapitalkostnader i egne barnehager etter forskrift om tilskudd til barnehager 4 og 5. Disse kostnadene fremgår av kommunens to år gamle regnskap. Kommunestyrets prioriteringer er avgjørende for hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være. Kommunebudsjettet og kommuneregnskapet viser disse prioriteringene, og kommuneregnskapet er grunnlaget for tilskuddsberegningen til private barnehager. Det betyr at kommunepolitikerne har ansvar for og mulighet til å påvirke barnehagetilbudet gjennom kommunebudsjettet. Samtidig må politikerne ta hensyn til hvilke behov og ønsker kommunens innbyggere har for kommunens samlede barnehagetilbud. Vi mener derfor at dagens finansieringsmodell i det vesentlige samsvarer med hensynene bak rammefinansieringen. I forslaget til ny finansieringsmodell av de private barnehagene skal driftstilskuddssatsen beregnes ut fra en nasjonal sats. Den nasjonale satsen fastsettes på bakgrunn av gjennomsnittet av driftskostnadene i de kommunale barnehagene i alle landets kommuner. I tillegg skal kommunen gjøre en lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift den enkelte kommunes egne barnehager. Ved bruk av nasjonal sats vil kommunestyrets prioriteringer i utgangspunktet ikke påvirke hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være, fordi det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet til de private barnehagene. Den lokale justeringen gjøres imidlertid med utgangspunkt i bemanningstettheten og arbeidsgiveravgift i de kommunale barnehagene. Ifølge PwC utgjør lønn (eksklusiv sosiale utgifter) 86 prosent av utgifter i barnehager.[3] Andre utgifter i barnehagen utgjør 14 prosent. Det innebærer at kommunestyrets prioriteringer i kommunebudsjettet til en viss grad vil påvirke tilskuddssatsen til de private barnehagene, men ikke i like stor grad som det dagens finansieringsmodell gjør. Det fører til at det lokale samlede barnehagetilbudet i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer, og behovene og ønskene til kommunens innbyggere får mindre virkning, sammenlignet med dagens finansieringsmodell. 11 Side27

28 En følge av at satsen fastsettes nasjonalt er at kommunens innsikt i lokale forhold får mindre betydning for tilskuddsberegningen enn etter dagens modell. Det kan bidra til at kommunen i mindre grad får mulighet til å produsere et riktig og godt barnehagetilbud til lavest mulig kostnad i kommunen ved bruk av nasjonal sats med lokal justering i forhold til dagens modell. Utdanningsdirektoratet mener på bakgrunn av vurderingene ovenfor at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad med hensynene bak rammefinansieringen enn det dagens finansieringsmodell gjør Kommunereform og rammefinansiering I punktet her gjør vi rede for rammefinansieringens plass i den planlagte kommunereformen og hvordan vi antar at kommunereformen vil påvirke finansieringen av private barnehager. I Sundvolden-erklæringen står det at det skal gjennomføres en kommunereform. Videre er det enighet i regjeringen vil foreta «en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.»[4] I Innst. 300 S ( ) omtales kommunereformen nærmere: Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning.[5] Regjeringen har som mål at reformen skal gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Rammene for arbeidet med kommunesammenslåingen er videre presisert slik: Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg. Ved overføring av nye oppgaver til mer robuste kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Departementet legger i det videre arbeidet til grunn at færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Stortingsmeldingen om nye oppgaver til kommunene vil presentere eksempler på hvordan den statlige styringen av større og mer robuste kommuner kan reduseres.[6] Rammefinansiering er også førende for Vi slutter ut fra dette at hensynene bak rammefinansieringen gjør seg minst like sterkt gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført. Det betyr at de samme forhold som beskrevet under punkt gjør seg gjeldende etter gjennomført kommunereform. 12 Side28

29 Oppsummering om rammefinansiering Utdanningsdirektoratet mener at en tilskuddsberegning basert på nasjonal sats med lokal justering samsvarer i mindre grad enn dagens finansieringsmodell med hensynene bak rammefinansieringen: lokalt selvstyre, prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Disse hensynene gjør seg også gjeldende etter at kommunereformen er gjennomført Påvirkning av eierstruktur I dag er omtrent halvparten av barnehagene i Norge private barnehager. Forsetter vi med dagens modell, vil neppe eierstrukturen påvirkes i vesentlig grad, sammenlignet med i dag. Med en helt ny modell basert på nasjonal sats, er det mer sannsynlig med endringer av eierstrukturen. I det følgende vurderer vi først hvordan en finansieringsmodell basert på nasjonal sats kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune, før vi vurderer grad av påvirkning av eierstruktur på landsbasis Eierstruktur i den enkelte kommune Bruk av nasjonal sats for finansiering av private barnehager kan føre til ulik finansiering av private og kommunale barnehager: En kommunal og en privat barnehage som ligger på samme sted og har likt antall barn og lik fordeling av barn over og under tre år kan ha forskjellige økonomiske rammer. Hvis tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, og ikke kostnadene i den kommunen der den private barnehagen er lokalisert, kan det få følgende utslag: I kommuner med høyt utgiftsbehov for barnehage, god økonomi eller vilje til å prioritere barnehage, kan den kommunale barnehagen ha bedre økonomiske vilkår enn den private barnehagen. I kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov, trang økonomi eller liten vilje til å prioritere barnehage, kan den private barnehagen ha bedre vilkår enn den kommunale barnehage. Hvor store utslag dette får i den enkelte kommune, er imidlertid avhengig av hvordan den lokale justeringen slår ut. Videre kan en finansieringsmodell basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager føre til at det kan være økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. Finansieringssystemet vil ikke virke helt nøytralt overfor kommunene med hensyn til eierskap. Det er ikke likegyldig for en kommunes samlede inntekter og kostnader om barn går i private eller kommunale barnehager. I kommuner der den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt å virke til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager. I andre kommuner der den nasjonale satsen er høyere enn kommunens egne utgifter til barnehage per barn, kan det være lønnsomt for kommunen at det ikke etableres private barnehager Eierstruktur på landsbasis Ovenfor forklarte vi hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i den enkelte kommune. Her beskriver vi mulige årsaker til at ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen på landsbasis. I dag eier kommunene omtrent halvparten av barnehagene i Norge, mens den andre halvparten er eid av private aktører. 13 Side29

30 PwC vurderer at «[d]et at den forenklede modellen antas å gi en noe jevnere tilskuddsutmåling fra kommune til kommune enn i dag, vil isolert sett gi større forutsigbarhet og noe likere driftsvilkår for private barnehager på tvers av kommunegrensene».[7] Et tilskudd basert på landsgjennomsnittet for utgifter i kommunale barnehager hindrer at det oppstår store forskjeller i tilskudd til de private barnehagene i ulike deler av landet, og det gir en viss trygghet for at det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra ett år til et annet. At det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra år til år gir private barnehagene en forutsigbarhet omkring sine inntekter, noe som kan bidra til etablering av private barnehager i den enkelte kommune. Om endringer i barnehagestrukturen skriver PwC følgende: «Vi tror ikke at det blir en vesentlig forskjell i barnehagestrukturen hvorvidt det innføres forenklet modell eller ikke. Dette vil selvsagt være avhengig av hvor godt modellen treffer i forhold til gjeldende tilskuddsnivå.»[8] I de ni case-kommunene som PwC bruker, er det imidlertid avvik mellom dagens tilskuddssats og sats justert for bemanningstetthet og pedagogtetthet i samtlige av disse kommunene. Avviket fra dagens sats varierer her fra en økning for barn over tre år på kroner til en reduksjon på kroner [9] Avviket mellom satsene er noe mindre i case-kommunene hvis det ikke gjøres justering for pedagogtetthet. I PwCs andre rapport har de vurdert forskjellen i sats for den enkelte kommune og et anslag av forskjellen i sats i snitt vil utgjøre på landsbasis basert på de 145 kommunene der PBL har barnehager. Ettersom vi foreslår at nasjonal sats inkluderer Oslo, vil satsen for 80 prosent av kommunene i undersøkelsen variere mellom en reduksjon på 5,6 prosent og en økning på 8,7 prosent.[10] Derfor blir det trolig avvik mellom dagens sats og ny justert sats i en god del kommuner, uten at vi med sikkerhet kan si noe om hvor mange kommuner dette vil gjelde. Det er imidlertid en god indikasjon på at forslaget til ny finansieringsmodell vil påvirke eierstrukturen, men vi vet ikke med sikkerhet omfanget av dette Oppsummering Mye tyder på at eierstrukturen både på landsbasis og i enkelte kommuner vil påvirkes ved overgang fra å beregne tilskuddssatsene ut fra kommunens egne utgifter til bruk av nasjonal sats med lokal justering. Vi har imidlertid ikke holdepunkter for å kunne si noe konkret om hvilket omfang og grad dette kommer til å få Andre konsekvenser Ovenfor har vi gjort en sammenligning av hensynene bak rammefinansiering med dagens modell og forslaget til ny finansieringsmodell med kriteriene for rammefinansiering og redegjort for hvordan ny finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen. I punktet her ønsker vi å belyse andre konsekvenser ved en overgang fra å beregne tilskuddet ut fra kommunens egne utgifter til nasjonal sats. Mange av forholdene som ligger til grunn for vurderingene ovenfor gjentas nedenfor, men med formål å belyse andre konsekvenser. I dag er om lag halvparten av barnehagene i Norge private barnehager og halvparten kommunale barnehager. Det betyr at begge barnehagetyper er et potensielt tilbud for de fleste barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven 12a. Kommunen har ansvaret for å tilby barnehageplass innenfor kommunegrensen. Derfor er hensynet til likebehandling i finansiering av kommunale og 14 Side30

31 private barnehager innenfor kommunegrensen viktig for at kvaliteten på tilbudet innenfor kommunegrensen blir noenlunde likt. Hvis kommunens egne barnehager finansieres gjennom kommunebudsjettet, mens de private barnehagene finansieres med nasjonal sats, kan det føre til økte forskjeller i kvaliteten på tilbudet innenfor kommunen. For eksempel kan kvaliteten på tilbudet i kommunale barnehager bli høyere enn i private barnehager innenfor en kommune, hvis kommunen har vilje og økonomi til å prioritere egne barnehager. Etter dagens modell kan kommunen bruke kommuneregnskapet for å regulere nivået på kommunens samlede barnehagetilbud ut fra lokale ønsker og behov i kommunen. En finansieringsmodell basert på nasjonal sats med lokal justering kan føre til at det blir økonomisk mulig å drive private barnehager, som kommunen selv ikke finner det forsvarlig å drive videre. Samtidig vil det være andre kommuner hvor det ikke er mulig å drive private barnehager, selv om kommunen ønsker private barnehager. I sistnevnte tilfelle må kommunen finansiere de private barnehagene utenfor det vanlige tilskuddsregelverket. Samlet kan dette føre til en dyr og ineffektiv barnehagestruktur. Dagens tilskuddsmodell sikrer ikke at barnehagesektoren blir prioritert av kommunen når det gjelder ressursbruk, utover at kommunen har plikt til å tilby barnehageplass til rettighetsbarn i tråd med barnehageloven. Det kan bety at de prioriteringene som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. En nasjonal sats med lokal justering kan bidra til å sikre at overordnede nasjonal mål møtes i private barnehager. Hvis kommunen får mindre utgifter til barnehager fordi den nasjonale satsen er lavere enn kommunens egne utgifter til barnehager per barn, kan det i ytterste fall føre til at kommunen vurderer det som lønnsomt for kommunen å bidra til at private barnehager blir etablert på bekostning av kommunale barnehager, uten at kommunen foretar en grundig vurdering av andre måter å gjøre egen barnehagedrift lønnsom og effektiv. Det kan føre til kommunen prioriterer å etablere private barnehager fremfor å gjøre andre endringer i kommunens barnehagestruktur, slik at barnehagestrukturen kan bli unødvendig dyr, og ikke samsvarer med borgernes ønsker og behov. En annen følge av at kommunen velger å stimulere til at private barnehager blir etablert i kommunen på bekostning av kommunale barnehager, er at det gjør kommunen sårbar for nedleggelser av private barnehager. Kommunen risikerer at den ikke klarer å oppfylle plikten den har til å tilby barnehageplass etter barnehageloven 8 andre ledd, jf. 12a. Kommunene kan imidlertid ikke lastes for å tilpasse seg de rammevilkårene de er gitt. Hvis det blir store forskjeller i de økonomiske rammevilkår mellom private og kommunale barnehager i samme kommune, kan det oppleves som urimelig for de kommunale og private barnehagene som kommer dårligst ut. Innføring av bemanningsnorm I Sundvolden-erklæringen står det at Regjeringen vil innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen Vi ønsker derfor å redegjøre kort om hvilke utslag en innføring av bemanningsnorm kan få for finansieringen av private barnehager. En bemanningsnorm innebærer at alle barnehager må oppfylle et minstekrav om et visst antall ansatte i barnehagen ut fra hvor mange barn barnehagen har. Det vil trolig påvirke finansieringen til 15 Side31

32 private barnehager ved bruk av både dagens modell med bruk av kommunens to år gamle regnskap og forslaget til ny finansieringsmodell med nasjonal sats med lokal justering. Når det gjelder dagens modell, vil en bemanningsnorm føre til at kostnadene i kommunale barnehager øker og at kostnadene mellom kommunene blir jevnere enn det er i dag. Det vil også føre til at tilskuddet til private barnehager øker og blir jevnere mellom kommunene. Hvis forslag til ny finansieringsmodell legges til grunn, vil innføring av bemanningsnorm føre til at den nasjonale satsen trolig øker som følge av at kostnadene i kommunale barnehager øker. Den lokale justeringen innebærer at kommunens ansatte sammenlignes med antallet barn i barnehagen. Ved innføring av bemanningsnorm vil det føre til at den lokale justeringen blir mer lik over hele landet, med unntak for de tilfeller hvor kommunen har bedre bemanning enn normen. Dermed vil betydningen av den lokale justeringen reduseres sammenlignet med dagens fravær av krav til bemanning Oppsummering av valg av finansieringsmodell Ovenfor har vi vurdert hvordan valget av finansieringsmodell kan påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas, samt andre konsekvenser. Vi legger etter dette frem to forslag til finansieringsmodeller. Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere? Videreføring av dagens modell Nasjonal sats med lokal justering Legg til kommentar: For kommunen vil dette bety: Prinsippene bak rammefinansiering blir beholdt (lokalt selvstyre) Nasjonal sats bør være et frivillig alternativ Ingen forenkling av beregningen Lokal tolkning og beregning, gir rom for klager fra mottaker av tilskuddet 3. Felles endringer for begge finansieringsmodellene Videre under presenteres endringer sammenlignet med dagens regelverk som vi foreslår uavhengig av om det blir en modell som er en videreutvikling av dagens modell eller om det blir en ny modell med nasjonal sats. Først presenteres pensjon og kapital, før vi drøfter andre emner: familiebarnehager, åpne barnehager, årlig fastsettelse av sats, refusjon mellom kommuner og økning av minimumssats Sammenhengen mellom pensjon og kapital Det er særlig to deler av tilskuddsberegningen som bidrar til skjevheter i dagens finansiering av private barnehager: kapitaltilskuddet og pensjonsdelen av driftstilskuddet. Tilskuddet som beregnes ut fra drifts- og kapitalkostnader i kommunale barnehager, går ikke til dekning av bestemte kostnader i private barnehager. For en del private barnehager har de faktiske 16 Side32

33 kapitalkostnader vært høyere enn kapitaltilskuddet fra kommunen, mens driftskostnadene i en del private barnehager har vært lavere enn driftstilskuddet. Det innebærer at noen av disse barnehagene har brukt deler av driftstilskuddet til kapitalkostnader som overstiger det de mottar i kapitaltilskudd. Som følge av skjevheten i finansieringen, mener vi at endringer drifts- og kapitaltilskuddet til private barnehager må gjøres samtidig Pensjon Driftstilskuddet til private barnehager beregnes utfra driftskostnadene i kommunens egne barnehager. Driftskostnadene omfatter også kommunens pensjonsutgifter. En del private barnehager har imidlertid lavere pensjonsutgifter sammenlignet med kommunene. Vi vurderer her hvordan driftstilskuddet kan beregnes for å gjøre det mer treffsikkert når det gjelder de private barnehagenes pensjonsutgifter enn det er i dag. Vi presenterer gjeldende rett under punkt Uttrekk av kommunens pensjonsutgifter og prosentpåslag behandles i punkt og søknadsordning i punkt Endelig redegjør vi for vår anbefaling i punkt Gjeldende rett Som nevnt ovenfor, skal driftstilskuddet til private barnehager beregnes på bakgrunn av kommunens gjennomsnittlige driftskostnader i egne kommunale barnehager, jf. dagens forskrift 4. Kommunens pensjonsutgifter er også del av beregningsgrunnlaget for driftstilskudd. Beregningen av kommunens pensjonsutgifter skal baseres på kommunens faktiske pensjonspremier, inkludert reguleringspremier. De fleste ansatte i kommunene omfattes av offentlige pensjonsordninger, som for eksempel KLP. Hvis kommunen har en kollektiv pensjonsordning for sine ansatte, betyr det at de barnehageansatte og andre ansatte i kommunen inngår i samme risikofellesskap. Kommunen kan ikke beregne pensjonsutgiftene ut fra en antatt pensjonspremie for ansatte i kommunale barnehager, jf. forskriften Uttrekk av kommunens pensjonsutgifter og prosentpåslag Selv om både kommunene og flertallet av de private barnehagene har ytelsesbasert pensjon for sine ansatte, er det betydelige forskjeller mellom pensjonsordningene i kommunene og de private barnehagene. I den kommunale tjenestepensjonen oppreguleres både aktivt ansatte, tidligere ansatte som har gått over i en annen jobb i privat sektor, og personer som har blitt pensjonister, som fører til at den samlede pensjonspremien blir høyere i den kommunale ordningen enn i ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. Videre har den kommunale pensjonsordningen levealdersjustering. Pensjonspremiene blir ikke utjevnet for ansatte i private barnehager, som innebærer at det blir større variasjon i samlet pensjonspremie i prosent av pensjonsgivende lønn mellom de enkelte private barnehagene, enn det som er tilfellet fra kommune til kommune i kommunale pensjonsordningen. For nærmere beskrivelse av forskjellene viser vil til PwC-rapporten [11]. De betydelige forskjellene mellom pensjonsordningene i kommunene og de private barnehagene gjør at en tilskuddsberegning basert på kommunens pensjonsutgifter er lite treffsikker når det gjelder de private barnehagenes pensjonsutgifter. En måte å gjøre driftstilskuddet mer presist enn det er i dag, 17 Side33

34 er å trekke ut kommunens pensjonsutgifter og legge på et sjablongtillegg som tar hensyn til private barnehagers faktiske pensjonsutgifter. Et uttrekk av kommunens pensjonsutgifter i beregningen av driftstilskuddet fører til at de forhold som gjør at pensjonskostnadene i de kommunale barnehagene per i dag er høyere enn i et flertall av de private barnehagene, ikke påvirker tilskuddet til de private barnehagene. Dette gjelder særlig at den kommunale tjenestepensjonen oppregulerer både aktivt ansatte, ansatte med oppsatte rettigheter, samt pensjonister. Samtidig vil eventuelle fremtidige endringer i den kommunale pensjonen heller ikke påvirke tilskuddet til private barnehager. Etter at kommunens pensjonsutgifter er trukket ut av beregningsgrunnlaget må dette erstattes av et prosentpåslag. Vi mener at påslaget skal beregnes ut fra brutto lønnskostnadene i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. Det samsvarer med utgangspunktet om at det er kommunens to år gamle regnskap som skal ligge til grunn for tilskuddsberegningen til private barnehager. Kommunen skal så legge til arbeidsgiveravgift på summen påslaget utgjør. Grunnlaget for fastsettelsen av prosentpåslaget (sjablongtillegg) Når vi vurderer hvor stor størrelsen på prosentpåslaget skal være, tar vi hensyn til at formålet med en endring av beregningen av driftstilskuddet er å gjøre det mer treffsikkert når det gjelder de private barnehagens pensjonsutgifter enn det er i dag. Om fastsettelsen av sjablongtillegget skriver PwC at fremskrivningene av premienivået i 2015 viser at et sjablongtillegg på åtte prosent er for lavt.[12] Det fremgår at av de 165 barnehagene som inngår i datasettet som PwC har brukt, ville bare ni prosent av disse fått dekket sine brutto premieutgifter i Et finansieringssystem med et sjablongtillegg innebærer at den enkelte private barnehagens faktiske pensjonsutgifter ikke påvirker beregningen av tilskuddet til denne. Alle private barnehager som har utgifter under og opp til sjablongen vil få dekket sine pensjonsutgifter, mens barnehager som har høyere kostnader enn sjablongen ikke får dekket sine pensjonsutgifter fullt ut. Det betyr at i fastsettelsen av prosentpåslaget må det tas hensyn til hvor treffsikkert det skal være, og hvor mange barnehager det er ønskelig at pensjonspåslaget som skal omfatte. Desto høyere sjablongen settes, jo større sannsynlighet er det for det blir større avvik mellom tilskuddet og pensjonsutgiftene til de barnehagene som har lavest utgifter. PwC illustrerer konsekvensene av ulike nivåer på sjablongtillegget ut fra premieprognosene for 2015, og antar at fordelingen av premienivåer for de 165 PBL-barnehagene er representative for omtrent 80 prosent av de private barnehagene som har tariffestet ytelsesbasert pensjon. Det gir følgende resultater når det gjelder nivået på sjablongtillegg og andel barnehager som antas å få dekket sine brutto pensjonsutgifter. Hvis sjablongen fastsettes til tolv prosent vil 62 prosent av barnehagene få dekket sine pensjonsutgifter i Tretten prosent favner 70 prosent, fjorten prosent omfatter 78 prosent, mens femten prosent dekker 88 prosent av barnehagene. Om nivået på sjablongen og utgiftsdekning skriver PwC følgende: 18 Side34

35 Andelene er noe avrundet og er selvsagt beheftet med usikkerhet og basert på diverse forutsetninger. Likevel bør de være svært relevante for å foreta en velbegrunnet vurdering. Etter vår oppfatning bør en komme opp i utgiftsdekning for om lag 80 % av alle ikke-kommunale barnehager for å kunne gjennomføre en overgang til et evt. sjablongtillegg uten alt for store administrative merutgifter for både barnehager og kommuner. I så fall indikerer tallene i tabellen at et sjablongtillegg i 2016 bør ligge på om 14 %, altså hele 6 prosentpoeng høyere enn det Telemarksforsking foreslå for ca. ett år siden. Forskjellen skyldes i første rekke den store premieøkningen som det nå er tatt høyde for, samt en forventning om lav eller ingen bruk av premiefond.[13] Vi mener at pensjonspåslaget bør sikre at dagens eierstruktur ikke påvirkes vesentlig, og foreslår i likhet med PwC at prosentpåslaget settes til om lag 14 prosent i denne omgang. Formålet med prosentpåslaget er å gi en utgiftsdekning for en viss ønsket andel av de private barnehagene, og vi mener derfor at påslaget må kunne justeres for å ta høyde for eventuelle premieendringer for de private barnehagene i fremtiden. Endringen av prosentpåslaget gjøres i forskrift. Etter dette foreslår vi at kommunen skal gi et påslag på fjorten prosent av totale lønnskostnader fratrukket pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Videre skal kommunen legge til arbeidsgiveravgift på summen av påslaget Søknadsordning for pensjonsutgifter En del private barnehager får ikke dekket sine pensjonsutgifter med et prosentpåslag på 14 prosent. For eksempel vil ansatte i menighetsbarnehager tilsluttet Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon fortsatt ha en pensjonsordning basert på reglene for offentlig tjenestepensjon for sine ansatte, siden ansatte i disse barnehagene tidligere var kommunalt ansatte. For at barnehager som i dag har vesentlig høyere pensjonsutgifter enn det prosentpåslaget utgjør i sum ikke skal bli urimelig hardt rammet av omleggingen av pensjon, mener vi at det bør vurderes en sikkerhetsventil for disse barnehagene. Vi vil derfor høre om det bør innføres en søknadsordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter. Denne ordningen vil bare gjelde for barnehager som har særlig høye pensjonsutgifter innen Barnehagen må også fortsatt ha særlig høye pensjonsutgifter etter 2015 for å omfattes av ordningen. Vi foreslår at kommunen gjør en skjønnsmessig vurdering av om det bør gis økt tilskudd etter søknad fra den private barnehagen. I vurderingen må kommunen se på barnehagens faktiske pensjonsutgifter, og vurdere om disse er så høye at de i det vesentlige ikke dekkes av påslaget. Hvis barnehagen drift svekkes vesentlig som følge av omleggingen av pensjonsberegningen, taler det for at barnehagens faktiske pensjonsutgifter er så høye at de ikke dekkes i det vesentlige av påslaget. Dette vil gjelde på samme måte for både regnskapsmodellen og nasjonal sats-modellen. Utfordringer med å innføre en søknadsordning Utdanningsdirektoratet ser flere utfordringer ved en eventuell søknadsordning om pensjon. 19 Side35

36 En slik søknadsordning vil kunne føre til en økning i antall klagesaker, og således innebære en økt administrativ byrde for kommunene og fylkesmennene. Dette er i strid med ønsket om å forenkle forskriften. Vårt forslag om et pensjonspåslag på tilskuddet stammer blant annet fra en anerkjennelse av vanskelighetene knyttet til å lage en helt presis pensjonsordning. Et pensjonspåslag anses som presist nok, og det vil også gjøre tilskuddsberegningen enklere for kommuner. Det er vanskelig å anbefale en søknadsordning basert på en bestemt utregning, siden vi mener det er for få sammenlignbare faktorer i private barnehagers tilskudd til pensjon og barnehagens faktiske pensjonsutgifter. På samme måte er det vanskelig å sammenligne reelle pensjonsutgifter i kommunen med reelle pensjonsutgifter i private barnehager. Det er årsaken til at vi kun foreslår en søknadsordning basert på en skjønnsmessig vurdering. Vi ser utfordringer knyttet til en slik skjønnsmessig vurdering. Blant annet vil det kunne anføres at den ikke gir kommunene et insentiv til å tildele økt tilskudd etter søknad. På den andre siden er det et kommunalt ansvar å tilby barnehageplass, og kommunen har ingen interesse av at barnehager må stenge grunnet dårlig økonomi som en følge av barnehagens pensjonsordning Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at kommunen skal gi påslag for pensjonsutgifter på en viss prosent av totale lønnskostnader, fratrukket pensjonsutgift og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Videre skal kommunen legge til arbeidsgiveravgift på påslaget. Vi foreslår at prosentpåslaget fastsettes til 14 prosent i forskrift. I tillegg foreslår vi at det vurderes en skjønnsbasert søknadsordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter innen Spørsmål 2. Støtter dere vårt forslag om å gi påslag for pensjonsutgifter? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Ved korrigering av pensjon vil dette gi et mer riktig bilde av utgiften, samt en forenkling i forhold til å beregne pensjon og færre klager på beregning. Støtter ikke forskriftens forslag på 14%, da Telemarkforskning har foreslått 8% og våre lokale private barnehager har et snitt på 6,8%. Det bør sees på et skille mellom private barnehager med innskuddsbasert pensjonsordninger og private barnehager med ytelsesbasert pensjonsordninger. Spørsmål 3. Støtter dere forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter? Vi ønsker også innspill på andre måter å organisere en eventuell søknadsordning for pensjonsutgifter på. Ja Nei 20 Side36

37 Vet ikke Legg til kommentar: For de barnehagene som tidligere var kommunale og som fortsatt har tariffestet pensjon lik kommunene (misjonsbarnehager o.l.) vil det være korrekt å få dekket de faktiske utgiftene. Dette motvirker også en eventuell konkurransevridning. Jfr svar på spm Kapitalkostnader De private barnehagenes kapitalkostnader varierer, og i mange tilfeller er det lite samsvar mellom kapitaltilskuddet og den enkelte barnehages kapitalkostnader. Nedenfor vurderer vi derfor endringer i beregningen av kapitaltilskuddet med formål om å gjøre det mer treffsikkert enn det er i dag. Vi gjør rede for gjeldende rett i punkt 3.3.1, før vi vurderer hva som skal være kommunens beregningsgrunnlag for kapitaltilskudd i punkt Så skriver vi om gradering av kapitaltilskudd i punkt 3.3.3, før vi i punkt drøfter hvilke forhold som bør utløse økt kapitaltilskudd. Endelig oppsummerer vi anbefalingene våre i punkt Gjeldende rett Kommunen skal gi godkjente private barnehager tilskudd basert på kapitalkostnader i kommunale barnehager, jf. forskrift om tilskudd til barnehager 5. Kommunen kan velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager, eller om den vil bruke nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd. Kommunen står fritt til å vurdere dette fra år til år. Kommuner som ikke har kommunale ordinære barnehager, familiebarnehager eller åpne barnehager, skal bruke nasjonale gjennomsnittsatser. Dagens nasjonale sats tar ikke hensyn til den private barnehagens faktiske kapitalkostnader. Kommunen kan gi mer tilskudd enn det som følger av de nasjonale satsene, dersom det viser seg at kapitalkostnadene er høyere i en eller flere private barnehager i denne kommunen Kommunens beregningsgrunnlag nasjonal sats eller egen beregning Det er komplisert for kommunen å beregne tilskuddet ut fra egne kapitalkostnader, og Telemarksforsking mener at dette trolig er en viktig årsak til at mange kommuner velger å basere tilskuddet på nasjonal sats i stedet for egne beregninger. Dette innebærer at hvis adgangen til å velge en beregning ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager fjernes, vil kommuner som har gjort dette, få mindre administrasjon ved bruk av nasjonal sats. Telemarksforsking påpeker at kapitalkostnadselementet bare utgjør 4,88 prosent av totale kostnader per barn i Det lave tallet betyr at en kommune med eksempelvis 25 % høyere eller lavere kapitalkostnader enn den nasjonale satsen, bare vil få en endring i tilskuddet per barn på 1,22 %. Det kan dermed bli mye administrasjon med beregningen, som vil gi veldig små faktiske utslag i kroner og øre. Tre av fire kommuner som har tilsvarende barnehager i sin kommune, valgte uansett å bruke den nasjonale satsen for både 2011 og Fordi flertallet av kommunene allerede bruker nasjonal sats etter dagens regelverk, antar vi at en overgang til kun å bruke nasjonal sats vil være uproblematisk for de fleste kommunene. 21 Side37

38 Utdanningsdirektoratet mener at argumentene presentert over, taler for at kommunen kun skal bruke nasjonal sats i beregningen av kapitaltilskudd til private barnehager. Vi er av den oppfatning at det er uheldig å beholde et dobbelt system med både nasjonal sats og mulighet for kommunal beregning av kapitalsats Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet anbefaler at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats per plass og oppholdstime fastsatt i forskrift. Dette ligger til grunn for den videre vurderingen. Spørsmål 4. Støtter dere at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Det er måten kommunen gir tilskudd på i dag. Ingen endring av praksis Gradering av kapitaltilskuddet ut fra årsklasser PwC vurderer at en mulig måte å dele inn tilskuddet på, er å ta utgangspunkt i gjennomsnittlige kapitalkostnader for det enkelte byggeår. Nyere barnehager har gjennomgående høyere kapitalkostnader enn eldre barnehager. PwC ser at et årlig kapitaltilskudd trolig vil gi en noe mer rettferdig kapitaltilskuddssats enn dagens sats for spesielt de nyeste private barnehagene. De eldste barnehagene ville imidlertid i et slikt system få lavere kapitaltilskuddssatser enn dagens gjennomsnittlige sats. ( ) Forslaget til Telemarksforsking innebærer at de eldste barnehagene får en finansiering lik gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager, og eldre barnehager med lave kapitalkostnader vil få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som dette oppstår. Vi mener at dette blir den mest rettferdige måten å gjøre dette på, og ikke minst en modell som er mer forenklet enn et system som også skal dekke oppgraderinger. Selv om tilskuddet blir mindre presist for de nyeste barnehagene, er også disse årlige satsene basert på gjennomsnitt.[14] Telemarksforsking foreslår å beregne gjennomsnittlig kapitalkostnad for grupperte treårsklasser, og å gi gradert kapitaltilskudd ut fra dette. Hvilke utslag et gradert kapitaltilskudd utgjør basert på tall til og med 2012 er beskrevet i TF-rapporten på side 64. PwC har laget en illustrasjonsberegning med aldersfremskrivning for årene 2013, 2014 og 2015 på side 32 i deres rapport. Nyeste årsklasse blir og vektet gjennomsnittlig kapitalkostnad er kroner per plass for disse barnehagene. Deretter kommer perioden , med et vektet gjennomsnitt på kroner per plass. Perioden har et vektet gjennomsnitt på kroner per plass. For perioden før 2007 er det vektede gjennomsnittet kroner per plass. Det betyr at de private barnehagene som kvalifiserer til årsklasse får høyest kapitaltilskudd, mens barnehagene som kvalifiserer til årsklassen før 2007 får minimumstilskuddet på kroner per plass. Minimumstilskuddet tilsvarer en gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager. Hvilket 22 Side38

39 år som vil være grensen for minimumstilskuddet vil endres for hvert år tabellen for kapitaltilskudd oppdateres. Vi understreker at disse satsene er eksempler, og at eventuelle satser for de ulike årene innenfor årsklassene skal fastsettes av departementet i forskrift. PwC er enig med Telemarksforsking i at kapitalkostnad skal beregnes likt for tre år. Vi er i det vesentlige enige med PwCs vurderinger ovenfor, og vil derfor ikke foreslå at det gjøres graderinger per år. Ved å beregne kapitaltilskuddet likt for tre år unngår man kraftige svingninger i kapitaltilskuddet mellom enkeltår. Treårsgruppene fremgår av tabellen i forskriftsbestemmelsen. Ved å la de eldste barnehagene få en finansiering lik gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager, vil eldre barnehager med lave faktiske kapitalkostnader få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som behovet for dette oppstår. Dette er en mer fleksibel og gradvis måte å finansiere kapitalkostnadene til barnehagene på, sammenlignet med hvis de først fikk stadig lavere kapitaltilskudd per år og deretter brått ble løftet opp til samme nivå som en nybygd barnehage på et gitt tidspunkt hvor det antas at barnehagebygget er totalt nedslitt. Selve beregningen av nasjonal sats for kapitalkostnad følger i utgangspunktet de samme forutsetningene som beregningen av nasjonal sats i Vi mener at størrelsen på satsene og måten satsen beregnes på bør vurderes fortløpende Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at kapitaltilskuddet gis likt for tre år. Spørsmål 5. Er dere enige i at kapitaltilskuddet gis likt for tre år? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Det vil ta hensyn til forskjellige kostnadsnivåer på barnehagebygg samtidig som det ikke blir for komplisert å differensiere tilskuddet for kommunen Hvilke forhold bør utløse økt kapitaltilskudd? Over foreslår vi at det skal beregnes nasjonale gjennomsnittlige kapitalkostnader for grupperte treårsklasser, og at det skal gis gradert kapitaltilskudd ut fra dette. Det er altså avgjørende for størrelsen på tilskuddet hvilket år barnehagen blir plassert i. I punktet her behandles derfor spørsmålet om hva som avgjør hvilket år de private barnehagene blir plassert i. Formålet er å finne en ordning som plasserer den enkelte barnehage i det året som samsvarer i størst mulig grad med barnehagens faktiske kapitalkostnader. Vi har vurdert at organisasjonens etableringsår ikke er en god metode for å avgjøre hvilket år de private barnehagene blir plassert i. Under har vi nærmere vurdert barnehagens byggeår og faktiske kapitalkostnader sammen med godkjenning. Barnehagens byggeår 23 Side39

40 Telemarksforsking foreslår at kapitaltilskuddet kan beregnes ut fra barnehagebyggenes alder. Telemarksforsking skriver følgende om dette i sin rapport: En innføring av en ny modell som baserer seg på bygningers alder, vil i så fall kreve en engangsinvestering for kommunene i å samle inn denne type informasjon og gjøre denne operativ. Når denne engangsjobben er gjort, vil det imidlertid være en relativt enkel sak å innføre en ny standard om å legge inn informasjon om byggets alder for alle nyetablerte barnehager som en del av grunnlaget for tilskuddsutmåling.[15] Kommunen kan per i dag ikke innhente barnehagens byggeår i årsregnskapsskjema eller årsmeldingsskjema. Det finnes ikke et komplett register over barnehagebyggenes alder som kan brukes for å plassere barnehagebyggene i riktig år. En mulighet for å finne ut barnehagebyggets alder kan være ferdigattester. Søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, jf. plan- og bygningsloven første ledd. Kommunen fatter vedtak om ferdigattest for tiltaket, og det er derfor datert. Det fører til at det er enkelt å plassere de private barnehagene i årene som utløser økt kapitaltilskudd med bruk av ferdigattesten for barnehagen. Ferdigattest utstedes til tiltak som krever søknad og er regulert av 20-1 første ledd bokstav a) til m). Dette er alt fra oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging eller bygg til plassering av skilt- og reklameinnretninger. Reglene om ferdigattest er ikke lagd med formål å beregne kapitaltilskuddet til private barnehager. Det taler mot å legge ferdigattesten til grunn i beregningen av kapitaltilskuddet. Hvis ferdigattester i plan- og bygningslovens forstand legges ubetinget til grunn for å finne ut byggets alder, vil det føre til at fasadeendringer, oppføring av innhengning mot vegg og anlegg av landingsplass bestemmer hvilket år barnehagen skal plasseres i. Ferdigattesten sier imidlertid ikke noe direkte om barnehagens faktiske kapitalkostnader, fordi ferdigattesten kun beskriver hvilket tiltak det er gitt tillatelse til. Derfor mener vi at ferdigattesten ikke er egnet til å plassere barnehagene i riktig år når det gjelder økt kapitaltilskudd. Direktoratet er imidlertid kjent med at enkelte kommuner, bl.a. Oslo kommune, har en ordning med differensiert kapitaltilskudd basert på byggeår. De private barnehagenes faktiske kapitalkostnader og godkjenning En måte å plassere de private barnehagene i årene for kapitaltilskudd er å ta utgangspunkt i når barnehagene får økte kapitalkostnader. For at barnehagen skal bli plassert i et bestemt år i tabellen, altså et år som gir høyere kapitaltilskudd, forutsetter det at barnehagen har fått økte kapitalkostnader i dette året. Dermed vil det bli større samsvar mellom kapitaltilskuddet og den enkelte private barnehages faktiske kapitalkostnader enn det er i dag. Samtidig vil det ikke være avgjørende om økningen av kapitalkostnadene skyldes at barnehagebygget er nytt, at gamle bygg er renovert eller at eksisterende bygg har fått tilbygg med denne løsningen. Størrelsen på økningen Vi mener imidlertid ikke at enhver økning i barnehagens kapitalkostnader utover minimumstilskuddet skal utløse krav om å bli plassert i året som utløser høyere kapitaltilskudd. I noen tilfeller vil minimumstilskuddet være tilstrekkelig til å dekke barnehagenes kapitalkostnader 24 Side40

41 også etter økningen. Alle barnehager som har krav på tilskudd, har krav på minimumstilskuddet for kapital. Dermed vil eldre barnehager med lavere faktiske kapitalkostnader enn minimumstilskuddet få en finansiell buffer som gir rom for oppgraderinger og større vedlikehold etter hvert som dette oppstår. Mindre økninger i barnehagens faktiske kapitalutgifter vil da kunne dekkes av denne bufferen. Vi foreslår at økningen av barnehagens kapitalkostnader må føre til at barnehagens samlede kapitalkostnader per plass blir vesentlig høyere sammenlignet med minimumstilskuddet per plass, for at barnehagen kvalifiserer til å motta høyere kapitaltilskudd. Følgen er at hvis en barnehage for eksempel bygger nytt bygg i 2015, og kapitalkostnadene per plass blir kroner , vil dette trolig kvalifisere til vesentlig økning sammenlignet med minimumstilskuddet på kroner Dette er fordi barnehagenes nye kapitalkostnader nærmer seg satsen for 2015 av hva som gis i kapitaltilskudd. Overstiger kapitalkostnadene satsen for tabellåret, taler dette enda sterkere for at økningen i kapitalkostnader er vesentlig. Dokumentasjon Etter vårt forslag har de private barnehagene i utgangspunktet krav på minimumsstilskuddet. Vi mener at det er de private barnehagene som må fremlegge dokumentasjon på at de har vesentlig høyere kapitalkostnader sammenlignet med minimumstilskuddet. Dette kan typisk være den private barnehagens regnskap, faktura, bankutskrifter og lignende. Vi gjør oppmerksom på at feilrapportering som kan føre til tilbakebetaling av tilskudd etter forskriften, også omfatter tilfeller hvor private barnehager oppgir høyere kapitalkostnader enn de faktisk har. Godkjenning Vi ønsker også å sikre at barnehagens økte kapitalkostnader skyldes faktiske forhold med barnehagens lokaler. Slik at det for eksempel er nye bygg, totalrenoveringer av gamle bygg og lignende som er årsaken til at kapitalkostnadene til barnehagen øker, og dermed danner grunnlag for at barnehagen blir plassert i riktig år i tabellen i forskriften. Dersom det gjøres endringer av barnehagens lokaler enten i eksisterende lokaler eller i anskaffelse av nye lokaler, innebærer det at barnehagen må godkjennes etter barnehageloven 10. Derfor mener vi at det skal være krav om at barnehagen har en godkjenning fra et av årene i tabellen for at barnehagen skal få høyere kapitaltilskudd i tillegg til krav om vesentlig økning av kapitalkostnadene omtalt ovenfor. Typisk kan en barnehage ha en godkjenning fra ett av årene i tabellen, for eksempel Hvis barnehagen søker om økt tilskuddssats i 2015 og har vesentlig økte kapitalkostnader, betyr det at barnehagen blir plassert i år 2010 i tabellen som følge av at godkjenningen er fra I utkastet til tabell gir godkjenningsåret 2010 i 2015 et tilskudd på kroner I 2016 er barnehagen fremdeles plassert i 2010 i tabellen. Men tilskuddet kan endres som følge av at satsen for 2010 endres hvert år. Det er imidlertid mange tilfeller som øker kapitalkostnadene til barnehagene uten at det nødvendigvis er krav om ny godkjenning av barnehagen etter 10. Muligheten barnehager vil ha til å spare opp kapitaltilskudd som en buffer for mindre oppgraderinger kan føre til at mange barnehager får dekket sine kostnader. I tillegg vil de fleste renoveringer som fører til vesentlig økte kapitalkostnader, som bygging av nye bygg, totalrenoveringer og lignende uansett kreve 25 Side41

42 godkjenning. Derfor mener vi at det bør stilles krav om godkjenning for at en barnehage skal få høyere kapitaltilskudd. Dette innebærer samtidig at kommunen i forbindelse med en eventuell godkjenning må vurdere om barnehagen skal få tilskudd etter barnehageloven 14 andre ledd. Dette sikrer lokalt selvstyre, kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet. Barnehage og kommune må snakke sammen på forhånd, slik at barnehagetilbudet i kommunen blir beste mulig ut fra hensynene nedfelt i barnehageloven Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet anbefaler at kommunen skal gi kapitaltilskudd til godkjente private barnehager per heltidsplass ut fra minimumssatsen. Alle private barnehager er garantert minimumstilskuddet. Hvis barnehagen har vesentlig høyere kapitalkostnader enn minimumssatsen og godkjenning fra kommunen som etter forskrift gir høyere kapitaltilskudd, skal barnehagen få tilskuddssats tilsvarende sats i godkjenningsåret som fastsatt i forskrift. Spørsmål 6. Hvilken metode mener dere er best egnet til å beregne kapitaltilskuddet? Velg ett alternativ Godkjenningsår Byggeår Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over Familiebarnehager Som en del av en helhetlig gjennomgang av finansieringsmodellen, er det naturlig også å drøfte hvordan familiebarnehager skal finansieres. Vi foreslår endringer for å forenkle tilskuddsberegningen og for å gjøre nasjonal sats mer treffsikker Gjeldende rett I dag finansieres private familiebarnehager i det vesentlige på samme måte som ordinære private barnehager. Kommuner som har både kommunale og private familiebarnehager, skal gi tilskudd til driftskostnader basert på kostnadsnivået i kommunens egne familiebarnehager. Det fastsettes også årlig nasjonale satser av departementet. Er det kun private familiebarnehager i kommunen, beregnes tilskuddet til den private barnehagen ut fra nasjonale satser. I driftstilskuddet skilles det mellom små og store barn, på samme måte som for ordinære barnehager. Når det gjelder kapitalkostnader for familiebarnehager, kan kommunen velge om den vil beregne egen sats eller om den vil bruke nasjonal sats for kapitaltilskudd Kommunal satsberegning eller nasjonal sats Spørsmålet er om det bør være kommunens egne kostnader eller nasjonale satser som er grunnlaget for drifts- og kapitaltilskuddet til private familiebarnehager. 26 Side42

43 I 2013 var det kun 10 kommuner som hadde både kommunale og private familiebarnehager. Flere av kommunene som var i denne situasjonen, påpekte at det var ressurskrevende å måtte beregne egne satser for driftstilskudd. Behovet for å forenkle tilskuddsberegningen og redusere administrasjonsarbeidet i kommunene er sentralt når dagens finansieringssystem skal endres. Direktoratet legger stor vekt på at det er svært få kommuner som har både kommunale og private familiebarnehager og dermed må beregne egen driftstilskuddssats. De øvrige kommunene hadde enten ikke private familiebarnehager eller brukte nasjonal sats fordi de ikke hadde kommunale familiebarnehager. Vi vurderer at det ikke er hensiktsmessig at kommunen skal beregne egen driftstilskuddssats for familiebarnehager, og legger blant annet vekt på at dagens regel gjelder svært få kommuner og krever mer tid og ressurser i kommunen enn å benytte nasjonal sats. Vi foreslår at kommunen i stedet skal bruke nasjonal sats for driftstilskudd til familiebarnehager. Dette innebærer at det vil bli mindre samsvar innad i kommunen mellom tilskuddet til kommunale og private familiebarnehager, men at grunnlaget for tilskudd vil bli det samme i alle private familiebarnehager i landet. Når det gjelder kapitaltilskuddet, velger få kommuner å beregne egen kapitalsats. Av hensyn til forenkling av regelverket og mindre administrasjon i kommunene, foreslår vi også her at kommunen skal bruke nasjonal sats Beregning av nasjonal sats Ved beregning av nasjonal sats for driftstilskudd til familiebarnehager bruker man i dag personalkostnader basert på gjennomsnittlig bemanning i private barnehager, men med kommunalt lønnsnivå og 30 prosent tillegg for sosiale kostnader.[16] PwC foreslår i hovedsak å videreføre dagens beregning av nasjonal sats og at det tas utgangspunktet i satsene fra 2014, som så lønns- og prisjusteres årlig. De anbefaler likevel å nedjustere påslaget for sosiale utgifter fra 30 til 20 prosent. Bakgrunnen er at pensjonsutgiftene i private familiebarnehagene i snitt er lave. Det er blant annet fordi kravet i OTP-loven til obligatorisk tjenestepensjon ikke gjelder for mindre familiebarnehager. I PwCs utvalg på 519 private familiebarnehager er det 178 barnehager med null i pensjonsutgift. 93,6 prosent har lavere enn fem prosent.[17] Ifølge PwCs beregninger vil en nedjustering til 20 prosent tillegg for sosiale kostnader gi en sats som dekker om lag 6 prosent pensjon i kommuner med 14,1 prosent arbeidsgiveravgift. Til sammenligning tilsvarer dagens påslag på 30 prosent en pensjonsprosent på om lag 16 prosent. Direktoratet er enig i de vurderingene som PwC har gjort om hvordan nasjonal sats for familiebarnehager skal beregnes. Vi har inntrykk av at dagens beregningsmåte i hovedsak er god. Endringen som PwC foreslår, vil gjøre at beregningen blir mer treffsikker ved at man i større grad tar hensyn til nivået på de private familiebarnehagenes pensjonskostnader. Vi mener derfor at dette er et godt utgangspunkt for beregningen fremover. I tillegg foreslår Utdanningsdirektoratet at endelig sats i den enkelte kommune fastsettes på bakgrunn av arbeidsgiveravgiftsonen til denne kommunen, I beregningen som PwC foreslår legges det til grunn en arbeidsgiveravgift på 14,1prosent for alle kommuner. Vi mener i stedet at det er den reelle arbeidsgiveravgiften som skal legges til grunn. Dette vil gjøre tilskuddet mer treffsikkert. Forslaget vil innebære en forenkling av tilskuddsberegningen til private familiebarnehager for de få kommunene som har både private og kommunale familiebarnehager. Direktoratet er usikker på hvor 27 Side43

44 store de økonomiske konsekvensene vil være for disse barnehagene, men tilskuddet vil gå noe ned hvis kommunen har hatt en høyere sats enn den nasjonale satsen Direktoratets forslag Direktoratet foreslår at kommunen skal bruke nasjonal sats for både drifts- og kapitaltilskudd for familiebarnehager. Direktoratet anbefaler at de nasjonale satsene for driftstilskudd og kapitaltilskudd for familiebarnehager beregnes som i dag, men slik at påslaget for sosiale kostnader i satsen for drift reduseres fra 30 til 20 prosent og at satsen fastsettes endelig på bakgrunn av arbeidsgiveravgiften i kommunen. Spørsmål 7. Støtter dere at tilskuddet til familiebarnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: For å gjøre det enklest mulig med tilskuddsdelen Åpne barnehager I drøftelsen om åpne barnehager har vi tatt utgangspunktet i vårt tidligere utkast til høringsnotat, TFrapport nr. 333 og vurderingene i PwC-rapporten fra januar 2015 i vår vurdering av finansieringen av private åpne barnehager. I punkt presenterer vi gjeldende rett. Deretter drøfter vi videreføring av finansieringsordning for åpne barnehager og bruk av nasjonal sats i punkt 3.5.2, og regulering i forskrift i punkt I skriver vi om rapportering av barnetall og barnetall som grunnlag for tilskudd. Endelig oppsummer vi vårt forslag i punkt Gjeldende rett I dag finansieres godkjente private åpne barnehager i det vesentlige på samme måte som private ordinære barnehager. I kommuner med både kommunale og private barnehager skal kommunen gi tilskudd til drifts- og kapitalkostnader basert på kostnadsnivået i kommunens egne åpne barnehager. Er det kun private åpne barnehager i kommunen, beregnes tilskuddet til den private barnehagen ut fra nasjonale satser. I motsetning til for ordinære barnehager og familiebarnehager, tar tilskuddet utgangspunkt i hvor mange barn som potensielt kan være til stede samtidig i den åpne barnehagen. Dette er det samme som det antallet barn det er plass til innenfor godkjenningen, jf. barnehageloven 10. Hvor mange barn som kan være til stede samtidig, må fastsettes ut fra lokalenes størrelse og kravet om at personalet skal drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Hvis det over tid viser seg at fremmøtet er vesentlig lavere enn dette, skal kommunen legge et lavere barnetall til grunn ved beregning av tilskudd. 28 Side44

45 Videreføring av finansieringsordning for åpne barnehager eller kun nasjonal sats Når det gjelder dagens finansieringsmodell, beskriver Telemarksforsking vanskelighetene knyttet til å få et tilstrekkelig godt datagrunnlag for å beregne tilskuddssatsene. Dette problemet gjør seg gjeldende både for en løsning med nasjonale satser og kommunalt tilskudd. Problemene dreier seg om store variasjoner, både i de forskjellige åpne barnehagenes barnetall, areal, bemanning og totale kostnader. Det lave antallet barnehager av denne typen gjør det også vanskelig å få et godt datagrunnlag å utmåle tilskudd etter. Det dårlige datagrunnlaget fører igjen til at det er vanskelig å lage en tilstrekkelig enkel og presis tilskuddsmodell. PwC foreslår primært og sekundært følgende løsning: PwC foreslår primært at det fastsettes en nasjonal minimumssats som differensieres seg på antall godkjente plasser, og at det utarbeides klare retningslinjer på hva som menes med minimumstilbud, krav til telling og dokumentasjonsplikt. Det bør i tillegg innføres mulighet for lokale justeringer med tilleggsbevilgninger til de åpne barnehagene som har et særskilt tilbud ut over minimumstilbudet. På den måten vil kommunen måtte synliggjøre den rollen den åpne barnehagen skal ha i blant annet integreringspolitikken. Sekundært foreslås det å videreføre dagens satser, men innføre en generell lønns- og deflatorjustering basert på dagens satser. Det bør videre være valgfritt for kommunene om de beregner egen sats eller benytter nasjonal sats. Per i dag foreligger det ikke klare retningslinjer for hvordan dette skal gjøres. Det vil være urimelig dersom det kommunale tilbudet blir veldig ulikt det private tilbudet.[18] Utdanningsdirektoratet synes at det er utfordrende å finne en beregningsmåte som gjør tilskuddet til private åpne barnehager mer presist enn det er i dag, samtidig som den skal være enkel å håndtere. Hovedårsaken er, som Telemarksforsking påpeker, at tilbudet i barnehagene er svært ulikt og at forskjellene i kostnader skyldes andre forhold enn antall barn og oppholdstid. Vi har i vårt arbeid med åpne barnehager lagt vekt på at det er under 100 private åpne barnehager som har krav på finansiering etter dagens forskrift. Tilskuddsberegningen bør derfor være enkel å administrere for kommunene, samtidig som barnehagene bør få tilstrekkelig og treffsikker finansering. Ifølge BASIL var det i kommuner som hadde åpne barnehager, og kun ni av kommunene hadde både kommunale og private åpne barnehager og måtte beregne egen sats. Det betyr at 77 kommuner brukte nasjonal sats. Direktoratet vurderer at det ikke er hensiktsmessig at kommunen skal beregne egen sats for åpne barnehager. Vi legger blant annet vekt på at de fleste kommunene allerede gir tilskudd basert på nasjonal sats, og at å regne ut egen sats krever mer tid og ressurser i kommunen enn å benytte nasjonal sats. Vi foreslår at kommunen i stedet for å beregne egne satser skal bruke nasjonal sats, uavhengig av om den har egne åpne barnehager. Bruk av nasjonal sats innebærer at det vil bli mindre samsvar innad i kommunen mellom tilskuddet til kommunale og private åpne barnehager, men at grunnlaget for tilskudd vil bli det samme i alle private åpne barnehager i landet. 29 Side45

46 Nasjonal sats for åpne barnehager er i dag i stor grad basert på kostnadene i de private åpne barnehagene, men med kommunalt lønnsnivå ved beregning av personalkostnadene. Selv om det er utfordringer knyttet til å få et godt datagrunnlag for beregningen av satsen, kan nasjonal sats være et godt utgangspunkt for å gi barnehagene et rimelig nivå på tilskuddet. For å gjøre tilskuddet mer treffsikkert, foreslår Utdanningsdirektoratet at endelig sats i den enkelte kommune fastsettes på bakgrunn av arbeidsgiveravgiftsonen til denne kommunen, på samme måte som vi foreslår for familiebarnehager. I beregningen som PwC foreslår legges det til grunn en arbeidsgiveravgift på 14,1 prosent for alle kommuner. Vi mener i stedet at det er den reelle arbeidsgiveravgiften som skal legges til grunn. Det er imidlertid viktig å huske at kommunen uansett har mulighet til å gi ekstra tilskudd til private åpne barnehager som for eksempel gir barna og foreldrene et mer omfattende tilbud og derfor har behov for mer finansiering enn tilskuddet dekker. På bakgrunn av dette foreslår direktoratet at tilskuddet til åpne barnehager skal baseres på nasjonal sats Regulering i forskrift Beregningen av tilskudd til åpne barnehager er ikke særskilt regulert i dagens forskrift, men følger i hovedsak reglene for ordinære barnehager og familiebarnehager. Hvordan barnehagene nærmere skal rapportere og hvilket barnetall som skal legges til grunn ved tildelingen følger ikke av forskriften, men av rundskriv og veiledning til årsmeldingsskjemaet. Vi mener at det er viktig av hensyn til de private barnehagenes rettssikkerhet at reguleringen av tilskuddsberegningen forskriftsfestes. Vi foreslår derfor at kommunens finansieringsplikt overfor private åpne barnehager reguleres i en egen bestemmelse, se 8 i forslaget til videreutvikling av dagens modell i punkt 4.14 og 5 i forslaget til nasjonal sats-modell i punkt Hvilket barnetall som barnehagene skal rapportere, reguleres i henholdsvis 12 femte ledd og 7 femte ledd i de to forslagene Rapportering av barnetall og barnetall som grunnlag for tilskudd Dagens forskrift 7 gjelder barnehagenes årlige rapportering av antall barn, barnas alder og oppholdstid i årsmeldingsskjemaet i BASIL. Ordlyden omtaler ikke åpne barnehager spesielt. I rundskriv Udir står det følgende: Barnehageeier i åpne barnehager skal rapportere om antall barn som kan være tilstede samtidig i barnehagen og barnehagens ukentlige åpningstid etter 7. Dersom det over tid viser seg at fremmøtet i den åpne barnehagen er vesentlig lavere enn dette, skal et lavere barnetall legges til grunn ved beregning av tilskudd. Utgangspunktet for tildelingen av tilskudd til åpne barnehager er med andre ord det antallet barn det er plass til innenfor godkjenningen, og ikke antall barn som har barnehageplass og faktisk går i barnehagen. Hvis det viser seg at antallet barn som bruker barnehagen over tid er vesentlig lavere enn det barnehagen er godkjent for, kan det være rimelig at barnehagen får tilskudd basert på et lavere barnetall. På den andre siden kan barnehagen ha like store personalkostnader selv om barnetallet er noe lavere i en periode. Kommuner med private åpne barnehager bør derfor kunne fastsette egne rapporteringstidspunkt for rapportering av barn i åpne barnehager. 30 Side46

47 Utdanningsdirektoratet vurderer at det er hensiktsmessig å videreføre dagens regel om hvilket barnetall som danner grunnlag for tilskudd til private barnehager, men foreslår at regelen skal fremgå av forskriften. Vi mener også at kommuner med private åpne barnehager fremdeles skal ha mulighet til å fastsette egne rapporteringstidspunkter av barn i åpne barnehager, for eksempel ved å registrere faktisk antall barn som er til stede over en representativ periode. Vi har lagt vekt på at regelen skal være enkel, samtidig som at kommunen fremdeles har mulighet til å bruke et mer treffsikkert barnetall når barnetallet er vesentlig lavere Direktoratets forslag Tilskuddet til private åpne barnehager skal baseres på nasjonal sats. Satsen skal skille mellom barnehager med åpningstid mellom 6 og 15 timer per uke og barnehager med åpningstid over 15 timer per uke. Satsen er felles for drift og kapital og felles for barn under og over tre år. Vi foreslår at dagens regler om rapportering av barnetall og hvilket barnetall som danner grunnlag for tilskudd i åpne barnehager, forskriftsfestes. Innholdet er i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Spørsmål 8. Støtter dere at tilskuddet til åpne barnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Kommunen har pr i dag ingen private åpne barnehager Årlig fastsettelse av sats I dag er det departementet som fastsetter nasjonale satser. Under vurderer vi hvordan nasjonale satser bør fastsettes og publiseres i fremtiden. Etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav c er en forskrift «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer». Vi mener at den årlige endringen av sats faller inn under denne ordlyden. Vi mener at den nasjonale satsen for private barnehager, og at det skal gjøres en lokal justering, skal fremgå direkte av forskriften. Vi mener at nasjonal sats bør fastsettes årlig i en endringsforskrift til forskrift om tilskudd til barnehager. Dersom det foretas vesentlige endringer i hvordan satsen beregnes eller det er andre viktige endringer, må dette sendes på høring. En forskriftsendring med en høring vil sikre at saken blir godt nok opplyst og vil dessuten sikre en demokratisk prosess. Direktoratet viser i denne anledning til forvaltningslovens 37, 4. ledd bokstav c), som gir anledning til å unnta en endring fra høring, dersom det kan anses som «åpenbart unødvendig». Dersom det kun er mindre justeringer som foretas, og som ikke bygger på endringer i beregningsmodell eller andre større endringer, mener direktoratet at slike endringer kan unntas høring på dette grunnlaget. Typisk vil dette gjelde for eksempel ren indeksregulering eller tilsvarende oppdatering av faktiske kostnadstall. 31 Side47

48 PwC antar at det bør være mulig å publisere nasjonal sats per 1. september hvert år.[19] Hvis et forslag til sats er klar til dette tidspunktet, vil det være tilstrekkelig tid til å gjennomføre en høringsrunde og å fastsette en forskriftsendring som kan tre i kraft fra nyttår Direktoratets forslag Direktoratet foreslår at de nasjonale satsene fastsettes årlig i forskrift om tilskudd til barnehager Refusjon Gjeldende rett Kommunen skal tilby plass til alle barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen etter barnehageloven 12a. I noen tilfeller benytter kommunens barn barnehageplass i private barnehager i andre kommuner. Det er kommunen der den private barnehagen ligger som gir tilskudd for plassene i barnehagen, så lenge barna som tas opp omfattes av barnehagens opptakskriterier. Dette gjelder også barn fra andre kommuner I tilfeller der hjemkommunen (kommunen som plikter å tilby plass) sin plikt oppfylles av andre kommuner, og det er rimelig at barnets hjemkommune kompenserer vertskommunen (kommunen der barnet går i barnehage) for dette. Retten til refusjon reguleres i dagens forskrift Bosatt eller folkeregistrert adresse I tilfeller der et barn ikke er folkeregistrert i samme kommune som de faktisk bor i, oppstår spørsmålet om det er kommunen der barnet faktisk bor eller kommunen der barnet er folkeregistrert som skal være refusjonspliktig. I dag er det kommunen der barnet faktisk bor som har plikt til å tilby barnet plass etter barnehageloven 12a og som må betale refusjon etter forskriften hvis barnet går i privat barnehage i en annen kommune. Barnet er «bosatt» etter barnehageloven 12a og forskriften 11 der det faktisk bor, uavhengig av om barnet er folkeregistrert der eller i en annen kommune. Dette innebærer at plikten til å betale refusjon per i dag er koblet til kommunen som har plikt til å tilby plass. Det er imidlertid kommunen der barnet er folkeregistrert som mottar pengene i rammetilskuddet.[20] Dagens løsning er rimelig i de fleste tilfeller fordi de fleste barn er folkeregistrert i samme kommune som de faktisk er bosatt. Dagens løsning får imidlertid andre utslag i tilfeller der barnet er folkeregistrert i en annen kommune enn der barnet faktisk bor. Det kan være tilfellet for eksempel hvis foreldrene studerer, og ikke plikter å endre folkeregistrert adresse til studiekommunen. Refusjonsregelen kan dermed særlig slå uheldig ut for studiekommuner fordi de kan få høye kostnader for barn de ikke er finansiert for, uten at de får refusjon. Kommunen der barnet er folkeregistrert har derimot fått tilskudd for barnet, men må verken tilby plass eller refundere for kostnader. Et annet uheldig utslag av dagens regel er hvis barnet går i barnehage i kommunen der det er folkeregistrert i stedet for i kommunen der det faktisk bor. I slike tilfeller må sistnevnte kommune faktisk gi refusjon til kommunen som allerede har mottatt finansering for barnet gjennom rammen. Disse problemene unngås hvis refusjonskravet i stedet skal rettes mot kommunen hvor barnet er folkeregistrert. Hvis den folkeregistrerte adressen anses som barnets bosted, vil refusjonsregelen bli enklere å administrere siden folkeregistrert adresse uten videre kan legges til grunn. Utdanningsdirektoratet 32 Side48

49 har også mottatt innspill fra fylkesmenn og kommuner om at denne forenklingen er ønsket, og ser behovet for å fjerne uheldige utslag av dagens regel som beskrevet over. Vi foreslår derfor at refusjonsregelen endres slik at det er kommunen der barnet er folkeregistrert som skal betale refusjon til vertskommunen. Refusjonsplikten vil da gjelde for kommunen som har mottatt finansering for barnet. Dette vil som regel også være kommunen som plikter å tilby barnet plass etter barnehageloven 12a, med unntak av tilfellene der folkeregistrert kommune og kommunen der barnet faktisk bor ikke er den samme. Utdanningsdirektoratet vil påpeke at det ikke er noe i veien for at det brukes ulike definisjoner for hvor barnet bor i barnehageloven 12a og en forskriftsbestemmelse om refusjon, da det er ulike hensyn bak bestemmelsene. Den foreslåtte endringen vil ikke innvirke noe på bestemmelsen i barnehageloven 12a Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår å videreføre en refusjonsbestemmelse. Vi foreslår imidlertid at kommunen der barnet er folkeregistrert skal være refusjonspliktig. Dette er ikke alltid den samme kommunen som barnet faktisk er bosatt i. Spørsmål 9. Støtter dere vårt forslag om at kommunen der barnet er folkeregistrert skal være refusjonspliktig? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Dette gir den enkleste måten å kontrollere refusjonene på 3.8. Økning av minimumssats I dag skal private barnehager få minimum 98 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager får i tilskudd, se dagens forskrift 3 andre ledd. Det var i utgangspunktet utenfor oppdragsbrevet å vurdere endringer i denne satsen, men på grunn av de økonomiske konsekvensene av de andre endringene vi foreslår, mener vi at det også er relevant å vurdere størrelsen på satsen. Da forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager trådte i kraft i 2011, var minimumssatsen 88 prosent. Det har siden da vært et vedvarende politisk ønske om på sikt å heve satsen opp til 100 prosent. Satsen har blitt hevet flere ganger og er i dag på 98 prosent. Effekten av å heve minimumssatsen fra 98 prosent til 100 prosent vil for de private barnehagene være i størrelsesorden 320 millioner kroner, se punkt Konsekvensene av forslagene til ny finansieringsmodell vil innebære at private barnehager får i størrelsesorden 360 til 560 millioner mindre i tilskudd. Se del 6 for mer om de administrative og økonomiske konsekvensene av nye modeller. Utdanningsdirektoratet mener at det vil være hensiktsmessig å heve minimumssatsen til 100 prosent samtidig med at det innføres en ny forskrift om tilskudd til barnehager. Dette gjør at konsekvensene av at tilskuddet totalt sett går ned, blir mindre for private barnehager. For å sikre at tilskuddet til 33 Side49

50 private barnehage ikke varierer unødig mye fra år til år, mener vi at minimumssatsen bør heves til 100 prosent fra Rent praktisk vil dette gjøres ved at bestemmelsen om minimumssats ikke videreføres Direktoratets forslag Vi foreslår ikke å videreføre en bestemmelse om minimumssats. Dette vil i praksis være det samme som å sette minimumssatsen til 100 prosent. Spørsmål 10. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om minimumssats? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Det ligger i dag en urettferdighet i at noen barnehager får 100% mens andre får 98%. Samtidig får alle ny startede barnehager automatiske 100% støtte. Dette er konkurransevridende. 4. Videreføring av dagens modell 4.1. Innledning I delen her presenter vi en videreutvikling av dagens finansieringsmodell, som tar utgangspunkt i drifts- og kapitalkostnadene i den enkelte kommune. Formålet med forslagene nedenfor er forenkling og treffsikkerhet i tilskuddsberegningen. Videre i del 4 vurderer vi formål og virkeområdebestemmelse i punkt 4.2, begrepet «ordinær drift» i punkt 4.3, kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen i punkt 4.4, «25-prosent regelen» i punkt 4.5, midlertidige barnehagelokaler i punkt 4.6, kommunens adgang til å gi ekstra tilskudd i punkt 4.7, vedtak om sats i punkt 4.8, og vilkår drøftes i punkt 4.9. I punkt 4.10 drøftes telling og rapportering av barn, klage i punkt 4.11, og bestemmelse for kommunesammenslåing i punkt Formål og virkeområde Forskrift om tilskudd til barnehager 1 inneholder forskriftens formåls- og virkeområdebestemmelse. Formålet er å «sørge for at godkjente ikke-kommunale barnehager behandles likeverdig med kommunale barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd». Bestemmelsens andre ledd fastslår at forskriftens virkeområde er tildelingen av tilskudd til godkjente private barnehager etter barnehageloven 14 første og andre ledd. Formålet om likeverdig behandling følger av barnehageloven 14 tredje ledd. Hvis kommunen følger reglene i forskriften, er kravet til likeverdig behandling i 14 tredje ledd oppfylt. Forskriften skal kun sørge for at tildelingen følger reglene inntatt i forskriften. Derfor er det unødvendig med en formålsangivelse i forskriften. 34 Side50

51 Utdanningsdirektoratet mener at den nye forskriftens virkeområde følger av ny bestemmelse om «Vedtak om kommunalt tilskudd» i vårt forslag til forskrift 1. Det er derfor unødvendig å opprettholde dagens ordning med virkeområde i en egen bestemmelse Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår ikke å videreføre en bestemmelse om formål og virkeområde. Spørsmål 11. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om formål og virkeområde? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over 4.3. Ordinær drift I forskrift om tilskudd til barnehager 3 første ledd står det i dag at det kommunale tilskuddet som private barnehager mottar «skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagen som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling». Med «ordinær drift» menes drifts-, kapital-, og administrasjonskostnader, jf. første ledd andre punktum. Slik det er i dag er «ordinær drift» et samlebegrep for drifts-, kapital-, og administrasjonskostnader. De stedene i dagens forskriftstekst hvor det henvises til ordinær drift, kan betegnelsen tas ut uten at det vil føre til noen realitetsendring. Det vil fortsatt være de samme kostnadene som skal tas med i beregningen av driftstilskuddet og kapitaltilskuddet, og de samme kostnadene som skal holdes utenfor. Utdanningsdirektoratet har opplevd at begrepet «ordinær drift» gis betydning utover at det er et samlebegrep for drift-, kapital-, og administrasjonskostnader, og at det varierer en god del hva som legges i begrepet. Vi mener at begrepet derfor ikke er oppklarende, men heller bidrar til å øke risikoen for feil i tilskuddsberegningen Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår ikke å videreføre begrepet «ordinær drift» fra dagens 3 første ledd i ny forskrift. Spørsmål 12. Støtter dere vårt forslag om ikke å videreføre begrepet "ordinær drift" i ny forskrift? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over 35 Side51

52 4.4. Kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen Kommunens «dokumentasjonsplikt» står i forskrift om tildeling av tilskudd til barnehager 2, 4 og 5. Kravet er et utslag av kravet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven, og går ikke lenger enn forvaltningsloven. Vurderingstemaene i forskriften er derfor de samme som etter forvaltningsloven. Det betyr at kravet til begrunnelse og innhold i forvaltningsloven 24 og 25 gjelder for tilskuddsberegningen, og det samme gjør bestemmelsene i 17 og 18 om kommunens utredningsog informasjonsplikt og retten til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Det er uheldig hvis en henvisning til en «dokumentasjonsplikt» fører til at kommuner og private barnehager foretar andre vurderinger enn de skal etter forvaltningsloven. I tillegg er det som kalles «dokumentasjonsplikten», omtalt i tre forskjellige bestemmelser i dagens forskrift. Dette kan føre til at omfanget av plikten blir uklar for brukerne. Samtidig mener Utdanningsdirektoratet at det er positivt med en bestemmelse i forskriften som synliggjør kommunens plikt til å begrunne sine vedtak etter forvaltningsloven, da dette kan være en påminnelse til kommunene som kan bidra til å sikre barnehagenes rett etter forvaltningsloven. Ved å fjerne henvisningene til «dokumentasjonsplikten», tydeliggjør vi at det er vurderingstemaene som følger av forvaltningsloven som er relevante for anvendelse av denne bestemmelsen Direktoratets forslag: Vi foreslår å beholde én bestemmelse som tydeliggjør kommunens plikt til å møte kravet om forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven. Spørsmål 13. Støtter dere forslaget om å beholde en bestemmelse om kravet til forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: For å påpeke kommunens plikt til saksbehandling også ovenfor de private barnehagene Barnehager med høye driftskostnader - 25 prosent-regelen Dagens modell Dagens forskrift 4 første ledd fjerde punktum lyder: «Kommunale barnehager med driftskostnader som er minimum 25 prosent høyere enn gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager, kan holdes utenfor grunnlaget for beregningen.» Dette omtales i det følgende som 25 prosent-regelen. Regelen i forskriften 4 første ledd skal sikre at kommunale barnehager med særskilt høye driftskostnader kan holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Kostnader til kapital skal holdes utenfor ved beregning av hvilke barnehager som har kostnader som er minst 25 prosent over det gjennomsnittlige kostnadsnivået. Alle barnehager skal inngå i beregningen av gjennomsnittet, også de barnehagene som på grunn av 25 prosent-regelen blir holdt utenfor i tilskuddsberegningen. 36 Side52

53 Fordeler og ulemper med 25 prosent-regelen Likebehandling kan være et argument som taler både for og mot å beholde 25 prosent-regelen. På den ene siden kan det hevdes at de private barnehagene bør likebehandles med kommunale barnehager som drives på samme vilkår, og at de spesielt dyre kommunale barnehagene som ikke kan drives på samme vilkår, derfor bør holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Dette kan for eksempel dreie seg om barnehager med en spesiell beliggenhet, eller barnehager der kommunen kan regulere bemanning og tilbud etter behovet for å sikre at det alltid tilbys full barnehagedekning. Ettersom kommunen har plikt til å tilby barnehageplasser etter barnehageloven 12a, vil den ikke alltid ha mulighet til å velge bort å drive dyre barnehager, mens dette er et reelt valg for private aktører. På den andre siden skal kommunen gi tilskuddet til de private barnehagene basert på kostnader i egne barnehager og de private barnehager skal ha samme muligheter til å drive barnehager, også barnehager med for eksempel ukurant beliggenhet. Dette taler mot at kommunen skal kunne holde barnehager utenfor. Vi mener at det er viktig at private skal ha samme muligheter til å drive barnehager, og samlet sett mener vi derfor det er mest i tråd med likebehandling å fjerne 25 prosent-regelen Praktisk betydning Utdanningsdirektoratet har ikke full oversikt over bruken av 25 prosent-regelen i norske kommuner, og vi er derfor noe usikre på hvor utbredt bruken av bestemmelsen er. Slik regelen er utformet antar vi at den sjelden kommer til anvendelse, og at den ikke gir stort utslag på tilskuddsnivået i de tilfellene den anvendes. I store kommuner med mange kommunale barnehager, må det være en god del barnehager som holdes utenfor, før det vil påvirke tilskuddet i særlig grad. Hvis kommunen har få barnehager, må barnehagene som holdes utenfor beregningen være svært mye dyrere enn de øvrige som er med i beregningen, for å kunne holdes utenfor. Det skyldes at barnehagene som holdes utenfor tilskuddsberegningen skal tas med i kommunens beregning av gjennomsnittet. Vi tror ikke at dette så ofte vil være tilfelle. Utdanningsdirektoratet mener at bestemmelsen har begrenset praktisk betydning og dette taler for ikke å videreføre bestemmelsen Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår ikke å videreføre 25 prosent-regelen. Spørsmål 14. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre 25 prosent-regelen? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Kommunen har ikke denne utfordringen. Ser at dette vil jevne seg ut Midlertidige barnehagelokaler Når kommunen beregner tilskuddet til private barnehager etter dagens forskrift, holdes alle inntekter, kostnader og barnetallet til barnehager i midlertidige lokaler utenfor tilskuddsberegningen. Dette fremgår av direktoratets rundskriv til forskrift om tilskudd til 37 Side53

54 barnehager. Midlertidige lokaler er ikke et begrep som brukes i forskriften eller barnehageloven for øvrig. Frem til og med 2011 ble det gitt særskilt tilskudd til barnehager i midlertidige lokaler. Formålet med tilskuddet var å øke kapasiteten i barnehagesektoren og bidra til at kommunene kunne oppfylle retten til barnehageplass. Tilskuddet gjaldt bare nyopprettede barnehageplasser der barnehagen brukte midlertidige lokaler før de permanente lokalene var ferdige. I kommuner ble utgifter ved etablering og rivning ført som driftsutgifter som følge av byggenes begrensede levetid. Driftsutgiftene kunne derfor være høye i slike barnehager, og det var rimelig at kommunen kunne holde dette utenfor tilskuddsberegningen. Sektoren er nå i stor grad utbygd og behovet for en særskilt regulering av midlertidige plasser i tilskuddssammenheng er mindre i dag. Det taler mot å videreføre en regel om dette. Godkjenning etter barnehageloven 10 skiller ikke på om kommunen ønsker å bruke bygget midlertidig eller varig. Det innebærer at alle godkjente barnehager må oppfylle barnehagelovens krav til lokaler, uavhengig av om kommunen definerer bygget som midlertidig eller ikke. Det er derfor vanskelig å se hvorfor disse barnehagene ikke skal behandles på samme måte som andre barnehager i tilskuddssammenheng Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at det ikke skal være særskilte regler for barnehager i midlertidige lokaler. Disse barnehagene skal være med i kommunens tilskuddsberegning på samme måte som andre barnehager. Spørsmål 15. Støtter dere forslaget om at det ikke skal være særskilte regler for barnehager i midlertidige lokaler? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Det er i dag full barnehage dekning og det tilsier at dette ikke er et problem lenger 4.7. Ekstra tilskudd Dagens modell I forskriften 5 femte ledd er det presisert at «[k]ommunen kan gi ekstra tilskudd til kapitalkostnader til ikke-kommunale barnehager med høye kapitalkostnader». Bakgrunnen for bestemmelsen er at det kan være store variasjoner i kapitalkostnader mellom barnehager. Derfor er det synliggjort at det er mulig å gi ekstra tilskudd til private barnehager med høye kapitalkostnader. Hvis kommunen gir ekstra tilskudd, må den tilrettelegge saksbehandlingen slik at forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper følges og ivaretas. Kommunen må sørge for at krav til saklighet, rimelighet og likebehandling følges i hvert tilfelle. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at forskriften ikke regulerer likebehandling mellom de ulike private barnehagene. 38 Side54

55 Fordeler og ulemper med synliggjøring Regelen i 5 femte ledd er en synliggjøring av kommunens mulighet til å gi kapitaltilskudd utover minimum. Det kan være positivt at denne muligheten er synliggjort i forskriften for kommuner som ikke vet at de har denne muligheten. En ulempe med bestemmelsen slik den står i dag, er at den kan skape et inntrykk av at den er noe annet enn kommunens alminnelige adgang til å gi bevilgninger utover det som følger av lov eller forskrift. Den kan gi inntrykk av at ekstra bevilgninger til kapitalkostnader skal følge andre regler enn de som gjelder for andre bevilgninger. Videre forutsetter Utdanningsdirektoratet at den nye måten å beregne kapitaltilskudd på er mer treffsikker, og at det derfor vil være færre tilfeller der kommuner vil gi ekstra tilskudd til kapitalkostnader. Derfor blir behovet for synliggjøringen av denne muligheten mindre enn den er i dag Direktoratets forslag Direktoratet foreslår at regelen ikke videreføres. Dette innebærer ingen realitetsendring, ettersom kommunen fortsatt kan gi ekstra bevilgninger til private barnehager, både til kapitalkostnader og driftskostnader, så lenge dette følger alminnelige forvaltningsrettslige regler. Spørsmål 16. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre regelen om ekstra tilskudd? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over 4.8. Vedtak om sats Etter dagens forskrift skal kommunen uten ugrunnet opphold fatte vedtak om tilskudd etter at barnetallet i de private barnehagene er klart, jf. forskriften Tidspunkt for vedtak Det tidligste tidspunktet en kommune kan beregne satsene til private barnehager, vil være i forbindelse med fastsettelsen av kommuneregnskapet for to år gamle regnskap. Det vil si at det tidligste tidspunktet satsene for eksempelvis 2016 kan beregnes, er ved avleggelsen av årsregnskapet for 2014, som er på våren/sommeren På grunn av ferietid kan det være problematisk for noen kommuner å få gjort dette før senere på høsten. Skal det innføres krav til et tidspunkt for vedtakelse av tilskuddssatser, mener direktoratet at fristen for dette bør settes til 31. oktober året før tilskuddsåret. Dette vil gi en hensiktsmessig balanse mellom at kommunen får tid til å beregne og vedta satsene og at forutberegneligheten for de private barnehagene sikres. Det er en fordel å sette fristen så tidlig at eventuelle klagesaker på selve satsene i størst mulig grad kan behandles før tilskuddstildelingen. Kommunen kan ikke velge hva satsen til de private barnehagene skal være i budsjettet, og det bør derfor ikke være et stort problem at satsene skal være fastsatt før budsjettbehandlingen er ferdig. 39 Side55

56 Hvis fristen settes til 31. oktober, vil kommunal deflator være publisert, men nasjonale satser og nivået for foreldrebetaling vil ikke nødvendigvis være klare. Vi antar imidlertid at det i hovedsak vil være uproblematisk. Dersom en privat barnehage klager, vil det som oftest være på kommunens satsberegning. Dessuten vil de private barnehagene fortsatt ha klagerett på vedtaket om tildeling av tilskudd til den enkelte private barnehage. Det er imidlertid nødvendig at det fremgår av vedtaket til kommunen at satsen vil reguleres med endelig sats for foreldrebetaling når dette foreligger Enkeltvedtak og klagerett Kravene i forvaltningsloven vil gjelde fullt ut for vedtak etter forslaget til ny forskrift. Når kommunen vedtar lokale satser, er dette et vedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket om sats er svært viktig for private barnehager. Det er fastsettelsen av sats som byr på de største utfordringene for kommunene og som det oftest klages på. De andre elementene av tilskuddet, som for eksempel barnetallet i den enkelte barnehage, er mindre problematiske. Vi mener at for å ivareta rettssikkerhet og forutberegnelighet, er det behov for å gi alle private barnehager rettighetene som gjelder enkeltvedtak, særlig klageadgang ved fastsettelsen av satsen. Derfor bør alle slike vedtak om sats behandles som enkeltvedtak. Når barnehagen senere kan klage på selve tildelingsvedtaket, vil forhåpentligvis uenighetene om beregningen av satsene allerede være avgjort. Vi vurderer derfor at en klageadgang allerede på vedtak om fastsettelse av sats, vil bidra til at klagebehandlingen knyttet til tilskudd til private barnehager kan bli avsluttet på et tidligere tidspunkt enn i dag. Videre er det viktig at eventuell klagesaksbehandling av vedtak om sats følger de samme reglene som ved tildeling av tilskudd. Vi foreslår derfor at de private barnehagene skal ha klagerett til fylkesmannen også på vedtaket om sats Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at det stilles krav om at kommunen må vedta satser for driftstilskudd innen 31. oktober i året før tilskuddsåret. Dersom kommunen skal bruke nasjonal sats for driftstilskudd, må det fattes vedtak om dette innen samme dato. Skal kommunen beregne satsen selv, må den justeres med foreldrebetaling når vedtak om tilskudd fattes i tilskuddsåret. Vi foreslår også at det gis klagerett til fylkesmannen på vedtak om satser for driftstilskudd. Spørsmål 17. Er dere enige i at fristen for vedtak om sats bør være 31. oktober i året før tilskuddsåret? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Dette vil gjøre det lettere å ta hensyn til utbetaling til private barnehager i budsjettet til kommunen. Spørsmål 18. Støtter dere forslaget om klagerett? Ja 40 Side56

57 Nei Vet ikke Legg til kommentar: Få spredd eventuelle klager over tid 4.9. Vilkår Det følger av dagens forskrift 9 at kommunen «kan sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd». Det fremgår av rundskriv Udir at bestemmelsen kun er ment å være en synliggjøring av den ulovfestede vilkårslæren. En grunnleggende forutsetning for å anvende vilkårslæren er at vedtaket som treffes er et begunstigende vedtak som den private part ikke har krav på etter lov eller forskrift. Kommunen kan derfor kun stille vilkår etter 9 dersom den gir mer tilskudd enn den er pliktig til etter forskriften, og da kun for det som overstiger plikten. Dersom man leser dagens forskriftstekst etter sin ordlyd, kan den forstås som at den gir hjemmel for kommunen til å stille vilkår for hele tilskuddet. Dette har ført til noe usikkerhet i kommunene om hvordan barnehagemyndigheten kan stille lovlige vilkår ved tildeling av tilskudd. Fordi kommunen i dag kun kan stille vilkår til den delen av tilskuddet som går utover tilskuddet kommunen plikter å gi etter forskriften, er kommunens adgang til å styre bruken av tilskuddet gjennom vilkår svært begrenset Direktoratets forslag Vi er av den oppfatning at bestemmelsen bidrar til å skape usikkerhet om adgangen til vilkårsstillelse, og foreslår ikke å videreføre bestemmelsen i ny forskrift. Kommunens adgang til å stille vilkår vil fremdeles følge av den ulovfestede vilkårslæren. Spørsmål 19. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om vilkårsstillelse? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over Telling og rapportering av barn Gjeldende rett Barnehageeiere, både kommunale og private, rapporterer inn barnetallet i sin barnehage som en del av årsmeldingsrapporteringen per 15. desember hvert år. Rapporteringen skjer i rapporteringsløsningen BASIL (Barnehage-Statistikk-InnrapporteringsLøsning). For at kommunen skal kunne fastsette tilskuddssatser, må kommunen i tillegg til to år gamle årsregnskap, ha et barnetall for de kommunale barnehagene i regnskapsåret. Årsaken er at kommunen skal finne ut hvor mye en heltidsplass i de kommunale barnehagene kostet i 41 Side57

58 regnskapsåret. Normalt bruker kommunen et vektet gjennomsnitt av årsmeldingene fra året før regnskapsåret og fra regnskapsåret. Årsmeldingen fra året før regnskapsåret vektes med 7/12 og årsmeldingen fra regnskapsåret vektes med 5/12. Dette tar hensyn til at den største endringen i barnetallet normalt skjer ved nytt barnehageopptak i august. I tillegg kan kommunen ha egne telletidspunkter gjennom året, se mer om dette under punkt Tilskudd til private barnehager utmåles for ett år om gangen på bakgrunn av de private barnehagenes rapporteringer per 15. desember. Hvis kommunen har egne rapporteringstidspunkter eller det skjer «store aktivitetsendringer» i tilskuddsåret, jf. forskriften 7 andre ledd, jf. 3 fjerde ledd, skal kommunen beregne tilskuddet på nytt. Det nye tilskuddet får virkning fremover til neste rapportering eller store aktivitetsendring Like rapporteringstidspunkt Her drøfter vi om det skal stilles krav til samme telletidspunkter i både kommunale og private barnehager. Vi har fått enkelte henvendelser med ønske om like telle- og rapporteringstidspunkter eller spørsmål om å vurdere dette. Tellinger i kommunale barnehager og rapporteringer i private barnehager har ulikt formål. Formålet med tellinger av barn i kommunale barnehager er at kommunen skal finne ut hvor mye en heltidsplass i de kommunale barnehagene kostet i regnskapsåret. Dette brukes i tilskuddsberegningen til de private barnehagene i tilskuddsåret, som er to år etter regnskapsåret. Formålet med rapportering av barn i private barnehager er at kommunen skal kunne fatte vedtak som tar høyde for endringer i de private barnehagene gjennom tilskuddsåret. De private barnehagene får tilskudd for barnetallet på rapporteringstidspunktet og frem til neste rapporteringstidspunkt eller til de selv rapporterer om «store aktivitetsendringer». På den måten sikrer rapporteringene at private barnehager i størst mulig grad får tilskudd for det antallet barn som til enhver tid faktisk går i barnehagen. Det har vært pekt på at kommuner kan velge tidspunkt for tellinger i egne barnehager rett etter store økninger i barnetallet, som for eksempel rett etter et ekstra opptak, men ikke ha tilsvarende rapporteringstidspunkt for private barnehager. Hvis det er tilfelle vil fremtidig tilskuddssats kunne bli lavere pga. høyt barnetall i kommunale barnehager, mens private barnehager kan gå glipp av tilskudd for barn som faktisk går i barnehagen. Utdanningsdirektoratet har ikke inntrykk av at dette er en utbredt praksis. I tillegg skal private barnehager melde fra ved «store aktivitetsendringer» og barnehagen vil i verste fall gå glipp av tilskudd for barn den tar opp hvis dette ikke utgjør en stor aktivitetsendring. Hvis kommunen har ekstra opptak, vil kommunen ofte være interessert i at private barnehager tar opp barn i løpet av året og vil finne rapporteringstidspunkter som gir de private insentiv til dette. Til tross for at telling i kommunale barnehager og rapportering i private barnehager tjener ulike formål, er enkelte av den oppfatning at disse tidspunktene bør være sammenfallende. Selv om en kommune kan ha legitim grunn til å ha ulike rapporteringstidspunkter for kommunale og private barnehager, for eksempel fordi en kommunal barnehage starter opp eller legger ned, vil normalt svingningene i barnetall skje på omtrent samme tidspunkter i private og kommunale barnehager. For 42 Side58

59 private barnehager kan det oppleves som mer rettferdig og som en ekstra sikkerhet at det er like rapporteringstidspunkt. Vi mener at private barnehager vil ivaretas bedre gjennom andre regler som for eksempel «store aktivitetsendringer» enn gjennom like rapporteringstidspunkt. Like rapporteringstidspunkt i private og kommunale barnehager ville innebære en innskrenking av kommunens valgfrihet og noe økt rapporteringsbyrde. Vi mener at det ikke bør stilles krav til like rapporteringstidspunkt Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår ikke at det skal stilles krav til like rapporteringstidspunkt. Spørsmål 20. Støtter dere forslaget om at det ikke stilles krav til like rapporteringstidspunkt? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentarer over Telling av barn i kommunale barnehager For at kommunen skal kunne fastsette tilskuddssatser må kommunen i tillegg til to år gamle årsregnskap, ha et barnetall for regnskapsåret. Årsaken er at kommunen skal finne ut hvor mye en heltidsplass i de kommunale barnehagene kostet i regnskapsåret. Satsene for driftstilskudd skal beregnes i samsvar med forholdstall for finansiering av plasser for barn over og under tre år. Kommunen må ta hensyn til at det skjer flere endringer i barnehagene gjennom året, spesielt ved oppstart av nytt barnehageår i august. Barnehageeiere, både kommunale og private, rapporterer inn barnetallet i sin barnehage som en del av årsmeldingsrapporteringen per 15. desember hvert år. Rapporteringen skjer i BASIL. Barnetallet for regnskapsåret er klart før kommuneregnskapet er endelig. Årsmeldingen fra regnskapsåret gir opplysninger om hvor mange barn det er i kommunens egne barnehager per 15. desember det aktuelle året. Ved å bruke kun dette barnetallet, er det fare for at det ikke er samsvar mellom kommunens kostnader og antallet oppholdstimer i de kommunale barnehagene. For å fange opp eventuelle endringer i oppholdstimene gjennom regnskapsåret, vil et vektet gjennomsnitt av to årsmeldinger gi et bedre bilde av aktiviteten i de kommunale barnehagene gjennom regnskapsåret. Dette gjennomsnittet vil i større grad samsvare med kostnadene over et helt år. Barnehagene er pålagt å levere årsmelding hvert år. Det innebærer at en beregning av et vektet gjennomsnitt av to årsmeldinger ikke utgjør ekstraarbeid av betydning for kommunene. Vi mener at vektingen bør være 7/12 vekt på årsmeldingen fra året før regnskapsåret, og 5/12 vekt på årsmeldingen fra regnskapsåret, da dette tar hensyn til at de fleste endringer skjer ved oppstart av nytt barnehageår i august. Dette er en videreføring av dagens praksis. Direktoratet foreslår at en beregning av heltidsplasser synliggjøres i forskriften. 43 Side59

60 En svakhet med å bruke et vektet gjennomsnitt av to årsmeldinger er at årsmeldingen fra året før regnskapsåret ikke fanger opp alle endringer i barnetallet. Dette kan gi uheldig utslag i satsberegningen ved bruk av et vektet gjennomsnitt av årsmeldingene. Hvis kommunen mener at et vektet gjennomsnitt av årsmeldingene ikke viser den faktiske aktiviteten i de kommunale barnehagene gjennom året, kan kommunene beregne gjennomsnittlig barnetall gjennom å ha egne tellinger. Dette vil for eksempel fange opp at antallet heltidsplasser økes eller reduseres i årets sju første måneder, noe bruk av et vektet gjennomsnitt av årsmeldinger ikke gjør i samme grad. Årsaken er at årsmeldingen fra året før regnskapsåret fanger opp antallet heltidsplasser per 15. desember, og ikke at det skjer endringer i barnehagen i regnskapsårets sju første måneder. Hovedopptaket skjer innen utgangen av august. Årsmeldingen i regnskapsåret fanger derfor i det vesentlige opp endringer i antallet heltidsplasser i årets fem siste måneder. Uavhengig av hvordan kommunen beregner barnegruppen i egne barnehager, er det viktig at beregningen fanger opp at de fleste endringer i de kommunale barnehagene skjer ved oppstart av nytt barnehageår i august. Derfor foreslår direktoratet at barn som fyller tre år i regnskapsåret, regnes som under tre år i tellinger gjort i regnskapsårets sju første måneder. I tellingene gjennomført i årets fem siste måneder, regnes barn som fyller tre år som over tre år. Barnetallet fra tellinger i regnskapsårets sju første måneder gjelder fra telletidspunktet og frem til ny telling, eller ut juli i regnskapsåret. Barnetallet fra tellinger i regnskapsårets fem siste måneder gjelder fra telletidspunktet og frem til ny telling, eller ut året. For å sikre de private barnehagene forutberegnelighet i finansieringen og redusere den administrative byrden for kommunene, foreslår direktoratet kun to måter å beregne gjennomsnittlig barnetall på Direktoratets forslag Direktoratet foreslår at kommunen kan beregne gjennomsnittlig barnetall ved å bruke enten et vektet gjennomsnitt av to årsmeldinger eller egne tellinger. Spørsmål 21. Er dere enige i forslaget til beregning av gjennomsnittlig barnetall i kommunale barnehager? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Samme praksis som i dag. Spørsmål 22. Bør gjennomsnittsberegningen kun gjøres med bruk av to årsmeldinger? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Samme praksis som i dag. 44 Side60

61 Rapportering av barn i private barnehager Direktoratet foreslår en videreføring av ordningen hvor tilskudd til private barnehager utmåles for ett år om gangen på bakgrunn av de private barnehagenes rapporteringer per 15. desember. Dette er en ordning både kommunene og de private barnehagene er vel kjent med. Samtidig videreføres adgangen for kommunen til å fastsette egne rapporteringer av barn i private barnehager i lokale retningslinjer. Intensjonen med denne rapporteringen er at kommunen skal kunne fatte vedtak som tar høyde for endringer i de private barnehagene gjennom tilskuddsåret. Bestemmelsen om at «store aktivitetsendringer» i private barnehager utløser endringer i tilskuddet til de private barnehagene, videreføres også. Kommunen skal fastsette én tilskuddssats for småbarnsplass og én for storbarnsplass. Med småbarnsplass menes barnehageplass for barn under tre år, og med storbarnsplass menes barnehageplass for barn over tre år. Antallet plasser og fordelingen av små- og storbarnsplasser i de private barnehagene fastsettes med utgangspunkt i barnetallet i årsmeldingen fra året før tilskuddsåret. I årsmeldingen blir barn registrert etter fødselsår. Barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som barn under tre år i årsmeldingsskjemaet året før tilskuddsåret, og utløser tilskudd for småbarnsplass for resten av tilskuddsåret. Selv om disse barna fyller tre år i tilskuddsåret, betyr det at disse barna blir registrert med småbarnsplass i tilskuddsåret. Ved egne rapporteringer og «store aktivitetsendringer» er det viktig å sikre en viss stabilitet i fordelingen mellom antallet små- og storbarnsplasser i de private barnehagene gjennom tilskuddsåret. Direktoratet mener derfor at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som over eller under tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder eller årets fem siste måneder. Dette innebærer at hvis en privat barnehage rapporterer en treåring i årets sju første måneder, utløser dette sats for småbarnsplass. Blir en treåring rapportert i årets fem siste måneder, utløser dette sats for storbarnsplass resten av året. Dette tar høyde for at de fleste endringene i barnehagen normalt skjer ved opptak i oppstart av nytt barnehageår, og vil ikke forrykke fordelingen mellom små- og storbarnsplasser. Dette er en videreføring av gjeldende praksis Direktoratets forslag Direktoratet foreslår en videreføring av ordningen om at tilskudd til private barnehager utmåles for ett år om gangen på bakgrunn av de private barnehagenes rapporteringer per 15. desember. Vi foreslår også en videreføring av adgangen for kommunen til å fastsette egne rapporteringer av barn i private barnehager i lokale retningslinjer, og at «store aktivitetsendringer» utløser ny utmåling av tilskuddet. Endelig foreslår vi at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som under eller over tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder. Spørsmål 23. Er dere enige i forslaget om rapportering av barn i private barnehager? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Samme praksis som i dag. 45 Side61

62 Spørsmål 24. Støtter dere forslaget om at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som under eller over tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Dette vil følge av og hensyn tas i vekting av barnetall Klage Klage er i dagens forskrift regulert i forskriften 12. Bestemmelsen gir eier av privat barnehage rett til å påklage vedtaket om tildelingen av kommunalt tilskudd til fylkesmannen. En avgjørelse om tildeling av tilskudd kan få store konsekvenser for eier av en privat barnehage. Tilskuddet setter premissene for barnehagedriften gjennom tilskuddsåret, samtidig som det har betydning for hvilket barnehagetilbud den enkelte barnehage kan tilby barna. En overprøvingsadgang gir rettssikkerhetsgaranti for eiere av private barnehager og bidrar til legitimitet til kommunen som tildelingsorgan (barnehagemyndighet). Utdanningsdirektoratet foreslår derfor å videreføre adgangen til å påklage vedtaket om tildelingen av kommunalt tilskudd til fylkesmannen. For å sikre like rettigheter ved vedtaket om sats, mener direktoratet at fylkesmannen skal være klageinstans også på vedtaket om sats. Se for øvrig vår vurdering i punkt 3.8 om hvorfor det bør være mulig å klage allerede på kommunens sats. I forslaget til forskrift foreslår vi at kommunen for ordinære barnehager skal gi et påslag for pensjonsutgifter på 14 prosent, og at barnehager med vesentlig høyere pensjonsutgifter etter søknad kan få økt påslag for pensjon, se punkt Også for kapitaltilskudd til ordinære barnehager foreslår vi en søknadsordning, slik at barnehagen på nærmere vilkår kan få høyere kapitaltilskudd enn minimumssatsen, se punkt Avhengig av når barnehagen søker og kommunens behandlingstid, kan kommunen avgjøre søknaden om økt tilskudd etter forslagets 4 andre ledd (pensjon) eller 6 andre ledd (kapital) enten i det ordinære vedtaket om tildeling av tilskudd til barnehagen etter forslagets 1 eller i et eget vedtak. Dette vedtaket vil være et enkeltvedtak, og vi foreslår at fylkesmannen skal være klageinstans også her. Endelig mener vi at kommunens vedtak om tilbakebetaling av tilskudd skal kunne påklages til fylkesmannen, ettersom et slikt vedtak vil være svært inngripende for den private barnehagen. Dette gjelder kun vedtak om tilbakebetaling som skyldes feil fra barnehagen Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at det gis klagerett til fylkesmannen på vedtak om sats, vedtak om tilskudd og vedtak om tilbakebetaling av tilskudd. Fylkesmannen skal være klageinstans også for vedtak etter 4 andre ledd og 6 andre ledd. Spørsmål 25. Er dere enige i forslaget om klagerett? Ja 46 Side62

63 Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over Kommunesammenslåing I Innst. 300 S ( ) omtales kommunereformen nærmere. Her står det under punkt Mål for reformen at «[k]ommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner.» I dag beregnes tilskuddet til private barnehager ut fra kommunens to år gamle regnskap og barnetallet i kommunens barnehager. Når kommuner slås sammen blir det spørsmål om hvordan tilskuddsberegningen skal gjøres for den nye kommunen, fordi den nye kommunen ikke har et to år gammelt regnskap eller barnetall fra kommunens barnehager to år tilbake i tid. Den nye kommunen vil først ha et regnskap og barnetall som kan brukes til tilskuddsberegning to år etter at kommunesammenslåingen er gjennomført. Derfor mener vi at de tidligere kommunenes regnskap og barnetall skal være grunnlaget for tilskuddsberegningen for barnehagene i disse kommunene frem til to år etter at kommunesammenslåingen er gjennomført. Etter dette skal den nye kommunens regnskap og barnetall brukes i tilskuddsberegningen Direktoratets forslag Vi foreslår at de tidligere kommunenes regnskap og barnetall skal være grunnlaget for tilskuddsberegningen for barnehagene i disse kommunene frem til to år etter at kommunesammenslåingen er gjennomført. Spørsmål 26. Støtter dere forslaget om tilskuddsberegning og kommunesammenslåing? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Mest praktisk gjennomførbart og samtidig rimelig rettferdig. Spørsmål 27. Hvilke andre utfordringer med kommuesammeslåingen og tilskuddsberegningen bør det tas høyde for i overgangsperioden? Legg til kommentar: Ingen kommentar. 5. Nasjonal sats 5.1. Innledning Modellen vi foreslår for finansiering av private barnehager som presenteres i denne delen er en nasjonal sats med lokal justering i den enkelte kommune. Modellen innebærer i korte trekk følgende: 47 Side63

64 Det fastsettes en nasjonal sats i forskrift om tilskudd til barnehager som alle kommuner skal bruke som utgangspunkt for tilskuddsberegningen. Satsen tar utgangspunkt i gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager på landsbasis. Den enkelte kommune justerer satsen for bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Den nasjonale satsen skal årlig regnes ut på nytt for kommende år. Endringer i satsen vil innebære en forskriftsendring som skal sendes ut på alminnelig høring. Den nasjonale satsen er en sats for driftstilskudd til private barnehager. Modellen med nasjonal sats forutsetter at kommunene i tillegg utbetaler kapitaltilskudd til private barnehager, slik dette er gjort rede for i punkt 3.3. En viktig del av beregningen av en nasjonal sats for driftstilskudd vil være kostnader knyttet til pensjon. Pensjon drøftes nærmere i punkt 3.2. Videre i del 5 drøftes gjeldende rett i punkt 5.2, dagens nasjonale sats i punkt 5.3, foreslåtte endringer fra dagens beregning i punkt 5.4, mens lokale justeringer drøftes i punkt 5.5. Rapportering av barn i private barnehager drøftes i punkt 5.6, kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen i punkt 5.7, klage i punkt 5.8, fratrekk for annen offentlig økonomisk støtte i punkt 5.9 og telletidspunkt i punkt Kommunesammenslåing drøftes i punkt Gjeldende rett I dag er det den enkelte kommunens kostnader som danner grunnlaget for beregningen av tilskuddet til private barnehager. Utgangspunktet for beregningen er kommunens to år gamle regnskap. Private barnehager får minimum 98 prosent av det kommunen bruker per barn i egne kommunale barnehager, se forskriften 3. Det skilles mellom ordinære-, åpne- og familiebarnehager. I tillegg til dette fastsettes det årlig nasjonale satser for hver av disse tre typene barnehager. Kommuner som ikke har kommunale barnehager av en av typene, bruker nasjonal sats når den utmåler tilskuddet til denne typen private barnehager, se forskriften 4 fjerde ledd. Det store flertallet av kommunene fastsetter egne satser for ordinære barnehager Nasjonal sats I dag beregnes tilskuddet til private barnehager med utgangspunkt i kommunens to år gamle regnskap. En annen måte å beregne tilskuddet på er å ta utgangspunkt i en nasjonal sats. PwC foreslår at dette gjøres ved å ta utgangspunkt i hvordan nasjonal sats beregnes i dag. Det er Telemarksforsking som har foretatt disse årlige beregningene for direktoratet siden Nasjonale satser beregnes ut fra kostnader i kommunale barnehager og KOSTRA danner grunnlaget for beregningene. I PwC-rapporten forslås det at dagens beregning av nasjonal sats i hovedsak videreføres som utgangspunkt, før lokal justering. Det forslås imidlertid enkelte endringer i måten nasjonal sats beregnes på for at den bedre skal bli mer presis, se mer om dette under. Det vises til TF-rapport nr. 322 (2013), publisert på Telemarksforskings nettsider, for en mer detaljert gjennomgang av hvordan beregningen gjøres, og til PwC-rapporten side 17 følgende for en mer detaljert fremstilling av endringene som foreslås. 48 Side64

65 Utdanningsdirektoratet mener at dagens metode for å beregne nasjonal sats vil gi et godt utgangspunkt for en fremtidig modell med nasjonal sats. Metoden som brukes i dag, gir et godt anslag på nasjonale gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet anbefaler at det beregnes nasjonal sats med utgangspunkt i dagens beregning av nasjonal sats. Spørsmål 28. Støtter dere forslaget om å beregne nasjonal sats med utgangspunkt i dagens beregning av nasjonal sats? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Det er en utprøvd og velfungerende utregning Endringer fra dagens beregning Endringer i beregningsmetoden Det forslås enkelte endringer i måten nasjonal sats beregnes på for ordinære barnehager for at den skal bli mer presis enn den er i dag: Det bør tas hensyn til kostnader knyttet til lærlinger ved beregningen. Det bør foretas en ny beregning av administrasjonspåslaget, og den kan økes til for eksempel 4,3 prosent. 2 prosent -fratrekket knyttet til barnehagemyndighet bør vurderes nærmere. Det gjøres fratrekk for ikke-økonomisk støtte til private barnehager. Direktoratet mener som sagt at utgangspunktet for nasjonal sats bør være det samme som det er i dag. Vi mener imidlertid at det fortløpende bør foretas vurderinger av dette utgangspunktet, og der man mener at tilpasninger i utregningen gir et mer riktig resultat, bør man gjøre disse tilpasningene. Vi mener derfor at endringene i satsberegningen som PwC foreslår som utgangspunkt bør implementeres fra neste satsberegning, og fortløpende vurderes Egen sats for Oslo PwC foreslår at det beregnes en egen sats for Oslo. Hvilke kommuner som ligger i beregningen av nasjonal sats, får betydning for tilskuddssatsen. Utgiftsnivået i Oslo ligger høyere enn landet for øvrig, og det anbefales derfor at det utarbeides egen nasjonal sats basert på gjennomsnitt i alle bydeler i Oslo. Som vi ser av beregningene, vil det for noen av casekommunene bli en mer treffsikker sats når Oslo er med i gjennomsnittet og for andre, når Oslo ikke er med i gjennomsnittet. Vi antar at det for majoriteten blir mest korrekt å bruke gjennomsnitt uten Oslo og anbefaler derfor dette.[21] 49 Side65

66 I PwCs andre rapport påpekes det at dersom Oslo holdes utenfor satsberegningen blir konsekvensen for de 145 kommunene de har vurdert at «[i] 50 % av kommunene varierer satsen mellom en reduksjon på 3,5 % og en økning på 3,7 %. I 80 % av kommunene varierer satsen mellom en reduksjon på 7 % og en økning på 7,1 %.»[22] Hvis Oslo tas med i beregningen, får 80 % av kommunene en ny sats som varierer mellom en reduksjon på 5,6 prosent og en økning på 8,7 prosent.[23] Vi mener at en nasjonal sats bør beregnes på bakgrunn av alle landets kommuner, også Oslo. Vi mener ikke at avviket mellom sats med og uten Oslo er tilstrekkelig til å begrunne en egen sats for Oslo. Også andre kommuner kan være interessert i å beregne egen sats, og vi mener at dette ikke vil være i samsvar med målsetningen om forenkling ved nasjonal sats Direktoratets forslag Vi anbefaler metoden som PwC skisserer brukes som utgangspunkt for beregningen av nasjonal sats, men at dette utgangspunktet vurderes fortløpende. Vi anbefaler ikke en egen sats for Oslo. Spørsmål 29. Bør satsen for Oslo beregnes særskilt? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Oslo barnehagene er i gjennomsnitt dyrere enn resten av landet, av den grunn bør Oslo ha en egen sats. Men det samme gjelder andre områder i landet også, skal det lages egen sats for disse områdene også? Da vil hele grunnlaget for nasjonal sats forsvinne. Av den grunn bør det kun være en sats for hele landet Lokal justering En nasjonal sats tar ikke hensyn til lokale forhold i kommunen som påvirker tilskuddsfastsettelsen. For at kommunen skal kunne påvirke tilskuddet til de private og for at det skal være likere økonomiske forutsetninger for å drive private og kommunale barnehager i den enkelte kommune, må vi vurdere lokal justering av satsen. PwC har vurdert forskjellige typer kostnadsdrivere som kan brukes som lokale kostnadsdrivere. Dette presenteres og vurderes under Bemanningstetthet PwC påpeker at av alle kostnader i barnehagen utgjør personalkostnader ca. 86 prosent.[24] Ettersom personalkostnader er den suverent største kostnadsdriveren i barnehager, er det naturlig at det er den sentrale faktoren i lokal justering Arbeidsgiveravgift PwC anbefaler at arbeidsgiveravgift brukes til lokal justering. Alle informantene er enige i at det bør justeres for differensiert arbeidsgiveravgift, siden det er ulike arbeidsgiveravgiftssatser i de forskjellige kommunene. Dette kan enkelt løses ved at det i modellen 50 Side66

67 legges inn kommunenummer som inneholder en kobling mellom kommunenummer og arbeidsgiveravgiftssatsen.[25] Pedagogtetthet PwC vurderer om pedagogtetthet bør brukes til lokal justering, og oppsummerer faktoren slik: I forbindelse med beregninger på disse faktorene i casekommunene, ser vi at pedagogandel/tetthet gjør små utslag i tilskuddssatsen. Vi ser også at det er flere av kommunene som har store endringer fra år til år. Dette kan tyde på at det ligger enkelte feil i de innrapporterte årsverkene.[26] Grunnen til at pedagogtettheten får små utslag, er trolig fordi pedagogtettheten ikke varierer så mye. Dette igjen henger sammen med at det er regulert nasjonalt Kommunestørrelse og barnehagestørrelse PwC gjør følgende vurderinger om kommunestørrelse og barnehagestørrelse: Vi antar at når det justeres for bemanningstettheten, vil det i praksis også bli justert for størstedelen av de momentene som er omtalt over vedrørende barnehagestørrelse. ( ) Variasjonen i tilskuddssatser etter kommunestørrelse har trolig en sammenheng med blant annet geografi og spredt bosetting. Til en viss grad vil det tas hensyn til dette i inntektssystemet og gjennom bemanningstettheten. Er årsaken til varierende satser feil i de lokale beregningene, vil en ny forenklet modell medføre at satsene ikke blir fullt så varierende som det kan se ut til at de er i dag i de minste kommunene.[27] PwC anbefaler ikke å bruke kommunestørrelse og barnehagestørrelse som en faktor ved lokal justering Inntektsnivå Selv om PwC påpeker at det er sannsynlig at kommuner som har et høyere inntektsnivå også har et høyere utgiftsnivå, finner de ikke noen sammenheng mellom hvilken inntektsgruppe kommunene hører inn under og tilskuddssatsen til barnehager. PwC mener at inntektsnivå derfor ikke er aktuelt som lokal justering.[28] Lønnsnivå Om lønnsnivå skriver PwC blant annet følgende: Flere av informantene er opptatt av at man bør justere for ulikt lønnsnivå kommunene imellom. Kommunene følger den samme Hovedtariffavtalen, men enkelte bykommuner og kommuner som ligger nær bykommuner, har valgt å ligge over tariff og har derfor et høyere lønnsnivå enn gjennomsnittet i kommune-norge.[29] Det er imidlertid problematisk at det ikke finnes tilstrekkelig god statistikk til å kunne bruke dette som til lokal justering. PwC ender derfor ikke opp med å anbefale dette, men trekker frem at det kan være aktuelt i fremtiden hvis man får tilstrekkelig god statistikk. 51 Side67

68 Samlet sett anbefaler PwC at det kun foretas en lokal justering basert på kommunenes bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift Direktoratets vurdering Utdanningsdirektoratet mener at det er fornuftig å foreta lokale justeringer basert på bemanningstetthet, ettersom bemanning er den klart største kostnadsdriveren på ca. 86 prosent. Arbeidsgiveravgift vil variere mellom kommuner og nivået på den vil direkte påvirke kostnadene til kommunen. Dessuten er den er lett å finne og bruke for kommunene. Øvrige faktorer påvirker satsen i liten grad, særlig sammenlignet med bemanningstetthet. Flere av faktorene trekker heller ikke entydig i én retning. Direktoratet mener at det vil være tilstrekkelig presist å ha en lokal justering med bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift, særlig med tanke på at bemanning utgjør ca. 86 prosent av kostnadene til barnehager. Resultatet av å ha med kun to faktorer er at det blir ganske enkelt for kommunene å foreta den lokale justeringen. Vi mener at enkel administrasjon for kommunene er sentralt dersom det skal innføres en ny finansieringsmodell med nasjonal sats. Vi mener at lokal justering basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift er enkelt og tilstrekkelig presist. Utdanningsdirektoratet ønsker at kommuner så enkelt som mulig skal kunne foreta utregningen av hva satsen blir i den enkelte kommune. Utdanningsdirektoratet vil derfor vurdere å publisere regneark som kommuner kan benytte, der de lokale justeringene enkelt kan legges inn. Vi vil også vurdere å publisere en mer detaljert forklaring av regnearket og av hvordan nasjonal sats skal beregnes Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet anbefaler at det foretas en lokal justering av den nasjonale satsen basert på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i kommunen. Spørsmål 30. Støtter dere forslaget om at den lokale justeringen av den nasjonale satsen baseres på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i kommunen? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Da over 85% av utgiftene i barnehagene er lønnsutgifter vil dette gi kommunen den lokale påvirkning på utbetaling til de private barnehager som den «mister» ved å gå vekk i fra dagens metode Rapportering av barn i private barnehager Med nasjonal sats blir det fortsatt nødvendig med rapportering av barn i private barnehager. Direktoratet foreslår en videreføring av ordningen hvor tilskudd til private barnehager utmåles for ett år om gangen på bakgrunn av de private barnehagenes rapporteringer per 15. desember. Dette er en 52 Side68

69 ordning både kommunene og de private barnehagene er vel kjent med. Rapporteringen danner grunnlag for utmåling av tilskudd til de private barnehagene. Samtidig videreføres adgangen for kommunen til å fastsette egne rapporteringer av barn i private barnehager i lokale retningslinjer. Intensjonen med denne rapporteringen er at kommunen skal kunne fatte vedtak som tar høyde for endringer i de private barnehagene gjennom tilskuddsåret. Bestemmelsen om at «store aktivitetsendringer» i private barnehager utløser endringer i tilskuddet til de private barnehagene, videreføres også. Kommunen skal fastsette én tilskuddssats for småbarnsplass og én for storbarnsplass. Med småbarnsplass menes barnehageplass for barn under tre år, og med storbarnsplass menes barnehageplass for barn over tre år. Antallet plasser, og fordelingen av små- og storbarnsplasser i de private barnehagene, fastsettes med utgangspunkt i barnetallet i årsmeldingen fra året før tilskuddsåret. I årsmeldingen blir barn registrert etter fødselsår. Barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som barn under tre år i årsmeldingsskjemaet året før tilskuddsåret, og utløser tilskudd for småbarnsplass for resten av tilskuddsåret. Selv om disse barna fyller tre år i tilskuddsåret, betyr det at disse barna blir registrert med småbarnsplass i tilskuddsåret. Ved egne rapporteringer og «store aktivitetsendringer» er det viktig å sikre en viss stabilitet i fordelingen mellom antallet små- og storbarnsplasser i de private barnehagene gjennom tilskuddsåret. Direktoratet mener derfor at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som over eller under tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder. Dette innebærer at hvis en privat barnehage rapporterer en treåring i årets sju første måneder, utløser dette sats for småbarnsplass. Blir en treåring rapportert i årets fem siste måneder, utløser dette sats for storbarnsplass resten av året. Dette tar høyde for at de fleste endringene i barnehagen normalt skjer ved opptak i oppstart av nytt barnehageår, og vil ikke forrykke fordelingen mellom små- og storbarnsplasser. Dette er en videreføring av gjeldende praksis. Spørsmål 31. Er dere enige i forslaget om rapportering? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over 5.7. Kravet til forsvarlig saksbehandling av kommunen I dagens forskrift henvises det til kommunens «dokumentasjonsplikt». Under vurderer vi om dette bør videreføres i en forskrift med nasjonal sats. Det følger av rundskriv Udir (under merknad til dagens 2) at det som i dagens forskrift kalles kommunens «dokumentasjonsplikt», er et utslag av kravet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven. Vurderingstemaene vil derfor være de samme etter forvaltningsloven og forskriften. Kravet til begrunnelse, og begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven 24 og 25. I tillegg er forvaltningsloven 17 og 18 viktige, siden disse bestemmelsene regulerer kommunens utrednings- og informasjonsplikt, og den private barnehagens adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. 53 Side69

70 PwC skriver følgende om hva kommunene skal gjøre ved beregningen av tilskudd etter nasjonal satsmodellen: «Jobben er å gå inn i BASIL, vurdere bemaningstettheten [ ]beregne gjennomsnittet og sette det tallet inn i excelarket. Dersom kommunen bruker det samme nøkkeltallet som ligger i BASIL, blir det ingen krav til dokumentasjon.»[30] Direktoratet vil poengtere at kommuner må oppfylle kravene etter forvaltningsloven, uavhengig av hvor de henter tallene sine fra. Kravene til begrunnelse følger forvaltningsloven, og det er ikke aktuelt å gjøre unntak fra dette, heller ikke der kommunen bruker tall fra BASIL. Når vi nå har fastslått at forvaltningsloven gjelder for kommunen i alle tilfeller, er det et spørsmål om dette bør synliggjøres i forskriftsteksten. Det er uheldig hvis en henvisning til en «dokumentasjonsplikt» fører til at kommuner og private barnehager foretar andre vurderinger enn de skal etter forvaltningsloven. I tillegg er det som kalles dokumentasjonsplikten omtalt i tre forskjellige bestemmelser i dagens forskrift. Dette kan føre til at omfanget av plikten blir uklar for brukerne. Ved en modell med nasjonal sats blir det færre forhold der kommunen må ivareta kravene til begrunnelse. Det vil derfor være et mindre behov enn i dag for å synliggjøre kommunens krav etter forvaltningsloven Direktoratets forslag Vi foreslår ikke å videreføre en bestemmelse som synliggjør kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven. Spørsmål 32. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Se direktoratets kommentar over 5.8. Klage Etter forskriften 12 har eier av privat barnehage rett til å påklage vedtaket om tildelingen av kommunalt tilskudd til fylkesmannen. Klagen skal rettes til kommunen. En avgjørelse om tildeling av tilskudd kan få store konsekvenser for eier av en privat barnehage. Tilskuddet setter premissene for barnehagedriften gjennom tilskuddsåret, samtidig som det har betydning for hvilket barnehagetilbud den enkelte barnehage kan tilby barna. En overprøvingsadgang gir rettssikkerhetsgaranti for eiere av private barnehager og bidrar til legitimitet til kommunen som tildelingsorgan (barnehagemyndighet). Utdanningsdirektoratet foreslår derfor at fylkesmannen er klageinstans for vedtaket om tildelingen av kommunalt tilskudd til den enkelte barnehage. I forslaget til forskrift foreslår vi en søknadsordning der ordinære barnehager på nærmere vilkår skal få økt tilskudd på grunn av høye pensjonsutgifter, se 2 tredje ledd. Også for kapitaltilskudd til ordinære barnehager foreslår vi en søknadsordning, slik at barnehagen på nærmere vilkår kan få høyere kapitaltilskudd enn minimumssatsen, se 3 andre ledd. Avhengig av når barnehagen søker og 54 Side70

71 kommunens behandlingstid, kan kommunen avgjøre søknaden om økt tilskudd enten i det ordinære vedtaket om tildeling av tilskudd til barnehagen etter forslagets 1 eller i et eget vedtak. Dette vedtaket vil være et enkeltvedtak, og vi foreslår at fylkesmannen skal være klageinstans også her. Vi mener også at kommunens vedtak om tilbakebetaling av tilskudd, skal kunne påklages til fylkesmannen, ettersom et slikt vedtak vil være svært inngripende for den private barnehagen Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at det gis klagerett til fylkesmannen på vedtak om tilskudd og vedtak om tilbakebetaling av tilskudd. Fylkesmannen skal være klageinstans også for vedtak etter 2 tredje ledd (pensjon) og 3 andre ledd (kapital). Spørsmål 33. Er dere enige i forslaget om klagerett? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Samme som dagens praksis 5.9. Fratrekk for offentlig økonomisk støtte Det følger av dagens forskrift 3 første ledd at «[d]et kommunale tilskuddet skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagen som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling.» Før tilskuddet utbetales av kommunen gjøres det fratrekk for offentlig støtte som dekker deler av kostnadene. PwC foreslår at det i tilskuddsberegningen skal gjøres fratrekk for ikke-økonomisk støtte til private barnehager.[31] Utdanningsdirektoratet mener at det bør gjøres fratrekk tilsvarende det andre offentlig tilskudd og indirekte offentlig økonomisk støtte dekker av barnehagens drift-, administrasjon- og kapitalkostnader. Indirekte økonomisk støtte kan for eksempel være at barnehagen får gratis lokaler eller lokaler med husleie under markedsleie av kommunen. Selv om indirekte støtte er det mest praktiske, mener vi at det som unntas må være noe videre definert enn ikke-økonomisk støtte, og det avgjørende må være om det er finansiert av det offentlige Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at det gjøres fratrekk tilsvarende det andre offentlig tilskudd og indirekte offentlig økonomisk støtte dekker av barnehagens drift-, administrasjon- og kapitalkostnader. Spørsmål 34. Støtter dere forslaget om fratrekk? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: 55 Side71

72 Dette vil hindre konkurransevridning ved at noen får større støtte enn andre private barnehager Telletidspunkt For at kommunene skal få et tall for bemanningstetthet, må de telle barn og ansatte i kommunale barnehager. Barnehageeiere, både kommunale og private, rapporterer inn barnetallet i sin barnehage som en del av årsmeldingsrapporteringen per 15. desember hvert år. Rapporteringen skjer i rapporteringsløsningen BASIL. I dag er hovedregelen at barnetallet som legges til grunn for kommunale barnehager, er et vektet gjennomsnitt av årsmeldingene fra året før regnskapsåret og fra regnskapsåret. Årsmeldingen fra året før regnskapsåret vektes med 7/12 og årsmeldingen fra regnskapsåret vektes med 5/12. Dette fanger opp at det kan skje endringer i barnegruppen ved hovedopptaket på høsten og at treåringer ofte flytte opp fra småbarnsavdeling til storbarnsavdeling. Dette er en enkel og lett gjennomførbar metode for å finne barnetallet i kommunale barnehager, ettersom årsmeldingene uansett skal leveres. Direktoratet mener at denne metoden normalt vil gjenspeile barnetallet godt og at det derfor er en tilstrekkelig nøyaktig metode for å finne barnetallet i kommunale barnehager. Det vil normalt ikke være store svingninger i bemanningen gjennom året. Men dersom det skjer store endringer i kommunens barnehager, som at det opprettes eller legges ned barnehager, er det grunn til å tro at det vil være en sammenheng mellom svingninger i barnetallet og personalet. Dette vil fanges opp ved at antallet ansatte telles på samme tidspunkt som barnetallet og vektes på samme måte. Hvis ikke det er svingninger i bemanningen, vil ikke vektingen påvirke dette på noen uheldig måte For å finne det nasjonale tallet for bemanningstetthet brukes det antallet barn og antallet ansatte i alle landets kommunale barnehager. Tallene vektes på samme måte som det gjøres i den enkelte kommune, 7/12 5/ Direktoratets forslag Utdanningsdirektoratet foreslår at bemanningstettheten i kommunen finnes ved at barnegruppen og ansatte i årsmeldingen fra året før regnskapsåret vektes med 7/12 og årsmeldingen fra regnskapsåret vektes med 5/12. Det brukes samme metode for å finne det nasjonale tallet for bemanningstetthet. Spørsmål 35. Er dere enige i forslaget til metode for å finne bemanningstetthet i kommunale barnehager? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Da vil utregningen følge vekting av barnetall og utregningene blir konsistente. 56 Side72

73 5.11. Kommunesammenslåing I Innst. 300 S ( ) omtales kommunereformen nærmere. Her står det at «[k]ommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner».[32] Ved bruk av nasjonal sats skal kommunen justere satsen med bruk av bemanningstettheten to år tilbake i tid. Den nye kommunen vil først ha grunnlag for å beregne bemanningstettet to år etter at kommunesammenslåing er gjennomført. Av den grunn legger vi til grunn at bemanningstettheten i de tidligere kommunene skal være grunnlaget for den lokale justeringen av nasjonal sats i disse kommunene frem til to år etter at kommunesammenslåingen er gjennomført Direktoratets forslag Vi foreslår en overgangsbestemmelse der bemanningstettheten i de tidligere kommunene skal være grunnlaget for den lokale justeringen av nasjonal sats i disse kommunene frem til to år etter at kommunesammenslåingen er gjennomført. Spørsmål 36. Støtter dere forslaget til overgangsbestemmelse? Ja Nei Vet ikke Legg til kommentar: Mest praktisk gjennomførbart og samtidig rimelig rettferdig. 6. Økonomiske og administrative konsekvenser I denne delen av høringsnotatet vil vi drøfte de økonomiske og administrative konsekvensene av de to alternative finansieringsmodellene Økonomiske konsekvenser Under påpeker vi de økonomiske konsekvensene av nye forskriftsmodeller. De største økonomiske konsekvensene, som følge av endringer på minimumssats, kapitaltilskudd og pensjonsberegning, antas beløpsmessig å være omtrent like for begge modellene. Eventuelle andre økonomiske konsekvenser av modellene er beskjedne sammenlignet med disse eller de er usikre. Spesielt konsekvensene som er beskrevet under pensjon kan få økonomiske utslag, men hvor store disse er, er vanskelig å tallfeste. Spørsmål 37. Har dere innvendinger eller andre innspill til økonomiske konskvenser? Legg til kommentar: Ingen kommentarer Økning av minimumssats til 100 prosent I dag er minimumsstilskuddet kommuner skal gi til private barnehager 98 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager får i tilskudd. En del private barnehager har i dag 100 prosent. Vi foreslår at minimumssatsen økes fra 98 prosent til 100 prosent. PwC anslår at denne endringen isolert sett vil 57 Side73

74 føre til at private barnehager får ca. 165 millioner kroner mer i tilskudd.[33] Vi mener at dette anslaget er for lavt. Med utgangspunkt i tall fra Telemarksforsking, har vi beregnet at tilskuddet til de private barnehagene vil øke med om lag 320 millioner kroner. Deler av kompensasjonen for økt grad av likeverdig behandling har kommunene allerede fått gjennom finansieringen av nye barnehageplasser i perioden Kunnskapsdepartementet vil sammen med KS gjennomgå kostnadsberegningen av full likeverdig behandling. Endringer i kapitaltilskuddet Vi foreslår endringer i måten kapitaltilskuddet beregnes og foreslår at dette skal gis ut fra nasjonal sats, uavhengig av modell. Endringen vil medføre at private barnehager får ca. 240 millioner kroner (2015-kroner) mer i kapitaltilskudd.[34] Det tilsvarer om lag 250 mill. kroner i 2016-priser. Selv om vi forslår andre vilkår for høyere kapitaltilskudd enn det PwC forslår, antar vi at tilskuddet vil treffe ganske likt og at de de økonomiske konsekvensene i hovedsak blir like Endringer pensjon Vi foreslår endringer i måten pensjonselementet i tilskuddet skal beregnes. Effekten av dette er usikker, både fordi tallene i seg selv er usikre og fordi vi foreslår at størrelsen på pensjonspåslaget må vurderes årlig. Basert på tallene fra PwCs andre rapport, kan vi imidlertid anslå at samlet vil private barnehager få i størrelsesorden 400 til 600 millioner kroner mindre i tilskudd med endringene i pensjon.[35] Effekten vil bli mindre jo flere barnehager som søker om, og får innvilget, høyere påslag enn satsen. Da vi er usikre på omfanget av søknadsordningen, kan vi ikke sikkert anslå effekten av dette. Imidlertid anslår vi på usikkert grunnlag at fem til ti prosent av barnehagene vil søke og at samlet kostnad av en søknadsordning vil være størrelsesorden 20 til 60 millioner kroner Endringer familiebarnehager og åpne barnehager Utdanningsdirektoratet forslår endringer i beregningsmetoden for tilskuddet til private familiebarnehager. Reduksjonen i påslaget for sosiale kostnader til familiebarnehager vil føre til at tilskuddet til private familiebarnehager vil gå ned med ca. 56 millioner kroner (2015-kroner)[36]. Det tilsvarer 58 millioner kroner i 2016-priser. Det vil også få beskjedne økonomiske konsekvenser at endelig tilskudd til familiebarnehager og åpne barnehager skal fastsettes på bakgrunn av den enkelte kommunes arbeidsgiveravgift. Vi anslår en ytterligere innsparing for kommunene på ca. 4 millioner kroner Administrative konsekvenser Under drøfter vi administrative konsekvenser av de nye forskriftsmodellene. Vi omtaler først administrative konsekvenser som vil være like for begge modellene, deretter konsekvenser av en eventuell endring av dagens modell og til slutt konsekvenser av en eventuell nasjonal sats-modell. Konsekvenser for eierstrukturen og forholdet til rammefinansiering er beskrevet i del 2. Spørsmål 38. Har dere innvendinger eller andre innspill til administrative konsekvenser? Legg til kommentar: Ingen kommentar Endringer i kapitaltilskuddet For de kommunene som i dag bruker nasjonal sats ved fastsettelse av kapitaltilskuddet, vil endringen innebære litt mer administrasjon enn det dagens ordning gjør. De kommunene som i dag beregner 58 Side74

75 tilskuddet selv, vil få noe mindre administrasjon. Det vil innebære litt administrasjon når private barnehager søker om å plasseres i et nytt godkjenningsår. I en overgangsperiode kan det innebære noe mer administrasjon for alle kommuner når det skal fastslås hvilket år som skal legges til grunn for private barnehagers tilskudd Endringer pensjon Selve beregningen av pensjonspåslaget vil ikke medføre særlig mer eller mindre administrasjon enn det som gjøres i dag. En søknadsordning for private barnehager med vesentlig høyere pensjonsutgifter enn sjablongen, vil medføre noe administrasjon for kommunene. Dersom det blir mange klagesaker på søknader, vil dette innebære administrasjon for kommuner og fylkesmenn Dagens modell De administrative konsekvenser av endringene som gjøres i dagens modell, vil være at kommuner skal bruke nasjonal sats for åpne barnehager og familiebarnehager. Dette vil medføre mindre valgfrihet og mindre administrasjon for de kommunene de gjelder. Det forslås også et tidspunkt på høsten for fastsettelse av vedtak om sats og klagerett på denne. Dette vil medføre noe administrasjon for kommunene Nasjonal sats-modell Vi antar at det vil bli mindre administrasjon for kommuner og private barnehager ved en eventuell omlegging til en modell med nasjonal sats. Lokal justering, fastsettelse av kapitaltilskudd og ev. behandlinger av søknader om økt pensjonspåslag må fortsatt gjøres av den enkelte kommune, men øvrige beregninger vil i hovedsak gjøres sentralt. I kommuner der det er utfordrende å få tak i tilstrekkelig kompetanse på feltet, vil nasjonal sats kunne bli mindre administrativt krevende både for kommunen og for de private barnehagene. 7. Fotnoter St.prp. nr. 67 ( ) s. 31. Prop. 124 S ( ), Kommuneproposisjonen 2011 s. 22. PwC-rapporten side 10. Sundvollen-erklæringen (2013), politisk plattform for regjeringen utgått av Høyre og Fremskrittspartiet, side 6-7. Innst. 300 S ( ) punkt Innst. 300 S ( ) punkt PwC-rapporten side 79. PwC-rapporten side 79. PwC-rapporten side PwCs andre rapport side Side75

76 PwC-rapporten side PwC-rapporten side 64 og tabell 17 på side 59. PwC-rapporten side 65. PwC-rapporten side 34. TF-rapport nr. 333 side 67. Se PwC-rapporten side 35, som legger til grunn beregningsmetoden i TF-rapport nr. 322 «Kostnader i barnehager i 2012 og nasjonale satser for 2014». Se PwC-rapporten punkt 2.9 og 3.6. PwC-rapporten side 40. PwC-rapporten side 14. Se Kunnskapsdepartementets tidligere rundskriv F-05/2011 til forskriften 11, der departementet beskriver at rammetilskuddet til kommunen utmåles blant annet etter antall barn i barnehagealder i kommunen. PwC-rapporten side PwCs andre rapport side 3. PwCs andre rapport side 5. PwC-rapporten side 10. PwC-rapporten side 14. PwC-rapporten side 12. PwC-rapporten side 12. PwC-rapporten side 13. PwC-rapporten side 13. PwC-rapporten side 21. PwC-rapporten side 35. Innst. 300 S ( ) punkt PwC-rapporten side 72. PwC-rapporten side 71. PwCs andre rapport side 6 og oppfølging i ettertid. PwC-rapporten side Side76

77 Spørsmål 39. Har dere kommentarer til forskriftstekstene med merknader? Legg til kommentar: Ingen kommentarer 61 Side77

78 Side78

79 Side79

80 Til: Repr. i Hovedutvalg for oppvekst Vi ønsker ny og forenklet modell for finansiering Som dere er kjent med pågår nå en viktig høring om fremtidig finansieringen av private barnehager. To nye modeller er ute på høring og én av disse skal tre i kraft fra 1. januar. PBL- Halden ønsker at forslaget til ny og forenklet modell for finansiering av private barnehager blir foretrukket. Det vil også medlemsbarnehagene være klar på i deres høringssvar. Vi vil med dette gi uttrykk for at vi også forventer at Halden kommune i sitt svar til Utdanningsdirektoratet, velger å støtte kravet om en ny og enklere modell for finansiering. Vi vil minne om at kommunen som barnehagemyndighet for alle kommunens barnehager skal ivareta interessene til hele barnehagesektoren i sitt høringssvar, også barn, foreldre, ansatte og eiere i private barnehager. Dagens system må bort! I veldig mange kommuner har det vært mye støy og konflikt knyttet til tilskuddsberegningene, etter innføringene av dagens kompliserte system i Dette har vi også opplevd i Halden. Vi har siden 2011 opplevd at den eksisterende kompliserte modellen for finansiering av barnehager har ført til stor uforutsigbarhet. Med opptil 5-6 vedtak pr år alle med ulike satser sier det seg selv at det er vanskelig å planlegge for det beste tilbudet. Denne uforutsigbarheten kommer ingen til gode, og det verste er at det er barna det går utover. Denne høringen er en stor mulighet til å få på plass en bærekraftig og fremtidsrettet modell for finansiering av private barnehager. Dagens ressurskrevende system må bort! Men det krever at hele sektoren griper denne muligheten med begge hendene. Med erfaringene fra 2011 og frem til i dag mener vi det hviler et stort ansvar på de høringsinstansene som måtte velge å svare at de ønsker å fortsette med en modell lik dagens kompliserte system. For hvordan skal vi få slutt på de konfliktdrivende og svært ressurskrevende prosessene med beregning, kontroll og etterprøving av kommunale tilskudd, i et system som fortsatt vil kreve analyse av kommunale utgifter på barnehage- og bilagsnivå? Syv grunner for ny modell PBL-Halden mener det ikke er mulig å fjerne de grunnleggende problemene med dagens finansiering ved å justere på dette kompliserte systemet. Derfor ønsker vi en ny modell som tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager og med lokal justering for blant annet bemanningen, i tråd med det ene forslaget i høringsnotatet. En ny modell for finansiering legger til rette for fremtidens satsing på kvalitet og innhold i barnehager, som en nasjonal norm for bemanning og pedagogtetthet. Side80

81 Den vil være mer rettferdig for barn og foreldre. I dag betaler foreldre det samme for en barnehageplass over hele landet. Men forutsetningene for å tilby barnehager med høy kvalitet varierer svært mye fordi tilskuddene er så forskjellige fra kommune til kommune. Den vil bidra til å bevare det unike mangfoldet i barnehagesektoren fordi rammebetingelsene blir mer forutsigbare og det blir enklere for den enkelte barnehage å kontrollere tilskuddsberegningene. Forslaget til ny modell vil innebære en enorm forenkling for kommuner og barnehager som i dag bruker svært mye ressurser på å håndtere et unødvendig komplisert regelverk. Dette vil frigjøre ressurser som kan brukes på innhold og kvalitetsutvikling. Sikrer sammenheng mellom den kvaliteten politikerne i kommunen avgjør at barnehagene skal ha (bemanning og eventuelt andre faktorer) og tilskuddene. En forutsigbar finansiering gir likt tilskudd hele året noe som betyr trygg likviditet. Dette letter driften vesentlig for de private barnehagene og da spesielt for de små. Det vil sikre mangfoldet i barnehagesektoren. Da vil vi kanskje unngå nedleggelser slik som Glenne Barnehage. En modell slik vi ønsker oss er gjennomsiktig og lett å lese og forstå for alle; Både barnehageansatte, administrasjon og politikere. I tillegg er den anvendelig for påvirkning på beregning av rammetilskuddet til kommunen da det er synlig hva som brukes i forhold til kommunens barn i barnehager. Det går nesten barn i norske barnehager. Om lag halvparten av disse går i en av de private barnehagene. Fra 2016 bør både de og kommunene få ro og forutsigbarhet rundt tilskuddsberegningene. Vi ønsker mer tid til å jobbe med kvalitet, og det får vi med en ny og forenklet modell. PBL-Halden Thor Grønnerød Tormod D. Meyer Tommy Larsen Eva Heger Side81

82 Til ordfører, rådmann og barnehageansvarlig i kommunen Vår ref. Deres ref. Bodø, 26. mai 2015 Viktig høring for den fremtidige kvaliteten i barnehagene Utdanningsdirektoratet sendte 22. mai ut en viktig høring om fremtidig finansiering av private barnehager. Det skal innføres nye regler for finansiering av private barnehager fra PBL(Private Barnehagers Landsforbund ) mener dette er en svært viktig sak, både for barnehagene, for kommunene og for hele resten av barnehagesektoren. Vioppfordrer derfor alle kommuner til å sette seg nøye inn i de to modellene som er på høring og vurdere konsekvensene av disse. Etter innføring av dagens kompliserte regler i 2011 har det vært mye unødvendig uro rundt barnehagefinansieringen. I mange kommuner har konfliktnivået vært høyt. PBLbeklager dette. Vi mener hovedansvaret for problemene ligger hos nasjonale myndigheter, som har laget et så komplisert og ressurs krevende finansierings system at nesten ingen barnehager og et fåtall kommuner synes å ha tilstrekkelig kompetanse om systemet. Høringen nå er en unik mulighet til å få på plass en bærekraftig og langsiktig finansieringsmodell fremtiden. Ved å bidra til en helt ny finansiering, kan myndighetene også legge til rette for at barnehagene skal kunne opprettholde og videreutvikle dagens kvalitet i barnehagene. for Kommunens overordnede ansvar PBLmener det i denne høringen er svært viktig at kommunen, i sine innspill til Utdanningsdirek toratet, er bevisst sin rolle som barnehagemyndighet. Kommunen og kommunens politikere skal ivareta interessene til hele barnehagesektoren. inkluderer barn, foreldre, ansatte og alle barnehager, uavhengig av hvem som eier dem. Dette PBL har tett og god kontakt med våre medlemsbarnehager og foreldrene i mange av disse barnehagene. Viinformerer bredt via våre kanaler om denne viktige saken. Erfaringsmessig vil også mange av barnehagemiljøene i de enkelte kommunene engasjere seg. Det er naturlig at barnehagepolitikk, særlig fremtidig kvalitet og finansiering av barnehagene, blir et sentralt tema i forkant av høstens lokalvalg. Viforventer at lokalpolitikerne i kommunen lytte r til og tar på alvor de innspill som måtte komme i denne prosessen. En ny kvalitetsmodell for fremtiden Med denne høringen har barnehagesektoren en unik mulighet til å få ro rundt finansieringen. Ressursene ikommunene, ibarnehagene og hos andre sentrale aktører må brukes på samarbeid om utvikling og kvalitetsheving. Ikke på diskusjoner om mulige feil i tilskuddsgrunnlagene. PBL Private Barnehagers Landsforbund Prinsens gate Bodø Tlf.: Faks: pbl@pbl.no Org.nr.: / 2 Side82

83 PBLhar vært aktiv i arbeidet med å få på plass en helt ny finansieringsmodell. I denne prosessen har vitatt inn over oss at et samlet Storting varsler at det skal innføres en nasjonal bemanningsnorm og at vi ikke ønsker å utfordre lokaldemokratiets rett til å gjøre egne prioriteringer. Derfor mener PBLat en modell som tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med lokal justering for blant annet bemanningen, i tråd med det ene forslaget i høringsnotatet, er riktig vei å gå. Dette forslaget vil innebæ re en reell forenkling sammenlignet med dagens system. Ingen er tjent med å videreføre et regelverk som krever analyse av kommunal e utgifter på både barnehage - og bilagsnivå. Og enda viktigere: Forslaget til ny modell vil legge til rette for fremtidig kvalitet og kvalitetsutvikling, som eksempelvis en nasjonal norm for bemanning i barnehagene. En ny modell for finansiering må ta hensyn til Stortingets ønske om fremtidig nasjonal norm for bemanning og pedagogtetthet. Det vil også være mulig å tilpasse denne modellen til indikatorer for prosesskvalitet når resultatene av pågående forskningsprosjekter foreligger. Utfordrer ikke lokaldemokratiet Den nye modellen ble anbefalt av revisjons - og rådgivningsfirmaet PwC, da de ble satt til å vurdere dette av Utdann ingsdirektoratet. En rekke andre uavhengige rapporter har også pekt på behovet for og ønske t om en ny og forenklet modell for finansiering av private barnehager. Flere kommuner fra ulike deler av landet har også pekt på behovet for et enklere system. Et slikt system vil i seg selv ikke utfordre lokaldemokratiet, men tvert i mot synliggjøre de lokale prioriteringene i hver enkelt kommune. Dersom lokaldemokratiet utfordres, er det i så fall av nasjonale krav som innføres. De grunnleggende problemene med dagens finansiering, er det ikke mulig å fjerne ved å justere på dagens kompliserte system for finansiering. Vihåper flere ser viktigheten av å bruke denne muligheten til å få på plass en ny og forenklet kvalitetsmodell for fremtiden. Om dere ønsker, disku terer vi gjerne denne saken med dere og oppfordrer dere eventuelt til å ta kontakt med oss. Med vennlig hilsen PBL Arild M. Olsen Administrerende arild@pbl.no direktør PBL Private Barnehagers Landsforbund Prinsens gate Bodø Tlf.: Faks: pbl@pbl.no Org.nr.: / 2 Side83

84 Halden kommune Arkivkode: Arkivsaksnr: Journal dato: Saksbehandler: G / Gun Kleve Utvalgssak Utvalg Utvalgssak Møtedato Hovedutvalg for undervisning og oppvekst 2015/ Formannskapet Kommunestyret Utsendte vedlegg 1 Kriterier for helsefremmede skoler 2 Kriterier for helsefremmede barnehager 3 veileder, helsefremmende skoler 4 veileder, helsefremmende barnehager 5 Høringssvar - Kriterier for helsefremmede skoler og barnehager Kriterier for helsefremmede skoler og barnehager Denne saken er utredet etter prinsippet for fullført saksbehandling. Følgende har vært medsaksbehandlere: Marit Rødsmoen og Hanne Bråthen Sammendrag av saken: Halden kommune ved kommunalsjef Jane Short Aurlien besluttet å delta i et to-årig regionalt prosjekt for helsefremmende barnehager og grunnskoler. Prosjekt «Atten tusen timer helsefremmende barnehager og grunnskoler» startet opp Prosjektet har hatt som et av sine mål første driftsår å utvikle et sett med kriterier for hva vi forstår med helsefremmende barnehager og grunnskoler. Prosjektet skal etter planen avsluttes i Opplæring, kultur og helsekomiteen i fylkeskommunen besluttet å etablere et «Nettverk for helsefremmendebarnehager og skoler» Dette nettverket foreslår nå et sett kriterier som grunnlag for godkjenning som helsefremmende skole eller barnehage. I Nettverket har det vært deltakelse fra Halden kommune med Folkehelserådgiver Gun Kleve, Enhetsleder Marit Rødsmoen og enhetsleder Hanne Bråthen. Rådmannens innstilling: 1. Kriterier for helsefremmende barnehager med tilhørende veileder vedtas 2. Kriterier for helsefremmende grunnskoler med tilhørende veileder vedtas. Side84

85 Saksutredning: Helsefremmende barnehager og skoler er virksomheter som styrker barnas og elevenes fysiske og psykiske helse, gjennom å ha fokus på det sosiale og fysiske miljøet, innholdet og arbeidet i barnehagen, skolemiljøet, undervisningstilbudet og undervisningssituasjonen i skolen, samt å ha systematisk forankring av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Grunnlaget for kriteriene er bl.a. FNs Barnekonvensjon, Barnehageloven, Opplæringsloven, Folkehelseloven, Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler og andre aktuelle forskrifter. Regional plan for folkehelse beskriver arbeid med helsefremmende barnehager, grunnskoler og videregående skoler som tiltak for å bidra til bedre folkehelse i fylket og til utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen. Halden kommunes egen oversikt over «helse- og helsetilstand i befolkningen og påvirkningsfaktorer på denne»(2015) viser at det er utfordringer i kommunen i forhold til utjevning av sosiale helseforskjeller, særlig rettet mot barnefamilier. Prosjekt «attentusen timer - helsefremmende barnehager og grunnskoler» er et av tiltakene for å bidra til utjevning. Helsefremmende barnehager og grunnskoler; 14 virksomheter, fordelt på 9 barnehager og 5 skoler, i 9 ulike kommuner, deltar i prosjekt «Atten tusen timer helsefremmende barnehager og grunnskoler». Styret for Østfoldhelsa er styringsgruppe for prosjektet, og folkehelseseksjonen er prosjektleder. Prosjektet har utarbeidet et utkast til kriterier for helsefremmende barnehager, med tilhørende veileder, og utkast til kriterier for helsefremmende grunnskoler med tilhørende veileder. Disse er vedlagt. Utkastene ble sendt på høring i virksomhetene som deltar i prosjektet, samt til aktører som har bidratt med ideer og innspill i utarbeidelsesfasen. Ved høringsfristens utløp er det kommet høringsuttalelser fra SU i Symra barnehage, Prestenga barnehage, Råde, Aremark, Askim, Eidsberg, Halden og Trøgstad kommuner, Helsehuset Indre Østfold, Helsedirektoratet og Fagforbundet Østfold. Det er i hovedsak bare positive tilbakemeldinger fra høringsinstansene. Det er ingen forslag til endring av selve kriteriene, men noen kommentarer til innhold og bruk av ord i veilederne. Disse er i all hovedsak tatt til etterretning, og skrevet inn i de vedlagte dokumentene. Kvalifiseringsprosess; Barnehager og skoler som ønsker å bli kvalifisert som helsefremmende virksomhet må dokumentere gjennom en søknad at de oppfyller minimum 80 % av kriteriene for «sin» type virksomhet. To av kriteriene, henholdsvis nr. 8 og 9 for barnehager, og nr. 9 og 10 for grunnskoler må oppfylles av alle som søker om kvalifisering. Dette er kriterier som handler om forankring og organisering av det helsefremmende arbeidet. Arbeidet med kvalifisering som helsefremmende virksomhet skal være en aktiv prosess i miljøet som skaper entusiasme ved at barn, elever, ansatte, ledelse og foresatte jobber sammen med stolthet for sin virksomhet. To år er anslått tid for arbeidet med å søke om å bli kvalifisert som helsefremmende virksomhet. løpet av prosjektperioden for «Atten tusen timer, helsefremmende barnehager og grunnskoler» vil den endelige kvalifiseringsprosessen for disse barnehager og grunnskoler bli utviklet og avklart. Side85

86 Rådmannens vurdering Rådmannen bemerker at høringsinstansene er svært positive til de foreliggende kriteriene, og at også flere av kommunene beskriver at kriteriene vil bidra positivt til folkehelsearbeidet både internt i virksomhetene og i kommunens arbeid. Haldens høringssvar følger som vedlegg. Rådmannen støtter at det i løpet av prosjektperioden for prosjekt «Atten tusen timer» utvikles et system for å kvalifisere virksomheter som søker om å bli godkjente som helsefremmende, og at Halden kommune tar dette i bruk når det er klart. Dokumentet er elektronisk godkjent av: Kent - Arne Andreassen Side86

87 Logo kommune Kriterier for helsefremmende grunnskoler i Østfold God helse og livskvalitet er en forutsetning for barn og unges utvikling, læring og mestring. Skolen er en viktig arena for å støtte og styrke foresatte og samfunnet i arbeidet med å bygge god helse hos barn og unge. Det helsefremmende arbeidet i skolen skal bidra til trivsel og mestring, godt læringsutbytte og til at elevene gjennomfører det 13-årige opplæringsløpet. Med helsefremmende skoler forstår Østfoldhelsa og.. kommune skoler som styrker elevenes og personalets fysiske og psykiske helse, gjennom å ha fokus på skolemiljøet, undervisningstilbudet og undervisningssituasjonen, samt å ha systematisk forankring av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. 1. Skolen legger til rette for at alle elever kan være fysisk aktive minimum 60 minutter hver dag. 2. Nasjonale retningslinjer for mat og måltider i skolen oppfylles. 3. Skolen jobber aktivt og systematisk for å fremme et godt psykososialt miljø som legger til rette for medvirkning og utvikling av sosial kompetanse, der den enkelte elev kan oppleve trygghet, tilhørighet og mestring. 4. Skolen har rutiner for å forebygge tidlig debut og bruk av tobakk, rus- og dopingmidler. 5. Skolen arbeider systematisk for å forebygge skader og ulykker. 6. Skolen har rutiner for samarbeid med, og medvirkning fra, elever og foresatte. 7. Skolen har gode systemer for tverrfaglig og helhetlig samarbeid med andre fagfelt og tjenester for barn og unge. 8. Skolen har helsesøster tilgjengelig i skoletiden i minst 30 % stilling pr 100 elever for barnetrinn og minst 15 % stilling pr 100 elever for ungdomstrinnet. 9. Helsefremmende arbeid er forankret i skolens styringsdokumenter, kvalitetsstyrings-systemer og arbeidsmåter. 10. Folkehelsearbeidet på skolen er organisert i en arbeidsgruppe med representanter for ledelse, elevråd, skolefritidsordning, samarbeidsutvalg og andre samarbeidspartnere. Vedtatt av styret for Østfoldhelsa Side87

88 Logo kommune Vedtatt av styret for Østfoldhelsa Side88

89 Logo kommune eller privat barnehage Kriterier for helsefremmende barnehager i Østfold God helse og livskvalitet er en forutsetning for barns utvikling, læring og mestring. Barnehagen er en viktig arena for å støtte og styrke foresatte og samfunnet i arbeidet med å bygge god helse hos barn. Det helsefremmende arbeidet i barnehagen skal bidra til trivsel og mestring, godt læringsutbytte og til å gi barna et godt grunnlag for å gjennomføre det 13- årige opplæringsløpet. Med helsefremmende barnehager forstår Østfoldhelsa og kommune /barnehageeier, barnehager som styrker barnas fysiske og psykiske helse, gjennom å ha fokus på det sosiale og fysiske miljøet, innholdet og arbeidet i barnehagen, samt å ha systematisk forankring av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Helsefremmende barnehager bidrar til utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen. 1. Barnehagen legger til rette for at alle barn kan være fysisk aktive minst 60 minutter hver dag. 2. Barnehagen legger til rette for god balanse mellom aktivitet og hvile for hvert enkelt barn. 3. Nasjonale retningslinjer for mat og måltider i barnehagen oppfylles. 4. Barnehagen har rutiner for god hygiene. 5. Barnehagen arbeider systematisk for å forebygge skader og ulykker. 6. Barnehagen har rutiner for samarbeid med foresatte og legger til rette for foresattes medvirkning i hverdagen. 7. Barnehagen har gode systemer for tverrfaglig og helhetlig samarbeid med andre fagfelt og tjenester for barn. 8. Helsefremmende arbeid er forankret i barnehagens styringsdokumenter, kvalitetsstyringssystem og arbeidsmåter. 9. Barnehagen jobber aktivt og systematisk for å fremme et godt psykososialt miljø som legger til rette for medvirkning og utvikling av sosial kompetanse, der det enkelte barn opplever trygghet, tilhørighet og mestring. Vedtatt av styret for Østfoldhelsa Side89

90 Logo kommune Kriterier for helsefremmende grunnskoler. Veileder Kriterier for helsefremmende grunnskoler er utviklet i prosjektet «Atten tusen timer» i Østfold ( ). Arbeidet er koordinert med pågående arbeid med å utvikle nasjonale kriterier for helsefremmende barnehager og skoler. Med helsefremmende skoler forstår Østfoldhelsa og. kommune skoler som styrker elevenes fysiske og psykiske helse, gjennom å ha fokus på skolemiljøet, undervisningstilbudet og undervisningssituasjonen, samt å ha systematisk forankring av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Helsefremmende skoler bidrar til utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen. Formål med kriteriene; Kriterier for helsefremmende grunnskoler i Østfold skal være en konkret og enkelt kommuniserbar beskrivelse av hva som ligger i begrepet «helsefremmende grunnskole». Kriteriene skal benyttes for å sikre synliggjøring, forankring og ansvarliggjøring, og i arbeidet med å kvalifisere skolen som en helsefremmende virksomhet. Kvalifisering som helsefremmende skole; Østfoldhelsa anbefaler at alle skoler i fylket jobber for å bli kvalifisert som helsefremmende skole. Prosessen med kvalifisering som helsefremmende skole skal gi en merverdi for virksomheten. Kvalifisering som helsefremmende skole innebærer at skolen gjennom en aktiv prosess i miljøet dokumenterer med en søknad at de oppfyller minst 80 % av kriteriene, herunder kriteriene 9 og 10. Prosessen med kvalifisering skal skape entusiasme, også ved at elever, ansatte, ledelse og foresatte jobber sammen med stolthet for egen virksomhet. To år er anslått tid for kvalifiseringsarbeidet. Skolen rekvalifiseres deretter hvert tredje år, dersom skolen fortsatt kan dokumentere at de er en helsefremmende virksomhet. Vedtak; Kriteriene med tilhørende veileder bør vedtas av styret for Østfoldhelsa, og i de enkelte kommunene. 1 Side90

91 Logo kommune Forankring av kriteriene i lovverk og nasjonale anbefalinger og føringer, samt gode tips og ideer til helsefremmende arbeid; Grunnlaget for kriterier for helsefremmende grunnskoler er bl.a. FNs Barnekonvensjon, Opplæringsloven, Folkehelseloven, Kommuneloven, Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler og gjeldende forskrifter og fagplaner for grunnskolen. Det forutsettes at skolen følger gjeldende lover og forskrifter, og er godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. I begrepet skole inkluderes også skolefritidsordningen. Gjennom Folkehelseloven er kommuner, fylkeskommuner, kommunale tjenester og private skoler pålagt å ha fokus på «helse i alt» i sitt daglige arbeid. Utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen er et annet av de grunnleggende prinsippene i folkehelseloven. Miljørettet helsevern omfatter de faktorer som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kriteriene bygger på at det allerede gjøres mye godt folkehelsearbeid i skolen. Kriteriene bidrar til å systematisere og forankre det gode arbeidet. Ansatte med oppdatert og god kompetanse er noe av det viktigste grunnlaget for å sikre en god helsefremmende hverdag i skolen. Denne veilederen utdyper og forklarer kriteriesettet. Veilederen gir først en utdypende forklaring av det enkelte kriteriet, forankrer kriteriet i aktuelt lovverk og nasjonale anbefalinger og føringer, og gir også i noen grad tips og ideer til helsefremmende arbeid i skolen. 1. Skolen legger til rette for at alle elever kan være fysisk aktive minimum 60 minutter hver dag. Allsidig fysisk aktivitet er en forutsetning for god fysisk, psykisk og motorisk utvikling hos barn og unge. Det er også med på å forebygge en rekke sykdommer og helseplager senere i livet. Fysisk inaktivitet i befolkningen er i ferd med å bli vår tids største helsetrussel. Alt tyder på at også barn og unge er betydelig mindre fysisk aktive enn tidligere. Endret lekemønster og endret bruk av fritid, som resultat av et stort og voksende tilbud av ulike skjermaktiviteter, er sammen med økt motorisert transport viktige årsaker til dette. Foresatte har hovedansvaret for at barn og unge utfordres til fysisk aktivitet, men ettersom barn og unge tilbringer mye tid i skole og skolefritidsordning må skolen også ta en stor del av ansvaret for deres fysiske aktivitetsbehov. Sammen har foresatte og skolen ansvar for at barn og unge er i fysisk aktivitet minimum 60 minutter hver dag. En helsefremmende skole benytter kroppsøvingsfaget til å gi alle elever positive opplevelser knyttet til bevegelsesglede og kroppslig læring. 2 Side91

92 Logo kommune Lovverk og føringer; Opplæringsloven 9a. «Alle elever i grunnskoler og videregående skoler har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring». Forskrift til opplæringsloven 1-1a: Rett til fysisk aktivitet «Elever på årstrinn skal jevnlig ha fysisk aktivitet utenom kroppsøvingsfaget. Tilsammen skal dette utgjøre 76 timer innenfor årstrinn, jf. fag- og timefordelinga. Den fysiske aktiviteten skal tilrettelegges slik at alle elever, uten omsyn til funksjonsnivå, kan oppleve glede, mestring, fellesskap og variasjon i skoledagen» Læreplan Kroppsøvingsfaget Formål i faget er at det skal være et allmenndannende fag som inspirerer til en fysisk aktiv livsstil og livslang bevegelsesglede. Helsedirektoratet; Anbefalinger om fysisk aktivitet og stillesitting; «Barn og unge anbefales minimum 60 minutter fysisk aktivitet hver dag, alternativt fordelt utover uken. Aktiviteten bør være variert og intensiteten både moderat og hard. Minst tre ganger i uka bør aktiviteten være med høy intensitet, og inkludere aktiviteter som gir økt muskelstyrke og styrker skjelettet. De aller fleste bruker en stor del av dagen i ro. Barn, unge, voksne og eldre anbefales å redusere tiden de bruker i ro eller er stillesittende. Langvarig stillesitting eller tid i ro bør unngås. Barn og unge bør ha mulighet til regelmessige korte pauser med lett muskelaktivitet i noen minutter». Helsedirektoratet Kunnskapsgrunnlag fysisk aktivitet. Innspill til departementets videre arbeid for økt fysisk aktivitet og redusert inaktivitet i befolkningen. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 10; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at den dekker ulike behov for aktivitet og hvile». Tips og ideer; Nyere forskning tyder på at barnas fysiske aktivitetsbehov er større enn tidligere antatt dersom optimal utvikling og forebygging av senere sykdom ønskes. Derfor bør en helsefremmende grunnskole kunne tilby minimum 60 minutter allsidig fysisk aktivitet i løpet av dagen. Tilbudet bør være mest mulig variert og stimulere ulike fysiske, sosiale og motoriske ferdigheter. Muligheter til aktivitet både ute og inne må benyttes og utvikles. Det anbefales å stimulere mest mulig til fysisk aktivitet utendørs. 3 Side92

93 Logo kommune Skolen har mange arenaer for å fremme mer fysisk aktivitet: Kroppsøvingsfaget bør ha fokus på allsidighet, samhandling, og ta utgangspunkt i elevenes interesser for fysisk aktivitet Valgfaget fysisk aktivitet og helse Skolegården bør inspirere til allsidige aktiviteter og bevegelsesglede Skoleveien; alle elever bør oppfordres til å gå sykle til skolen Skolefagene bør oppfordres til å bruke fysisk aktivitet i undervisningen Helsedirektoratet; Anbefalinger for fysisk aktivitet og stillesitting 0-5 år. og Østfold fylkeskommune; Bevegelsesglede og matglede. Idehefte for barnehagen og SFO Oslofjorden friluftsråd; Læring i friluft 2. Nasjonale retningslinjer for mat og måltider i skolen oppfylles Grunnlaget for elevenes kosthold legges i hjemmet, men skolen og skolefritidsordningen har en viktig rolle. Mange spiser flere av dagens måltider på skolen. Tilrettelegging for gode måltider og et sunt mat- og drikketilbud på skolen vil bidra til at elevene får gode muligheter til å etablere et helsefremmende og godt kosthold. Nordiske erfaringer og forskning viser at å tilby elevene sunn mat og hindre tilgang til usunn mat/drikke er et middel for å bedre kostholdsvanene. Usunne levevaner hos barn og ungdom kan ha betydning for læring. Det pågår mye forskning som indikerer sammenheng mellom usunne levevaner og redusert kognitiv funksjon og lave skoleprestasjoner. En ny norsk studie finner også en slik sammenheng. I den norske studien pekte frokost og skolemat seg ut som viktige bidragsytere til bedre skoleprestasjoner. Mat og måltider er ikke bare næringsstoffer, men også trivsel. Ei attraktiv kantine er en møteplass, og et viktig bidrag til et godt psykososialt miljø. Retningslinjer for skolemåltidet er forankret i lovverket gjennom «Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler» 11, og veilederen til forskriften. Undervisning i ulike fag må bidra til at elevene utvikler forståelse for at sunne levevaner og skoleresultater henger sammen. Ernæring er tema i fagene mat og helse, naturfag og kroppsøving. Skoleeier må sikre at skolen har relevant kompetanse til å undervise i dette temaet i de ulike fagene. En helsefremmende skole benytter faget Mat & helse i arbeidet med å lære elever matglede, dannelse, kultur, tradisjon og sammenheng mellom kosthold og helse. 4 Side93

94 Logo kommune Lovverk og føringer; Forskrift om miljørettet helsevern 11; «Det skal finnes egnede muligheter for bespisning som også ivaretar måltidets sosiale funksjoner. Virksomheten skal i nødvendig utstrekning ha tilfredsstillende muligheter for lagring, tilberedning og servering av mat i samsvar med næringsmiddellovgivningen». Helsedirektoratet; Anbefalinger for kosthold, ernæring og fysisk aktivitet. Helsedirektoratet; Retningslinjer for mat og måltider i skolen. (disse revideres i 2015) Tips og ideer; Association of lifestyle habits and academic achievement in Norwegian adolescents: a cross-sectional study. Tonje H Stea and Monica K Torstveit. BMC Public Health 2014, 14:829 Østfold fylkeskommune; Bevegelsesglede og matglede. Idehefte for barnehagen og SFO Helsedirektoratet og Mattilsynet; Kostplanleggeren Skolefruktordningen; Alle skoler kan benytte seg av en abonnementsordning for skolefrukt, organisert gjennom Opplysningskontoret for frukt og grønnsaker. Evaluering av en gratis skolefruktordning for barneskoleelever har vist at den bidrar til at elever spiser mer frukt og grønnsaker, at høyere inntak holder seg over tid og at inntaket av usunn mat reduseres 3. Skolen jobber aktivt og systematisk for å fremme et godt psykososialt miljø som legger til rette for medvirkning og utvikling av sosial kompetanse, der den enkelte elev kan oppleve trygghet, tilhørighet og mestring. Med psykososialt miljø menes de mellommenneskelige forholdene på skolen, det sosiale miljøet og hvordan elever og ansatte opplever dette. Alle elever i grunnskole og videregående skole har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Elevers læring henger tett sammen med et skolemiljø som er helsefremmende og trivselsfremmende. Forhold som er grunnleggende for arbeidet med å utvikle og opprettholde et godt psykososialt læringsmiljø er klasseledelse, positive relasjoner mellom elev og lærer, positive relasjoner og kultur for læring blant elevene, godt samarbeid mellom skole og hjem og god ledelse, organisasjon og kultur for læring på skolen. En helsefremmende skole prioriterer det holdningsskapende og trivselsfremmende arbeidet og legger vekt på den positive vekselvirkningen mellom et godt psykososialt skolemiljø og et godt læringsmiljø. 5 Side94

95 Logo kommune Elevenes læringsmiljø i en helsefremmende skole tilrettelegges for at hver enkelt elev skal oppleve trivsel, trygghet og mestring, og føle at de duger. Den enkelte eleven skal oppleve tilhørighet og inkludering i egen klasse og på egen skole, og ha et skolemiljø fritt for mobbing og krenkende atferd. Brudd på retten til et godt læringsmiljø blir oppdaget og håndtert på en effektiv måte på en helsefremmende skole. Lovverk og føringer; Opplæringsloven 9a; «Alle elever i grunnskoler og videregående skoler har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring». Opplæringsloven 9a-4; Systematisk arbeid for å fremme elevenes helse, miljø og trygghet (internkontroll) Lov om folkehelsearbeid. «Helse i alt» er et overordnet mål for skolens virksomhet. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 12; «Virksomheten skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold». Tips og gode ideer; Utdanningsdirektoratet om klasseledelse; Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger; 4. Skolen har rutiner for å forebygge tidlig debut og bruk av rusmidler og tobakk. Med «tobakksbruk» menes bruk av alle typer tobakk, røyk, snus, skråtobakk o.a. I det tobakksforebyggende arbeid er det særlig viktig å hindre nyrekruttering av tobakksbrukere. Ungdomsårene er en periode der mange utsettes for røykedebut, særlig er overgangsperioden mellom ungdomsskole og videregående skole utsatt. En stor internasjonal undersøkelse i 2013 viste at åtte av ti 15-åringer hadde smakt alkohol minst en gang, og at to av tre hadde vært beruset minst en gang. Overgangen fra ungdomsskole til videregående skole og tiden i videregående skole er en viktig periode for å etablere ungdoms alkoholvaner. Alkohol er det klart største rusmiddelproblemet i Norge, både blant elever og i befolkningen totalt sett. En marginal andel av ungdom benytter illegale rusmidler eller dopingmidler. Denne andelen ser ikke ut til å øke i ungdomsmiljøene. Skolen er en viktig arena for å jobbe med holdninger og atferd til tobakk og rusmidler. Det er også et mål med det tobakks- og rusforebyggende arbeidet på skolen at elever tilegner seg holdninger og atferd som setter dem i stand til å ta gode valg for seg selv, også på fritiden. Skolen må ha tydelige 6 Side95

96 Logo kommune og felles regler og rutiner for hvordan man forholder seg til elever som man antar at har eller er i ferd med å utvikle et rusproblem, eller som kommer ruset på skolen. Ansatte ved skoler har et særskilt ansvar som rollemodeller. Arbeidsgiver har derfor i medhold av sin styringsrett anledning til å pålegge de ansatte å avstå fra tobakksbruk i arbeidstiden. For helsefremmende skoler må alle ansatte som har elevkontakt i løpet av skoledagen ikke bruke tobakk i skoletiden. Kommunen får utvidet sitt tilsynsansvar til også å føre tilsyn med forbudet mot røyking på skolenes uteområder, samt med forbudet mot tobakksbruk i skoletiden for elevene. I det daglige vil det være rektor som har ansvar for å håndheve forbudet. Det er kommunen som har ansvar for rusmiddelpolitikken, slik som salgs- og skjenketider, antallet salgs- og skjenkesteder og for samarbeid med politiet om å skape gode lokalsamfunn. Målet for rusmiddelpolitikken er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk for enkeltindividet, tredje part og samfunnet. Lovverk og føringer; Lov om vern mot tobakksskader 12. Røykeforbud i lokaler og transportmidler. Fra 1. juli 2014 gjelder følgende endring i tobakksskadeloven. Tobakksbruk er forbudt i barnehagers og skolers lokaler og uteområder 26 og 27. Elever ved grunnskoler og videregående skoler skal være tobakksfrie i skoletiden. Opplæringsloven 3-7. Ordensreglement og liknande. «Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte skolen». Alkoholloven 1-7d; «Kommunen skal utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan». Tips og ideer; FRI er et program som er vist at har god effekt på å få ungdomsskoleelever til å la være å begynne å røyke. Rusmiddelforebyggende arbeid i skolen; Støttemateriell for bruk i skolen. Rusmiddelforebyggende arbeid, forslag til læringsaktiviteter; Örebro-modellen; 7 Side96

97 Logo kommune 5. Skolen arbeider systematisk for å forebygge sykdom, skader og ulykker. Barn og unge er i en konstant opplæringssituasjon og det er mange aktiviteter de ikke behersker. Barn og unges mulighet til å ha innflytelse på sine fysiske omgivelser er ofte små. Det pålegger derfor skolen et særskilt ansvar for å sikre at både opplæringen og det fysiske miljøet i skolen forebygger skader og ulykker. Skolen må i sitt arbeid med å forebygge skader og ulykker ikke eliminere elevenes muligheter til kroppslig og annen læring som bidrar til å flytte grenser for eleven. Lovverk og føringer; Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 3-3. «Kommunen skal ved ytelse av helse- og omsorgstjenester fremme helse og søke å forebygge sykdom, skade og sosiale problemer. Dette skal blant annet skje ved opplysning, råd og veiledning». Opplæringsloven 9a-2 og 9a-4. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 14; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at skader og ulykker forebygges. Virksomheten skal ha rutiner og utstyr for håndtering av ulykkes- og faresituasjoner. Rutinene og sikkerhetsutstyret skal være kjent for alle, herunder barn og elever». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 15; «Virksomheten skal ha førstehjelpsutstyr i tilstrekkelig mengde og av tilfredsstillende standard. Utstyret skal være forsvarlig plassert. Virksomhetens eier skal sørge for at alle ansatte er kjent med hvor utstyret oppbevares og hvordan førstehjelp ytes». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 17; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som praktisk mulig». 6. Skolen har rutiner for samarbeid med, og medvirkning fra elever og foresatte. Det er foreldrene som har ansvaret for barns oppdragelse og dannelse. Dette prinsippet er nedfelt i Barnekonvensjonen og i Barneloven. Lovverk og føringer; 8 Side97

98 Logo kommune Opplæringsloven 13-3d. Plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sørge for foreldresamarbeid. «Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for samarbeid med foreldre, tilpasset grunnskolen og videregående opplæring. Organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta hensyn til lokale tilhøve». Opplæringsloven 11 om organer for brukermedvirkning i skolen; 11-1 samarbeidsutvalg, 11-1a skolemiljøutvalg, 11-2 elevråd og 11-4 foreldreråd. 7. Skolen har gode systemer for tverrfaglig og helhetlig samarbeid med andre fagfelt og tjenester for barn og unge. Kommunen har ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamiliene er godt koordinert. For at barn og foreldre skal få et mest mulig helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at skolen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen. Tverrfaglighet og helhetlig tenkning bør derfor stå sentralt. Samarbeid mellom barnehage, barnetrinn, ungdomstrinn og videregående skole er sentralt, for å sikre effektiv overgang og skolestart. Både foreldre og skole kan ha behov for å samarbeide med ulike hjelpeinstanser. Lovverk og føringer; Opplæringsloven forankrer samarbeidet mellom skolen og andre fagfelt og tjenester for barn og unge; 15-1 fastslår at skolen omfattes av forvaltningsloven, 15-3 beskriver opplysningsplikt til barneverntjenesten, 15-4 tilsvarende for sosialtjenesten og 15-5 plikt til å delta i utarbeiding av individuell plan. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 3-2. «Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester. For å oppfylle ansvaret etter 3-1 skal kommunen blant annet tilby helsefremmende og forebyggende tjenester, herunder helsetjeneste i skole og helsestasjonstjeneste». Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 3-4. «Kommunens ansvar innebærer plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av loven her». Folkehelseloven 7; «Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk. Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom». 9 Side98

99 Logo kommune 8. Skolen har helsesøster tilgjengelig i skoletiden i minst 30 % stilling pr 100 elever for barnetrinnet og minst 15 % stilling pr 100 elever for ungdomstrinnet. Skolehelsetjenesten er en lovpålagt tjeneste i kommunen, som gjennom sin forskrift har et forpliktende samarbeid med skolen. Skolehelsetjenesten har primært et «friskfokus» og helsefremmende fokus, men skal også ha fokus på å avdekke skjevutvikling eller barn og unge i risiko. Skolehelsetjenesten er en viktig arena for tidlig intervensjon, og har kompetanse på å fange opp signaler på omsorgssvikt, mistrivsel og utviklingsavvik. Skolehelsetjenesten skal i et tverrfaglig samarbeid bidra til å skape et godt oppvekstmiljø for barn og ungdom gjennom tiltak for å styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen, fremme barns og ungdoms lærings- og utviklingsmiljø og bidra til å legge til rette for godt psykososialt og fysisk arbeidsmiljø i skolen. Videre er formålet med tjenesten å bidra til en mer helsefremmende livsstil i målgruppene. Skolehelsetjenesten er elevenes bedriftshelsetjeneste. Lovverk og føringer; Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, 1-1; «Formålet med forskriften er gjennom helsestasjons- og skolehelsetjenesten å fremme psykisk og fysisk helse, fremme gode sosiale og miljømessige forhold, forebygge sykdommer og skader». Helsedirektoratet; IS-1798 «Utviklingsstrategi for helsestasjons- og skolehelsetjenesten» lanserer begrepet normtall for funksjoner i skolehelsetjenesten. Tips og ideer; Tips til samarbeid mellom skole og skolehelsetjenesten: Formalisert tverrfaglig samarbeid, med faste tverrfaglige møter Samarbeid om gjennomføring av psykisk helseprogrammer Samarbeid om fraværsoppfølging av elever med bekymringsfylt fravær Representasjon fra skolehelsetjenesten inn i skolemiljøutvalget Samarbeid om mobbeforebyggende (manifest mot mobbing) og rusforebyggende tiltak Samarbeid om generelt helsefremmende tiltak, felles årshjul for skole og skolehelsetjenesten 10 Side99

100 Logo kommune 9. Helsefremmende arbeid er forankret i skolens styringsdokumenter, kvalitetsstyringssystemer og arbeidsmåter. Helsefremmende arbeid skal være del av det systematiske arbeidet og prege skolens arbeid i det daglige. Det helsefremmende arbeidet bør i minst mulig grad være preget av enkelttiltak og happenings, men må være forankret skolens ordinære arbeidsoppgaver og arbeidsmåter. Forankring må skje i alle ledd; elever, ansatte og ledelse. Det helsefremmende arbeidet i skolen skal være kunnskapsbasert. Skolen evaluerer seg selv jevnlig. Med styringsdokumenter menes bla. vedtekter, virksomhetsplan, årsplan, periodeplaner, plan for evaluering av virksomheten og plan for kompetanseheving. De ansattes kompetanse skal sikre en god helsefremmende hverdag. Det helsefremmende arbeidet evalueres jevnlig. Med kvalitetsstyringssystemer menes det systemet som virksomhetens eier benytter for kvalitetsstyring og kvalitetsutvikling i virksomheten. Dette vil være forskjellig i de ulike kommunene. Kvalitetsstyringssystemet bør sikre at virksomheten rapporterer på helsefremmende arbeid og måloppnåelse knyttet til dette. De ansatte i skolen er gode rollemodeller for barn og unge i deres utvikling og læring. Helsefremmende skoler er også et godt sted for de ansatte å jobbe. Lovverk og føringer; Opplæringsloven 9a-1; «Alle elever i grunnskoler og videregående skoler har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring». Opplæringsloven 9a-4; «Skolen skal aktivt drive et kontinuerlig og systematisk arbeid for å fremme helsa, miljøet og tryggheten til elevene. Skoleledelsen har ansvaret for den daglige gjennomføringen av dette. Arbeidet skal gjelde det fysiske så vel som det psykososiale miljøet». Lov om folkehelsearbeid 4. «Kommunen skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. Kommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting». «Helse i alt» er et overordnet mål for kommunen, inklusiv skolens virksomhet. 11 Side100

101 Logo kommune Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 1; «Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager, skoler og andre virksomheter fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade». Formålet med forskrift om Miljørettet helsevern i barnehager og skoler er å sikre at elevenes arbeidsmiljø ivaretas. Formålsparagrafen understreker betydningen av at barn og unges arbeidsmiljø på en aktiv måte skal virke positivt og fremmende på helse og trivsel og ikke bare holde negative miljøeffekter i sjakk. Den innebærer videre at helsefaglig kompetanse involveres sammen med teknisk-, pedagogisk- og planfaglig kompetanse når skolen planlegges, drives og vedlikeholdes. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler plasserer ansvar for miljørettet helsevern hos leder og eier av virksomheten. Forskriften har en rekke bestemmelser om miljørettede forhold, som bl.a. utforming av uteområde, muligheter for aktivitet og hvile, måltid, psykososiale forhold, sikkerhet og helsemessig beredskap, inneklima og luftkvalitet. Det er kommunen som fører tilsyn med at virksomheten oppfyller kravene i forskriften, og godkjenner virksomheten. Helsedirektoratet; Helse og miljø i skolen. Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i skoler Folkehelsearbeidet på skolen er organisert i en arbeidsgruppe med representanter for ledelse, elevråd, skolefritidsordning, samarbeidsutvalg og andre samarbeidspartnere. Folkehelsearbeid er tverrfaglig arbeid som best utøves i samarbeid mellom flere instanser. Forslag til sentrale representanter i skolens folkehelsegruppe er elevrådsleder, representanter for de ulike årstrinn, skolens ledelse, fagleder kroppsøving, helsesøster og vaktmester. Folkehelsegruppen bør være forankret i et av skolens medvirkningsorgan. Skolemiljøutvalget kan gjerne være skolens folkehelsegruppe. Lovverk og føringer; Opplæringsloven 9a-5; «Elevane skal engasjerast i planlegginga og gjennomføringa av det systematiske arbeidet for helse, miljø og tryggleik ved skolen. Skolen skal leggje oppgåver til rette for elevane etter kva som er naturleg for dei enkelte årstrinna». 12 Side101

102 Logo kommune 13 Side102

103 Logo kommune eller privat barnehage Kriterier for helsefremmende barnehager. Veileder Kriterier for helsefremmende barnehager er utviklet i prosjektet «Atten tusen timer» i Østfold ( ). Arbeidet er koordinert med pågående arbeid med å utvikle nasjonale kriterier for helsefremmende barnehager og skoler. Med helsefremmende barnehager forstår Østfoldhelsa og. kommune / privat barnehageeier barnehager som styrker barnas fysiske og psykiske helse, gjennom å ha fokus på det sosiale og fysiske miljøet, innholdet og arbeidet i barnehagen, samt å ha systematisk forankring av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. Helsefremmende barnehager bidrar til utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen. Formål med kriteriene Kriterier for helsefremmende barnehager i Østfold skal være en konkret og enkelt kommuniserbar beskrivelse av hva som ligger i begrepet «helsefremmende barnehage». Kriteriene skal benyttes for å sikre synliggjøring, forankring og ansvarliggjøring, og i arbeidet med å kvalifisere barnehagen som en helsefremmende virksomhet. Kvalifisering som helsefremmende barnehage Østfoldhelsa anbefaler at alle barnehager i fylket arbeider for å bli kvalifisert som helsefremmende barnehage. Prosessen med kvalifisering som helsefremmende barnehage skal gi en merverdi for virksomheten. Kvalifisering som helsefremmende barnehage innebærer at barnehagen gjennom en aktiv prosess i miljøet dokumenterer med en søknad at de oppfyller minst 80 % av kriteriene, herunder kriteriene 8 og 9. Prosessen med kvalifisering skal skape entusiasme, også ved at barn, ansatte, ledelse og foresatte jobber sammen med stolthet for egen virksomhet. To år er anslått tid for kvalifiseringsarbeidet. Barnehagen rekvalifiseres deretter hvert tredje år, dersom barnehagen fortsatt kan dokumentere at de er en helsefremmende virksomhet. Vedtak (Kriteriene med tilhørende veileder bør vedtas av styret for Østfoldhelsa, og i de enkelte kommunene og hos den enkelte barnehageeier.) 1 Side103

104 Logo kommune eller privat barnehage Forankring av kriteriene i lovverk og nasjonale anbefalinger og føringer, samt gode tips og ideer til helsefremmende arbeid; Grunnlaget for kriterier for helsefremmende barnehager er FNs Barnekonvensjon, Barnehageloven, Folkehelseloven, Kommuneloven, Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler og gjeldende forskrifter for barnehager. Det forutsettes at barnehagen følger gjeldende lover og forskrifter, og er godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Gjennom Folkehelseloven er kommuner, fylkeskommuner, kommunale tjenester og private barnehager pålagt å ha fokus på «helse i alt» i sitt daglige arbeid. Utjevning av sosial ulikhet mellom grupper i befolkningen er et annet av de grunnleggende prinsippene i folkehelseloven. Miljørettet helsevern omfatter de faktorer som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kriteriene bygger på at det allerede gjøres mye godt folkehelsearbeid i barnehagen. Kriteriene bidrar til å systematisere og forankre det gode arbeidet. Ansatte med oppdatert og god kompetanse er noe av det viktigste grunnlaget for å sikre en god helsefremmende hverdag i barnehagen. Denne veilederen utdyper og forklarer kriteriesettet. Veilederen gir først en utdypende forklaring av det enkelte kriteriet, forankrer kriteriet i aktuelt lovverk og nasjonale anbefalinger og føringer, og gir også i noen grad tips og ideer til arbeid i barnehagen. 1. Barnehagen legger til rette for at alle barn kan være fysisk aktive minst 60 minutter hver dag. Allsidig fysisk aktivitet er en forutsetning for god fysisk og motorisk utvikling hos barn. Det er også med på å forebygge en rekke sykdommer og helseplager senere i livet. Fysisk inaktivitet i befolkningen er i ferd med å bli vår største helsetrussel. Alt tyder på at også barn er betydelig mindre fysisk aktive enn tidligere. Endret lekemønster og endret bruk av fritid, som resultat av et stort og voksende tilbud av ulike skjermaktiviteter, er sammen med økt motorisert transport viktige årsaker til dette. Foresatte har hovedansvaret for at barna utfordres til fysisk aktivitet, men ettersom småbarn i dag tilbringer store deler av sin våkne tid i oppveksten i barnehage, må barnehagen ta en større del av ansvaret for barnas fysiske aktivitetsbehov. Fysisk-motoriske ferdigheter må bli en sentral del av barnehagens allmenndanning og læring. Sammen har foresatte og barnehagen ansvar for at barn er i fysisk aktivitet minimum 60 minutter hver dag, gjerne mer. Tilbudet bør være mest mulig variert og stimulere ulike fysiske og motoriske ferdigheter. Aktiviteten bør være av et slikt slag at barnet flere ganger i løpet av dagen blir andpusten og svett. Ingen barnehager er helt like, så hver barnehage må bygge sitt aktivitetstilbud på de muligheter og fortrinn som finnes. Muligheter til aktivitet både ute og inne må benyttes og utvikles. Det anbefales å stimulere mest mulig til fysisk aktivitet utendørs. 2 Side104

105 Logo kommune eller privat barnehage Lovverk og føringer; Lov om barnehager 1; «Barnehagen skal bidra til trivsel og glede i lek og læring, og være et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap». Rammeplan for barnehagen, kap 1.8; «Barnehagen skal legge fysisk og organisatorisk til rette for variert lek. Barnehagens innhold bør inspirere til fantasi, skaperglede og livsutfoldelse. Personalet må være tilgjengelige for barn ved å støtte, inspirere og oppmuntre barna i deres lek. Dette vil også danne grunnlag for å sikre at alle barn får gode erfaringer og en opplevelse av å mestre samspillet med andre barn i lek. Barn som ikke deltar i lek, holdes utenfor eller ødelegger andres lek må gis særskilt oppfølging». Rammeplan for barnehagen, kap 3.2; «I løpet av småbarnsalderen tilegner barna seg grunnleggende motoriske ferdigheter, kroppsbeherskelse, fysiske egenskaper, vaner og innsikt i hvordan de kan ivareta helse og livskvalitet. Barn er kroppslig aktive og de uttrykker seg mye gjennom kroppen. Gjennom kroppslig aktivitet lærer barn verden og seg selv å kjenne. Ved sanseinntrykk og bevegelse skaffer barn seg erfaringer, ferdigheter og kunnskaper på mange områder. Helsedirektoratet; Anbefalinger om fysisk aktivitet og stillesitting (2014); «Barn og unge anbefales minimum 60 minutter fysisk aktivitet hver dag, alternativt fordelt utover uken. Aktiviteten bør være variert og intensiteten både moderat og hard. Minst tre ganger i uka bør aktiviteten være med høy intensitet, og inkludere aktiviteter som gir økt muskelstyrke og styrker skjelettet. De aller fleste bruker en stor del av dagen brukes i ro. Barn, unge, voksne og eldre anbefales nå å redusere tiden de bruker i ro eller er stillesittende. Langvarig stillesitting eller tid i ro bør unngås. Barn og unge bør ha mulighet til regelmessige korte pauser med lett muskelaktivitet i noen minutter». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 10; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at den dekker ulike behov for aktivitet og hvile». Tips og ideer; Helsedirektoratet; Anbefalinger for fysisk aktivitet og stillesitting 0-5 år. og Østfold fylkeskommune; Bevegelsesglede og matglede. Idehefte for barnehagen og SFO. Registreringsskjema for enkeltbarns aktivitetsnivå, ute og inne. Symra og Saltnes. Oslofjordens friluftsråd; Læring i friluft. 3 Side105

106 Logo kommune eller privat barnehage 2. Barnehagen legger til rette for god balanse mellom aktivitet og hvile for hvert enkelt barn. Aktivitet, søvn og hvile påvirker hverandre. Varierte og meningsfylte fysiske og sosiale aktiviteter fremmer både helse, velvære og tilfredshet. Barn i barnehage må gis anledning til redusert aktivitetsnivå og hvile i løpet av dagen. Behovet for hvile varierer mellom individer. Menneskets intellektuelle funksjoner blir bedre når man er uthvilt. Forskning bl.a. i Norge viser at lite søvn henger sammen med dårligere psykisk og fysisk helse og dårligere læring, også hos førskolebarn. Amerikanske forskere har funnet at faste leggerutiner er viktig å etablere for å påvirke barns tidlige lese- og skriveferdigheter. Lovverk og føringer; Barnekonvensjonen artikkel 31.1 bestemmer at «barn har rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 10; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at den dekker ulike behov for aktivitet og hvile». Tips og ideer; Østfold fylkeskommune; Bevegelsesglede og matglede. Idehefte for barnehagen og SFO Nasjonale retningslinjer for mat og måltider i barnehagen oppfylles. Det er viktig at barn tidlig i livet har et sunt og balansert kosthold for å bygge god helse. Hos de minste barna styrer nære omsorgspersoner mattilbudet. Barnehagen har et særlig ansvar og representerer en arena med et stort potensiale for å påvirke det daglige matinntaket. Omtrent halvparten av det et barn spiser i løpet av dagen spises i barnehagen og matvaner etableres i ung alder. Mattilbudet i barnehagen er ekstra viktig for dem som har et mangelfullt tilbud hjemme. Måltidet er i tillegg en arena hvor dannelsesprosesser finner sted. Et måltid gir rom for læring av kultur, tradisjoner og normer, ved siden av kunnskap om mat og matvarer, sunt kosthold og helse og trening av finmotorikk og selvstendighet. Barnehagen skal ifølge rammeplanen bidra til at barna tilegner seg gode vaner, holdninger og kunnskaper når det gjelder kosthold, hygiene, aktivitet og hvile. Arbeidet med mat og måltider i barnehagen bør skje i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem, og det bør forankres i barnehagens årsplan. 4 Side106

107 Logo kommune eller privat barnehage Lovverk og føringer; Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 11; «Det skal finnes egnede muligheter for bespisning som også ivaretar måltidets sosiale funksjoner. Virksomheten skal i nødvendig utstrekning ha tilfredsstillende muligheter for lagring, tilberedning og servering av mat i samsvar med næringsmiddellovgivningen». Helsedirektoratet; Anbefalinger for kosthold, ernæring og fysisk aktivitet. Helsedirektoratet; Retningslinjer for mat og måltider i barnehagen. MÅLTIDER Barnehagen bør: 1. Legge til rette for minimum to faste, ernæringsmessig fullverdige måltider hver dag med medbrakt eller servert mat 2. Sette av god tid til hvert måltid, minimum 30 minutter til å spise, slik at barna får i seg tilstrekkelig med mat 3. Legge til rette for å kunne spise frokost for de barna som ikke har spist frokost hjemme 4. Ha maksimum 3 timer mellom hvert måltid. Noen barn, særlig de yngste, kan ha behov for å spise oftere 5. Legge til rette for at de voksne tar aktivt del i måltidet og spiser sammen med barna 6. Legge til rette for et godt fungerende og trivelig spisemiljø 7. Sørge for god hygiene før og under måltidene og ved oppbevaring og tilberedning av mat 8. Ivareta måltidenes pedagogiske funksjon MAT OG DRIKKE 9.Maten bør varieres over tid og gi varierte smaksopplevelser 10.Måltidene bør settes sammen av mat fra følgende tre grupper: Gruppe 1: Grovt brød, grove kornprodukter, poteter, ris, pasta etc. Gruppe 2: Grønnsaker og frukt/bær Gruppe 3: Fisk, annen sjømat, kjøtt, ost, egg, erter, bønner, linser etc. 11. Plantemargarin og olje bør velges framfor smør og smørblandede margarintyper 12.Drikke til måltidene bør være skummet melk, ekstra lettmelk eller lettmelk 13.Vann er tørstedrikk mellom måltidene, og bør også tilbys til måltidene 14.Mat og drikke med mye tilsatt sukker bør unngås 15.De fleste markeringer og feiringer bør gjennomføres uten servering av søt og fet mat og søt drikke. 5 Side107

108 Logo kommune eller privat barnehage Tips og ideer; Helsedirektoratet; Bra mat i barnehagen. Veiledningshefte for barnehagepersonell. Østfold fylkeskommune; Bevegelsesglede og matglede. Idehefte for barnehagen og SFO Helsedirektoratet og Mattilsynet; Kostplanleggeren Sjekkliste for måltider i barnehager. Side Barnehagen har rutiner for god hygiene. Barn som går i barnehage er mer utsatt for infeksjoner enn andre barn. Det er spesielt de nye barna i barnehagen som blir syke. God hygiene læres best i felleskap med andre for å fremme generell helse og hindre smittespredning. Rutiner for god hygiene inkluderer mathygiene, barnehagens kontakt med dyr og anbefalinger for når syke barnehagebarn og ansatte bør være hjemme. Det er foreldrenes ansvar å holde barnet hjemme ved sykdom, og et godt samarbeid rundt dette er viktig for å forebygge og hindre spredning av sykdom. Lovverk og føringer; Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 17; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som praktisk mulig». Folkehelseinstituttet; Barnehager og smittevern veileder for helsepersonell. Tips og ideer; Helsedirektoratet; Bra mat i barnehagen. Veiledningshefte for barnehagepersonell. 6 Side108

109 Logo kommune eller privat barnehage Generelle råd fra Folkehelseinstituttet (Barnehager og smittevern veileder for helsepersonell); Ha såpedispenser og papirhåndklær ved alle håndvasker. Bruk alltid varmt vann og såpe ved håndvask. Vask alltid hendene godt etter toalettbesøk eller bleieskift Vask hendene når barna kommer inn fra lek og opphold ute. Unngå å nyse og hose å hverandre, vak hendene når barna har pusset nesen Fellesleker av plast og tre bær vaskes regelmessig med rengjøringsmiddel og varmt vann forslagsvis en gang per uke. Tøyleker kan vaskes i vaskemaskin Ved stell av blødende sår og neseblødninger bør engangshansker brukes, Skrubbsår og andre småsår som ikke blør stelles på vanlig måte. Stell og vanlig bleieskift kan foregå uten hansker Rengjøring ved søl av blod eller avføring på gjenstander, gulv osv utføres med husholdningsklorin. Bruk vanlige rengjøringshansker. 5. Barnehagen arbeider systematisk for å forebygge skader og ulykker. Barns mulighet til å ha innflytelse på sine fysiske omgivelser er små. Barnehagen har et særskilt ansvar for å sikre at barna er trygge i sin lek og at det fysiske miljøet i barnehagen forebygger skader. Barnehagen må i sitt arbeid med å forebygge skader og ulykker ikke eliminere barnas muligheter til kroppslig og annen læring som bidrar til å flytte grenser for barnet. Lovverk og føringer; Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 14; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at skader og ulykker forebygges. Virksomheten skal ha rutiner og utstyr for håndtering av ulykkes- og faresituasjoner. Rutinene og sikkerhetsutstyret skal være kjent for alle, herunder barn og elever». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 15; «Virksomheten skal ha førstehjelpsutstyr i tilstrekkelig mengde og av tilfredsstillende standard. Utstyret skal være forsvarlig plassert. Virksomhetens eier skal sørge for at alle ansatte er kjent med hvor utstyret oppbevares og hvordan førstehjelp ytes». 7 Side109

110 Logo kommune eller privat barnehage Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 17; «Virksomheten skal planlegges og drives slik at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som praktisk mulig». 6. Barnehagen har rutiner for samarbeid med foresatte og legger til rette for foresattes medvirkning i hverdagen. Det er foreldrene som har hovedansvaret for barns oppdragelse og danning. Dette prinsippet er nedfelt i Barnekonvensjonen og i Barneloven. Barnehagen representerer et kompletterende miljø til hjemmet. Barnehagen må vise respekt for ulike familieformer. To begrep i Barneloven, forståelse og samarbeid, dekker ulike sider ved kontakten mellom barnehagen og foreldrene. Med forståelse menes gjensidig respekt og anerkjennelse for hverandres ansvar og oppgaver i forhold til barnet. Med samarbeid menes regelmessig kontakt der informasjon vedrørende barnet utveksles til det beste for barnet. Lovverk og føringer; Lov om barnehager 2; «Barnehagen skal bistå hjemmene i deres omsorgs- og oppdrageroppgaver, og på den måten skape et godt grunnlag for barnas utvikling, livslange læring og aktive deltakelse i et demokratisk samfunn». Lov om barnehager 4; «For å sikre samarbeidet med barnas hjem, skal hver barnehage ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg». 7. Barnehagen har gode systemer for tverrfaglig og helhetlig samarbeid med andre fagfelt og tjenester for barn. Kommunen har ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamiliene er godt koordinert. For at barn og foreldre skal få et mest mulig helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at barnehagen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen. Tverrfaglighet og helhetlig tenkning bør derfor stå sentralt. Både foreldre og barnehage kan ha behov for å samarbeide med ulike hjelpeinstanser. Skolen står i en særstilling som viktig samarbeidspartner for barnehagen. Lovverk og føringer; 8 Side110

111 Logo kommune eller privat barnehage Lov om barnehager 5 Felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole, 21 Opplysningsplikt til sosialtjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og 22 Opplysningsplikt til barneverntjenesten. Tips og ideer; Rygge kommune. Plan for sammenheng mellom barnehage og skole. 0sammenheng%20%20barnehage-skole.pdf 8. Helsefremmende arbeid er forankret i barnehagens styringsdokumenter, kvalitetsstyringssystemer og arbeidsmåter. Helsefremmende arbeid skal være del av det systematiske arbeidet og prege barnehagens arbeid i det daglige. Det helsefremmende arbeidet bør i minst mulig grad være preget av enkelttiltak og happenings. Det helsefremmende arbeidet i barnehagen skal være kunnskapsbasert. Barnehagen evaluerer sin virksomhet jevnlig. Med styringsdokumenter menes bla. vedtekter, årsplan, periodeplaner, plan for evaluering av virksomheten og plan for kompetanseheving. De ansattes kompetanse skal sikre en god helsefremmende hverdag. Det helsefremmende arbeidet evalueres jevnlig. Med kvalitetsstyringssystemer menes det systemet som virksomhetens eier benytter for kvalitetsstyring og kvalitetsutvikling i virksomheten. Dette vil være forskjellig i de ulike kommunene og hos eiere av private barnehager. Kvalitetsstyringssystemet bør sikre at virksomheten rapporterer på helsefremmende arbeid og måloppnåelse knyttet til dette. De ansatte i barnehagen er gode rollemodeller for barn i deres utvikling og læring. Helsefremmende barnehager skal også være et godt sted å jobbe for de ansatte. Lovverk og føringer; Lov om barnehager 2; Barnehagens innhold; «Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller». Lov om folkehelsearbeid 4; Kommunens ansvar for folkehelsearbeid; «Kommunen skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen. 9 Side111

112 Logo kommune eller privat barnehage Kommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting. Kommunen skal medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter». Rammeplan for barnehagen, kap 4; «Barnehagen er en pedagogisk virksomhet som skal planlegges, dokumenteres og vurderes. Den enkelte barnehage står fritt til å velge metoder og omfang ut fra lokale forutsetninger og behov. Kap 4.1; Alle barnehager skal utarbeide en årsplan. Den enkelte barnehage avgjør i hvilken grad det i tillegg bør utformes planer for kortere perioder. Også organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling for personalet må ses i et lengre perspektiv. Barnehagens planer bør ses i sammenheng med kommunal planlegging av barnehagesektoren og av barns oppvekstmiljø. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 1; «Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager, skoler og andre virksomheter fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade». Formålet med forskrift om Miljørettet helsevern i barnehager og skoler er å sikre at barnas «arbeidsmiljø» ivaretas. Formålsparagrafen understreker betydningen av at barn og unges arbeidsmiljø på en aktiv måte skal virke positivt og fremmende på helse og trivsel og ikke bare holde negative miljøeffekter i sjakk. Den innebærer videre at helsefaglig kompetanse involveres sammen med teknisk-, pedagogisk- og planfaglig kompetanse når barnehagen planlegges, drives og vedlikeholdes. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler plasserer ansvar for miljørettet helsevern hos leder og eier av virksomheten. Forskriften har en rekke bestemmelser om miljørettede forhold, som bl.a. utforming av uteområde, muligheter for aktivitet og hvile, måltid, psykososiale forhold, sikkerhet og helsemessig beredskap, inneklima og luftkvalitet. Det er kommunen som fører tilsyn med at virksomheten oppfyller kravene i forskriften, og godkjenner virksomheten. Helsedirektoratet; Helse og miljø i barnehagen. Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler Barnehagen jobber aktivt og systematisk for å fremme et godt psykososialt miljø som legger til rette for medvirkning og utvikling av sosial kompetanse, der det enkelte barn opplever trygghet, tilhørighet og mestring. Barnehageeier og styrer må sette det psykososiale miljøet på dagsordenen i barnehagen. Barnehagen skal jobbe systematisk med å sikre barna et trygt miljø og skåne dem for fysisk eller psykisk skade. De ansatte skal ivareta barna og arbeide for et godt psykososialt miljø som forebygger mobbing og krenkelser. Et godt psykososialt miljø handler om et inkluderende fellesskap. Med sosial kompetanse menes evne til å samhandle positivt med andre i ulike situasjoner. Denne kompetansen uttrykkes og tilegnes av barn i samspill med hverandre og med voksne. Sosial 10 Side112

113 Logo kommune eller privat barnehage kompetanse utvikles kontinuerlig gjennom handlinger og opplevelser. Alle barn bør få mulighet til varierte samspillserfaringer gjennom hverdagen i barnehagen. Selv om de fleste barn trives godt i barnehagen, er krenkelser, diskriminering eller mobbing et alvorlig problem for dem det gjelder. Krenkelser, diskriminering og mobbing foregår i mange ulike sosiale, kulturelle, historiske, relasjonelle og individuelle krefter i og rundt en gruppe. En barnehage som arbeider for et godt psykososialt miljø, arbeider samtidig forebyggende mot krenkelser, diskriminering og mobbing. Lovverk og føringer; Lov om barnehager; Formålsparagrafen Folkehelseloven; Helse i alt. Rammeplan for barnehager, pkt 2.4; «Barnehagen skal arbeide kontinuerlig med å støtte og fremme enkeltbarns og barnegruppens sosiale ferdigheter. Personalet er rollemodeller og bidrar gjennom egen væremåte til barns læring av sosiale ferdigheter». Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 12. «Virksomheten skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold». Tips og ideer; Folkehelseinstituttet; Rapport 2011:1 Bedre føre var - Psykisk helse: Helsefremmende og forebyggende tiltak og anbefalinger, pkt 3; «Småbarns psykiske helse formes av den daglige omgang de har med andre mennesker. Barnehager av høy kvalitet har en rekke psykisk helsefremmende effekter for de fleste barn. Alle førskolebarn bør ha tilbud om en lett tilgjengelig, økonomisk overkommelig barnehage av høy kvalitet». Rapport 21/2012 Utdanningsdirektoratet. Barns trivsel, voksnes ansvar. Spørsmål til refleksjon 11 Side113

114 Halden kommune Rådmannen Kommunalområde undervisning, oppvekst og kultur Østfold fylkeskommune Postboks Sarpsborg Deres ref: Vår ref: Arkivkode: Saksbehandler: Dato: 2015/ A00 Karin Oraug Høring - kriterier for helsefremmende barnehager og grunnskoler Vi viser til høringsinvitasjon fra Østfold fylkeskommune, datert , med høringsfrist Halden kommune slutter seg til utarbeidede forslag til kriterier og veiledere for helsefremmende barnehager og skoler. Kommunen har deltatt i prosjektet «Atten tusen timer» og har således bidratt til utarbeiding av disse. Halden kommune ønsker å bidra til at privat barnehagevirksomhet og kommunale barnehager og grunnskolen i kommunen vil vedta kriteriene som et felles grunnlag for videre arbeid med å godkjenne virksomhetene som helsefremmende barnehager og grunnskoler. Med hilsen Karin Oraug rådgiver/koordinator Familiens hus K-område undervisning, oppvekst og kultur Kopi til: Kirsten Mellingseter Jane Short Aurlien Kommunalområde undervisning, oppvekst og kultur Kommunalområde undervisning, oppvekst og kultur Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Bank: Postboks 150, 1751 Halden Storgata E-post: Internett: Telefaks: Org.nr: Side114