INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET

Transkript

1 Kontrollutvalget Sekretariatet KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE Trond Vangen, leder Trond Enemo, nestleder Anne-Grethe Henriksen Marit Tofastrud Vestli Steinar Kjeverud Gjøvik, 28. september J.nr./referanse: 19-15/ST/ks Kopi av innkallingen er sendt: Ordfører og rådmann Hedmark Revisjon IKS INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET Det innkalles herved til møte i kontrollutvalget: Dato: Mandag 5. oktober 2015 Tid: Kl ca Sted: Møterom 267, rådhuset Vedlagt følger saksliste og saksdokumenter. Deltakelse fra andre i møtet: Hedmark Revisjon IKS er særskilt invitert til følgende saker: Kl. 0830: Sak 43 - Revisjonsrapport Hedmark IKT (oppdragsansvarlig revisor Jo Erik Skjeggestad og utøvende revisor Marit Asbjørnsen) Kl. 1030: Sak 44 Forundersøkelse/tjenester til funksjonshemmede (jurist Lina K. Høgås) Kl. 1215: Sak 45 Regnskapsrevisjon (oppdragsansvarlig revisor Tommy Pettersen) Kl. 1315: Sakene div saker Hedmark Revisjon IKS (daglig leder Morten Alm Birkelid) Eventuelt forfall til møtet bes meddelt snarest til undertegnede på telefon/sms til , eller e-post kjetil@kontrollutvalget.no Med hilsen For leder i kontrollutvalget Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Adresse: Kontrollutvalgstjenester Kjetil Solbrækken Studievegen 7, 2815 Gjøvik Tel , e-post: kjetil@kontrollutvalget.no

2 KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE SAKSLISTE FOR MØTE I STANGE KOMMUNE Mandag 5. oktober 2015 kl (Rom 267, rådhuset) SAK NR. 42/2015 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE SAK NR. 43/2015 SAK NR. 44/2015 SAK NR. 45/2015 REVISJONSRAPPORT: HEDMARK IKT ORGANISERING, OVERORDNET STYRING, ROLLER OG HABILITET Hedmark Revisjon IKS presenterer rapporten. BESTILLING AV FORUNDERSØKELSE: TJENESTER TIL FUNKSJONHEMMEDE I STANGE KOMMUNE Hedmark Revisjon IKS orienterer. REGNSKAPSREVISJON: PRESENTASJON AV STRATEGI FOR REVISJON AV KOMMUNEREGNSKAPET FOR 2015 Hedmark Revisjon IKS v/oppdragsansvarlig regnskapsrevisor orienterer. SAK NR. 46/2015 STATUS FOR AVKLARING AV AVTALER FOR 2014 OG 2015 MED HEDMARK REVISJON IKS SAK NR. 47/2015 SAK NR. 48/2015 STATUSRAPPORT PR. 2. TERTIAL 2015 FRA HEDMARK REVISJON IKS OPPDRAGSAVTALE MED HEDMARK REVISJON IKS FOR 2016 Utsatt sak fra forrige møte. SAK NR. 49/2015 KONTROLLUTVALGETS BUDSJETT FOR 2016 Utsatt sak fra forrige møte. SAK NR. 50/2015 SAK NR. 51/2015 EGENEVALUERING AV KONTROLLUTVALGETS VIRKSOMHET PLANLEGGING AV FØRSTE MØTE I NY VALGPERIODE Gjøvik, 25. september For utvalgsleder Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Kopi til orientering: - Stange kommune v/rådmann og økonomisjef

3 - 1. vara til kontrollutvalget (vararepresentantene møter kun etter særskilt innkalling)

4 SAK NR. 42/2015 Stange kommune GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: Vedlegg: 1. Møteprotokoll fra møte Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: Protokoll fra kontrollutvalgets møte den godkjennes. SAKSOPPLYSNINGER: Protokoll fra siste møte i kontrollutvalget legges frem til formell godkjenning. 1

5 MØTEPROTOKOLL KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE Torsdag 10. september 2015 holdt kontrollutvalget møte i Stange rådhus fra kl Som medlemmer møtte: Trond Vangen (FrP), leder Trond Enemo (uavh.), nestleder Steinar Kjeverud (Ap) Marit Tofastrud Vestli (BL) Følgende medlem hadde meldt forfall: Anne-Grethe Henriksen (Ap) Følgende varamedlem møtte: Ingen Følgende varamedlem hadde meldt forfall Ellen Mohaugen (Ap), første vara Ellers møtte: Fra rådmannen/administrasjonen: Kommunalsjef Helse og omsorg, Tove Nordli Selnes (sakene 34 og 35). Fra Hedmark Revisjon IKS: Daglig leder Morten Alm Birkelid (sakene 36-41). Sekretær: Kjetil Solbrækken. Møteprotokollen er sendt til: Kommunestyret v/ordfører, varaordfører, rådmannen m.fl., kontrollutvalgets medlemmer og varamedlemmer, Hedmark Revisjon IKS, Hamar Arbeiderblad og Stangeavisa. Utvalgsmøtet ble satt kl med Trond Vangen som møteleder. Innkalling og saksliste ble enstemmig godkjent. Til behandling: SAK NR. 33/2015 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE Vedtak, enstemmig: Protokoll fra kontrollutvalgets møte den godkjennes. SAK NR. 34/2015 FORUNDERSØKELSE HELSE OG OMSORG OG OPPFØLGING AV KONSULENTRAPPORTEN FRA DELOITTE Fra behandlingen: Rådmannen v/kommunalsjef Helse og omsorg Tove Nordli Selnes orienterte og svarte på spørsmål innenfor følgende tema/områder: 1

6 Stange Helse- og omsorgstjenester: - Økonomi (budsjettsituasjonen, økonomistyring) - Utviklingen i sykefravær Oppfølging av konsulentrapporten fra Deloitte: - Rapportens forslag til tiltak ble gjennomgått. Det ble orientert om status for oppfølgingen av tiltakene. På spørsmålet fra kontrollutvalget ble det særlig orientert om ledelsessituasjonen ved kommunens to omsorgssentre og arbeidsmiljøet ved Stange Helse og omsorgssenter. Vedtak, enstemmig: 1. Kontrollutvalget tar kommunalsjefens presentasjon til orientering og har inntrykk av at det jobbes godt med utvikling på en rekke områder innenfor helse og omsorg i Stange kommune. 2. Kontrollutvalget mener konsulentrapporten fra Deloitte gir et godt utgangspunkt for videre oppfølging fra kontrollutvalgets side mht. anbefalinger/tiltak. Rapporten vil bli benyttet som ett av flere innspill i den kommende prosessen i kontrollutvalg med å lage ny plan for forvaltningsrevisjon. 3. Kontrollutvalget vil vurdere gjennomføring av en forvaltningsrevisjon/evaluering av tjenestetilbudet til funksjonshemmede og kommunens rapportering innenfor området. Temaet drøftes videre på neste møte der Hedmark Revisjon IKS bes om å komme med innspill til aktuelle innfallsvinkler til revisjoner innenfor området. 4. Kontrollutvalget er bekymret for situasjonen ved Stange Helse- og omsorgssenter og vil følge opp dette med rådmannen i løpet av første halvår Det bes særlig om tilbakemelding i forhold til økonomistyring og samspillet mellom ledelse og ansatte. SAK NR. 35/2015 OMFANG OG HÅNDTERING AV KLAGER PÅ HELSE- OG OMSORGSTJENESTER I STANGE KOMMUNE Fra behandlingen: Rådmannen v/kommunalsjef Helse og omsorg Tove Nordli Selnes informerte om omfanget av klager (15 personer klaget på enkeltvedtak så langt i 2015), og hvilke tjenester det er klaget på. Det ble videre orientert om resultatet av klagebehandlingene. Vedtak, enstemmig: 1. Med bakgrunn i at kommunen fatter i gjennomsnitt rundt 100 enkeltvedtak pr. måned betrakter kontrollutvalget andel klager på helse- og omsorgstjenester som svært lavt. 2. Kontrollutvalget tar til orientering at kun et fåtall klager som går videre til Fylkesmannen blir omgjort. 2

7 SAK NR. 36/2015 Vedtak, enstemmig: TERTIALRAPPORT 1. TERTIAL 2015 STANGE KOMMUNE / STANGE KOMMUNALE BOLIGFORETAK KF Økonomirapport 1. tertial 2015 for Stange kommune og Stange kommunale Boligforetak KF tas til orientering. SAK NR. 37/2015 STATUS FOR AVKLARING AV INNGÅTTE AVTALER FOR 2014 OG 2015 MED HEDMARK REVISJON IKS OG TILBAKEMELDINGER FRA SELSKAPET Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder og sekretær for kontrollutvalget orienterte. Forslag fra rådmannen i Stange kommune til omforent løsning ble referert. Vedtak, enstemmig: 1. Status for arbeidet med avklaring av inngåtte avtaler med Hedmark Revisjon IKS for 2014 og 2015 tas til orientering, herunder fremlagt forslag til omforent løsning til drøfting i representantskapets møte den 16/ Brev av 2/7-15 fra styreleder i Hedmark Revisjon IKS til kontrollutvalgene i kommunene i Hamarregionen tas til orientering. 3. Kontrollutvalget tar til orientering at leder og nestleder i styret i Hedmark Revisjon IKS har trukket seg. 4. Daglig leder sin presentasjon av modell for å holde oversikt over betalte, ikke leverte timer det enkelte år for hver kommune, tas til orientering. Kontrollutvalget ber Hedmark Revisjon IKS om en nærmere beskrivelse av den skisserte ordningen med at kommuner med timer til gode kan benytte disse i påfølgende år. Ved utgangen av 2015 er det forventet at kontrollutvalget i Stange kommune samlet har ca 600 timer ubenyttet (akkumulert for ). SAK NR. 38/2015 OPPDRAGSAVTALE MED HEDMARK REVISJON IKS FOR 2016 Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder orienterte om prosessen i selskapet mht. fastsetting av timepris på sine tjenester overfor kommunene. Vedtak, enstemmig: Inngåelse av oppdragsavtale for 2016 avventes til timepris for tjenester fra Hedmark Revisjon IKS er avklart i representantskapets møte 16/9-15. Saken følges opp på neste møte. 3

8 SAK NR. 39/2015 KONTROLLUTVALGETS BUDSJETT FOR 2016 Vedtak, enstemmig: Med bakgrunn i utsettelse av sak 38/15 (Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS for 2016) utsettes behandlingen av kontrollutvalgets budsjett for 2016 til neste møte. SAK NR. 40/2015 SAMMENLIGNING AV KOMMUNENS REVISJONSKOSTNAD 2014 MED ANDRE KOMMUNER ( BENCHMARKING ) Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder presenterte tallene for Vedtak, enstemmig: 1. Sammenligning av kommunens revisjonskostnad for 2014 med andre kommuner tas til orientering. 2. Kontrollutvalget har merket seg at kommunens kostnader til revisjon av kommuneregnskapet (regnskapsrevisjon) ligger noe over gjennomsnittet for andre kommuner på samme størrelse i undersøkelsen. (Antall kommuner i undersøkelsen = 50, gjennomsnitt større kommuner = 0,036%, revisjonskostnad i Stange kommune = 0,046%). SAK NR. 41/2015 REFERATSAKER Følgende saker ble referert: 1. EØS-avtalens regler om offentlig støtte a. Artikkel i Kommunerevisoren 4/2015 b. Sakspapirer til sak i kommunestyret 29/10-15 om Åkershagan Eiendom 2. Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Stange kommune 2015 (rapport fra Helsetilsynet) 3. Revisjon av pasientregnskap: Revisors beretning om pasientregnskap ved Stange Helse- og omsorgssenter, avd. 1 Revisors beretning om pasientregnskap ved Stange Helse- og omsorgssenter, avd Diverse avisartikler 5. Neste møte: Tidspunkt/saksliste Vedtak, enstemmig: Referatsakene tas til orientering. 4

9 Stange, 10. september Trond Vangen leder RETT UTSKRIFT: Stange, 10. september Kjetil Solbrækken utvalgssekretær NESTE MØTE Dato: Mandag 5. oktober 2015 Tidspunkt: Kl Aktuelle saker: Revisjonsrapport «Hedmark IKT» Regnskapsrevisjon: Strategi for revisjon av kommuneregnskapet for 2015 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS for 2016 Kontrollutvalgets budsjett for 2016 Oppfølging av kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll innspill til revisjonsprosjekter (jf. KU sak 34/15) Egenevaluering kontrollutvalget valgperioden Planlegging av første møte i nytt kontrollutvalg Saker til oppfølging i senere møte: Status for Stange Helse- og Omsorgssenter (KU-sak 34/15) Kommunens beredskapsarbeid (ku-sak 30/15) Samhandlingsreformen div. spørsmål (ku-vedtak 04/13) Overordnet internkontroll rådmannens ansvar for «betryggende kontroll» (KU-vedtak sak 07/14) Internrevisjon/oppfølging av gjennomførte tiltak etter Helsetilsynets rapport fra 2013 om tjenester til voksne med psykiske lidelser (vedtak KU-sak 09/14) oppfølging , 1. kvartal: Oppfølging av tilsynsrapport kvalifiseringsprogrammet/nav Stange (KU-sak 07/15) 5

10 2016: Markedsføring og profilering av ledige tomter (KU-sak 10/15) 2015/2016: Videreføring forundersøkelse: Interkommunale samarbeid (ku-sak 12/15) 2015: Oppfølging av tidligere revisjonsrapporter: Revisjonsrapport vedr. anskaffelser mellom og Revisjonsrapport vedr. rammeavtaler Bestilte oppdrag fra Hedmark Revisjon IKS (forvaltningsrevisjon mv): Revisjonsprosjekt: Hedmark IKT (samarbeid med kontrollutvalget i Hamar kommune) Innspill til planlegging av revisjon av tjenester for funksjonshemmede (KU-sak 34/15) Møteplan for 2015: Torsdag kl Torsdag kl Torsdag kl Torsdag kl Torsdag kl Torsdag kl endret til mandag kl Torsdag kl

11 Sak nr.: 43/2015 Stange kommune REVISJONSRAPPORT: HEDMARK IKT ORGANISERING, OVERORDNET STYRING, ROLLER OG HABILITET Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten «Oppfølging av rammeavtaler i Stange kommune» (Hedmark Revisjon IKS, mai 2014) 2. Prosjektplan for revisjonsprosjektet Vedlegg 1 Nei FORSLAG TIL VEDTAK: INNSTILLING TIL KOMMUNESTYRET: 1. Kommunestyret tar revisjonsrapporten til orientering og har merket seg rapportens hovedkonklusjoner om at: a) IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. b) Styret fungerer til en stor grad i henhold til kommuneloven 27 og vedtektene. c) Roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. 2. Rådmannen bes om å følge opp revisjonsrapportens forslag til forbedringspunkter og rapportere tilbake til kommunestyret om hvordan disse er fulgt opp. SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. 1

12 I utarbeidet prosjektplan, som ble godkjent av kontrollutvalgene, fremgikk det at følgende formål skulle legges til grunn for undersøkelsen: Formålet med undersøkelsen er å vurdere organisering, overordnet styring og roller/habilitet i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Formålet belyses i nærværende rapport ved å besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? Arbeidet er avsluttet og revisjonsrapporten følger vedlagt saken. Revisjonsrapporten og revisors hovedkonklusjoner på de tre problemstillingene er gjengitt under: 1. IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. 2. Styret fungerer til en stor grad i henhold til kommuneloven 27 og vedtektene. 3. Roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad I tråd med fast praksis legges det opp til oversending til kommunestyret for sluttbehandling, dvs. at kontrollutvalgets vedtak utformes som en innstilling til kommunestyret. Ved rapportering til kommunestyret krever kommuneloven at rapporten er forelagt rådmannen i til uttalelse, jf. kommunelovens 77 nr. 6. Rådmannens uttalelse er innarbeidet i rapportens kapittel 13 (s. 35). Revisors anbefalinger fremgår i rapportens kapittel 12. Anbefalingene er i sin helhet tatt med forslag til vedtak i saken, jf. vedtakets pkt. 2. 2

13 Forvaltningsrevisjon 2015 Utarbeidet av Hedmark Revisjon IKS på oppdrag fra kontrollutvalgene i Stange kommune og Hamar kommune Hedmark IKT Organisering, overordnet styring, roller og habilitet Postboks 84, 2341 Løten Telefon: E-post: post@hedmark-revisjon.no Org.nr: MVA

14 Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet: Hedmark IKT organisering, overordnet styring, roller og habilitet. Rapportutkastet har vært sendt på høring til Hedmark IKT og rådmennene i Stange og Hamar kommuner. Høringsuttalelsene er tatt inn i rapportens kapittel 10. Rapporten, som utgjør prosjektets sluttprodukt, avleveres herved til revisjonens oppdragsgiverne, kontrollutvalgene i Stange og Hamar kommune. Marit Asbjørnsen har vært utøvende revisor for prosjektet og har ført rapporten i pennen. Jo Erik Skjeggestad har vært oppdragsansvarlig revisor for prosjektet og har kvalitetssikret arbeidet. Prosjektets datainnsamling er gjennomført i perioden mars - juni Hedmark Revisjon IKS ønsker å takke Hedmark IKT og kommunenes administrasjon for nødvendig tilrettelegging og bistand i prosjektforløpet. Samtidig vil vi takke kontrollutvalgene i Stange og Hamar kommune for oppdraget. Løten, den 3. september 2015 Jo Erik Skjeggestad Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Marit Asbjørnsen Utøvende forvaltningsrevisor 2

15 Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON BESTILLING, FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER METODE PROBLEMSTILLING NR. 1: HENSIKTSMESSIG ORGANISERINGEN AV IKT-ARBEIDET REVISJONSKRITERIER INNHENTEDE DATA Samarbeid på IKT-området Organisasjonsform Innskudd og kostnadsdeling Oppgavefordeling mellom kommunene og Hedmark IKT Organiseringen av IKT-arbeidet i kommunene Kommunenes IKT-kompetanse Kommunenes eierskapsmeldinger Digitaliseringsstrategi VURDERING Valg om å samarbeide Valg av organisasjonsform Vedtektenes bestemmelse om at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser Kommunenes IKT-kompetanse Eierskapsmelding Digitaliseringsstrategi PROBLEMSTILLING NR. 2: STYRETS FUNKSJON I SAMARBEIDET INNLEDNING UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER Kommuneloven Vedtekter for Hedmark IKT REVISJONSKRITERIER INNHENTEDE DATA Styret Eiermøte/samhandlingsmøte Daglig leder

16 7.4.4 Saker på IKT-området som behandles politisk Andre vedtak og retningslinjer for samarbeidet Regnskap og revisjon VURDERING Sammensetning av styret Styrets oppgaver og myndighet Delegasjon til daglig leder Særlig om regnskap og revisjon PROBLEMSTILLING NR. 3: ROLLER OG HABILITET REVISJONSKRITERIER INNHENTEDE DATA Roller på IKT-området i kommunene Habilitetsvurderinger for styret og daglig leder VURDERING Rådmannens habilitet ved behandling av saker som angår Hedmark IKT Skillet mellom bestillerrollen og eierrollen Kommunens administrative toppledelse i styret Habilitet for styret og daglig leder KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER PROBLEMSTILLING NR PROBLEMSTILLING NR PROBLEMSTILLING NR HØRINGSUTTALELSER HØRINGSUTTALELSE HEDMARK IKT HØRINGSUTTALELSE HAMAR KOMMUNE HØRINGSUTTALELSE STANGE KOMMUNE REVISORS KOMMENTAR TIL HØRINGSUTTALELSENE Kommentar til høringsuttalelse fra Hamar kommune Kommentar til høringsuttalelse fra Stange kommune KILDER VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING NR Interkommunalt samarbeid valg av organisasjonsform Kompetansekrav Strategi og oppfølging

17 Eierstyring PROBLEMSTILLING NR Administrasjonssjefens rolle og habilitet som tjenestemann i kommunen Habilitetskrav til styret og daglig leder i Hedmark IKT VEDLEGG 2: TABELL ORGANISASJONSFORMER

18 1 Sammendrag Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot organisering, overordnet styring og habilitet/roller i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Hedmark IKT er et interkommunalt samarbeid for felles IKT-drift for kommunene Hamar, Stange, Løten, Kongsvinger, Nord-Odal og Grue. Samarbeidet er organisert med hjemmel i kommuneloven 27. Styret for samarbeidet består av rådmennene i de seks deltakerkommunene. Prosjektet skal besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? Prosjektet er gjennomført i perioden mars til juli Vi har besvart problemstillingen ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. Kommunene har gjort vurderinger av muligheten for effektivisering og kvalitetsheving gjennom et interkommunalt IKT-samarbeid og har konkludert med at et samarbeid er ønskelig. Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig. Å velge å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven 27 er i tråd med det tiltenkte nedslagsfeltet til bestemmelsen. Ved valget av organisasjonsform har kommunene vektlagt deres eget ønske og behov for styring og kontroll. Samarbeidet er organisert slik at kommunens anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Både Stange og Hamar synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Samarbeidet i Hedmark IKT bidrar til erfaringsutveksling og kompetanseheving i kommunene. 6

19 Deltakerkommunene har utarbeidet en felles IKT-strategi. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Hverken Stange eller Hamar har noen planer for hvordan kommunen skal sikre at lederne i kommunene har den nødvendig kompetanse i forhold til IKT-planlegging, bestillerkompetanse og hvordan en skal realisere gevinster ved bruk av IKT. Det finnes ingen oversikt over den kompetansen kommunen besitter pr. i dag. Det er ikke gjort noe i forhold til å sikre at de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å forstå og fatte beslutninger på IKT-området. Hverken Stange eller Hamar har konkrete handlingsplaner med aktiviteter og tiltak for et år av gangen som er knyttet opp mot IKT-strategien. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunens eiermelding. Etter revisors vurdering er vedtektsbestemmelsen om at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, ikke i samsvar med samarbeidets faktiske selvstendighet. Styrets rolle og funksjon i samarbeidet fremgår av kommuneloven 27 og vedtektene for Hedmark IKT. Vedtektene oppfyller lovens krav til innhold. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at styret til en stor grad fungerer i henhold til kommuneloven 27 og vedtektene. Styret er sammensatt i henhold til vedtektene. Styret har i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Styret har tilsatt en daglig leder. Det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Regnskapet er revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt for samarbeidet. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Det er ikke valgt personlige varamedlemmer til styret. Samarbeidet har inngått leasingavtale som fremstår som en avtale om finansiell leasing. Dette ligger utenfor styrets myndighet. Stemmegivningen i styret fremgår ikke i styreprotokoller. 7

20 Delegasjon av myndighet og representasjonsrett til daglig leder er ikke nedfelt skriftlig. Bestemmelser om føring av noter i regnskapet til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er ikke etterlevd. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. Den alminnelige befatningen rådmennene har med Hedmark IKT i sin rolle som rådmann i kommunen og ikke som styremedlem i Hedmark IKT medfører ikke habilitetsproblematikk. Kommunene har en egen bestillerfunksjon som bidrar til at eierrollen og bestillerrollen i forhold til Hedmark IKT holdes atskilt. Vi kan imidlertid påpeke følgende punkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Rådmennene vil kunne bli inhabile etter kommuneloven 6 først ledd bokstav e nr. 2. Organiseringen av samarbeidet med rådmennene som styremedlemmer medfører at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen blir mer uklart enn ved selskapsorganisering. Styret har i 2014 behandlet flere saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt styret har beveget seg inn på bestillernes område. At rådmennene sitter i styret er ikke i tråd med kommunenes eiermeldinger når samarbeidet anses om et eget rettssubjekt. Det er ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer vedrørende habilitet for styret eller daglig leder i Hedmark IKT. 8

21 2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77 fjerde ledd fastslår at kontrollutvalget skal påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunen. I henhold til 7 første ledd i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. 1 innebærer forvaltningsrevisjon «å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger.» 3 Bestilling, formål og problemstillinger Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. I utarbeidet prosjektplan, som ble godkjent av kontrollutvalgene, fremgikk det at følgende formål skulle legges til grunn for undersøkelsen: Formålet med undersøkelsen er å vurdere organisering, overordnet styring og roller/habilitet i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Formålet belyses i nærværende rapport ved å besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? 4 Kilder for revisjonskriterier Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, 1 Forskrift nr. 904 av

22 teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I dette prosjektet er revisjonskriteriene utledet fra følgende kilder: Lov om kommuner og fylkeskommuner av nr. 107 (kommuneloven) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av (forvaltningsloven) Vedtekter for Hedmark IKT, vedtatt i kommunestyrene i deltakerkommunene våren 2010 Eiermelding for Hamar kommune Eiermelding for Stange kommune Følgende dokumenter utarbeidet av KS: o Ekommune 2012 lokal digital agenda o Introduksjonshefte Formel interkommunalt samarbeid, Oslo, 2013 o Kommunal selskapsorganisering økonomiske og juridiske vurderinger, Oslo 2002 o o Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak Digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner Lovbestemmelser er tolket i lys av tilgjengelig rettskildemateriale slik som lovforarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Utledningen av revisjonskriterier for problemstilling nr. 1 og 3 fremgår i vedlegg 1 til rapporten. For problemstilling 2 er utledningen av revisjonskriteriene knyttet tett opp mot den beskrivende delen av problemstillingen. Utledningen av revisjonskriteriene for problemstilling nr. 2 er derfor inntatt direkte i rapporten i kapittel 7.2 nedenfor. 5 Metode Vi har innhentet data ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Følgende dokumenter er de mest sentrale i prosjektet: Vedtekter for Hedmark IKT, vedtatt i kommunestyrene i deltakerkommunene våren 2010 Samarbeidsavtale Hedmark IKT, signert juni/juli 2010 (heretter kalt samarbeidsavtalen) Standardavtalen IKT-tjenester fra Hedmark IKT , datert 10. april 2014 (heretter kalt standardavtalen) Referater fra styremøter i Hedmark IKT i 2014 med saksfremlegg 10

23 Notater fra eiermøter/samhandlingsmøter i Hedmark IKT i 2014 Eiermelding for Hamar kommune Eiermelding for Stange kommune Årsrapport og årsregnskap for Hedmark IKT for 2014, datert 27. mars 2015 Kommunestyrevedtak vedrørende opprettelsen og utvidelsen av samarbeidet Felles IKT-strategi for Grue, Hamar, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal og Stange kommuner for perioden «HaLøSt IT» - Organisasjonsmodeller, utarbeidet av Mette Braathen, juridisk rådgiver Hamar kommune, datert «HaLøSt IT» - Interkommunalt IKT samarbeid Erfaringer fra interkommunal IKT samarbeid i kommunene Hamar, Stange og Løten Inkludert erfaringene med opprettelse av Hedmarken IKT, utarbeidet av Marianne Bjønness (bestiller Hamar kommune) med innspill fra Frode Haugan (bestiller Stange kommune), Anne-Gry Villumstad (bestiller Løten kommune) og Frode Danielsen (daglig leder Hedmark IKT), datert Notat til ordførerne I Hamar, Løten og Stange kommuner, utarbeidet av styret i Hedmark IKT, datert Brukerundersøkelse 2013, Hedmark IKT, gjennomført av Evry AS Vi har gjennomført intervjuer med Konstituert rådmann i Hamar kommune, styreleder Hedmark IKT Rådmann i Stange kommune, styremedlem Hedmark IKT Rådmann i Løten kommune, styremedlem Hedmark IKT Daglig leder i Hedmark IKT Juridisk rådgiver i Hamar kommuner Bestiller i Hamar kommune Bestiller i Stange kommune Systemeier og en systemansvarlig for skole i Hamar kommune To systemansvarlige for skole i Stange kommune Dokumentanalysen og intervjuene anses til sammen som godt egnede metoder til å besvare problemstillingene i prosjektet. Dataene anses pålitelige. Det er utarbeidet referater fra alle intervjuer. Alle referatene, med unntak av ett, er verifisert av intervjuobjektene, og foreløpig rapport er sendt på høring til rådmennene i 11

24 Hamar og Stange kommuner, samt til daglig leder i Hedmark IKT. Vi har vært nøye med nedtegnelsen av data fra skriftlige kilder, og rapporten er blitt underlagt intern kvalitetssikring hos revisjonen. Dataene anses relevante for å besvare problemstillingene. Det er utledet klare revisjonskriterier som vanskelig kan misforstås, og dataene belyser hvorvidt revisjonskriteriene er etterlevd. Det skal imidlertid bemerkes at det det for enkelte av revisjonskriteriene har vist seg å foreligge lite skriftlig materiale. Idet rammene for prosjektet ikke har tillatt utstrakt bruk av intervjuer eller spørreundersøkelse, har det ikke vært mulig å konkludere klart i forhold til disse revisjonskriteriene. 12

25 6 Problemstilling nr. 1: Hensiktsmessig organiseringen av IKTarbeidet Problemstilling nr. 1: Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 6.1 Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier som vil bli benyttet for problemstilling 1: 1. Alle kommuner bør vurdere mulighetene for effektivisering og kvalitetsheving av forvaltning og tjenesteproduksjon gjennom interkommunalt IKT-samarbeid. 2. Ved valg av organisasjonsform bør kommunen legge vekt på formålet med samarbeidet og det tiltenkte nedslagsfeltet til de alternative regelsettene, samt kommunens behov for styring og kontroll. 3. Interkommunale samarbeid om rene IKT-tjenester bør organiseres slik at kommunenes anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. 4. Topplederne i deltakerkommunene i et IKT-samarbeid bør ha kompetanse på strategisk IKTplanlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. 5. Ledere på alle nivåer i kommunen bør ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. 6. De folkevalgte bør ha tilstrekkelig kunnskap for å forstå og fatte strategiske beslutninger på IKT-området. 7. IKT-samarbeidet bør omtales i kommunenes eierskapsmelding 8. Enhver kommune bør ha en digitaliseringsstrategi som består av følgende to deler: o En del av strategisk karakter som definerer hovedlinjene for hvordan IKT skal støtte opp under planlagt tjenesteutvikling og bidra til å løse egne utfordringer o En handlingsplan med aktiviteter og tiltak for ett år av gangen Revisjonskriteriene er utledet fra ulike dokumenter utarbeidet av KS. Se vedlegg 1 til rapporten for nærmere beskrivelse av kildene og utledningen av kriteriene. 13

26 6.2 Innhentede data Samarbeid på IKT-området Kommunenes valg om å samarbeide på IKT-området I 2005 ble det etablert et samarbeid for felles IKT-drift for kommunene Hamar, Stange og Løten. Samarbeidet fikk navnet HaLøSt IT, senere Hedmarken IKT. Samarbeidet startet driften 1. januar Før oppstarten av samarbeidet hadde det vært laget flere utredninger som alle hadde konkludert med at kommunene ville være bedre rustet for fremtidige krav og behov innen IKT ved å samarbeide. De tre kommunene hadde en viss grad av samarbeid på IKT-området også før oppstarten i 2006 da de hadde felles internettløsning som ble driftet i Hamar. I tillegg hadde en bredbåndsavtale med Eidsiva sørget for at det var bygget ut «datamotorvei» mellom rådhusene (stamnett). I 2009 utarbeidet styret i Hedmarken IKT et notat til ordførerne i deltakerkommunene vedrørende vurdering av selskapsform og alternativer for veien videre. I notatet fremgikk det at kommunene i flere sammenhenger hadde gitt tydelig uttrykk for at etableringen av samarbeidet hadde vært en suksess I 2010 ble samarbeidet utvidet til også å gjelde kommunene Kongsvinger, Nord-Odal og Grue. Samarbeidet skiftet i den forbindelse navn til Hedmark IKT. I Brønnøysundregistrene er samarbeidet registrert med eget organisasjonsnummer. Forretningsadressen er Løvdstadvegen 7, 2312 Ottestad, Stange kommune. I 2010 ble erfaringene fra samarbeidet så langt, oppsummert i et dokument utarbeidet av bestiller i Hamar kommune, med innspill fra bestillerne i Stange og Løten og daglig leder i Hedmark IKT. Her fremgikk følgende konklusjon: «Etter mange år med interkommunalt samarbeid har kommunene oppnådd mye på å samarbeide om IKT. Driftsmessig er situasjonen en helt annen enn ved oppstarten, kommunene har fått stabil drift og mange flere tjenester enn ved oppstarten. Utvidet helpdesk og døgndrift hadde trolig ikke vært en realitet til den prisen som samarbeidet har i dag. Kompleksiteten i løsningene hadde trolig ikke vært mulig å gjennomføre uten samarbeid om driften. Kommunene har også ved samarbeid om nye løsninger fått på plass moderne IKT-løsninger og følger utviklingen i markedet. Kostnadsmessig gir samarbeidet mindre behov for økt 14

27 bemanning og mer gunstige priser hos leverandører. Videre legger felles IKT-løsninger til grunn mulighet for enklere å samarbeide om tjenester.» Signaler fra intervjuer vedrørende å samarbeide med andre kommuner I intervjuene som er blitt gjennomført i prosjektet er det gitt uttrykk for at et samarbeid på IKTområdet er både nyttig og nødvendig. Flere revisjonen har snakket med har imidlertid påpekt at deltakerkommunene er seks kommuner av forskjellig størrelse, med ulike ressurser og et svært ulikt utgangspunkt når det gjelder IKT-arbeidet. De store og mest ressurssterke kommunene må ta en pådriverrolle og har også opplevd at de må stoppe opp i sin utvikling og vente på at de mindre kommunene skal komme opp på samme nivå. En naturlig følge av samarbeid er også at man ikke alltid kan gjøre ting akkurat slik det passer sin egen kommune, men må tilpasse seg de andre. Dette gjelder eksempelvis ved valg av nye systemer Organisasjonsform Kommunens valg av organisasjonsform Allerede fra oppstarten av samarbeidet valgte de deltakende kommunene å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven 27. Før oppstarten i 2006, ble det laget en utredning hvor denne organiseringen ble foreslått. Forslaget bygget på et vedlegg, utarbeidet av Hamar kommunes jurist, som tok sikte på å skissere de juridiske virkningene, samt fordeler og ulemper ved de ulike samarbeidsformene. Som begrunnelse for anbefalingen om organisering etter kommuneloven 27, ble det i utredningen vist til følgende: Organisering i 27-samarbeid gir større mulighet for eierstyring enn organisering i egne rettssubjekt som interkommunale selskap (IKS) eller aksjeselskap (AS). Kommunene kan ved etablering av et 27-samarbeid tildele samarbeidet oppdrag uten å legge oppdraget ut på anbud. De ansatte vil ved etablering av et 27-samarbeid fortsatt være kommunalt ansatt. I forhold til argumentet om større mulighet for eierstyring, ble det imidlertid i det ovennevnte vedlegget om de ulike organisasjonsformene påpekt følgende: 15

28 Det er likevel grunn til å anta at IKT-drift er et område av den kommunale tjenesteproduksjon hvor behovet for løpende oppfølging og kontroll med tjenesten er av underordnet politisk betydning. Tjenesten er et støttesystem for tjenesteproduksjonen, og er bedre egnet for forretningsmessig drift enn store deler av det øvrige kommunale tjenestetilbudet. IKT-drift er derfor et område av den kommunale tjenesteproduksjonen som vil kunne være egnet for utskilling i egne rettssubjekter I utredningen ble det videre anbefalt at det på et senere tidspunkt ble lagt frem en sak der overgang til interkommunalt selskap ble utredet nærmere. Dette skyldtes at Kommunal- og regionaldepartementet etter beslutningen publiserte en betenkning vedrørende offentlige anskaffelser og interkommunalt samarbeid som tydet på at det var mer kurant å etablere et interkommunalt selskap i en slik sammenheng enn først antatt. I utredningsarbeidet ble det ikke tatt stilling til hvem som skulle sitte i styret i samarbeidet. I tillegg til kommunestyresaken i Hamar, hvor opprettelsen av samarbeidet ble vedtatt, fremgår det imidlertid at administrasjonen så for seg et styre med representanter fra administrativt nivå, utnevnt av rådmannen. Dette ble begrunnet med at oppgavene som skulle overføres til samarbeidet var administrative oppgaver som før samarbeidet var delegert til rådmannen. Det hitsettes fra tillegg til sak 0029/05 fra Hamar kommunestyre: Samarbeidets formål er knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes IKT-teknologi, samt inngåelse og forvaltning av avtaler innenfor dette området. Virksomheten håndterer kun oppdrag på bestilling fra kommunene. Dette er typiske administrative oppgaver som i dag er delegert til rådmannen i de deltakende kommuner. Politisk styring vil i hovedsak skje i forbindelse med budsjettbehandling, års- og tertialrapportering, samt i forbindelse med fastsettelse av kommunens IKT-strategier. Etablering av et styre i medhold av kl 27 er valgt som en praktisk overbygging for å muliggjøre et interkommunalt samarbeid på området. Det anbefales derfor at det ikke oppnevnes et politisk valgt styre i dette selskapet, men at styret etableres på administrativt nivå og utnevnes av rådmannen. Man sikrer ved dette en god forankring og integrering i kommunens øvrige organisasjon, i tillegg til at man sikrer at styret drives i samsvar med kommunenes helhetlige prioriteringer. Rådmannen har anledning til å velge seg selv i styret. Dersom man utnevner et politisk valgt styre må man ta høyde for noe økte driftsutgifter til godtgjøring av styre mv. 16

29 I forslag til vedtekter for samarbeidet, som var vedlegg til kommunestyresakene, fremgikk det at styret for samarbeidet skulle velges av rådmennene. I saksfremstillingen for kommunestyret i Hamar, ble det i samsvar med utredningen, anbefalt at det på et senere tidspunkt skulle legges frem en sak der overgang til interkommunalt selskap ble utredet nærmere. Hamar kommune fattet følgende vedtak (sak 0029/05): Hamar kommunestyre slutter seg til forslaget om å opprette et interkommunalt samarbeid mellom Hamar, Løten og Stange iht. kommunelovens 27 for så vidt gjelder IKT-drift. Vedtektene for samarbeidet godkjennes. Rådmannen får fullmakt til å forestå de budsjettmessige endringer som vedtaket innebærer. Formannskapet gis fullmakt til å godkjenne samarbeidsavtalen. Hamar kommunestyre forutsetter at kommunens styrerepresentasjon drøftes i formannskapet. Videre åpner kommunestyre for at tillitsvalgte kan gis møte- og uttalerett, men ikke stemmerett i styret. Revisor er ikke kjent med hvorvidt styrerepresentasjonen ble drøftet i formannskapet i Hamar, slik vedtaket forutsetter. Stange kommune fattet følgende vedtak (sak 0026/05): Stange kommunestyret slutter seg til forslaget om å opprette et interkommunalt samarbeid mellom Hamar, Løten og Stange i henhold til kommunelovens 27 for så vidt gjelder IKT-drift. Vedtekter for HaLøSt IT godkjennes. Formannskapet gis fullmakt til å godkjenne endelig samarbeidsavtale. Behov for korrigeringer av investeringsbudsjettet vedr. IKT tas opp i tertialsammenheng. 17

30 I samarbeidsavtalen mellom partene ble det avtalt at samarbeidet, herunder eventuelt vurdering av ny selskapsform, skulle evalueres innen 31. desember Som nevnt ovenfor, utarbeidet styret, sammen med daglig leder, et notat til ordførerne vedrørende selskapsform og utviklingsalternativer for Hedmark IKT i Her fremgikk det at selskapsformen ble gjennomgått av rådmennene i eiermøte i januar Etter deres vurdering burde man fortsette med samme samarbeidsform. I notatet ble ordførerne bedt om å vurdere om samarbeidet skulle fortsette som et 27-samarbeid, eller eventuelt forandres til et IKS. Det ble bedt om et møte med ordførerne for videre drøftinger. Det er ukjent hvorvidt det ble gjennomført et slikt møte med ordførerne. Ved utvidelsen av samarbeidet i 2010, ble det lagt til grunn at samarbeidet fremdeles skulle organiseres etter kommuneloven. Det ble ikke laget noen ny utredning i forhold til alternative organisasjonsformer. Så vidt revisor kjenner til, er det ikke blitt gjort noen vurderinger av samarbeidsformen etter dette. 2 I samarbeidets gjeldende vedtekter fremgår følgende om organiseringen av samarbeidet, i tillegg til at samarbeidet er organisert etter kommuneloven 27: Hamar kommune er virksomhetens kontorkommune Virksomheten er ikke et eget rettssubjekt Arbeidsgiveransvaret tilligger Hamar kommune Styret utpekes av administrasjonssjefen i deltakerkommunene Administrasjonssjefen i den enkelte kommune kan instruere kommunenes representant i styret. Administrasjonssjefen har uttalelsesrett i alle saker styret behandler. I praksis har rådmennene i deltakerkommunene i all hovedsak utpekt seg selv som styremedlem i samarbeidet Signaler fra intervjuer vedrørende organisasjonsform I intervjuer er det blitt gitt uttrykk for at kommunene i stor grad er fornøyde med organiseringen av samarbeidet. Som fordeler med å organisere samarbeidet etter kommuneloven 27 ble følgende nevnt: 2 I vedtak i Stange kommunestyre i sak 31/12 fremgår følgende: «Forslag om «Evaluering av Hedmarken IKT» sendes til formannskapet til behandling.» Ifølge rådmann er dette vedtaket ikke fulgt opp. 18

31 Organiseringen muliggjør en sterk administrativ styring med rådmennene i styret. o Dette er ønskelig fordi tjenestene Hedmark IKT leverer er en internservice som berører hele kommunen. o Styret blir mer beslutningsdyktig med rådmennene i styret. o En av rådmennene påpekte imidlertid at tiden han bruker på Hedmark IKT kan bli uforholdsmessig stor i forhold til andre saker. Men å møte de andre rådmennene fra deltakerkommunene anses som så vidt verdifullt at han mente at ordningen med rådmennene i styret burde opprettholdes. Organiseringen bidrar til effektivitet. Sakene i Hedmark IKT anses ikke aktuelle for politisk behandling. Som ulemper med å organisere samarbeidet etter kommuneloven 27 ble følgende nevnt: Det kan være en utfordring å skille mellom kommunens roller som eier og bestiller. Det kan være en utfordring å vurdere prisnivået på tjenestene fra Hedmark IKT. Det er usikkert hva kommunene kan gjøre overfor Hedmark IKT dersom de mener at Hedmark IKT ikke leverer i henhold til avtale. Som følge av den organiseringen samarbeidet har, anses det ikke aktuelt å gjøre misligholdssanksjoner gjeldende overfor Hedmark IKT. Å klage på Hedmark IKT blir som å klage på en intern avdeling i kommunen. I dag har de en løsning hvor de melder avvik i forhold til inngått avtale. En av rådmennene ga uttrykk for at han mente at ordningen med rådmennene i styret ikke nødvendigvis var den beste, og at det «skurret litt» med vedtektsbestemmelsen om rådmennenes instruksjonsmyndighet overfor kommunenes representant i styret. I intervjuer har det fremgått at rådmennene ikke kjenner til begrunnelsen for at samarbeidet i henhold til vedtektene, ikke skal være et eget rettssubjekt. Hamar kommunes jurist opplyste at bestemmelsen hadde sammenheng med at denne ordningen ble ansett fordelaktig for de ansatte. På spørsmål om hvilken praktisk betydning det får at samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt, har følgende blitt nevnt: Bestemmelsen legger en føring på hvor selvstendig samarbeidet skal få lov til å være. Ved at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt, får kommunen bedre styringsmuligheter. Dersom samarbeidet hadde vært et eget rettssubjekt, ville det vært underlagt det samme regelverk som aksjeselskaper. Hedmark IKT bruker Hamar kommunes arkiv og benytter seg av Hamar kommunes personalavdeling i forhold til lønn. 19

32 Samarbeidets regnskap og budsjett blir godkjent i kommunestyret i Hamar. 3 Spørsmålet kunne blitt problematisert at leverandører som inngår avtaler med Hedmark IKT. Dette har imidlertid ikke vært noe problem hittil Innskudd og kostnadsdeling I 5 i vedtektene for Hedmark IKT fremgår følgende om deltakernes innskudd til samarbeidet: De opprinnelige deltakerne betalte ved selskapets oppstart inn følgende beløp i selskapet, fordelt etter folketall: Kommune Etableringskostnad Hamar Løten Stange Kongsvinger, Nord-Odal og Grue betalte ved utvidelsen av samarbeidet følgende beløp: Kommune Etableringskostnad Reservefond Totalt Kongsvinger Nord-Odal Grue I samarbeidsavtalen punkt 5 fremgår det at kostnadene til samarbeidet for øvrig fordeles slik: Faste kostnader som ikke påvirkes av bruk, som administrasjon, husleie mv skal fordeles etter innbyggertall pr og justeres årlig Kostnader fra eksterne leverandører som kunne vært fakturert kommunene direkte, som kommunikasjonsutgifter mv, viderefaktureres kommunene vederlagsfritt Variable kostander iht. bruk, faktureres ut pr. PC og brukeridenter Oppgavefordeling mellom kommunene og Hedmark IKT I henhold til vedtektene for Hedmark IKT 4, har samarbeidet følgende formål og ansvarsområde: «Hedmark IKT skal ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommuenenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor dette området.(...) 3 Dette medfører imidlertid ikke riktighet. Regnskapet for Hedmark IKT vedtas i styret og legges frem til orientering i kommunestyret i Hamar. Budsjettet for Hedmark IKT vedtas i styret. 20

33 Hedmark IKT skal håndtere oppdrag etter bestilling fra kommunene og innenfor rammen av deltakerkommunenes til enhver tid gjeldende IKT-strategier.» Mer konkret har Hedmark IKT ansvar for å sørge for brukerutstyr (pc er, nettbrett, telefoner osv), teknisk drift, brukerstøtte teknisk, server og kommunikasjonslinjer. I tillegg har de ansvar for gjennomføring av utviklingsprosjekter etter bestilling fra kommunene. Og de inngår en del felles rammeavtaler for deltakerne. I vedtektenes 4 tredje avsnitt fremgår det at HIKT også kan levere tjenester til andre enn kommunene som deltar i samarbeidet. Avsnittet lyder slik: «Virksomheten kan også levere tjenester som nevnt over til andre kommuner eller fylkeskommuner og virksomheter eller selskaper som er fullt ut eiet av det offentlige, eller i selskaper hvor kommunene har bestemmende innflytelse.» I praksis har andelen av salg til andre kunder enn deltakerkommunene vært liten. I 2014 var inntekten fra eksterne kunder ca. 2,6 millioner kroner. Sum driftsinntekter var ca. kr. 78,2 millioner kroner. Eventuelt overskudd blir ikke ført tilbake til kommunene, men avsatt på reservefond som styret disponerer. Formålet med fondet er å ha reserver til uforutsette utgifter. Det kan også brukes dersom samarbeidet har underskudd et år. Ved to anledninger er reservefondet brukt til å kjøpe Office-lisenser for kommunene. Selv om mange av oppgavene i forhold til IKT-arbeidet for kommunene i dag er overført til Hedmark IKT, er det flere oppgaver igjen hos kommunen som krever IKT-kompetanse. I standardavtalen mellom deltakerne og Hedmark IKT er det formalisert at kommunene som tjenestemottagere har følgende to roller: 1. Kunde som bestiller, avtaler og kjøper tjenestene (kommunen, virksomheten) 2. Bruker av tjeneste (den ansatte) Standardavtalen fastlegger også hvordan kommunene skal organisere sitt IKT-arbeid med bestiller, systemeiere, systemansvarlige, forvaltningsteam og forvaltningsråd. I henhold til standardavtalen skal kommunene ha en bestiller som har rådmannens myndighet til å bestille tjenester fra Hedmark IKT. Bestillerrollen er nærmere beskrevet i kapittel under problemstilling nr

34 Hvert datasystem (fagprogram) skal ha en systemeier. Det er systemeier som inngår kontrakt med fagprogramleverandør, om ikke annet er avtalt, og har ansvar for at systemet blir tatt i bruk med rett kompetanse i organisasjonen. Videre skal kommunen ha systemansvarlige. Disse har som oppgave å følge opp bruken av programmet lokalt, og er kontaktperson overfor Hedmark IKT i forhold til alt som har med endring, problemer og administrasjon av programmet å gjøre. For de største systemene er det opprettet forvaltningsteam. Her deltar den aktuelle systemansvarlige i hver kommune, en bestiller og en representant fra Hedmark IKT. Bestillerne i de seks kommunene har fordelt de ulike fagområdene mellom seg, slik at det kun er en bestiller med i hvert forvaltningsteam. Der det er ulike fagsystemer, kan fagfeltet møtes i et forvaltningsråd. Dette er forum for systemansvarlige og systemeiere i alle eierkommunene. Ordningen med forvaltningsråd har ikke helt funnet sin form ennå. Men det er opprettet en samling kalt ForvaltTinget for Agresso, Arkiv, Enterprise, Gerica, HSpro, IKK, Profil, skoler, teknisk, telefoni, og web. Både forvaltningsteamene og forvaltningsrådene skal, i henhold til standardavtalen, spille inn planer og behov for ressurser til bestillerrådet og skal dermed være med på å sikre at fagprogrammene er i stand til å støtte krav som er satt til tjenesten. Revisjonen har hatt intervjuer med deltagere i forvaltningsteam for skole. Både representantene fra Stange og Hamar gav uttrykk for at arbeidet i forvaltningsteamet ikke fungerte optimalt. Arbeidet ble i begge kommuner beskrevet som noe tungdrevet. Forholdet til bestiller og hva forvaltningsteamet kunne bestemme ble ansett som uklart. Representantene fra Stange gav også uttrykk for at temaene som ble tatt opp ofte var for tekniske og at deltakerne ikke hadde anledning til å forberede seg godt nok Organiseringen av IKT-arbeidet i kommunene Hamar kommune har en IKT styringsgruppe som består av to politikere, to resultatenhetsledere, rådmann og hovedtillitsvalgt. Bestiller er sekretær for gruppen. Gruppen har prosjektmidler både i drift- og investeringsbudsjettet. Prosjektene er med i handlings- og økonomiplan som vedtas i kommunestyret. 22

35 Stange kommune har et IKT forum som består av økonomisjef, HR-sjef, bestiller, systemadministrator Agresso, samt en rådgiver avhengig av hvilket område som skal tas opp. IKT forum har som oppgave å sette i gang utviklingsprosjekter i kommunen. Enheter som ønsker å få gjennomført et IKT-prosjekt sender en søknad til IKT forum. Søknaden skal inneholde formål, bakgrunn, resultat, økonomi, gevinster etc. Etter at forumet har gjennomgått søknader, og dersom forumet mener at prosjektet skal kjøres, tar økonomisjefen med seg søknaden til gjennomgang og godkjenning i rådmannsledelsen. For øvrig er IKT-arbeidet organisert ulikt på de ulike virksomhetene/resultatenhetene i de to kommunene. Kommunalsjefene og enhetslederne står fritt i forhold til hvordan de ønsker å gjøre dette Kommunenes IKT-kompetanse Hverken Hamar eller Stange har noen overordnet plan for hvordan kommunen skal sikre IKTkompetansen i kommunen. Kommunene har heller ingen oversikt over IKT-kompetansen de ansatte i kommunen besitter. I brukerundersøkelse for 2013 gjennomført av Evry AS for Hedmark IKT fremgår følgende om de ansattes egen vurdering av sin IKT-kompetanse: 23

36 I undersøkelsen har det blitt benyttet svaralternativer fra 1 til 5 («single choise»). 1 er definert som misfornøyd og 5 er definert som fornøyd. Ut av dette kan de øvrige tallverdien defineres som følgende; 2-til dels misfornøyd, 3 er godkjent og 4 er til dels fornøyd. 1 og 2 defineres i kategori «misfornøyd». Tilsvarende 4 og 5 defineres som «fornøyd». Svarene er i brukerundersøkelsen kommentert/vurdert slik: Generell betraktning Score på disse 5 punktene ga et gjennomsnitt på 3,27 for kommunene samlet, for øvrig spørreundersøkelsens svakest gjennomsnittsmåling. De 6 kommunene opplever noe forskjeller i disse 5 spørsmålene/områdene. På spørsmål relatert til egen kompetanse er derimot svarene tilnærmet identiske. 24

37 Hva synes bra De ansattes (alle kommuner samlet) syn på sin egen kompetanse og evne til å ta dette ut i sitt daglige virke synes bra, jfr. besvarelsene (> 3,5 på begge spørsmål relatert dette). Hamar kommune gir bra score på alle elementer (tett oppunder 3,5 på alle 5 spørsmålene). Utfordring Informasjonsarbeidet omkring muligheter for kompetansebyggende tiltak knyttet til IKT må prioriteres (hvis tilgjengelig/mulig). Dette er i stor grad etterspurt. Opplæringstilbudet i de respektive kommunene må styrkes (unntak muligens av Hamar kommune). Personell med leder/personalansvar bør bli flinkere til å følge opp de ansatte vedrørende IKT opplæring/kompetanse økende tiltak. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til alle ansatte i kommunene. I intervjuer har det fremgått at bestillerne i både Stange og Hamar har lang erfaring og høy kompetanse på IKT-området. I Hamar kommune er bestillingsarbeidet organisert i egen avdeling, IKT Bestiller. I tillegg til avdelingsleder (benevnt som bestiller i rapporten), har avdelingen to andre ansatte. Til sammen har de 2,5 stilling på avdelingen. I Stange kommune er det kun én ansatt til å forestår bestillingsarbeidet. Hverken Hamar eller Stange har gjort noe i forhold til å heve kompetansenivået på IKT-området hos politikerne i kommunen Kommunenes eierskapsmeldinger Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Her fremgår formelle data om samarbeidet, samarbeidets formålsparagraf, punkter om organisasjon og virksomhet, utdrag fra regnskapet, samt et punkt om vurdering av kommunens eierskap. Under punktet Vurdering av kommunens eierskap fremgår følgende: Eierkommunene har gjennom etablering av Hedmark IKT hatt som formål å styrke kvaliteten og omfanget på kommunenes IKT-løsninger. Samordningen har gitt et styrket kompetansemiljø og konkurransedyktige priser. Etableringen av Hedmarken IKT har gitt kommunene bedre og mer stabile IKT-tjenester enn før. 25

38 Samtlige kommuner vil i løpet av 2013 være over på ny felles teknologisk plattform. Hamar kommune forventer at dette vil danne grunnlaget for mer effektivisering, økonomisk og kompetansemessig. Under punktet Konklusjon fremgår følgende: Hedmarken IKT leverer viktige støttetjenester til kommunen. Kommunen finner det hensiktsmessig at disse tjenestene leveres i egenregi. Kommunen forventer at Hedmark IKT tilbyr gode IKT-løsninger innenfor kommunenes tjenesteområder, og at de tjenester som leveres er konkurransedyktige mht til pris og kvalitet. Dette må kunne dokumenteres i form av benchmarking e.l. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes eiermelding. Dette har sammenheng med at Stange kommunes eiermelding foreløpig kun består av en generell del der prinsipielle sider ved kommunens eierskap gjennomgås. Del 2 av eierskapsmeldingen, som skal inneholde en gjennomgang av virksomhetene hvor kommunen har eierinteresser, er under utarbeidelse. Fra rådmannen i Stange er det opplyst at denne vil ferdigstilles slik at den kan behandles straks det nye kommunestyret er konstituert Digitaliseringsstrategi Det er utarbeidet en felles IKT-strategi for alle de seks deltakerkommunene i Hedmark IKT for perioden Arbeidet med å utforme strategien ble organisert som et prosjekt, ledet av bestillerne i de seks kommunene. Strategien er vedtatt i kommunestyrene. Strategien har følgende visjon: «Fra IKT-fokus til organisasjonsfokus Med dette menes at kommunene gjennom organisasjonsutvikling og endring av prosesser utnytter de mulighetene teknologien gir for å løse oppgavene optimalt. Dette er da en naturlig del av kommunenes ledelse og planlegging i alle ledd. Kommunenes ledere går foran ved å forstå de mulighetene teknologien gir. Hedmark IKT engasjerer seg i hvilke oppgaver teknologien skal støtte.» I strategiens punkt 4 fremgår det at kommunene ønsker å utnytte IKT-samarbeidet for å få robuste fellesløsninger innen IKT. Det fremgår videre at fellessystemer for arkivering, lønn, personal, budsjett, regnskap, e-post, kvalitet, portal, publiseringsløsning og telefoni skal underbygge de generelle og 26

39 fagovergripende dokumentasjons- og kommunikasjonsprosessene for en god og effektiv forvaltning. I punkt 4 er det videre satt opp mål og strategier som det skal fokuseres på i strategiperioden i følgende underpunkter: - Overgripende mål og strategier - Innbyggere, næringsliv, lag og foreninger - Brukere av kommunale tjenester - Administrasjon og fellessystemer - Ansatte I henhold til punkt 2 i den felles IKT-strategien, skal kommunenes egne strategier og satsingsområder beskrives i egne dokumenter i hver kommune. Det fremgår videre følgende om handlingsplaner og prosjekter i strategiens punkt 5: «Bestillerne og Hedmark IKT har en metode for å identifisere aktuelle felles prosjekter og prosjektområder. De prosjektene som er til gjennomføring er samlet i et prosjektprogram, som evalueres fortløpende. Prioritering av prosjekter skjer etter følgende kriterier: - Hvilke strategiske mål som skal oppnås. - Hvilke gevinster som oppnås. - Hvilke risikoer og kostnader som knytter seg til prosjektet. - Hvilke lovpålagte krav og sentrale føringer som skal imøtekommes. - Behov for skifte av teknologi. Handlingsplaner skal utarbeides og gjennomføres både på kommunalt og interkommunalt nivå, for å nå målene i IKT-strategien. Disse handlingsplanene, sammen med prosjektene, skal bidra til at kommunene når målene i sin IKT-strategi. Til sammen vil dette utgjøre en lang rekke utviklingsaktiviteter i kommunene, som skal følges opp og måles opp mot disse målene. I intervjuer har det fremkommet at hverken Stange eller Hamar har utarbeidet noen egne strategier. Det er imidlertid opplyst at Hamar kommune har utarbeidet sin egen handlingsplan ut i fra kommunes særskilte behov, og at kommunen gjennomfører prosjekter på bakgrunn av denne. Revisor har mottatt en oversikt over gjennomførte prosjekter og hvilke av disse som berører de ulike målene som er angitt i felles IKT-strategi. Etter det opplyste i intervju, er dette en rapportering opp mot en handlingsplan for Hamar. Handlingsplanen er, etter det opplyste fra bestiller, inntatt i prosjektlisten som fremgår i Hamar kommunes handlings- og økonomiplan del 2. Denne listen inneholder ulike typer prosjekter, ikke bare IKT-prosjekter. 27

40 Stange kommune har til nå ikke utarbeidet noen egen handlingsplan, men har igangsatt arbeidet med å utarbeide en plan for Vurdering Valg om å samarbeide I henhold til revisjonskriterium nr. 1 bør alle kommuner vurdere mulighetene for effektivisering og kvalitetsheving av forvaltning og tjenesteproduksjon gjennom interkommunalt IKT-samarbeid. Hamar og Stange har åpenbart etterlevd dette revisjonskriteriet. I forkant av oppstarten av HaLøSt IKT, senere Hedmark IKT, ble det laget flere utredninger som alle konkluderte med at kommunene ville være bedre rustet for fremtidige krav og behov innen IKT ved å samarbeide. Hamar og Stange var begge deltakere i samarbeidet helt fra oppstarten i Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig Valg av organisasjonsform I henhold til revisjonskriterium nr. 2 bør kommunen ved valg av organisasjonsform legge vekt på formålet med samarbeidet og det tiltenkte nedslagsfeltet til de alternative regelsettene, samt kommunens behov for styring og kontroll. Før oppstarten av samarbeidet ble det gjort en grundig vurdering av ulike organisasjonsformer. Valget om å organisere samarbeidet etter kommuneloven 27 er ikke eksplisitt begrunnet med formålet med samarbeidet og hvorvidt dette faller innenfor det tiltenkte nedslagsfeltet for bestemmelsen. Etter revisors vurdering faller imidlertid formålet med Hedmark IKT innenfor det tiltenkte nedslagsfeltet for kommuneloven 27, slik dette er angitt i lovforarbeidene. Her fremgår det at lovgiver med bestemmelsen ønsket å regulere driftsmessig og administrativt samarbeid. I utredningsarbeidet ble både kommunens behov for eierstyring og andre forhold fremhevet som begrunnelse for å velge å organisere samarbeidet etter kommuneloven 27. Av saksfremlegg for kommunestyret i Hamar, fremgår det at administrasjonen ønsket en organisering med en sterk administrativ styring av samarbeidet. Kommunens behov for styring og kontroll ble således tillagt vekt. Etter revisors vurdering fremstår valget av organisasjonsform som veloverveid og kommunene må anses å ha etterlevd revisjonskriterium nr. 2. Ordningen med rådmannen som styremedlem, og 28

41 instruksjonsmyndighet for rådmannen for det tilfellet at rådmannen velger en annen til å representere sin kommune, ville ikke vært mulig med noen annen organisering. Et slikt «topptungt» styre bestående av rådmennene, er også vanlig når kommuner velger å organisere samarbeid etter kommuneloven 27. Det skal imidlertid bemerkes at det er stilt spørsmålstegn ved hvorvidt 27 i for stor grad inviterer til for sterk politisk/administrativ styring, og at styringskapasiteten i kommunene burde vært benyttet på andre områder. 4 I gjennomgangen av ulike organisasjonsmodeller som ble utarbeidet i forkant av oppstarten av samarbeidet, ble det også påpekt følgende: «Det er likevel grunn til å anta at IKT-drift er et område av den kommunale tjenesteproduksjon hvor behovet for løpende oppfølgning og kontroll med tjenesten er av underordnet politisk betydning. Tjenesten er et støttesystem for tjenesteproduksjonen, og er bedre egnet for forretningsmessig drift enn store deler av det øvrige kommunale tjenestetilbudet. IKT-drift er derfor et område av den kommunale tjenesteproduksjonen som vil kunne være egnet for utskilling i egne rettssubjekter.» Det skal endelig bemerkes at argumentet om forholdet til anskaffelsesregelverket, som ble nevnt i utredningen, i tillegg til kommunens behov for eierstyring og kontroll, har vist seg å ikke være treffende. Det ble argumentert med at kommunene ved etablering av et 27-samarbeid kunne tildele samarbeidet oppdrag uten å legge oppdraget ut på anbud. Det ble tatt forbehold om at rettstilstanden var uklar i forhold til hvordan dette ville stille seg dersom man valgte å organisere selskapet som et IKS eller AS. Senere har det blitt klart at det også ville vært mulig å tildele samarbeidet oppdrag uten å legge det ut på anbudet om man hadde valgt en selskapsorganisering. Forholdet til anskaffelsesregelverket er omtalt nærmere nedenfor i kapittel og i vedlegg 1 kapittel Vedtektenes bestemmelse om at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt Som det fremgår ovenfor, er det bestemt i vedtektene til Hedmark IKT at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt. Av de revisor har intervjuet i forbindelse med prosjektet, var det kun Hamar kommunes jurist som kunne gi noen begrunnelsen for denne bestemmelsen i vedtektene. Det ble også gitt ulike forklaringer på den praktiske betydningen av bestemmelsen. 4 Jacobsen s. 8 29

42 Som det vil fremgå i senere kapitler i rapporten, får kvalifiseringen av om samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke, blant annet betydning for: vurderingen av forholdet til anskaffelsesregelverket. hvorvidt styremedlemmene kan rammes av habilitetsbestemmelsen i forvaltningsloven 6 første ledd litra e nr. 2. hvorvidt løsningen med rådmennene i styret er i strid med bestemmelser i eiermeldingen til kommunene. hvorvidt samarbeidets regnskap kan føres som et særregnskap, og ikke inntas i regnskapet til kontorkommunen. Etter revisors vurdering kan det stilles spørsmålstegn ved hvorvidt vedtektenes bestemmelse på dette punktet gir en korrekt vurdering av partsevnen til samarbeidet. Dersom dette spørsmålet skulle settes på spissen, vil en domstol antagelig ikke legge avgjørende vekt på vedtektenes bestemmelse, men vurdere samarbeidets faktiske selvstendighet. Dette har blant annet sammenheng med at hvorvidt samarbeidet er et eget rettssubjekt, vil kunne ha betydning for tredjemann, og at vedtektene for et 27-samarbeid ikke nødvendigvis er offentlig tilgjengelig. 5 I Høyesteretts dom inntatt i Rt s. 623, fremhevet Høyesterett følgende punkter i sin vurdering av hvorvidt et interkommunalt samarbeid mellom seks kommuner og en fylkeskommune var et eget rettssubjekt: Samarbeidet opptrådte utad under eget navn Styret inngikk egne kontrakter Styret kunne tilsette daglig leder og andre ansatte Styret kunne fatte vedtak med vanlig flertall Styret disponerte egne midler overført fra deltakerne Styret hadde kompetanse til å vedta eget budsjett Som det fremgår av datakapittelet ovenfor og nedenfor i kapittel 7.4, oppfyller Hedmark IKT alle disse punktene. Samarbeidet opptrer utad under eget navn Daglig leder inngår kontrakter på vegne av samarbeidet 5 Til sammenligning har vedtektene for eksempelvis et aksjeselskap undertiden rettsvirkninger i forhold til tredjemann. Dette har sammenheng med at vedtektene for et aksjeselskap skal registreres i Foretaksregisteret, se foretaksregisterloven 3-1, jfr

43 Styret skal i henhold til vedtektene tilsette daglig leder. Dette er gjort. Daglig leder har etter delegert myndighet fra styret, foretatt ansettelser i Hedmark IKT. Styret fatter, i henhold til vedtektene, vedtak med alminnelig flertall. Styret disponerer egne midler overført fra deltakerne. Styret vedtar sitt eget budsjett. Dette taler med styrke for at samarbeidet er et eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering taler også meget for at vedtektenes punkt om at arbeidsgiveransvaret skal tilligge Hamar kommune, er i uoverensstemmelse med at samarbeidet ikke er eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering er det en forutsetning for å overføre arbeidsgiveransvaret til én av kommunene i samarbeidet at samarbeidet anses som et eget rettssubjekt. Utgangspunktet er at dersom et 27- samarbeid ikke er et eget rettssubjekt, tilligger arbeidsgiveransvaret samarbeidskommunene i fellesskap. Arbeidsgiveransvaret er således utenfor styrets kompetanseområde. Men dersom samarbeidet er et eget rettssubjekt, er derimot samarbeidet arbeidsgiver for de ansatte. I lovforarbeidene er det åpnet for at en del av styrekompetansen, eksempelvis arbeidsgiverfunksjonen, kan legges til én av kommunene i samarbeidet. 6 All den tid Hedmark IKT i henhold til vedtektene ikke skulle anses som eget rettssubjekt, var altså ikke arbeidsgiverfunksjonen en del av styrekompetansen, og denne kunne således heller ikke overføres til Hamar med grunnlag i de nevnte uttalelsene i lovforarbeidene Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser I henhold til revisjonskriterium nr. 3 bør interkommunale samarbeid om rene IKT-tjenester organiseres slik at kommunes anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Utgangspunktet er at lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift 7 kommer til anvendelse på anskaffelser som foretas av kommuner. Kjøp av tjenester fra et interkommunalt samarbeidet kan imidlertid allikevel fallet utenfor dersom vilkårene for såkalt utvidet egenregi eller vilkårene for offentlig-offentlig samarbeid er oppfylt. 6 Ot.prp.nr. 42 ( ) S Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr

44 Et 27-samarbeid som er definert som et eget rettssubjekt skal vurderes opp mot unntaket for utvidet egenregi. Et 27-samarbeid som ikke er definert som et eget rettssubjekt, må vurderes opp mot unntaket for offentlig-offentlig samarbeid. Vilkårene for de to unntakene er nærmere beskrevet i rapportens vedlegg 1. Etter revisors vurdering oppfyller Hedmark IKT vilkårssettene for begge unntakene. Revisjonskriterium nr. 3 er således etterlevd Kommunenes IKT-kompetanse Revisjonskriterium nr. 4, 5 og 6 knytter seg til IKT-kompetansen i kommunen. I henhold til revisjonskriterium nr. 4 bør toppledere i deltakerkommunene i et IKT-samarbeid ha kompetanse på strategisk IKT-planlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. I henhold til revisjonskriterium nr. 5 bør ledere på alle nivåer i kommunen ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. Som følge av at vi ikke har mottatt noen skriftlig dokumentasjon som kan belyse dette, er det ikke mulig for revisjonen å foreta en fullstendig vurdering av disse revisjonskriteriene. Rammene for prosjektet har ikke tillatt utstrakt bruk av intervjuer eller gjennomføring av spørreundersøkelser. Vi kan imidlertid bemerke at både Stange og Hamar kommune synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Vårt inntrykk er også at samarbeidet i Hedmark IKT på ulike måter bidrar til at det settes fokus på kompetanseheving hos lederne i kommunene. Eksempelvis kan det nevnes at det i samhandlingsmøtet, som består av styret og bestillerne i de seks deltakerkommunene, blir avholdt foredrag fra eksterne foredragsholdere om aktuelle temaer som angår IKT-utviklingen. (Samhandlingsmøtet er omtalt nærmere nedenfor under problemstilling 2.) Styret bestilte i 2014 selv et prosjekt fra Hedmark IKT vedrørende IKT-utvikling. (Styresakene er nærmere omtalt nedenfor under problemstilling 2.) Videre legger ordningen med bestillerråd, forvaltningsteam og forvaltningsråd opp til erfaringsutveksling og kompetanseheving for bestillere, systemeiere og systemansvarlige for de ulike systemene kommunen bruker. I forhold til ordningen med forvaltningsteam og forvaltningsråd skal det imidlertid påpekes at det synes å foreligge et 32

45 forbedringspotensiale. Løsningen med forvaltningsråd er i liten grad tatt i bruk. Stange og Hamar kommunes representanter i forvaltningsteam for skole gav også uttrykk for at arbeidet i dette teamet ikke ble ansett som optimalt. Det skal videre bemerkes at kompetansehevingspotensiale i disse foraene må anses størst for de mindre kommunene i samarbeidet da disse vil kunne lære mye av de større kommunene som ligger lenger fremme i utviklingen på IKT-området. Endelig skal det nevnes at ansvaret for oppfølging av fagsystemene og deltagelse i forvaltningsteamene normalt ikke tilligger kommunalsjefene/resultatenhetslederne i kommunen. Det er således andre ansatte som tar imot den erfaringsutvekslingen og kompetansehevingen som kan skje gjennom forvaltningsteamene. Brukerundersøkelsen for Hedmark IKT, som også er besvart av ansatte på ledernivå, viser at de ansatte har vurdert sitt eget kompetansenivå innen bruk av IKT-verktøy som er relevant i sitt daglige arbeid, mellom «godkjent» og «til dels fornøyd» (3,5 av 5). Det er imidlertid usikkert hvordan lederne har besvart, om de skilte seg ut i forhold til ansatte, samt hvorvidt de har vurdert sin kompetanse ifht IKT-planlegging, virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling ved besvarelsen av undersøkelsen. I henhold til revisjonskriterium nr. 6 bør de folkevalgte ha tilstrekkelig kunnskap for å forstå og fatte strategiske beslutninger på IKT-området. IKT-strategien for deltakerkommunene i Hedmark IKT, vedtas i de respektive kommunestyrene. Hverken Hamar eller Stange har gjort noe i forhold til å heve kompetansenivået på IKT-området hos politikerne i kommunen. Etter revisors vurdering er det således usikkert hvorvidt de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å fatte strategiske beslutninger på området Eierskapsmelding I henhold til revisjonskriterium nr. 7 bør IKT-samarbeidet omtales i kommunens eierskapsmelding. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Omtalen omfatter en redegjørelse for selskapets formål, vurdering av kommunens eierskap og en konklusjon. Etter revisors vurdering har Hamar kommune etterlevd revisjonskriterium nr. 7. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes eierskapsmelding. Stange kommune har følgelig ikke etterlevd revisjonskriterium nr Digitaliseringsstrategi I henhold til revisjonskriterium nr. 8 bør enhver kommune har en digitaliseringsstrategi som består av følgende to deler: 33

46 1. En del av strategisk karakter som definerer hovedlinjene for hvordan IKT skal støtte opp under planlagt tjenesteutvikling og bidra til å løse egne utfordringer 2. En handlingsplan med aktiviteter og tiltak for ett år av gangen Som det fremgår ovenfor, er det utarbeidet en felles IKT-strategi for de seks deltakerkommunene i Hedmark IKT. Denne inneholder en visjon, og mål og strategier som omfatter flere av satsingsområdene som er angitt i KS digitaliseringsstrategi. Etter revisors vurdering har kommunene ved denne strategien etterlevd revisjonskriterium 8 punkt 1. Vi har imidlertid ikke mottatt slike handlingsplaner med aktiviteter og tiltak som angitt i punkt 2 i revisjonskriterium nr. 8 for noen av kommunene. Fra Hamar kommune har vi mottatt en oversikt over gjennomførte prosjekter og hvilke av disse som berører de ulike målene som er angitt i felles IKT-strategi. Etter det opplyste i intervju, er dette en rapportering opp mot en handlingsplan for Hamar kommune. Det er videre vist til prosjektlisten i Hamar kommunes handlings- og økonomiplan. Også i Stange kommune er det opplyst at det er gjennomført ulike prosjekter, men det er ikke utarbeidet noen handlingsplan. Etter revisors vurdering har Hamar kommune delvis etterlevd revisjonskriterium nr. 8 punkt 2. Mottatt dokumentasjon og informasjon viser at kommunen mangler en handlingsplan med aktiviteter og tiltak for det enkelte år. Etter revisors vurdering har Stange kommune ikke etterlevd revisjonskriterium nr. 8 punkt 2 da de til nå ikke har hatt noen handlingsplan. 34

47 7 Problemstilling nr. 2: Styrets funksjon i samarbeidet 7.1 Innledning Problemstilling nr. 2: Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? Problemstilling 2 kan deles inn i en rent beskrivende del, og en del som foranlediger vurderinger: i. Hva som er styrets rolle og funksjon vil være en beskrivende del av problemstillingen og belyses først og fremst gjennom gjengivelse av bestemmelser om styret i loven og ii. samarbeidets vedtekter. Denne delen av problemstillingen vil således bli besvart ved utledningen av revisjonskriterier nedenfor i kapittel 7.2. Delen av problemstillingen som dreier seg om hvordan styret fungerer, vil derimot bli besvart ved gjengivelse av data som vurderes opp mot revisjonskriteriene utledet av lov og vedtekter. 7.2 Utledning av revisjonskriterier Kommuneloven 27 Bestemmelser om styret og krav til samarbeidets vedtekter fremgår av kommuneloven 27 første og annet ledd som lyder slik: 1. To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget gjør selv vedtak om opprettelse av slikt styre.til slikt styre kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd. 2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om: a. styrets sammensetning og hvordan det utpekes, b. området for styrets virksomhet, c. hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd til virksomheten, 35

48 d. hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser, e. uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet. Styret er det eneste obligatoriske organ i et samarbeid med hjemmel i kommuneloven 27. Alle de deltakende kommuner må være representert i styret. Lovgiver har imidlertid åpnet for at man i klare unntakstilfeller kan legge en saklig avgrenset del av styrekompetansen til én av kommunene, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette gir bl.a. adgang til å legge arbeidsgiverfunksjonen til en av kommunene. 8 Det fremgår videre av lovforarbeidene at det kan opprettes organer under det loven betegner som styre, på den måten at det underordnede organ utøver sin myndighet på grunnlag av delegeringsvedtak fra styret som dermed kan instruere dette organet og overprøve dets avgjørelser. I et slikt underordnet organ trenger ikke alle deltakerne i samarbeidet være representert. 9 Det er nokså vanlig at 27-samarbeidene har et styre som er det formelle styret i lovens forstand, ofte kalt representantskap, og et styre under det øverste organet som fungerer mer som et «reelt» styre. Skal det opprettes slikt underordnet styringsorgan, må dette fremgå av vedtektene. 10 Det er også opp til de deltakende kommuner om styret for øvrig skal ha en egen administrasjon, og hvordan den eventuelt skal bygges opp. 11 Det følger videre av loven at styret kan gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Det enkelte kommunestyret kan ikke instruere styret, men må styre gjennom sine representanter. 12 Området for styrets virksomhet skal fastsettes i vedtektene for samarbeidet, jfr. kommuneloven 27 annet ledd litra b. Med formuleringen i første ledd om at det er myndighet til å fatte «avgjørelser 8 Ot.prp.nr. 42 ( ) s NOU 1990:13 s. 203, Ot.prp. nr. 42 ( ) s. 280, Bernt note NOU 1995:17 s NOU 1990:13 s Det synes å være uenighet i juridisk teori vedrørende hvorvidt det er grunnlag for instruksjonsmyndighet fra en deltakerkommune overfor deres valgte styremedlemmer. Jan Fridtjof Bernt skriver at det ikke er grunnlag for slik instruksjonsmyndighet og begrunner dette med at styremedlemmene har et selvstendig juridisk ansvar for hvordan de utøver sitt styreverv, noe om også betyr at der en kommune har valgt inn flere medlemmer i styret, vil det ikke være mulig å pålegge disse å stemme som blokk hvis det er faglig eller politisk uenighet mellom disse. Se Bernt note 350. Gerd Engelsrud skriver derimot at det enkelte kommunestyre nettopp kan instruere sine representanter, se Engelsrud s

49 som angår virksomhetens drift og organisering» som kan tildeles styret, trekkes det imidlertid forholdsvis snevre grenser for hva slags beslutningsmyndighet de deltakende kommuner kan tildele styret. I henhold til departementet betyr dette at «de funksjoner som styret kan tildeles må være relatert til den faktiske virksomhet som samarbeidsprosjektet omfatter.» 13 Et styre i et 27- samarbeid skal ikke utøve politiske funksjoner eller treffe beslutninger på politisk grunnlag. Styrets oppdrag er knyttet til drift av den aktuelle virksomheten, derfor er delegasjonen begrenset til det å drive og organisere den daglige driften. Eksempelvis vil det å opprette/nedlegge stillinger eller å foreta ansettelser/oppsigelser gjelde drift og organisering, mens vedtak om større investeringer ville falle utenfor. I grensetilfeller kan viktige momenter være hvorvidt et vedtak potensielt kan være politisk kontroversielt. 14 Videre er det antatt at delegasjonsadgangen etter kommuneloven 27 ikke dekker myndighet til å treffe enkeltvedtak eller å gi forskrifter. 15 Ut over dette er det ikke gitt nærmere bestemmelser om styrets rolle og funksjon i loven. Dette er det opp til kommunene å fastsette i vedtektene for samarbeidet. Det er således i stor grad opp til kommunen å fastsette rammene for samarbeidet. I henhold til kommuneloven 27 annet ledd skal vedtektene inneholde bestemmelser om a) Styrets sammensetning og hvordan det utpekes b) Området for styrets virksomhet c) Hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd til virksomheten d) Hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser e) Uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet Vedtektene for Hedmark IKT oppfyller lovens krav. Vedtektenes innhold på de ovennevnte punkter som angår styrets rolle og funksjon, vil bli gjengitt nedenfor i samme rekkefølge som kravene er angitt i lovbestemmelsen. Vedtektene inneholder også bestemmelser utover lovens minstekrav. Disse vil bli omtalt etter de obligatoriske punktene i den grad de anses relevante for å belyse styrets rolle og funksjon. 13 Ot.prp. nr. 42 ( ) s Engelsrud s. 263, jfr. s Bernt note

50 7.2.2 Vedtekter for Hedmark IKT Styrets sammensetning og hvordan det utpekes Vedtektenes 7 har bestemmelser om styrets sammensetning og hvordan det utpekes. Bestemmelsen lyder slik: «Styret skal ha 6 medlemmer. Styremedlemmene skal ha personlig varamenn. Styret utpekes av administrasjonssjefen i deltakerkommunene. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. Spørsmål om fritak, uttreden eller nyvalg av styremedlem behandles av vedkommende administrasjonssjef. Ved endelig uttreden eller varig forfall, iverksettes suppleringsvalg.» Eiermøte/samhandlingsmøte I tillegg til bestemmelser om styret, har vedtektene bestemmelser om et såkalt «samhandlingsmøte». Det hitsettes fra vedtektenes 8: «Samtlige deltakere skal være representert i eiermøtet. Samhandlingsmøtet drøfter: Selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan Andre saker som er av vesentlig betydning for en av eierne Administrasjonssjefen, eller representant utpekt av administrasjonssjefen, skal være kommunens representant i eiermøtet. I tillegg kan hver kommune stille med ytterligere en deltaker. Møtet skal avholdes minst to ganger i året og ellers når en av eierne skriftlig krever å få behandlet et bestemt angitt emne. Styret skal sørge for at samhandlingsmøte blir avholdt senest to måneder etter at kravet er fremsatt. Innkalling og saksliste skal senes deltakerkommune med minst 4 ukers varsel(...)» Som omtalt ovenfor i kapittel 7.2.1, er det nokså vanlig at man i 27-samarbeid oppretter flere organer enn det formelle styret i lovens forstand, ofte på den måten at man langt på vei følger IKSlovens system med representantskap og styre. Det er i så fall det øverste organ som skal vurderes opp mot lovens krav til styret, og det eventuelle underordnede organ må utøve sin myndighet på grunnlag av delegeringsvedtak fra styret som dermed kan instruere dette organet og overprøve dets avgjørelser. På bakgrunn av de ovenfor siterte vedtektsbestemmelsene synes imidlertid samhandlingsmøtet ikke å være i et over-underordningsforhold til styret all den tid eiermøtet kun skal «drøfte» saker. Det fremgår videre av vedtektenes 9 at virksomheten «ledes av styret, som har 38

51 myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder virksomhetens drift og organisering.» All beslutningsmyndigheten som i henhold til loven kan tillegges et 27-samarbeid er således lagt til styret. På denne bakgrunn fremstår det klart at det organ vedtektene benevner styre også er det formelle styret i lovens forstand Området for styrets virksomhet Fastsettingen av området for styrets virksomhet er det generelle delegeringsvedtaket som danner grunnlaget for styrets rettslige kompetanse. Hvis slikt vedtak mangler, har styret heller ingen beslutningsmyndighet. 16 Området for styrets virksomhet er angitt i vedtektenes 4 som lyder slik: «Hedmark IKT skal ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. Hedmark IKT skal håndtere oppdrag etter bestilling fra kommunene og innenfor rammen av deltakerkommunenes til enhver tid gjeldende IKT-strategier. Virksomheten kan også levere tjenester som nevnt over til andre kommuner eller fylkeskommuner og virksomheter eller selskaper som er fullt ut eiet av det offentlige, eller i selskaper hvor kommunene har bestemmende innflytelse. Definisjonen av formål og ansvarsområde er uttømmende.» Styrets myndighet og oppgaver Styrets myndighet og ansvar er angitt i vedtektenes 9 som lyder slik: «Virksomheten ledes av styret, som har myndighet til å treffe avgjørelsen i alle saker som gjelder virksomhetens drift og organisering. Styret påser at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. 16 Bernt note

52 Styret skal ikke ta opp lån eller påføre kommunene forpliktelser, utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. Hamar kommune skal ha arbeidsgiveransvar for ansatte i Hedmark IKT. Styret skal videredelegeres myndighet til å opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker. Styret tilsetter daglig leder. Attføringssaker reguleres nærmere i samarbeidsavtale.» Det fremgår videre forutsetningsvis av vedtektenes 12 at det er styret som representerer samarbeidet utad, men at representasjonsretten kan delegeres til styrets leder eller daglig leder. Endelig skal det nevnes at vedtektenes 13 fastslår at styret har plikt til å etterse at det føres lovmessig regnskap og revisjon av virksomheten, i samsvar med kommunelovens bestemmelser. Føringen av regnskap er regulert i regnskapsforskriften 17 som også kommer til anvendelse ved 27- samarbeid, jfr. forskriftens 1 annet ledd. Kommunens plikt til å sørge for at det blir gjennomført lovmessig revisjon fremgår av kommuneloven 76, jfr. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner Styrets møter Vedtektenes 10 har følgende bestemmelse om styrets møter: «Styremøtene sammenkalles og ledes av styrets leder. Vedtak fattes med alminnelig flertall. Ved stemmelikhet har styrets leder dobbeltstemme. Styrets leder sørger for at det blir ført protokoll fra styremøtene.» Et styre for et 27-samarbeid er et folkevalgt organ i kommunelovens forstand, og saksbehandlingsreglene i kommuneloven gjelder hvis ikke kommunestyrene som deltar bestemmer noe annet, jfr. kommuneloven 29 tredje ledd. 19 Vedtektenes bestemmelse om avstemninger tilsvarer det som fremgår i kommuneloven 35. Det er således ikke avtalt noen avvikende regulering fra lovens på dette punkt. 17 Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 nr Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv av 15. juni 2004 nr Engelsrud s

53 Daglig leder Det forutsettes i vedtektenes 11 at samarbeidet skal ha en daglig leder. Det hitsettes fra bestemmelsen: «(...) Daglig leder er direkte underordnet styret. Etter fullmakt fra styret kan daglig leder delegeres myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, herunder tilsette, opprette og nedlegge stillinger, samt treffe avgjørelser i personalsaker. Daglig leder forestår den daglige ledelse av virksomhet og har ansvaret for at virksomheten drives i overensstemmelse med gjeldende bestemmelser og i henhold til retningslinjer og vedtak gitt av styret. Daglig leder skal sørge for at bokføringen er i samsvar med lov og forskrifter og at formuesforvaltningen er ordnet på en betryggede måte. Den daglige ledelse omfatter ikke saker som etter virksomhetens forhold er av uvanlig art eller av stor eller prinsipiell betydning. Slike saker kan daglig leder bare avgjøre om styret i det enkelte tilfellet har gitt vedkommende myndighet til det eller styrets beslutning ikke kan avventes uten vesentlig ulempe for virksomheten eller for kommunen som helhet. Styret skal i så fall snarest mulig underrettes om saken. Daglig leder skal holde styret orientert om forhold av vesentlig betydning for virksomheten, herunder økonomi- og personalforhold. Vedkommende skal rapportere til styret på en slik måte og så ofte som situasjonen betinger og styret bestemmer. Daglig leder skal påse at de saker som legges fram for styret er forsvarlig utredet. Daglig leder er styrets sekretær og saksbehandler. Vedkommende har tale- og forslagsrett i styrets møter, dersom ikke styret i enkeltsaker vedtar at vedkommende ikke skal kunne møte.» Bestemmelsens annet og tredje ledd tilsvarer angivelsen av daglig leders myndighet i lovgivningen, herunder blant annet i lov om interkommunale selskaper 14 og kommuneloven 71 nr. 1 om kommunale foretak. Daglig leders myndighet er etter ordlyden i bestemmelsene negativt avgrenset; kompetanse omfatter som hovedregel ikke saker som etter virksomhetens forhold er av «uvanlig art» eller «av stor betydning.» For interkommunale selskap og kommunale foretak legges det til grunn at hva som ligger i disse begrepene må vurderes konkret, og vil variere fra virksomhet til virksomhet etter virksomhetens art og omfang. 20 På samme måte må begrepenes innhold for 20 Engelsrud s

54 Hedmark IKT bestemmes ut fra denne virksomhetens art og omfang, slik den blant annet er angitt i formålet for samarbeidet. Ved tolkingen av de nevnte lovbestemmelsene om daglig leder myndighet, er det lagt til grunn at en sak kan være av uvanlig art, og dermed falle utenfor daglig leders kompetanse selv om den isolert sett ikke har så stor betydning hvis den ligger langt på siden av vanlig virksomhet. Ved vurderingen av hva som kan være av stor betydning, er det i forarbeidene til kommuneloven 71 uttalt at det ikke bare vil dreie seg om hvorvidt en avgjørelse har store økonomiske konsekvenser. Et vurderingstema vil også være om en sak kan være politisk kontroversiell. 21 Etter revisors vurdering vil det også ved bruk av vedtektsbestemmelsen for daglig leder i HIKT være retningsgivende å ta utgangpunkt i dette all den man har benyttet nøyaktig samme ordlyd som lovbestemmelsene Forholdet til kommunens administrasjonssjef I henhold til vedtektenes 12 kan administrasjonssjefen i den enkelte kommune instruere kommunens representant i styret, og har uttalelsesrett i alle saker styret behandler Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier fra kommuneloven 27 og vedtektene for Hedmark IKT for vurdering av problemstilling 2: 1. Styret skal ha en representant fra hver av kommunene i samarbeidet, med personlig varamenn. Administrasjonssjefen i den enkelte deltakerkommune peker ut styrerepresentanten for sin kommune. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. 2. Styret kan bare fatte avgjørelser som er relatert til den faktiske virksomhet som Hedmark IKT omfatter. Virksomheten i Hedmark IKT omfatter å ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi, 21 Ot.prp. nr. 53 ( ) s I juridisk teori er det hevdet at det ikke er grunnlag for noen rettslig instruksjonsmyndighet fra en deltakerkommune overfor de valgte styremedlemmene. Dette er begrunnet med at styremedlemmene har et selvstendig juridisk ansvar for hvordan de utøver sitt styreverv, noe om også betyr at der en kommune har valgt inn flere medlemmer i styret, vil det ikke være mulig å pålegge disse å stemme som blokk hvis det er faglig eller politisk uenighet mellom disse. Se Bernt note 350. Det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt vedtektenes 12 er i overensstemmelse med den lovforståelsen som blir lagt til grunn her. 42

55 samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. 3. Styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. 4. Styret skal ikke ta opp lån utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. 5. Styret kan opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og treffe avgjørelser i personalsaker. 6. Styret skal tilsette daglig leder. 7. Styret representerer selskapet utad dersom representasjonsretten ikke er delegert til styrets leder eller daglig leder. 8. Styret skal etterse at det føres lovmessig regnskap og revisjon av virksomheten i samsvar med kommunelovens bestemmelser. 9. Styret fatter vedtak med alminnelig flertall. 10. Styret kan tildelegere daglig leder myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering. 7.4 Innhentede data Styret I Brønnøysundregistrene fremgår det at styret i Hedmark IKT består av de sittende rådmennene i deltakerkommunene. Registreringen er imidlertid ikke oppdatert etter skiftet av rådmann for Hamar kommune i desember I 2014 hadde styret 5 møter med følgende temaer på sakslisten: (Vedtak er sitert der dette anses relevant for våre vurderinger.) Styremøte 14. februar 2014 Sak 001/2014: Protokoll fra styremøte 29. november 2013 Sak 002/2014: Godkjenning av agenda for styremøte 14. februar 2014 Sak 003/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 004/2014: Brukerundersøkelse november 2013 Sak 005/2014: Medarbeiderundersøkelse november 2013 Sak 006/2014: Årsresultat

56 Sak 007/2014: Hovedmål 2014 Sak 008/2014: Prosjektmandat: IKT som strategisk virkemiddel Sak 009/2014: Resultat hovedmål 2013 Sak 010/2014: Eventuelt I saksfremstillingen for sak nr. 008 fremgår det at saken gjaldt behandling av utkast til mandat for et prosjekt om IKT som strategisk virkemiddel som var bestilt av styret. Det fremgår videre at ressurser til prosjektet skulle hentes internt i Hedmark IKT, og at tidsforbruket kunne belastes prosjektpotten på 2800 timer for Styremøte 4. april 2014 Sak 010/2014: Protokoll fra styremøte 14. februar 2014 Sak 011/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste 4. april 2014 Sak 012/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 013/2014: Budsjett 2014, regulering Sak 014/2014: Godkjenning av regnskap og årsrapport 2013 Sak 015/2014: Hovedmål 2014 Sak 016/2014: Eventuelt Styremøte 12. juni 2014 Sak 016/2014: Protokoll fra styremøte 4. april 2014 Sak 017/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte 12. juni 2014 Sak 018/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 019/2014: Behandling av sluttrapport fra prosjekt IKT som strategisk virkemiddel. Vedtak: Styret tar gjennomgangen til orientering, og forutsetter at dokumentet legges til grunn for videre bruk i prioriteringen av IKT-utvikling, og de kommende strategiprosesser. Sak 020/2014: Eventuelt Styremøte 29. august 2014 Sak 021/2014: Protokoll fra styremøte 12. juni 2014 Sak 022/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte29. august 2014 Sak 023/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift 44

57 Sak 024/2014: IKT-strategi Vedtak: styret har ikke gjort noen vedtak, men har innledningsvis i strategiprosessen diskutert rundt følgende punkter: o Eksisterende strategi må evalueres o Tar eksisterende strategi nok hensyn til innbyggernes behov? o Vurder om det er tilstrekkelig å justere eksisterende strategi? o Sterkere krav til at kommunene skal ha flest mulig felles IKT-løsninger? o Bør en ekstern ressurs lede prosessen? o Har ledernivåene i kommunene nok IKT-kompetanse til å bidra til en felles IKTstrategi? Daglig leder skal utarbeide et notat til styret, som oppsummerer hovedpunktene i eksisterende IKT-strategi, og hvordan måloppnåelse på disse punktene vurderes pr. i dag. Bestillerne skal delta i arbeidet. Sak 025/2014: Oppnådde effekter ved samling på ny, felles plattform Vedtak: Syret tar gjennomgangen til orientering. Styret er veldig fornøyd med det IKTsamarbeidet mellom de seks kommunene har oppnådd. Styreleder og daglig leder lager en sak til lokalpressen på dette. Sak 026/2014: Endret praksis fakturering Sak 027/2014: Endret budsjettoppstilling Sak 028/2014: Eventuelt Styremøte 28. november 2014 Sak 029/2014: Protokoll fra styremøte 29. august 2014 Sak 030/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte 29. august 2014 Sak 031/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 032/2014: Godkjenning av regulering i fremlagt budsjett 2014 Sak 033/2014: Godkjennelse budsjett 2015 Sak 034/2014: Arbeidsgrupper KS/KommIT Sak 035/2014: Studietur KombIT Sak 036/2014: Tilknytning til kommunens konsernkontoavtale med Sparebanken Hedmark Sak 037/2014: Eventuelt 45

58 I intervjuer er det opplyst at styret ikke har tatt opp lån. I regnskapet for Hedmark IKT fremgår følgende i balansen under punktet om langsiktig gjeld: Regnskap 2014 Regnskap Lån leasing 0, ,72 Fra leder for støttefunksjoner/staber i Hedmark IKT er det opplyst at den angjeldende leasingavtalen er inngått med CMA Asset Management AS. I note 13 til regnskapet for Hedmark IKT er avtalen betegnet som finansiell leasing. Tidligere regnskapsrevisor for Hedmark IKT har også i e- postkorrespondanse med leder for støttefunksjoner/staber i Hedmark IKT ført avtalen i en liste over finansiell leasing Eiermøte/samhandlingsmøte I intervjuer er det opplyst at eiermøtet består av styremedlemmene (rådmennene) og bestillerrådet (en bestiller fra hver kommune). Daglig leder i Hedmark IKT deltar også i møtene. Eiermøtet har ingen beslutningsmyndighet og står ikke i noe over/underordningsforhold til styret, men er et møtepunkt mellom styret og bestillerrådet. Eiermøtet avholder møter to ganger i året. I begge møtene i 2014 var det hyret eksterne foredragsholdere. Temaer for foredragene var Digitalt hvor går vi og hva er utfordringene? og Grunnleggende prinsipper IKT-arkitektur. I notater fra møtene som fremgår følgende oppsummeringer av temaene som ble drøftet: Oppsummering eiermøte/samhandlingsmøte 12. juni 2014 PROSJEKTER - Vi har utfordringer med eierskap til de prosjektene vi starter - Utfordring å skaffe ressurser til prosjektarbeidet, både nok ressurser og riktige ressurser - Forsøke å navngi prosjektene med andre ord enn IKT-relaterte begreper, for å få ledernivåer i kommunen mer aktive i forhold til prosjektene - Kanskje ikke noe med prosjekter å gjøre, men vi har en utfordring med at det anskaffes mindre fagsystemer direkte i kommunene, som det senere blir behov for å integrere med andre systemer. - Bestillerråd vil fungere som porteføljestyre for hele prosjektporteføljen i prosjektpotten, sammen med prosjektansvarlig i Hedmark IKT BYTTEKOSTNADER 46

59 - Bør våre seks kommuner bli enige om en plan over en periode på 5 år ++ for å finne felles løsninger for de mest sentrale fagsystemene? Dette vil i tilfelle være en sak for politisk behandling i hver kommune. Må tas med i vurderingen, da ny/revidert strategi for «digitale tjenester» Oppsummering eiermøte/samhandlingsmøte 28. november Gjenbruke gjeldende IKT-strategi, der denne fortsatt er aktuell. Den har gitt gode resultater i inneværende strategiperiode. - Handlingsplaner digitalisering/24-timers-kommunen - Være enige om hvilke prosjekter vi setter på dagsorden i 2015 (digitalisering) - Skape forståelse i kommunene for at grunnmuren i IKT-løsningen må være på plass, før resten av digitaliseringsprosessen kan komme i gang. - Planlegging av digitalisering må gå parallelt med grunnmursbyggingen. - Bestillerråd lager en prioritert handlingsplan (prosjektportefølje), der digitalisering er en viktig byggestein. Skal presenteres i styremøte 6. februar (...) - Samle ledergruppene i alle 6 kommunen i non timer for å forankre digitaliseringsprosessen, og hva som må gjøres for at denne prosessen skal gi ønskede resultater. - Prosjektforslag for å få støtte av KS/kommIT i et prosjekt innen områdene sentralt arkiv, integrasjon, IAM Daglig leder Daglig leder har vært ansatt i stillingen siden oppstarten av samarbeidet i Etter det opplyste finnes det ikke skriftlige delegeringsvedtak fra styret til daglig leder. Ifølge daglig leder er det vedtektene og samarbeidsavtalen som beskriver hans myndighetsområde. Daglig leders myndighet er angitt i vedtektenes 11 (sitert overfor i kapittel ). Samarbeidsavtalen inneholder ingen punkter som beskriver daglig leders myndighet. I intervjuer med rådmennene har det fremgått at det er enighet om at daglig leder har fått delegert myndighet til å tilsette, opprette og nedlegge stillinger, samt treffe avgjørelser i personalsaker. Han har også fått delegert myndighet til å representere selskapet utad. Det er daglig leder som signerer avtaler på vegne av samarbeidet. Som eksempler på avtaler samarbeidet har inngått på vegne av deltakerne har revisjonen mottatt avtale om fagsystem oppvekst inngått med Oppad AS, og 47

60 rammeavtale for anskaffelse av multifunksjonsmaskiner inngått med Canon Norge AS. I begge avtalene står Hedmark IKT som kunde og avtalene er signert av daglig leder i Hedmark IKT Saker på IKT-området som behandles politisk I intervjuer har vi fått opplyst at det er svært få IKT-saker som løftes til politisk behandling i kommunene. Kun utvidelse av samarbeidet og kommunenes felles IKT-strategi er nevnt som eksempler. Felles IKT-strategi for samarbeidskommunene for perioden ble vedtatt av kommunestyrene i Hamar og Stange henholdsvis 29. februar og 18. april Andre vedtak og retningslinjer for samarbeidet Budsjettet for Hedmark IKT vedtas av styret etter at budsjettforslaget er behandlet i eiermøte. Budsjettprosessene i kommunene tar utgangspunkt i prognoser fra Hedmark IKT. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom deltakerne som, sammen med vedtektene, regulerer det nærmere innholdet i samarbeidet. Samarbeidsavtalen angir først og fremst deltakerkommunenes rettigheter og plikter, og legger få føringer for styret. I intervjuer er det opplyst at kommunene ikke har fattet andre vedtak som er styrende for virksomheten Regnskap og revisjon Hedmark IKT avlegger årsrapport og årsregnskap som behandles og vedtas i styret, og legges frem som orienteringssak for formannskap og kommunestyre i Hamar. Etter det opplyste i intervju med rådmann i Stange, blir også kommunestyret i Stange orientert om regnskapet for samarbeidet. Årsregnskapet føres som et særregnskap, og består av driftsregnskap, investeringsregnskap og balanseregnskap, samt noter. I intervjuer har det fremkommet at bakgrunnen for at regnskapet føres som et særregnskap dels er at styret trenger et detaljert regnskap for å ha tilstrekkelig grunnlag til å følge opp fastsatt budsjett. I tillegg har det fremkommet at valget om føring av særregnskap også har sin bakgrunn i at de andre deltakerkommunene ikke ønsket at samarbeidets budsjett- og regnskap skulle være en integrert del av Hamar kommunes regnskap. 48

61 I Hamar kommunes regnskap for 2014 er Hedmark IKT omtalt i note 4 og note 8 som lyder slik: Note 4 Krav på/gjeld til kommunale foretak etter kapittel 11 i kommuneloven, interkommunale samarbeid etter 27 med eget særregnskap og interkommunale selskaper Foretak Fordringer Gjeld Fordringer Gjeld Hamar Kino KF 0,00 0,00 0,00 0,00 Hamar Svømmehall KF ,92 0,00 0,00 0,00 Sum kommunale foretak ,92 0,00 0,00 0,00 Hedemarken brannvesen 0,00 0,00 0,00 Sum interkommunale samarbeid etter 27 med eget særregnskap 0,00 0,00 0,00 0,00 Hedmark Revisjon IKS 0,00 0,00 0,00 0,00 Hedmark Interkommunale IKT 0,00 0,00 0,00 0,00 Sum interkommunale selskaper 0,00 0,00 0,00 0,00 Sum ,92 0,00 0,00 0,00 Note 8 Overføringer til Interkommunale samarbeid etter KL 27 Foretak Hemark Brannvesen Hedmark IKT Brutto Driftsutgifter i samarbeidet Brutto Driftsinntekter 1) Brutto driftsresultat Sum finansinntekter Sum finansutgifter Årets regnskapsmessige resultat Herav: 0 0 Overføring fra (fakturert) Hamar Overføring fra (fakturert) Løten Overføring fra (fakturert) Stange Overført fra Hamar: Salg av utstyr Leasing av PC/utstyr til PC Drift av PC Datakommunikasjon, Edb lisenser og vedlikeh avtale Sum overført fra Hamar Overført fra andre Sum overført fra eierkommuner Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes regnskap. Både samarbeidets og Hamar kommunes regnskap er revidert av Hedmark Revisjon IKS. Revisjonsberetningen for Hedmark IKT sendes til styret i samarbeidet. 49

62 7.5 Vurdering Sammensetning av styret I henhold til revisjonskriterium nr. 1 skal styret ha en representant fra hver av kommunene i samarbeidet, med personlig varamenn. Administrasjonssjefen i den enkelte deltakerkommune peker ut styrerepresentanten for sin kommune. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. Som det fremgår ovenfor, består styret i Hedmark IKT av rådmennene i de seks deltakerkommunene. Rådmennene har følgelig valgt seg selv som styremedlemmer. Styreleder er rådmann i Hamar kommune. Det er ikke registrert varamedlemmer i Brønnøysundregisteret. Etter revisors vurdering er revisjonskriterium nr. 1 således delvis etterlevd Styrets oppgaver og myndighet I henhold til revisjonskriterium nr. 2 kan styret bare fatte avgjørelser som er relatert til den faktiske virksomhet som Hedmark IKT omfatter. Virksomheten i Hedmark IKT omfatter å ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi, samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. Etter revisors vurdering har styret i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Det anses imidlertid å være grunn til å nevne at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt styret i styresak nr. 8 og 19 om prosjektet IKT som strategisk virkemiddel, har tråkket inn på bestillers område. Her fremgår det at styret har bestilt et prosjekt som skal gjennomføres av Hedmark IKT. Tidsforbruket skal belastes prosjektpotten på 2800 timer som bestillerne skal prioritere bruken av, i følge Standardavtalen. Dette vil bli omtalt nærmere nedenfor under problemstilling nr. 3. Men all den tid Hedmark IKT, ifølge vedtektene, også skal ivareta oppgaver knyttet til utvikling av eierkommunenes IKT, faller ikke saken utenfor styrets myndighet. Sak nr. 24 gjelder ny IKT-strategi. Av saksfremstillingen fremgår det at saken både gjaldt IKTstrategien for deltakerkommunene, strategien for Hedmark IKT og hvordan disse skal virke sammen. IKT-strategien for samarbeidskommunene angir mål og fokusområder for IKT-utviklingen i kommunene. Utvikling av IKT-strategi omfattes, etter revisors vurdering, også av ovennevnte punkt om utvikling av eierkommunenes IKT, og faller således ikke utenfor styrets myndighet slik den er angitt i vedtektene. Men mye taler for at ny IKT-strategi for deltakerkommunene er en sak som kan 50

63 være politisk kontroversiell og av denne grunn faller utenfor styrets kompetanse, og må opp i kommunestyrene i eierkommunene. Etter det opplyste blir det også gjort. Gjeldende IKT-strategi ble vedtatt av kommunestyrene i Hamar og Stange henholdsvis 29. februar og 18. april Det ble ikke fattet noe vedtak i sak nr. 24. Styret har således ikke gått utenfor sin kompetanse. Men det anses å være grunn til å nevne at det også i forhold til utvikling av ny IKT-strategi for samarbeidskommunene, kan stilles spørsmål ved hvorvidt styret beveger seg inn på bestillers område. Dette vil bli nærmere omtalt nedenfor under problemstilling nr. 3. Revisjonskriterium nr. 2 er, etter revisors vurdering, etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 3 skal styret påse at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. Som det fremgår ovenfor fastsetter styret budsjettet for Hedmark IKT. Det fremgår ingenting om Hedmark IKT i kommunenes økonomiplaner. Det er ikke fattet andre vedtak som er styrende for driften. Samarbeidsavtalen omfatter i liten grad retningslinjer av betydning for styrets arbeid. Det har ikke fremkommet informasjon som kan tyde på at virksomheten ikke drives i tråd med vedtekter og samarbeidsavtalen. De sentrale retningslinjene for styrets arbeid i vedtektene er vurdert ovenfor under revisjonskriterium nr. 2. Etter revisors vurdering er revisjonskriterium nr. 3 etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 4 skal styret ikke ta opp lån utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. I intervjuer er det opplyst at samarbeidet ikke har tatt opp lån. I balansen til Hedmark IKT for 2013 fremkommer det imidlertid en gjeldspost pålydende kr ,- på konto Lån Leasing. I note 13 til regnskapet er lånet betgnet som finansiell leasing. Tidligere regnskapsrevisor for samarbeidet har i e-postkorrespondanse med regnskapsansvarlig i Hedmark IKT også benevnt avtalen som finansiell leasing. Revisjonen har ikke mottatt kopi av avtalen i forbindelse med nærværende prosjekt. Finansiell leasing anses som låneopptak og er omfattet av kommuneloven 50 første ledd. Vedtak om låneopptak må treffes av kommunestyret. 23 Avtaler om operasjonell leasing anses derimot ikke som låneopptak, og kan inngås av administrasjonen. Skillet må også anses avgjørende i forhold til kompetansen til styret i Hedmark IKT slik at finansiell leasing faller utenfor styrets kompetanse da det anses som låneopptak. På bakgrunn av hvordan ovennevnte leasingavtale er ført i regnskapet, samt regnskapsrevisors tidligere klassifisering av denne avtalen, fremstår det som at samarbeidet har inngått en avtale om finansiell leasing. Da dette ligger utenfor styrets kompetanse, er revisjonskriterium nr. 4 ikke etterlevd. 23 Bernt note

64 I henhold til revisjonskriterium nr. 9 skal styret fatte vedtak med alminnelig flertall. Stemmegivningen fremgår ikke av fremlagte styreprotokoller. Revisor har følgelig ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt dette revisjonskriteriet er etterlevd Delegasjon til daglig leder I henhold til revisjonskriterium nr. 6 skal styret tilsette daglig leder. Samarbeidet har en daglig leder som har fungert i stillingen siden oppstarten i Revisjonskriterium nr. 6 er således etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 5 kan styret opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og treffe avgjørelser i personalsaker. I henhold til revisjonskriterium nr. 10 kan imidlertid styret tildelegere daglig myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, herunder myndigheten knyttet til personalsaker. Det foreligger ingen skriftlige delegeringsvedtak fra styret til daglig leder. Etter det opplyste i intervjuer, er det imidlertid enighet om at daglig leder har fått tildelegert myndigheten til å foreta tilsettinger og fatte avgjørelser i personalsaker. Etter revisors vurdering er således revisjonskriteriene etterlevd. For ordens skylde burde imidlertid delegeringen til daglig leder vært nedfelt skriftlig. I henhold til revisjonskriterium nr. 7 er det styret som representerer selskapet utad dersom representasjonsretten ikke er delegert til styrets leder eller daglig leder. Etter det opplyste i intervjuer, er representasjonsretten delegert til daglig leder. Det finnes imidlertid ingen skriftlig dokumentasjon på delegeringen. Etter revisors vurdering er revisjonskriterier etterlevd. For ordens skyld burde imidlertid delegeringen av representasjonsretten til daglig leder vært nedfelt skriftlig Særlig om regnskap og revisjon I henhold til revisjonskriterium nr. 8 skal styret etterse at det føres lovmessig regnskap og at det utføres av virksomheten i samsvar med kommunelovens bestemmelser. Føringen av regnskap for samarbeidet er regulert i regnskapsforskriften 24, jfr. forskriftens 1 annet ledd. Det fremgår av regnskapsforskriften 1 tredje ledd at deltakerne i et 27-samarbeid kan beslutte at samarbeidet skal fastsette årsregnskap og avgi årsberetning etter forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper (særregnskap), dersom samarbeidet etter deltakernes vurdering er et eget rettssubjekt. 24 Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 nr

65 Det er videre inntatt særregler for 27-samarbeid i regnskapsforskriftens 12. Det fremgår av sammenhengen med ovennevnte bestemmelse i 1 tredje ledd at særreglene i 12 kommer til anvendelse dersom samarbeidet ikke anses som eget rettssubjekt, og dersom samarbeidet er eget rettssubjekt, men det ikke er besluttet at det skal føres særregnskap. Som tidligere nevnt, er det fastsatt i vedtektene til Hedmark IKT at samarbeidet ikke skal anses som et eget rettssubjekt. Bestemmelsen i regnskapsforskriften 1 tredje ledd legger avgjørende vekt på deltakerkommunenes egen vurdering i forhold til spørsmålet om adgangen til å føre eget særregnskap. Hvorvidt samarbeidet, på bakgrunn av andre forhold, allikevel skal anses som et eget rettssubjekt, er således ikke av betydning her. Som følge av at deltakerne har bestemt at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, skal regnskapet følgelig føres etter regnskapsforskriften 12. Regnskapsforskriften 12 lyder slik: For regnskapet og beretningen for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid etter kommuneloven 27 gjelder følgende særregler: 1. Regnskapet for samarbeidet skal inngå i årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor. 2. Styret vedtar selv samarbeidets regnskap og beretning på grunnlag av innstilling fra samarbeidets administrasjon. Dersom samarbeidet ikke har egen administrasjon, fremmer administrasjonssjefen i den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor forslag som nevnt. De deltakende kommunene og fylkeskommunene kan bestemme at regnskapet og beretningen ikke er endelig før det er godkjent av de respektive kommunestyrer og/eller fylkesting. 3. I note til årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, skal angis overføringer til/fra samarbeidet og de deltakende kommunene og fylkeskommunene, samarbeidets egne inntekter i regnskapsåret samt disponeringen av overføringer og inntekter som nevnt. 4. I årsberetningen til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor skal det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme samarbeidets stilling og resultatet av virksomheten, og som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold som er av vesentlig betydning for samarbeidet. 53

66 I henhold til Kommunal- og moderniseringsdepartementets merknader til bestemmelsen, skal regnskap og beretning for slikt samarbeid ikke fremstilles som egne dokumenter, men inngå som en integrert del i årsregnskapet og årsberetningen til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor. Som det fremgår av forskriftsbestemmelsen tredje ledd, skal det i note til årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, angis overføringer til/fra samarbeidet og de deltakende kommunene og fylkeskommunene, samarbeidets egne inntekter i regnskapsåret, samt disponeringen av overføringer og inntekter som nevnt. Etter revisors vurdering er ikke disse bestemmelsene tatt til følge. For det første anses det herunder å være grunn til å påpeke at Hedmark IKT s hovedkontor ligger i Stange kommune. Dette er også registrert i Brønnøysundregisteret. Det fremgår imidlertid ingenting om Hedmark IKT i regnskapet til Stange kommune. I 3 i vedtektene for Hedmark IKT er det imidlertid angitt at det er Hamar som er virksomhetens kontorkommune. For regnskapsføringen har kommunene åpenbart lagt til grunn at det er vedtektenes bestemmelse om kontorkommune, og ikke den faktiske kontorkommunen, som er avgjørende for hvilken av deltakerkommunene som skal føre de nevnte notene om samarbeidet. Men regnskapet for Hedmark IKT inngår heller ikke i årsregnskapet til Hamar kommune. Note 4 og 8 i regnskapet til Hamar kommune tilfredsstiller ikke kravene i regnskapsforskriften 12 tredje ledd. De angir ikke disponeringen av overføringer og inntekter for samarbeidet. Det kan også stilles spørsmål ved hvorvidt angivelsen av overføringene til samarbeidet fra de deltakende kommunene og samarbeidets egne inntekter oppfyller forskriftens krav. I henhold til regnskapsforskriften 12 annet ledd skal det videre avlegges et regnskap og beretning som styret vedtar selv. Dette kravet er etterlevd ved særregnskapet for Hedmark IKT som er vedtatt av styret. I utkast til kommunal regnskapsstandard nr. 12 om interkommunale samarbeid er det foreslått at regnskapet for samarbeidet minst skal bestå av en driftsdel, eventuelt en investeringsdel og en oversikt over eiendeler, gjeld og egenkapital. Etter revisors vurdering tilfredsstiller regnskapet for Hedmark IKT disse kravene. Kommunens plikt til å sørge for at det blir gjennomført lovmessig revisjon fremgår av kommuneloven 76, jfr. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 2. I henhold til forskriftens 2 skal kommunestyret påse at kommunens årsregnskap og kommunale foretaks årsregnskap, blir revidert. For interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekt, og som skal føre særregnskap, følger det av regnskapsforskriften 1 tredje ledd og videre henvisning til forskrift om årsbudsjett, årsregnskap 54

67 og årsberetning for interkommunale selskaper, at også samarbeidets regnskap skal revideres. For interkommunale samarbeid som ikke er egne rettssubjekt, foreligger det derimot ingen slik plikt til særskilt egen revisjon av samarbeidets regnskap. Samarbeidets regnskap vil da være underlagt revisjon som en del av vertskommunens regnskap. Både Hamar kommunes regnskap og særregnskapet for Hedmark IKT er revidert. Revisjonsplikten omfatter kun revisjon av kommunens årsregnskap, jfr. ovennevnte bestemmelser i kommuneloven og revisjonsforskriften. Revidering av regnskapet for Hedmark IKT, er etter revisors vurdering ikke nødvendig, men anses som en naturlig følge av at deltakerne har valgt å føre særregnskap for samarbeidet og ikke følge kravene i forskriftens 12 til innhold i Hamar kommunes regnskap. Oppsummeringsvis: Etter revisors vurdering har styret etterlevd revisjonskriterium nr. 8 da de har sørget for at det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Til alt overmål er regnskapet også revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt når samarbeidet, etter deltakernes vurdering, ikke er et eget rettssubjekt. Forskriftens bestemmelse om krav til innhold i notene til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er derimot ikke etterlevd. Revisor har ikke tatt stilling til hvorvidt plikten til å føre disse notene påligger Stange eller Hamar kommune. Avgjørende for vår vurdering av revisjonskriterium nr. 8 er at ansvaret for regnskapsføringen for deltakerkommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, ikke under noen omstendighet tilligger styret i Hedmark IKT, men rådmann i denne kommunen. 55

68 8 Problemstilling nr. 3: Roller og habilitet Problemstilling nr. 3: Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? 8.1 Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier for problemstilling nr. 3: 1. Hvorvidt rådmannen er inhabil i saker som angår Hedmark IKT beror på en vurdering etter forvaltningsloven 6. I tilfeller hvor lovens vilkår er oppfylt, skal rådmannen avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til den angjeldende avgjørelsen. 2. Rådmannen skal også overholde bestemmelser om roller og rollekonflikter i kommunens eiermelding. Herunder skal han sørge for at kommunens rolle som bestiller av tjenester fra selskaper kommunen har eierinteresser i, skal være atskilt fra rollen som eier. Det skal etableres et tydelig skille mellom selskapet som leverandør og kommunen som bestiller. 3. Kommunens administrative toppledelse bør/skal ikke sitte i styrer i samarbeid hvor kommunen har eierinteresser, forutsatt at samarbeidet er å anse som et eget rettssubjekt. 4. Hvorvidt styret eller daglig leder er inhabile ved inngåelse av avtaler på vegne av samarbeidet, beror på en vurdering etter forvaltningsloven 6. I tilfeller hvor lovens vilkår er oppfylt, skal vedkommende avstå ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til den angjeldende avtalen. Revisjonskriteriene er utledet fra forvaltningsloven 6 og kommunenes eiermeldinger. Se vedlegg 1 til rapporten for nærmere beskrivelse av utledningen. 8.2 Innhentede data Roller på IKT-området i kommunene Innledning Rådmannen har flere roller i forbindelse med IKT-arbeidet i kommunen. Han er kommunens styremedlem i Hedmark IKT. I tillegg har han, som øverste administrative sjef, ansvaret for IKTarbeidet i kommunen. Han har også ansvar for saksforberedelsen av saker på IKT-området som skal til politisk behandling. 56

69 Alle deltakerkommunene i Hedmark IKT har også en ansatt som skal være kommunens bestiller overfor Hedmark IKT. Bestillerne skal delta i bestillerråd. I intervjuene som er gjennomført i prosjektet er det opplyst at det er bestillerfunksjonen i kommunene som skal sørge for at bestiller- og eierrollen til Hedmark IKT holdes atskilt. Rådmennene har gitt uttrykk for at de har et bevisst forhold til at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen skal opprettholdes, men at organiseringen av samarbeidet medfører ekstra utfordringer i forhold til å få dette til. Med rådmennene som styremedlemmer vil man lett kunne få en situasjon der bestilleren sitter i styret. Rådmennene har videre gitt uttrykk for at de ikke kan garantere at rådmennene i styremøtene ikke kommer inn på spørsmål som skulle vært behandlet av bestillerne, men beskriver forholdet til bestiller som avklart. I det følgende skal det gis en redegjørelse for rådmannens og bestillers roller og oppgaver i tilknytning til IKT-arbeidet i kommunen Rådmannens rolle og oppgaver I intervjuer har det fremkommet at rådmennene i Hamar og Stange har følgende befatning med IKTarbeidet i kommunen, i tillegg til å være styremedlem i Hedmark IKT: Som øverste sjef for administrasjonen har han det øverste ansvaret for vurdering av kostnader og strategi på IKT-området, som på andre områder i kommunen. IKT-strategien for deltakerkommunene er oppe i rådmannsledelsen og godkjennes av rådmann før den sendes til politisk behandling. I Hamar er det opplyst at rådmann og bestiller har et samarbeid i forhold til utviklingen av IKT i kommunen. Når det gjelder bestillinger mot Hedmark IKT, kommer bestiller med anbefalinger til rådmannens ledergruppe, resultatenhetsleder eller IKT styringsgruppe som vedtar. I Stange er det opplyst at rådmannen deltar i interne diskusjoner om hvilke systemer kommunen burde ha. Det er videre opplyst at rådmann sjelden er involvert i forbindelse med konkrete bestillinger, men at det hender. I Hamar er rådmann deltaker i IKT-styringsgruppe. Gruppen har en rolle som støtte for bestiller og ser blant annet på prioriteringer og behov fremover. Rådmann er ikke deltaker i IKT forum i Stange, men forumet tar kontakt med rådmann for å få godkjennelse til å starte opp prosjekter. 57

70 Ingen av rådmennene har gitt uttrykk for at deres ulike roller og oppgaver på IKT-området foranlediger noen særskilt habilitetsproblematikk. I styrereferater for Hedmark IKT i 2014 fremgår det at styret har hatt følgende saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt det har skjedd en sammenblanding av roller: Sak nr. 008/2014 i styremøte : Prosjektmandat: IKT som strategisk virkemiddel Vedtak: Styret bestiller prosjekt i henhold til forslaget til mandat. Sak nr. 019/2014: Behandling av sluttrapport fra prosjekt IKT som strategisk virkemiddel. Vedtak: Styret tar gjennomgangen til orientering, og forutsetter at dokumentet legges til grunn for videre bruk i prioriteringen av IKT-utvikling, og de kommende strategiprosesser. Sak nr. 024/2014: IKT-strategi. Vedtak: Styret har ikke gjort noe vedtak, men har innledningsvis i strategiprosessen diskutert rundt følgende punkter: o Eksisterende strategi må evalueres o Tar eksisterende strategi nok hensyn til innbyggernes behov? o Vurdere om det er tilstrekkelig å justere eksisterende strategi? o Sterkere krav til at kommunene skal ha fles mulig felles IKT-løsninger? o Bør en ekstern ressurs lede prosessen? o Har ledernivåene i kommunene nok IKT-kompetanse til å bidra til en felles IKTstrategi? Daglig leder skal utarbeide et notat til styret, som oppsummerer hovedpunktene i eksisterende IKT-strategi, og hvordan måloppnåelse på disse punktene vurderes pr. i dag. Bestillerne skal delta i samarbeidet. En av rådmennene som er blitt intervjuet i forbindelse med prosjektet har gitt uttrykk for at han mener behandlingen av selskapsstrategien skal foretas av styret, mens arbeidet med utarbeidelse av IKT-strategien for deltakerkommunene derimot ikke er en oppgave for styret Bestillernes rolle og oppgaver Både i intervjuer og i flere skriftlige dokumenter har det fremkommet at det i samarbeidets tidligere faser har vært noe uklarhet i forhold til bestillernes rolle. I dokumentet «Erfaringer fra interkommunalt IKT samarbeid i kommunene Hamar, Stange og Løten», utarbeidet av bestiller i Hamar kommune med innspill fra de andre bestillerne og daglig leder i Hedmark IKT, fremgår følgende: 58

71 «Samarbeidsmøtene mellom bestillere og Hedmarken IKT har også utviklet seg. Behovet for tydelige avklaringer på hva som kan bli besluttet i et møte og hva som må tilbake til godkjenning i den enkelte kommune er ett område som ikke var avklart god nok. Forventningene til bestiller fra Hedmarken IKT har ikke bestandig stemt med bestillers tidsressurs til å være bestiller, myndighet som er gitt bestiller og ansvaret. I tillegg til at hver kommune har organisert dette forskjellig. Det har til tider vært misforståelser på hvem som skal informere om hva. Forankring hos lederne med hvem som har ansvar og hvordan dette gjennomføres har ikke vært like tydelig hos alle parter. Mange misforståelser kunne vært unngått hvis dette hadde vært tydelig fra oppstarten.» Revisor har inntrykk av at dette har blitt noe klarere etter hvert. I notat av 18. desember 2009, utarbeidet av daglig leder i Hedmark IKT, er det konkretisert at bestillerne har følgende oppgaver: Bestillerne skal ivareta den koordinerende dialogen mellom kommunene. Bestillerne er ansvarlige for forankring av kommunenes felles IKT-strategi i de kommunale organisasjonene. Bestillerne er også ansvarlige for at hver kommune internt og mellom hverandre følger opp intensjonene som er meislet ned i IKTstrategien. De er, sammen med Hedmark IKT, ansvarlige for å etablere handlingsplaner for å gjennomføre tiltak som bygger opp under intensjonene i IKTstrategien. De er også ansvarlige for regelmessig gjennomgang og revisjon av innholdet i strategien. Bestillerne kan bestille konkrete tjenester og prioritering hos Hedmark IKT, samt endringer i standardavtalen. Bestillers bestillinger av varer og tjenester skal imidlertid være på systemnivå, dvs. at bestiller skal avtale standardleveranser og systemer/organisering slik at virksomheten kan bestille varer og tjenester direkte fra Hedmark IKT. Der det ikke er avtalt standardsystem for dette, skal alle bestillinger gå via bestiller. Anskaffelse av nye fagsystemer skal gå gjennom bestiller. Bestillerne er ansvarlig for at det er avklarte ansvarsforhold internt i sin kommune til alle fagsystemer, inklusive WEB-sider og telefoni. I de tilfeller Hedmark IKT kommer med forslag til aktiviteter eller prioriteringer må bestillerne sikre tilstrekkelig forankring i sin kommune før iverksettelse. 59

72 Bestiller har et proaktivt ansvar for avklaring og forankring av saker av prinsipiell karakter, for eksempel knyttet til statlige krav eller til samfunnsutviklingen generelt. Bestillerne representerer kommunen sammen med økonomisjef i forbindelse med utarbeidelsen av budsjett for Hedmark IKT Habilitetsvurderinger for styret og daglig leder I intervjuer er det opplyst at det ikke er etablert noen særskilte rutiner eller retningslinjer i forhold til habilitetsvurderinger for styret eller daglig leder. Det har ikke fremkommet noe som tyder på at det har vært noen habilitetsproblematikk for styret eller daglig leder, hverken i intervjuer eller ved gjennomgang av styresakene for Vurdering Rådmannens habilitet ved behandling av saker som angår Hedmark IKT I henhold til revisjonskriterium nr. 1 skal rådmannen avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til en avgjørelse hvor han er inhabil etter forvaltningsloven 6. Forvaltningsloven 6 første og annet ledd lyder slik: En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling 60

73 for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Habilitetsproblematikk vil, ifølge bestemmelsen, først oppstå der en offentlig tjenestemann enten tilrettelegger grunnlaget for en avgjørelse eller treffer avgjørelse i en forvaltningssak. Begrepet «avgjørelse» er ikke legaldefinert i loven, men det er altså ikke noe vilkår at det er tale om et enkeltvedtak eller forskrift. Alle typer avgjørelser privatrettslige, internt administrativt eller prosessledende omfattes av disse reglene. 25 Det er således på det rene at man må være habil for å forberede eller inngå avtaler. Det er umulig å gi en uttømmende beskrivelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen. I tvilstilfeller bør det legges vekt på om det er behov for habilitetsregler for vedkommende sak. 26 For rådmannens behandling av saker som angår Hedmark IKT, er det bestemmelsen i 6 første ledd bokstav e nr. 2 som er aktuell å vurdere. Det fremgår her at en tjenestemann er inhabil «når han (...) er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er part i saken.» Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at personer som sitter i styret i et 27-samarbeid, vil bli inhabile etter bestemmelsen dersom samarbeidet er et eget rettssubjekt. 27 Som det fremgår ovenfor under kapittel 6.3.3, taler meget for at Hedmark IKT må anses som eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering kan rådmennene således bli inhabile etter bestemmelsen. 25 Bernt note Eckhoff/Smith s Ot.prp.nr. 50 ( ) s

74 Samarbeidet vil være part i saken dersom avgjørelsen retter seg mot eller saken ellers direkte gjelder samarbeidet, jfr. forvaltningsloven 2 bokstav e. Dette vilkåret vil eksempelvis være oppfylt når det skal inngås avtaler mellom samarbeidet og kommunen, når samarbeidets vedtekter eller selskapsavtalen skal endres, ved spørsmål om å instruere kommunens representant og dersom det er tale om å gjennomføre selskapskontroll. 28 Rådmennene i deltakerkommunene i Hedmark IKT vil på bakgrunn av dette, etter revisors vurdering, ikke kunne tilrettelegge grunnlaget eller treffe avgjørelse i forhold til endringer i standardavtalen, samarbeidsavtalen eller vedtektene for samarbeidet så lenge de sitter som styremedlemmer i samarbeidet. De vil heller ikke kunne tilrettelegge grunnlaget for, eller treffe avgjørelse i forhold til inngåelse av eventuelle andre avtaler mellom samarbeidet og kommunene. Endelig vil de ikke kunne tilrettelegge grunnlaget for avgjørelse om å gjennomføre selskapskontroll i samarbeidet. Etter revisors vurdering rammes imidlertid ikke den befatningen rådmannen har med Hedmark IKT i forbindelse med IKT-arbeidet i kommunen, slik dette er beskrevet ovenfor i kapittel I forhold til behandling av kommunenes IKT-strategi følger dette av at Hedmark IKT ikke kan anses som part ved avgjørelser knyttet til IKT-strategien. Også i forhold til bestillinger må det anses tvilsomt om Hedmark IKT kan anses som part til tross for at saken direkte gjelder Hedmark IKT. Etter revisors vurdering må det under enhver omstendighet legges avgjørende vekt på at det ikke kan anses å foreligge noe behov for habilitetsregler for disse sakene da det ikke anses å foreligge noen fare for at det skal oppstå noen særskilt interessekonflikt her. Kommunenes plikt til å legge oppdrag som faller innenfor samarbeidets formål til Hedmark IKT, er allerede fastslått i samarbeidsavtalen. Det er således ikke tale om avgjørelser vedrørende hvorvidt bestillingene skal rettes til Hedmark IKT eller ikke. Behandling av overordnede økonomisaker som årsbudsjett og handlings- og økonomiplan reiser særskilte spørsmål. Et enkelt selskap vil imidlertid som utgangspunkt heller ikke være part i forbindelse med behandling av slike saker. 29 Rådmannens befatning med Hedmark IKT i den forbindelse må således også anses uproblematisk Skillet mellom bestillerrollen og eierrollen I henhold til revisjonskriterium nr. 2 skal rådmannen overholde bestemmelser om roller og rollekonflikter i kommunens eiermelding. Herunder skal han sørge for at kommunens rolle som bestiller av tjenester fra selskaper kommunen har eierinteresser i, skal være atskilt fra rollen som 28 KS Advokatene, Nye regler om inhabilitet i forvaltningsloven - konsekvenser 29 Woxholth s

75 eier. Det skal etableres et tydelig skille mellom selskapet som leverandør og kommunen som bestiller. En rolleavklaringen er nødvendig uansett samarbeidsform når kommunen er deltaker i samarbeid/selskaper som kommunen har et kunde- eller brukerforhold til. Og rådmannen med hans stab vil i alle slike tilfeller ha en form for dobbeltrolle ved å fortsatt ha en saksforberedende rolle overfor kommunens politiske organer (eier), men i tillegg være øverste ansvarlige for å utføre bestillingen av tjenester fra selskapet. I Hedmark IKT, hvor rådmannen også sitter i styret i samarbeidet, får rådmannen enda flere roller. Ved at styret i samarbeidet fungerer både som eierorgan og et tradisjonelt styre med ansvar for forvaltningen av virksomheten, blir rådmannen også kommunens eierrepresentant og styremedlem, slik vi kjenner disse rollene fra selskapsorganisering. Forholdet mellom en deltakerkommune og Hedmark IKT kan illustreres slik: KOMMUNESTYRE HEDMARK IKT STYRE ADMINISTRASJON v/rådmann (rådmann eierrepresentant og styremedlem) Bestiller DAGLIG LEDER Skillet mellom kommunens rolle som bestiller og kommunens rolle som eier av Hedmark IKT, er ment å sikres ved at kommunene har en egen bestiller. Etter revisors vurdering bidrar dette til å oppnå et slikt skille. Flere forhold viser imidlertid at skillet ikke er vanntett og at rollene lett kan blandes. Vi kan vise til følgende: 63

76 Rådmannen har det øverste ansvaret for vurdering av kostnader og strategi på IKT-området, som på andre områder, og vil på denne måten påvirke bestiller. I både Stange og Hamar er det også opplyst at rådmann til en viss grad er involvert i konkrete bestillinger. Styret har i styresak 008 og 019/2014 selv bestilt et prosjekt fra Hedmark IKT. I henhold til saksfremstillingen skulle tidsforbruket til prosjektet belastet prosjektpotten på 2800 timer for I henhold til standardavtalen kapittel fremgår det at denne prosjektpotten skal brukes på prosjekter som «bestillerne i samarbeid prioriterer.» Styret har i styresak 024/2014 diskutert ny IKT-strategi. På bakgrunn av vedtaket og saksfremstillingen fremstår det som at saken også gjaldt kommunenes IKT-strategi, og ikke bare selskapsstrategien for Hedmark IKT. Etter revisors vurdering taler mye for at styret her har beveget seg inn på bestillernes området. Arbeidet med å utarbeide någjeldende IKTstrategi ble organisert som et prosjekt, ledet av bestillerne. En av rådmennene som er intervjuet i forbindelse med prosjektet har også gitt uttrykk for at han mener at kommunenes IKT-strategi ikke skal behandles i styret Kommunens administrative toppledelse i styret I henhold til revisjonskriterium nr. 3 bør/skal ikke kommunens administrative toppledelse sitte i styrer i samarbeid hvor kommunen har eierinteresser, forutsatt at samarbeidet er å anse som et eget rettssubjekt. Stange kommunes eiermelding benytter begrepet bør. Hamar kommunes eiermelding er strengere og benytter begrepet skal. Som det fremgår ovenfor under kapittel taler meget for at Hedmark IKT må anses som eget rettssubjekt. All den tid rådmennene sitter i styret i Hedmark IKT, er revisjonskriterium nr. 3 ikke etterlevd for hverken Stange eller Hamar Habilitet for styret og daglig leder I henhold til revisjonskriterium nr. 4 skal styremedlemmer og daglig leder avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til avtaleinngåelser når vedkommende er inhabil etter forvaltningsloven 6. Som det fremgår ovenfor, er det på det rene at man må være habil for å forberede eller inngå avtaler. Ved gjennomgang av styrereferater (se data under problemstilling 2, kapittel 7.4.1) fremgår det at styret ikke er involvert i avtaleinngåelser på vegne av samarbeidet. Styret har i 2014 heller ikke 64

77 behandlet andre saker hvor habilitetsproblematikk anses aktuelt. Det finnes ingen spor av habilitetsvurderinger i mottatte protokoller eller dokumenter fra styremøtene. I intervjuer har det ikke fremkommet signaler om at det har vært noen habilitetsproblematikk for daglig leder. Prosjektets ramme har ikke tillatt en full gjennomgang av daglig leders involvering i forbindelse med avtaleinngåelser på vegne av samarbeidet. På bakgrunn av den informasjonen revisor har mottatt, anses revisjonskriterium nr. 4 etterlevd. Som det fremgår ovenfor, er det imidlertid ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer for habilitet for samarbeidet. I KS anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (omtalt i vedlegg 1, kapittel ) anbefales det at eier påser at selskapsstyrene utarbeider og jevnlig reviderer etiske retningslinjer for selskapsdriften. Punkter om habilitet og interessekonflikter er vanlig å innta i slike etiske retningslinjer. 65

78 9 Konklusjoner og anbefalinger 9.1 Problemstilling nr. 1 Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. Kommunene har gjort vurderinger av muligheten for effektivisering og kvalitetsheving gjennom et interkommunalt IKT-samarbeid og har konkludert med at et samarbeid er ønskelig. Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig. Å velge å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven 27 er i tråd med det tiltenkte nedslagsfeltet til bestemmelsen. Ved valget av organisasjonsform har kommunene vektlagt deres eget ønske og behov for styring og kontroll. Samarbeidet er organisert slik at kommunens anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Både Stange og Hamar synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Samarbeidet i Hedmark IKT bidrar til erfaringsutveksling og kompetanseheving i kommunene. Deltakerkommunene har utarbeidet en felles IKT-strategi. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Hverken Stange eller Hamar har noen planer for hvordan kommunen skal sikre at lederne i kommunene har den nødvendig kompetanse i forhold til IKT-planlegging, bestillerkompetanse og hvordan en skal realisere gevinster ved bruk av IKT. Det finnes ingen oversikt over den kompetansen kommunen besitter pr. i dag. Det er ikke gjort noe i forhold til å sikre at de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å forstå og fatte beslutninger på IKT-området. Hverken Stange eller Hamar har konkrete handlingsplaner med aktiviteter og tiltak for et år av gangen som er knyttet opp mot IKT-strategien. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunens eiermelding. Etter revisors vurdering er vedtektsbestemmelsen om at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, ikke i samsvar med samarbeidets faktiske selvstendighet. 66

79 9.2 Problemstilling nr. 2 Styrets rolle og funksjon i samarbeidet fremgår av kommuneloven 27 og vedtektene for Hedmark IKT. Vedtektene oppfyller lovens krav til innhold. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at styret til en stor grad fungerer i henhold til kommuneloven 27 og vedtektene. Styret er sammensatt i henhold til vedtektene. Styret har i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Styret har tilsatt en daglig leder. Det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Regnskapet er revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt for samarbeidet. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Det er ikke valgt personlige varamedlemmer til styret. Samarbeidet har inngått leasingavtale som fremstår som en avtale om finansiell leasing. Dette ligger utenfor styrets myndighet. Stemmegivningen i styret fremgår ikke i styreprotokoller. Delegasjon av myndighet og representasjonsrett til daglig leder er ikke nedfelt skriftlig. Bestemmelser om føring av noter i regnskapet til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er ikke etterlevd. 9.3 Problemstilling nr. 3 Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. Den alminnelige befatningen rådmennene har med Hedmark IKT i sin rolle som rådmann i kommunen og ikke som styremedlem i Hedmark IKT medfører ikke habilitetsproblematikk. Kommunene har en egen bestillerfunksjon som bidrar til at eierrollen og bestillerrollen i forhold til Hedmark IKT holdes atskilt. Vi kan imidlertid påpeke følgende punkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Rådmennene vil kunne bli inhabile etter kommuneloven 6 først ledd bokstav e nr

80 Organiseringen av samarbeidet med rådmennene som styremedlemmer medfører at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen blir mer uklart enn ved selskapsorganisering. Styret har i 2014 behandlet flere saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt styret har beveget seg inn på bestillernes område. At rådmennene sitter i styret er ikke i tråd med kommunenes eiermeldinger når samarbeidet anses om et eget rettssubjekt. Det er ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer vedrørende habilitet for styret eller daglig leder i Hedmark IKT. 68

81 10 Høringsuttalelser 10.1 Høringsuttalelse Hedmark IKT 69

82 70

83 71

84 10.2 Høringsuttalelse Hamar kommune 72

85 73