Arbeidsseminar TØI. «Ansvarsdeling, utviklingstrekk og utfordringer i skoleskyssen»

Transkript

1 Arbeidsseminar TØI. «Ansvarsdeling, utviklingstrekk og utfordringer i skoleskyssen»

2 J Abeidsseminar TØI Skoleskyss Samf. Sjef Arild Bøhn Ansvarsdeling, utviklingstrekk og utfordringer i skoleskyssen I Innledning Selv om det er svakere oppslutning enn forventet, må jeg få takke Kari og Katrine for at dere har tatt initiativ til arbeidsseminaret. Nå blir det et arbeidsseminar i rette forstand- hvor opplegget tilpasses antall og sammensetning av deltakere. En åpen/uformell arbeidsdugnad, hvor vi prøver å få fram erfaringer og drøfte problemstillinger som det kan være aktuelt å følge opp i fellesskap. Påtenkt erfaringsutveksling mellom fylkene blir begrenset når det kun er 4 fylker til stede. Det kan innledningsvis også være grunn til å reflektere om hvorfor ikke flere har funnet anledning til å delta. Det ene er vel at Kollektivforumet i større grad retter seg mot planleggere og beslutningstakere i selskap, i sentral- og i fylkeskommunalforvaltning. Kollektivforumet har hittil ikke i like stor grad vært en møteplass for dem i fylkeskommuner og kommuner som har større fokus på driftsoppgaver fremfor plan- og strategioppgaver. Vi skal vel heller ikke se bort fra at konsulentmiljøet kan oppfatte TØI som en oppdragskonsulent og konkurrent, fremfor en uavhengig forskningsinstitusjon. Tidligere har konsulentmiljøet deltatt på tilsvarende konferanser med skoleskyss.. En drøfting om skoleskyss kan etter min oppfatning, ha svært mange tilnærminger. Jeg prøver meg på noen stikkord: 1. For det første er dette en arena hvor svært mange er involvert og svært mange engasjert på ulike måter. Myndighet, utøvere, direkte brukere av skoleskyssen, foreldre, tanter og onkler, ulike interessegrupper fra trafikksikkerhet til utstyrsleverandører og konsulenter og forskere for den saks skyld. Myndighet; stat ved flere dep, fylkeskommune, fylkesmann, på kommunalt nivå er gjeme flere etater berørt. 2. Demest er skoleskyssen et samfunnsområde som innbefatter flere fagområder; transportplanlegging /teknikk, miljø, helse, fysisk fostring, demokrati- medvirkning /beslutning etc. Dette innebærer at dersom vi skal få til den gode reisen for hver enkelt skysselev, må ulike forhold og fag ses i sammenheng. En sammensatt samfunnsoppgave som krever en helhetlig tilnærming. Når flere fagområder og interesser er engasjert, vil det også være interessemotsetninger.skoleskysser og bliret oppgaveområdemed et vist spenningsnivå, men hvor gode løsninger er avhengig av samhandling. 3. Videre er skoleskyssenet oppgaveområdehvorstrukturog omfang,påvirkesav strukturelle endringer i skoletilbud og av den generelle samfunnsutvikling bla familieforhold. Når det gjelder skole, er det stadig endringer i skolens innhold; både det pedagogiske og det rent organisatoriske. De generelle utviklingstrekk i samfunn-, familiestruktur etc, bidrar til at oppgaveområdet 4. er komplekst og til dels uoversiktlig. Når det gjelder skyssrett og ansvar flere gråsoner hvor det kan stilles spørsmål om hvor grensen går mellom den individuelle rett til en tjeneste og hva som kan sies å aksepteres ut fra en helhetlig samfunnssyn. Stadig nye krav og nye løsninger ligger etter min oppfatning, i grenseland for hva som er en offentlig oppgave. Det offentliges ansvar må begrenses på en eller annen måte. Uklare grenser fører til diskusjon om ansvar, roller og kostnadsansvar mellom kommune og fylkeskommune. I hvilken grad er prinsippet om at den som bidrartil en l

3 utvikling som påfører en annen part kostnader, må ta ansvar for de kostnader som påløper. Likhetsprinsippet. 5. Skoleskyssen slik den er organisert i Norge, er en del av det lokale- regionale kollektivtilbudet. Dette innebærer at skoleskyssen må ses i sammenheng med de generelle utfordringer og rammebetingelser for kollektivtransporten som helhet. De rammebetingelser som gjelder for kollektivtransporten generelt, påvirker skoleskyssen om det nå er gr. skoleskyss eller skyss i vdg skoler. 6. I og med at skoleskyssen er en integrert del av kollektivtransporten og fylkeskommunen har kostnadsansvaret for både lokalrutedriflen og skoleskyssen i gr. sk og vdg skole, har det ikke vært av særlig interesse å bruke tid og krefter på hva skoleskyssen isolert sett koster og hvordan kostnadsfordelingen er mellom gr. sk skyss, skyss i vdg. sk og lokaltransport. 7. Nye transportkrav stilles og behovet for individuelle transporter og kostnader øker. Dermed økt interesse for å få oversikt over kostnader og kostnadssfordeling. Det er flere som har prøvd på dette regnestykket bl.a TØI i 2002, men det er vel ingen som har en eksakt beregning om hva skoleskyssen isolert koster og hvordan kostnadsfordelingen er. 8. Skoleskyssen er omfattende, inneværende skoleår er det elever i gr.skolen og av disse har daglig skyss dvs 21.9% elever har fått skyss av andre grunner enn avtandskriteriene, mer enn 10% % og det er ganske mye- sammenlignet med f.ks Sverige som har 3 4%. 9. Selv om det er en stor andel elever som har daglig skyss, så er antall ulykker spesielt alvorlige ulykker, meget begrenset. Jeg har ingen konkret oversikt for Norge, men kan vise til Sverige som dette året ikke har registrert en eneste dødsulykke i skoleskyssen og som tidligere år har hatt kun en, to eller ingen dødsulykker. Ulykker i forbindelse med av- og påstigning og i forbindelse med foreldrekjøring. Målsetting om at antall drepte og hardt skadde reduseres. 10. Et siste generelt punkt som tas med for å gi et bilde av oppgaveområdet, er at selv om det er store forskjeller i omfang og gjennomføring avtjenesten rundt om i landet, så er skolebarn, foreldre og skolemyndigheter osv stort sett fomøyde. II Antall skysselever I følge Gr.skolens info-system, er det inneværende skoleår elever i gr. skolen og det er Akershus, Hordaland, Rogaland og Oslo som har flest elever i nevnte rekkefølge. I følge samme oversikt er det inneværende skoleår elever som har krav på skyss ut fra avstandskriteriene og tilsammen elever i gr sk som har daglig skoleskyss %. Hordaland, Akershus, Møre og Romsdal og Oppland, er de 4 fylkene som har flest antall skysselever. Andel skysselever varierer veldig fylkeskommunene i mellom. 5 til 42%. Ser vi på andel skysselever i forhold til antall elever som faktisk har skyss er det betydelige forskjeller fra fylke til fylke. Nord- Trøndelag, Oppland og Hedmark har flest skysselever. 0 Oppland har reelt flere enn statistikken viser %, men 9 731( +6.% ) 41.4 %. Flere skysselever hos oss enn noen gang tidligere - forventet nedgang 6- åringer skysselever - 51% vdg. sk %. til sammen skysselever skoletur pr dag. trygg, sikker og trivelig skoleskyss Det er altså en betydelig andel skysselever som ikke har skyssrett pga avstand, men som får skyss likefullt ( mye av dette er kostnadskrevende spesialskyss med taxi el. ) som gir store ekstra kostnader. Finnmark, Aust-Agder og Oppland er de tre fylkene som har størst andel av elevene med ekstraordinær skyss. 2

4 III Ansvar for skoleskyssen Ansvaret for grunnskoleskyssen ble overført fra kommunene til fylkeskommunene i forbindelse med overgangen til nytt inntektsystem 1. januar 1986jf Ot prp nr 48 ( ) Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Utgangspunktet for omleggingen var i hovedsak mulighetene for å oppnå mer rasjonell skyssordning når skoleskyssen i større grad ble i det ordinære ruteopplegget. Altemativt ble det vurdert om kommunene fortsatt burde ha ansvaret for skoleskyssen og dermed legge forholdene bedre til rette for undervisningsopplegg og skoleskyss. Skyss av elever i grunnskolen skal gjennomføres i samsvar med opplæringsloven 7-1 og tilhørende forskrifter. Som skoleskyss regnes den daglige transporten mellom hjem og skole til skolens ordinære start -og sluttider. Elever som i 2. - l0. klasse bor mer enn fire kilometer fra skolen, har rett til gratis skyss. For elever i 1. klasse er skyssgrensa to kilometer. Elever som har særlig farlig eller vanskelig skoleveg, har rett til gratis skyss uten hensyn til veglengden. l henhold til opplæringsloven 13-4 skal kommunene betale refusjon etter persontakst for førskolebam, grunnskoleelever og voksne med rett til opplæring. Fylkeskommunen skal organisere og tilrettelegge et skyssopplegg som er rasjonelt og økonomisk forsvarlig. Samtidig må skoleskyssen organiseres slik at elevene får en akseptabel reisetid. Særlig er det viktig for 6 åringene å organisere skyssen slik at reisetiden blir så kort som mulig. Ansvar hele reisen fra start til skole? IV Skysskostnader Jeg tror ikke det finnes en god og samlet landsdekkende oversikt over skyssutgifier i gr. skole og vdg. skoler. Både fylkeskommunene og kommunene har utgifter til skoleskyss. Skoleskyssen er i stor grad en del av det ordinære rutetilbudet og ingen skoleruter er i dag stengt, men åpne både for ordinære reisende, gr. sk. elever og elever i vdg. skoler. I tillegg er det i dag ingen direkte kobling mellom de reelle skysskostnader og den godtgjørelsen som kommunene betaler for å få gjennomført pålagt skoleskyss. Kommunene skal i følge regelverket godtgjøre skyssutgiftene med utgangspunkt i de til enhver tid gjeldene busstakster. Kommunene betaler i dag xx mill kr. Transportøkonomisk Institutt april 2001 på oppdrag av TL kom fram til at noe under /2- parten av bussdriftskostnaden kunne henføres til skolekyssen ( 11 fylker 2.7 mrd ordinære ruter, herav 1.3 mrd skoleskyss ). Øst1andssamarbeidet2001 var så ulik måte å føre kostnadene på fra fylke til fylke at sammenligning og totaloversikt ikke var mulig. Det ente opp med en anbefaling om at det må skaffes til veie en langt bedre dokumentasjon og systematisering av data om skoleskyssen. Og at de data som verser nå til dels er ukorrekte og ikke sammenlignbare. V Utviklingstrekk Det er flere årsaker til kostnadsveksten i skoleskyssen som dels går på antall elever, nye grupper med rett til skyss, organisering av skoledagen, endringer i samfunnsliv, forsøksvirksomhet, pedagogiske hensyn mv. I mange tilfeller opplegg som ikke alltid er forenlig med en rasjonell tilrettelegging av skoleskyssen. 3

5 Opplæringsloven (I 99 7) ga nye grupper rett til opplæring Med Reform -97 ble grunnskolen utvidet fra 9 år til 10 år med skolestart for 6 åringer. Over 50% av 1. klassingene i Oppland har rett på fri skyss. Fordeling av rammetimetall Kommunene står fritt i organisering av skoledagen. Det er kommunale forskjeller, men også forskjeller fra skole til skole i samme kommune. Forelever på bametrinnet kan enkelte klasser ha 5 dagers uke fordelt på noen timer pr dag, mens andre har det samme antallet uketimetall fordelt på 3 dager. l forhold til en rasjonell og effektiv skyssplanlegging vil disse variasjonene virke inn på skyssopplegget. Skyss på grunn av sykdom og funksjonshemming Funksjonshemmede har rett på skyss uavhengig av avstand mellom hjem og skole. Vi erfarer at flere bam innvilges skoleskyss av helsemessige årsaker som astma og allergi. Fylkeskommunen har også ansvar for å organisere midlertidig skyss ved beinbrudd og lignende. Større behov for midt-skyss Midtskyss er pr. definisjon skyss i skoletiden mellom ordinær skolestart og skoleslutt. Enkelte skoler kan ha ulike sluttider for de ulike klassetrinnene. All skyss før den ordinære sluttiden er midtskyss, og kommunene skal bære kostnadene. Vi prøver å imøtekomme skolene og kommunene og kan gi en midtskyss. l noen tilfeller kan dette være mest rasjonelt for å unngå dubleringer. Spørsmålet om midtskyss er et aktuelt tema i dialogen mellom kommunene og fylkeskommunen. Trafikkfarlig vei Elever som har særlig farlig eller vanskelig skolevei og hvor avstanden er under 2 og 4 km har skyssrett. Kommunene fatter vedtak om dette. I de fleste tilfeller kan elever som innvilges skyss på grunn av trafikkfarlig vei, benytte eksisterende ruteopplegg. Der hvor transportkapasiteten må økes, eller det må settes inn drosje, må kommunen dekke merkostnadene. Når avstanden er over 2 og 4 km og vei til holdeplass er farlig, vanskelig, eller hvor veien mellom hjem og holdeplass er lang, har fylkeskommunen ansvaret. Inndeling av veger etter opplevd farlighets grad og trafikkforhold. Alternative arbeidstidsordninger for lærere - større fleksibilitet i skolen KUF gav kommunene/ skolene i rundskriv F muligheter til å drive forsøk med altemativ arbeidstidsordninger.hovedmålsettingenmed de sentralt initierte forsøkene, er at de skal bidra til bedre kvalitet på undervisningen. Endrete arbeids- og arbeidstidsorganisering skal bidra til økt elevkontakt, økt fleksibilitet og bedre ressursutnyttelse samtidig som læremes arbeidsvilkår og profesjonelle handlingsrom skal ivaretas. Delt daglig omsorg,- skyss til begge foreldre Det er en økning av skyss til begge foreldrene hvor det er delt daglig omsorg. Der hvor foreldrene bor langt fra hverandre, vil skysskostnadene bli høye. Vi erfarer også at fritidsboliger og hytter blir tatti bruk som bolig,- eksempel i Hafjell. Her er drosje eneste skyssaltemativ. IV Videre utfordringer i skoleskyssen 1. den gode reise er avhengig av info, dialog og delaktighet 2. vektlegge samarbeid og samhandling 4

6 . bedre planrutiner, konsekvensvurderinger, alternative, fleksible løsninger utarbeide kostnadsmodeller og alternative oppgjørsordninger 5. gjennomgå dagens inntektssystem for å kompensere regionale forskjeller i skyssbehov 6. større vektlegging av trafikksikkerhet og fysisk fostring 7. krav til trafikksikkerhet, kvalitet og miljø innarbeides i anbudsdok 8. samarbeid om felles def av gråsoner ; trafikkfarlig veg, vinterbrøyta veg, midt- skyss, delt foreldreansvar, voksenopplæring 9. heve plankompetansen når det gjelder bruk av GIS, Access, TrapezeFX og andre edb baserte planverktøy Grunnlag for rammeoverføringer til skoleskyssen. Kommunenes og fylkeskommunens utgifter til skoleskyssen dekkes og inngår som en del av de generelle rammeoverføringer fra staten. Fordelingsnøklene tar etter min vurdering ikke i tilstrekkelig grad hensyn til ulike transpoitbehov - spredt bosetting og lange avstander. Det er ingen direkte kobling mellom de reelle skysskostnadene og den godtgjørelse som kommunene betaler fylkeskommunen for skoleskyssen. Kommunene betaler persontakst pr. elev med utgangspunkt i de til enhver tid gjeldene busstakster. Sterk økning av bruk av drosjer i skoleskyssen gir økte kostnader for fylkeskommunen, men nødvendigvis ikke for kommunene. Kommunene betaler ventelig i dag en forholdsvis mindre andel av de reelle skysskostnader enn på det tidspunkt reglene for kostnadsberegningen ble fastsatt. Planrutiner - samarbeidet med kommunene Fylkeskommunene planlegger og tilrettelegger skoleskyssen i samarbeid med kommuner og transportutøvere. Kommunene melder inn elever som skal ha skoleskyss innen en fastsatt dato. For skoleåret 2002/2003 har det vært en svært detaljert planlegging hvor samferdselsseksjonen med noen få unntak, har hatt møter med samtlige kommuner. Fra vår side har det vært ønskelig å ta opp uavklarte spørsmål og fastslå skysstilbudet for de enkelte elever så tidlig som mulig. Dette er viktig både i forhold til øvrig ruteplanlegging og mulighetene for samordning av drosjetransport. Vi opplever følgende: 0 enkelte kommuner har ikke tilfredsstillende oversikt over antall skysselever og skoletider for kommende skoleår I enkelte skoler og kommuner endrer timeplanene etter at skolen har startet opp, skyss er bestilt og iverksatt. For skoleåret 2003/2004 vil vi foreslå å endre dagens dato for innmelding av skysselever, samt fastsetting av dato for når oversikt over timeplan skal foreligge. Kommunale endringer etter dette tidspunktet som medfører økte kostnader, vil vi foreslå at den enkelte kommune eller skole selv dekker. Fylkeskommunen er ansvarlig for å bestille og samordne skyssen. Skyss som den enkelte skole eller kommune bestiller utenom avtalte planrutiner, må de selv dekke. Organisering av skoletilbudet iforhold til tilrettelegging av skoleskyssen 5

7 Organisering av skoledagen, lokalisering og endringer i tilbud påvirker skyssbehov og mulighetene for rasjonell og effektiv skyssplanlegging. Vi registrerer på dette punktet til dels store forskjeller kommunene i mellom, også forskjeller fra skole til skole i samme kommune. Det er ønske om større fleksibilitet i tilrettelegging av skoledagen. Sentralt initierte forsøk bidrar til økt fleksibilitet i skolen. Dette er i svært mange tilfeller vanskelig å forene med en rasjonell skyssavvikling i et så vidt spredt bosatt fylke som Oppland. Fleksibel skoleskyss fører gjeme til 0 økt ruteproduksjon, høyere kostnader, mer bruk av drosjer/flere enkelttransporter og inntektsbortfall på ordinære ruteavganger. Det er etter vår oppfatning nødvendig å drøfte: 0 planrutiner og kostnadsfordeling ved lokalisering av skoletilbud og endringer i organisering av skoledagen som påvirker dagens skysstilbud. Presisering av opplæringsloven - voksenopplæring Opplæringsloven åpner for skyssløsninger som en kan stille spørsmål om hva som var lovgivers intensjoner. Voksne elever med rett til grunnskoleopplæring har f eks de samme skyssrettigheter som øvrige elever i grunnskolen. Det kan stilles spørsmål om eldre afasipasienter (70 år og eldre) som trenger fomyet opplæring i skrive og leseferdighet skal sidestilles med øvrig skyss av grunnskoleelever. Gråsoner - ansvarsfordeling Voksenopplæring mellom fylkeskommunen og kommunene 4A - 2 Rett til spesialundervisning på grunnskolens område. Voksne som har særlig behov for opplæring for å kunne utvikle eller holde vedlike grunnleggende ferdigheter, har rett til slik opplæring. Voksne som på grunn av sykdom, skade eller ulykke har behov for fomyet grunnskoleopplæring, vil oflest falle inn under retten til spesialundevisning. Det åpner også for relæring av grunnleggende lese og skriveferdigheter. Vi erfarer for eksempel at eldre afasi pasienter får opplæring/ opptrening. Enkelte kommuner hevder at dette er opplæring i henhold til opplæringsloven hvor fylkeskommunen er ansvarlig for å organiserer skyssen. Skyss for denne gruppen er svært kostnadskrevende. Det er behov for spesialdrosje, og det er få muligheter for samordning. Lillehammer kommune har et eget kjørekontor og kjører elevene selv. Kommunen søker fylkeskommunen om å få refundert utgifter til denne type kjøring. All skyss i skoletiden er et kommunalt ansvar. I tilfeller hvor det foreligger skjønnsvurderinger, kan ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen være vanskelig. 6