NORDOMRÅDENE FORHOLDET MELLOM NORGE OG RUSSLAND

Transkript

1 FORSVARSAKADEMIET Fakultet for Strategi og Militære Operationer 4. mai 2008 VUT II/L-STK 2007/2008 Orlogskaptein Ø. Varden NORDOMRÅDENE FORHOLDET MELLOM NORGE OG RUSSLAND Hvorfor satser Norge på et utvidet samarbeid med Russland for å maksimere Norges sikkerhet?

2 ABSTRACT This thesis focuses on the relationship between Norway and the Russian Federation. The aim is to answer the following question: Why is Norway trying to maximise its security through extended co-operation with the Russian Federation? This question is best answered by applying the perspective of the neo-liberal theories of Keohane and Nye. An area of concern for Norway is how to ensure that Norwegian interests are safeguarded amid a steadily increasing competition with Russia for natural resources. Norway is operating in a power triangle with NATO, the EU and the Russian Federation. Norway s traditional NATO allies, including the USA, are unable to give substantial support when the issue does not involve military conflict. Norway is therefore shifting its attention towards the EU. Norway, however, is not a member of the EU, so support from the EU is at best optional. Therefore, Norway is increasing its efforts to foster greater interdependence between Russia and Norway by establishing a network of economic, environmental, military, and social relationships. As these relationships grow, there is greater incentive for finding peaceful and political solutions to problems arising between Norway and Russia regarding natural resources. Thus, interdependence decreases the chances of the competition for natural resources escalating into a military challenge from Russia towards Norway. Since Norway cannot rely on its allies or the EU for external support to defend its interests regarding contested natural resources, increasing collaboration with Russia is an important means to secure peaceful and reasonable future solutions regarding these problems. UGRADERT 2

3 RESUMÈ Kapittel 1 beskriver motivasjonen for oppgaven og fastsetter problemformuleringen. Etter 1991 og Sovjetunionens oppløsning har Norges sikkerhetspolitikk endret seg ved at den ikke lenger dreier seg om en eksistensiell trussel fra Russland. Norges forhold til Russland var og er preget av uavklarte grensespørsmål i Barentshavet, uavklarte rettigheter til potensielle olje- og gass felter i Barentshavet, norsk håndhevelse av Svalbardtraktaten og dens fiskeriforvaltning. Dette leder frem til oppgavens problemformulering: Hvorfor satser Norge på et utvidet samarbeid med Russland for å maksimere Norges sikkerhet? Kapittel 2 er teorikapitlet som gjennomgår neoliberal teori med utgangspunkt i Keohane og Nye. Keohane og Nye beskriver utviklingen innen utenriks- og sikkerhetspolitikken som et utvikling fra militært fokus til en sammenblanding av flere forhold. Teorigjennomgangen ender opp med to sett med variabler. Først presenteres tre karakteristika for kompleks gjensidig avhengighet mellom de to statene: mangfoldige kanaler mellom Norge og Russland, fravær både av sakshierarki mellom Norge og Russland og av militær makt og dens betydning i forholdet Norge-Russland. Deretter fremsettes fire variabler for de politiske prosessene mellom Norge og Russland: mål til aktørene i forholdet Norge-Russland, virkemidlene for Norge som stat overfor Russland, setting av agenda i forholdet Norge-Russland, sammenkoblingsstrategi og rollen til internasjonale organisasjoner. Kapittel 3 er et metodekapittel som beskriver hvordan oppgavens problemløsning analyseres og teorien operasjonaliseres. Kapittel 4 er et analysekapittel som benytter de operasjonaliserte teorivariablene fra metodekapitlet som rammeverk for analysen. Kapittel 5 er diskusjonskapitlet. Her oppsummeres og sammentrekkes de ulike delkonklusjonene fra analysen. Norge ønsker å opprette et utstrakt samarbeid med Russland på alle nivå; interstatlig, transgovernmentalt og transnasjonalt nivå. Den tradisjonelle utenrikspolitikken hvor militær sikkerhet og tradisjonell sikkerhetspolitikk var fremtredende har blitt endret til at innenrikspolitikk i stadig større grad har innvirkning på den førte utenrikspolitikk. Med økt samarbeid og etterhvert flere bindinger over landegrensene skal Russland knyttes så tett til Norge at det ikke vil være i Russlands interesse å ødelegge et godt forhold til Norge ved å skape vanskeligheter i grensetvister eller forsøke å true sin vilje igjennom. Mobilisering av internasjonal støtte både globalt gjennom G8-landene og regionalt gjennom EU har bidratt til at Norge har fått støtte i sitt regionale arbeid, først og fremst innen atomsikring og miljøtiltak. I fiskerisamarbeidet med Russland har Norge i stor grad klart å fremme norske interesser og samtidig vise til at det er i russisk interesse å fortsatt samarbeide. For olje- og gass sektoren er det foreløpig for liten fremgang i delelinje forhandlingene til at en kan fastslå hvilken samarbeidsløsning som vil være akseptabel for begge land. Dersom Norge får en ressurs konflikt med Russland vil Norges forhold til NATO og EU være viktig. Imidlertid er NATO ikke godt egnet til å håndtere en slik sivil konflikt og Norge er ikke medlem av EU. Norge ønsker derfor i størst mulig grad å få NATO til å engasjere seg i nordområdeproblematikken og påvirke EU til å støtte norske interesser og synspunkter overfor Russland. For Norge fremstår stabilitet og forutsigbarhet med fokus på langsiktige og bærekraftige løsninger for forvaltningen av ressursene i nord som god UGRADERT 3

4 norsk sikkerhetspolitikk. Denne satsingen er også hovedessensen i den norske Nordområdestrategien. For norsk sikkerhet vil et velfungerende og høyt institusjonalisert internasjonalt samfunn være av avgjørende betydning. På de områder hvor det internasjonale regelverket gir rom for tolkning, som feks i Fiskevernsonen rundt Svalbard, øker faren for at Russland kan ønske å påvirke Norge ved å true med bruk at militær makt. Kapittel 6 er konklusjon og besvarelse av problemformuleringen. Hovedpoengene fra denne blir beskrevet. Målsetningen for Norge er at jo større avhengigheten mellom Norge og Russland er, dess mer vil Russland kunne tape på å utfordre Norge militært fordi dette etter all sannsynlighet vil få store konsekvenser. Norges politikk er derfor å knytte økonomiske, miljømessige, militære og sosiale bånd som blir så sterke at den tradisjonelle sikkerhetspolitikken som baseres på militær styrke ikke lenger vil være en valgbar politikk for Russland. Norge satser på et utvidet samarbeid med Russland for å i størst mulig grad fremstå som likeverdige partnere og ikke konkurrenter for dermed å unngå at konflikter eskaleres og blir sikkerhetsproblem. Kapittel 7 er perspektivering og i dette kapittel estimeres utviklingen videre basert på den foregående analyse. Kapittel 8 er en kritisk vurdering av den metode som er valgt for oppgaven. UGRADERT 4

5 INNHOLDSFORTEGNELSE FORSIDE...1 ABSTRACT...1 RESUMÈ INNLEDNING Emnevalg og motivasjon Problemformulering Empiri Teori Avgrensning Oppgavens oppbygning TEORI Innledning Interdependens Kompleks gjensidig avhengighet Karakteristikker ved kompleks gjensidig avhengighet Politiske prosesser ved kompleks gjensidig avhengighet Kompleks gjensidig avhengighet og fremtiden METODE OG OPERASJONALISERING AV TEORI Valg av metode fokusering og fravalg Operasjonalisering av teori Karakteristika og vurdering om kompleks gjensidig avhengighet Mangfoldige kanaler Fravær av hierarki mellom sakene Militær makt Politiske prosesser mellom Norge og Russland Mål til aktørene Virkemidlene til en stat Setting av agenda Sammenkoblingsstrategi og rollen til internasjonale organisasjoner Empiri valg og fravalg Definisjoner ANALYSE Innledning Norge - Russland og kompleks gjensidig avhengighet Mangfoldige kanaler mellom Norge og Russland Mangfoldige kanaler, samarbeid og Norges sikkerhet Fravær av sakshierarki mellom Norge og Russland Sakshierarki og betydningen for samarbeid og Norges sikkerhet Militær makt og dens betydning i forholdet Norge-Russland Militær makt, samarbeid og Norges sikkerhet Norges politiske prosesser i forholdet Norge-Russland Mål til aktørene i forholdet Norge og Russland Mål til aktører med betydning for utvidet samarbeid og Norges sikkerhet Virkemidlene for Norge som stat overfor Russland Norges bruk av virkemidler for å maksimere Norges sikkerhet Setting av agenda i forholdet Norge-Russland Norges setting av agenda og betydning for Norges sikkerhet...41 UGRADERT 5

6 4.3.4 Sammenkoblingsstrategi og rollen til internasjonale organisasjoner i forholdet mellom Norge og Russland Sammenkoblingsstrategi og internasjonale organisasjoners betydning for Norges sikkerhet DISKUSJON KONKLUSJON PERSPEKTIVERING KRITISK VURDERING AV METODE Kritisk vurdering av reliabilitet og validitet...51 Tillegg A: Bibliografi UGRADERT 6

7 1 INNLEDNING 1.1 Emnevalg og motivasjon Norges forhold til Russland er preget av ulikhet. Ulikhet i størrelse, økonomisk utvikling, kultur, historie, tradisjoner og strategiske interesser. Imidlertid har Norge og Russland også viktige ting felles. Landene ligger langt mot nord og står overfor mange av de samme utfordringene knyttet til ressurser, miljø og militær stabilitet. Et annet trekk som preger forholdet er de fundamentale endringer Russland har gjennomgått siden oppløsningen av Sovjetunionen i Russland mistet kystlinjen til de stater som erklærte seg selvstendige herunder Litauen, Latvia og Estland i Østersjøen og Ukraina og Georgia i Svartehavet. Russland beholdt bare to større havner i Østersjøen, St.Petersburg og Kaliningrad. De russiske havnene i nord, Murmansk og Arkhangelsk, fikk dermed økt oppmerksomhet og betydning. Tidligere utenriksminister Andrei Kozyrev karakteriserte denne utviklingen som et geopolitisk jordskjelv 1. Nordområdene var under den kalde krigen blant Europas sterkest militariserte regioner 2. Årsaken til denne militariseringen var rivaliseringen mellom maktblokkene og ikke minst operasjonsfriheten til den strategiske ubåtflåten. Norges geografiske plassering på en utsatt flanke gjorde sikkerhet til det altoverskyggende tema i forholdet østover. De første tegn på endringer startet allerede 1 oktober 1987 da Sovjetunionens president Mikhail Gorbatsjov holdt en tale i Murmansk der han signaliserte vilje til internasjonalt samarbeid på fem sivile saksområder: energiplanlegging, miljøbeskyttelse, forskning, ressursutnyttelse og sjøtransport 3. Norges forhold til Russland under den kalde krigen var preget av at Norge var en randstat i NATO. Norges sikkerhet var basert på medlemsskapet i alliansen og med USA som den viktigste bidragsyter og garantist. Dette gav seg utslag i forhåndslagring av amerikansk militært materiell og utstrakt militær hjelp fra USA og NATO til Norge. Den norske utenrikspolitiske handlefriheten var i stor grad definert i maktriangelet mellom NATO/USA, EU, og Sovjetunionen/Russland. Etter 1991 og Sovjetunionens oppløsning har Norges sikkerhetspolitikk endret seg ved at den ikke lenger dreier seg om en eksistensiell trussel fra Russland 4. For en småstat i denne stormaktens nabolag har perioden etter 1991 gitt nye problemstillinger, som ikke nødvendigvis er enklere å håndtere, enn tilfellet var under den kalde krigen. Verdens fokus ble rettet mot nye konfliktområder herunder Midt-Østen, Irak og Afghanistan. Den tradisjonelle øst-vest konflikten fikk redusert betydning for NATO og USA da trusselen fra Russland forsvant. På den annen side er det klart at Russland er og vil forbli en stormakt med interesser som rekker langt ut over landets grenser og fortsatt vil beholde en vilje og en kapasitet til å hevde disse interessene. For Norge førte omveltningen til endrede vilkår for forholdet mellom Norge og Russland. Der hvor tidligere spørsmål om sikkerhet og militære kapasiteter var styrende for norsk utenrikspolitikk mot Russland ble det nå en åpning for nye saker og det gav økt handlingsrom for de politiske valg Norge kunne gjøre. USA fremstår fremdeles som Norges viktigste sikkerhetspolitiske allierte, dog USAs politikk har fortsatt med fokus på nasjonal sikkerhet i forholdet til Russland. Norge som 1 NOU 2003 : 27 2 Åtland m.fl. (2005) : 13 3 Nou 2003 : 27 4 Støre (2007) : 2 UGRADERT 7

8 småstat prioriterer det sivile samarbeidet med Russland og bruker det som sitt sikkerhetspolitiske instrument for å beholde ro og stabilitet 5. Norges forhold til Russland var og er preget av uavklarte grensespørsmål i Barentshavet, uavklarte rettigheter til potensielle olje- og gass felter i Barentshavet, norsk håndhevelse av Svalbardtraktaten og dens fiskeriforvaltning. Disse områdene er alle knyttet til økonomiske interesser som har varierende potensiale for konflikter mellom Norge og Russland. Relasjonen mellom samarbeid og sikkerhet er interessant for derigjennom å vurdere hvordan Norge tilnærmer seg Russland i sin utenrikspolitikk. For Norge vil det være avgjørende å ha en politisk og militær stabilitet som gir handlefrihet overfor Russland 6. For å sikre videre økonomisk utvikling vil det være viktig å øve norsk kontroll over fiske- og petroleumsressurser, særlig i det omstridte gråsoneterritoriet og i det nordlige Barentshav Problemformulering Norge er en liten stat med begrensede politiske, økonomiske og militære maktmidler sett opp mot Russland. Dette leder frem til oppgavens problemformulering: Hvorfor satser Norge på et utvidet samarbeid med Russland for å maksimere Norges sikkerhet? Begrepet Utvidet samarbeid brukes i denne oppgaven for å favne om de samarbeidsområder som tradisjonelt ikke har hørt hjemme i sikkerhetspolitikk herunder fiskeri, miljøvern og energispørsmål. 1.3 Empiri Oppgaven har fokus på tidsperioden etter den kalde krigen og arbeidet med bakgrunnsmateriale har derfor vært fokusert på å finne kilder som beskriver denne perioden. Kildene spenner fra regjeringsdokumenter til bøker og fra taler fra ministre til avisinnlegg fra forskere. En viktig kilde er den norske regjerings Nordområdestrategi fra desember Den gir en samlet oversikt over de tiltak staten Norge har tatt i forhold til nordområdene generelt og til Russland spesielt. 1.4 Teori Valg av en teori medfører at en velger å sette fokus mot noen områder og å nedprioritere andre. Neorealisme og neoliberalisme er to dominerende retninger innenfor dagens realisme og liberalisme debatt. Det er en rekke viktige forskjeller mellom disse to teoriene, men også klare felles oppfatninger av hvordan internasjonale forhold best kan beskrives. Begge teoriene kan beskrives som løsningsorienterte teorier ved at de fokuserer på konkrete saker og problemer som kan forskyve balansen mellom stater 8. Begge teoriene identifiserer også sikkerhet, konflikt og samarbeid som nøkkel områder. En hovedforskjell mellom teoriene er at der neorealismen hovedsaklig fokuserer på militær sikkerhet og krig i forhold til spørsmålet om overlevelse, fokuserer neoliberalismen i større grad på samarbeid, internasjonal politisk økonomi og miljø. Både neorealismen og neoliberalismen tar utgangspunkt i at det internasjonale system er anarkisk. For neoliberalismen er utfordringen å fremme og støtte samarbeid i et anarkisk og konkurrerende internasjonalt 5 NOU 2003 : 27 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Baylis og Smith (2005) : 207 UGRADERT 8

9 system 9. Neorealistene argumenterer for at anarkiet fører til at utenrikspolitikken får større begrensninger og at staten vil være opptatt av relativ makt, sikkerhet og overlevelse i det politiske system. For neoliberalistene er ikke overlevelse det viktigste målet for en stat da overlevelse ikke er truet og hevder istedenfor at utenrikspolitikk handler om å håndtere kompleks gjensidig avhengighet og de ulike prosessene i globalisering 10. Denne oppgaven tar utgangpunkt i neo-liberalistisk teori. Valg av denne teori-retningen er tatt på bakgrunn av den argumentasjon og den politikk Norge har ført og fremdeles fører ovenfor Russland. 1.5 Avgrensning Oppgaven retter fokus på Norges forhold til Russland og teorien blir anvendt med utgangspunkt i dette. Forholdet vil derfor ikke bli analysert med utgangspunkt i både Norge og Russland men vil kun bli sett fra Norges synspunkt. Denne avgrensningen gir mulighet for å foreta en grundig analyse av Norge og de politiske prosessene som gjennomføres i Norge. Med nordområdene menes de områdene som ligger i Nord-Norge og i Nordvest-Russland med tilstøtende havområder og øyer. Dette innebærer de tre nordligste fylkene i Norge (Nordland, Troms og Finmark), Svalbard og Jan Mayen samt tilstøtende russisk territorium. Nordområdene kan i denne oppgaven forstås som å bestå av Barentsregionen (landområdene) og Barentshavsområdet (sjøområdene). Tradisjonell betydning av nordområdene inkluderer også det sirkumpolare Arktis, men Arktis og problemstillinger tilknyttet Nordpolen vil ikke bli dekket av denne oppgaven. I Arktis er det flere land som gjør krav på områdene (USA, Kanada, Danmark etc). Denne oppgaven velger derfor å fokusere på de områdene hvor Norge og Russland er i mer direkte kontakt og hvor det er tilknyttet ulike samarbeids- og/eller konfliktpotensiale. Denne oppgaven vil i hovedsak orienteres i tidsperioden etter 1991 og oppløsningen av Sovjetunionen. Det er først og fremst i perioden 1991 til i dag at Norge har økt sitt samarbeid med Russland og dette gjør det interessant å analysere hvordan forholdet mellom Norge og Russland har utviklet seg. 1.6 Oppgavens oppbygning Kapittel 2 er en gjennomgang av neoliberal teori basert på Keohane og Nye. Teoridelen er delt i to deler. Første del som gjennomgår karakteristika ved kompleks gjensidig avhengighet, mens andre del beskriver de politiske prosessene som gjennomføres for å få til en politisk løsning i forholdet mellom to stater. Kapittel 3 gir en oversikt over metoden for hvordan oppgaven er strukturert for å kunne gjennomføre analysen og besvare problemformuleringen. Neoliberal teori blir operasjonalisert ved hjelp av to sett med variabler på samme måte som teori kapitlet legger opp til. Kapittel 4 analyserer den valgte empiri opp mot de operasjonaliserte variablene fra metodekapitlet. Første del av analysen ser på hvordan Norge søker å påvirke forholdet til Russland gjennom de tre karakteristika for kompleks interdependes. Andre del fokuserer på de politiske prosessene Norge gjennomfører for å påvirke forholdet Norge-Russland. 9 Ibid. : Ibid. : 215 UGRADERT 9

10 Hver enkelt variabel vurderes i eget underavsnitt opp mot oppgavens problemformulering for å kunne se på variabelens relevans i forhold til å besvare problemformuleringen. Kapittel 5 er en diskusjon av oppgavens problemformulering basert på den gjennomførte analysen. Kapittel 6 er konklusjonen på oppgaven hvor problemformuleringen besvares. Kapittel 7 er en perspektivering som tar sikte på å utforske problemområdet utenfor de avgrensninger oppgaven har tatt. Kapittel 8 er en kritisk vurdering av metode med de fordeler og ulemper den valgte metoden har medført for oppgaven. UGRADERT 10

11 2 TEORI 2.1 Innledning Hensikten med dette kapitlet er å gjennomgå hovedpunktene i neoliberalistisk teori for å klarlegge det teoretiske grunnlaget for oppgaven. Operasjonalisering av teorien kommer som en del av metodekapitlet. 2.2 Interdependens Keohane og Nye har i sin bok Power and Interdependence fra 2001 kommet med et vesentlig teori-bidrag til neoliberalisme og neoliberal institusjonalisme i særdeleshet 11. Et sitat fra forordet til boken beskriver på mange måter utviklingen av den utenrikspolitiske virkelighet slik Keohane og Nye ser det: What we see is an interweaving of economic, environmental, military, and social relationships, rather than the replacement of one set by another 12. Ifølge Keohane and Nye er det altså et økt avhengighetsforhold og en tiltagende sammensmelting av ulike prosesser som gir helhetsbildet. Grunnleggende for den videre forståelsen av Keohane og Nye er deres tolkning av interdependens begrepet. Interdependens kan oversettes til norsk som gjensidig avhengighet og denne tolkningen brukes i resten av oppgaven. Gjensidig avhengighet opptrer når handlinger fra ett land fører til konsekvenser eller kostnader for det annet land. Maktbegrepet i gjensidig avhengighet er avhengig av to dimensjoner: sensitivitet og sårbarhet. Graden av sensivitet eller følsomhet bestemmes av hvor raskt endringer i et land fører til kostbare endringer i et annet land. Sensitivitet kan være både med økonomiske og politiske konsekvenser. Sårbarhet er i hvilken grad et land kan finne alternativer for å unngå at avhengigheten blir kostbar. 2.3 Kompleks gjensidig avhengighet Keohane og Nye videreutviklet begrepet gjensidig avhengighet til kompleks gjensidig avhengighet. Kompleks gjensidig avhengighet kommer som et tilsvar til den realistiske visjon av internasjonal politikk. I henhold til Keohane og Nye er realismen bygget opp rundt en ideal modell med tre antagelser 13. For det første opptrer staten som en enhetlig og dominerende aktør i verdens politiske verden. For det andre er maktmidler et brukbart og effektivt instrument i politikken. Dette kan være ved å bruke makt eller ved bare å true om bruk av de maktmidler som staten rår over. For det tredje forutsetter realistene at det er et hierarki mellom saker i politikken hvor de militære sikkerhetsspørsmål er de viktigste. Dette fører til en inndeling i high politics som domineres av militær sikkerhet og low politics som består av økonomi og sosiale forhold. For realistene vil politisk integrasjon mellom stater være marginal og kun vare så lenge det tjener de nasjonale interessene til de sterkeste statene. Transnasjonale aktører eksisterer ikke eller er ansett som politisk relativt uinteressante. Kun bruk av makt eller trusselen om maktbruk gjør at stater overlever og først når maktbalansen fungerer er det politiske systemet stabilt. Keohane og Nye betrakter sin modell om kompleks gjensidig avhengighet som en ideal modell, og derfor ikke som et perspektiv som alltid korrekt vil beskrive virkeligheten. 11 Boken har kommet i tre forskjellige utgaver over 24 år. Første utgave i 1977 inneholdt teorien om kompleks gjensidig avhengighet. Andre utgave kom i 1989 med utviklingen av demokrati og slutt på den kalde krigen. I 2001 kom tredje utgave med globalisering og konsekvenser av dette. 12 Keohane og Nye (2001) : xviii 13 Ibid. : 20 UGRADERT 11

12 2.4 Karakteristikker ved kompleks gjensidig avhengighet Kompleks gjensidig avhengighet har tre karakteristikker 14 : For det første er det mangfoldige kanaler for kontakt mellom aktørene. De mangfoldige kontaktkanalene inneholder tre ulike nivåer for kontakt mellom aktørene på tvers av landegrensene. Disse tre nivåene er det interstatlige, det transgovernmentale og det transnasjonale nivå. Det interstatlige dekker både formell og uformell kontakt mellom aktørene på elitenivå innenfor statens myndighetshierarki (ministernivå). På det transgovernmentale kontaktnivået anses ikke staten lenger for å være en enhetlig aktør, men som bestående av flere aktører. Transgovernmentalt nivå omfatter aktører på departementsnivå (byråkrater innen departementene). Det siste nivået er det transnasjonale og omfatter kontakten mellom andre aktører enn de som representerer myndighetene. Transnasjonale aktører kan for eksempel være internasjonale selskaper eller Non-Governmental Organizations (NGOer). Med dette nivået åpner Keohane og Nye for et verdensbilde der det er flere aktører å forholde seg til både internasjonalt og nasjonalt. Noe av årsaken til at NGOer og internasjonale selskaper får økt innflytelse og makt ligger til grunn for at Keohane og Nye trekker et skille mellom hard og myk makt 15. Med hard makt menes evnen til å få andre til å gjøre hva de ellers ikke ville ha gjort ved hjelp av trusler om straff eller løfter om belønning. Denne maktformen kan komme av et asymmetrisk gjensidig avhengighets forhold. Den part som er minst avhengig av forholdet kan komme gjennom en situasjon med mindre kostnader enn den andre part. Myk makt er derimot ens evne til å oppnå ønsket utfall fordi en klarer å få den andre part selv til å ønske samme mål som en selv. Denne tiltrekning eller overtalelsesevne kan baseres på ens ideer, kultur eller evne til å sette agendaen gjennom standarder og institusjoner som foretrekkes av den annen part. Keohane og Nye mener det er myk makt som gir NGOer og internasjonale selskaper så mye innflytelse. Kontakt mellom aktørene omfatter alt fra offisielle møter mellom to staters ulike ministere, ulike typer kommunikasjon (telefon, e-post etc.) mellom byråkrater i de ulike departementene, deltakelse på uformelle seminarer og konferanser, og deltakelse innenfor ulike organisasjoner staten er medlem av eller ønsker kontakt med (NATO, FN, EU). Kontakten mellom aktører gir muligheten til å bygge politiske koalisjoner på tvers av grenser. Koalisjonene brukes som en maktressurs for å få makt og dermed kontroll over utfall. Eksistensen av et transgovernmentalt politisk nettverk fører til at begrepet nasjonal interesse blir defragmentert og omhandler også det enkelte departementet sine interesser. Et departement kan utføre en handling under skjul av at de handler i statens interesse. Kontakt mellom aktørene kan endre aktørens syn på hva den nasjonale aktørens interesse er. Ved at departementene har direkte kontakt med hverandre uten å gå via de respektive utenriksdepartement, kan det oppstå en fragmentering i utenrikspolitikken utad. Et departement vil vise til egne interesser og hva som er nasjonale interesser vil derfor bli tolket ulikt fra sak til sak, fra tidspunkt til tidspunkt og fra departement til departement. Den andre karakteristikken ved kompleks gjensidig avhengighet er fraværet av hierarki mellom sakene på dagsorden. Fraværet av et sakshierarki på agendaen betyr at sikkerhetspolitikk ikke dominerer agendaen uansett saksfelt lenger. Den utenrikspolitiske agenda har blitt utvidet og inneholder flere ulike saker enn tidligere. Saksfelt som tidligere var innenrikspolitikk, har nå blitt satt på den utenrikspolitiske agenda. Noen eksempler på denne typen saker er olje- og gassforekomster, miljø og økonomi. Dette har ført til at flere 14 Ibid. : Ibid. : 220 UGRADERT 12

13 departementer enn Utenriksdepartementet er med på å utforme utenrikspolitikken. Som en konsekvens av dette, kan det være problematisk å formulere en sammenhengende og konsekvent utenrikspolitikk når en sak er av stor interesse for en gruppe, men ikke for staten generelt. I slike situasjoner er mulighetene til stede for nasjonale grupperinger å sette sine interesser på agendaen. Den tredje karakteristikken ved kompleks gjensidig avhengighet blir militær makt ikke benyttet av en regjering mot en annen regjering siden det eksisterer gjensidig avhengighet. Overlevelse er det primære mål for alle stater og i ytterste konsekvens kan militær styrke være det som garanterer statens overlevelse. Blant industrialiserte, pluralistiske stater er imidlertid oppfattelsen at sikkerhet har blitt utvidet. Dette kommer av at frykten for angrep er redusert, og at frykten for angrep fra hverandre er nesten ikkeeksisterende. Bruk av militærmakt som et instrument eller virkemiddel mot hverandre anses som irrelevant. Ulik fordeling av maktressurser innenfor hvert saksområde gjør at utfallet av politiske forhandlinger vil variere for hvert saksområde. Staten må også vurdere om strategien med å knytte saker sammen skal benyttes, da en slik strategi ikke lenger vil gi den samme effekten som tidligere. Fordi militærmakt og sammenknyttingsstrategier ikke lenger har samme effekt, vil andre maktressurser bli tatt i bruk for å oppnå kontroll over utfallet. Med andre maktressurser menes da at staten vil bruke økonomiske, politiske og sosiale ressurser for å øve innflytelse. Den komplekse gjensidige avhengigheten vil staten utnytte til sin fordel innenfor de ulike saksområdene Politiske prosesser ved kompleks gjensidig avhengighet Eksistensen av kompleks gjensidig avhengighet, som beskrevet gjennom de tre særpregene ovenfor, medfører at en rekke politiske prosesser forsøker å omdanne de ulike maktressursene til en politisk kontrollert løsning 17 : - Målene til aktørene vil variere fra sak til sak. De ulike departementene vil naturlig søke å oppnå sine egne målsetninger. Regjeringen kan få det vanskelig å definere en felles politikk overfor saker som har innvirkning på mange departementer og saker. De nasjonale interessene vil bli definert forskjellig på forskjellige arenaer, til forskjellig tid og av forskjellige offentlige instanser. Dette kan føre til et problem med klart å tilkjennegi hva som er de nasjonale interessene. Jo mer sentralisert eller topp-styrt en stat er i sin politiske struktur jo bedre vil den være i stand til å holde en fast linje i sin politikk. Samtidig vil den førte politikk transgovernmentalt gjøre det vanskeligere for en stat konsekvent å følge egne målsetninger fordi de enkelte departementer betraktes som egne aktører. Transnasjonale aktører som internasjonale firmaer og NGOer vil søke å oppfylle egne mål uavhengig av en stats ønsker. - De viktigste virkemidlene for en stat vil være å påvirke den økonomisk gjensidige avhengigheten i saksområdet og i internasjonale organisasjoner. Dette innebærer ikke at militærmakt er utelukket, men heller at dets betydning som statens viktigste maktinstrument ikke er gyldig i kompleks gjensidig avhengighet. NGOer og transnasjonale aktører er antatt å være viktige for å oppnå statens mål. - Hvordan agendaen fastsettes avhenger av hvordan maktressursene er fordelt mellom saksområdene, statusen til internasjonale regimer, endringer i ulike transnasjonale 16 Ibid. : Ibid. : UGRADERT 13

14 aktørers viktighet, sammenkoblingsstrategien fra andre saker, og politisering som et resultat av innenrikspolitikk. Stater vil fremme sine synspunkter til internasjonale organisasjoner for at temaet settes på agendaen og dermed forsterke egen posisjon internasjonalt. - Sammenkoblingsstrategi. Da militær styrke er mindre verdt vil militært sterke stater ha vanskelig for å bruke sin generelle fysiske dominans til å kontrollere utfall eller tvinge andre stater til å godta et gitt utfall i ulike saker. Muligheten for en regjering til å yte innflytelse innen for eksempel olje, skipsfart og fiskeri kan være vidt forskjellig og de ulike politiske prosessene som gjennomføres vil være forskjellige fra sak til sak. For svake stater vil militær styrke ikke fungere som en del av en sammenkoblingsstrategi. Internasjonale organisasjoner gi svake stater mulighet til å påvirke sterke stater uavhengig av egen militær styrke. En hovedutfordring for stater blir derfor å bestemme når de bør fremme hver sak for seg og når de bør koble flere saker sammen som en pakke. Dersom de velger å sette mange saker sammen må de forvente at kompromisser må til for å få til en løsning. Et alternativ kan være å få til uformelle overenskomster i forhold til politisk sensitive spørsmål som erstatning til en formell avtale. - Rollen til internasjonale organisasjoner. Rollen til internasjonale organisasjoner er sterkt økende i en verden med mange saker som ikke er koblet sammen og hvor koalisjoner er dannet transnasjonalt og mellom ulike regjeringer. Transnasjonale organisasjoner kan sette agendaen og fungere som arena for politisk handling for svake stater. Stater kan også bruke organisasjoner som en arena for sammenkoblingsstrategier. For regjeringer innebærer dette også at de selv må være istand til å håndtere spørsmål og oppdrag som internasjonale organisasjoner jobber med. 2.6 Kompleks gjensidig avhengighet og fremtiden Hvordan utvikler så verden seg sett med Keohane og Nyes øyne? Ikke overraskende hevder Keohane og Nye at trenden i dagens politiske hverdag er i retning av kompleks gjensidig avhengighet 18. I hvilken grad og hvor fort samtidens utvikling mot kompleks gjensidig avhengighet vil dog forbli avhengig av saksområde og av styreform til de involverte landene. Innenfor militære saker vil kompleks gjensidig avhengighet være mindre utbredt enn hva tilfellet er innen økonomi og miljø saker. Jo mer industrialisert og velutviklet en stat er jo mer vil utviklingen gå i retning av kompleks gjensidig avhengighet. Den endrede rollen til militære styrke kommer som en følge av den manglende brukbarhet militære styrker har for å oppnå økonomiske målsetninger. Innenriks opinion vil også være en motstander til bruk av militære styrker på grunn av de menneskelige omkostninger en slik bruk av makt kan ha. Hovedgrunnen til at trenden går i retning av kompleks gjensidig avhengighet er derfor at det politiske system har blitt mer kompleks. Det består av flere aktører med flere saker enn tidligere og denne utviklingen vil fortsette. Den dominerende staten vil fremdeles ha større påvirkningskraft, men den vil samtidig ha mindre mulighet til å påvirke hele systemet. 3 METODE OG OPERASJONALISERING AV TEORI 3.1 Valg av metode fokusering og fravalg Dette kapitlet handler om de metodiske valg som er gjort i oppgaven og begrunnelsen for disse. Oppgaven er skrevet med et hovedfokus på norske kilder. Utgangspunktet har vært 18 Keohane og Nye (2001) : UGRADERT 14

15 å gjennomføre et kildesøk som har vært så bredt som mulig for å få flest mulige kilder og unngå skjevhet i fremstillingen men samtidig holde fokus på kilder som kan besvare problemformuleringen. Den metodiske tilgangen til å besvare problemformuleringen ved å benytte et teoriapparat som styrer den etterfølgende analysen. Ulempen ved denne tilgangsmåten er at fokuset dermed rettes av teorien og at svarmulighetene begrenses noe. Analysen blir dermed styrt av teorien. Empirien skal være med på å gi svarene på hvordan problemformuleringen kan besvares med utgangspunkt i teorien. Denne teoristyrte analysen er imidlertid også styrken ved at det legges et grunnlag for hvordan analysen skal gjennomføres og dermed et utgangspunkt å støtte seg til gjennom analysen. Dette leder videre til en operasjonalisering av teorien. 3.2 Operasjonalisering av teori Keohane og Nye brukte USA og USA sitt forhold til Kanada og Australia som bakgrunn for utviklingen av teorien. Utgangspunktet for teorien var derfor å analysere hvordan en mektig stat forholder seg overfor mindre mektige stater. For denne oppgaven blir det nødvendig å gjøre noen tilpasninger for å sørge for at teorien fremdeles har forklaringskraft når utgangspunktet er en liten stat (Norge) opp mot en mye større stat (Russland). En av vurderingene er at Norge har færre transnasjonale organisasjoner enn USA og dermed får de interstatlige og intergovernmentale organene en relativt større betydning i forholdet Norge-Russland enn tilfellet er hos Keohane og Nye. Denne oppgaven vil bruke teorien om kompleks gjensidig avhengighet men fokusere på Norge og Norges tilnærming til Russland som tidligere beskrevet i avsnitt om avgrensning. Teorien vurderes fremdeles til å være interessant selv om kun det ene landet (Norge) blir analysert. Neoliberalismen forventes å kunne være med på å forklare hvorfor Norge velger en samarbeidslinje med Russland. Operasjonaliseringen er delt i to deler på samme måten som teori-kapitlet ovenfor var oppbygd. Først vil de tre særpregene ved kompleks gjensidig avhengighet blir vurdert for forholdet Norge-Russland og deretter for de politiske prosessene Norge gjør overfor Russland Karakteristika og vurdering om kompleks gjensidig avhengighet Første delen av teorien gjaldt karakteristika ved kompleks gjensidig avhengighet. Teorien tilsier at det vil være kompleks gjensidig avhengighet tilstede og det er derfor interessant å videre vurdere forholdet mellom Norge og Russland ved hjelp av Keohane and Nyes neoliberale perspektiv Mangfoldige kanaler Ved kompleks gjensidig avhengighet mellom Norge og Russland vil Norge etablere kontakt med Russland på interstatlig, transgovernmentalt og transnasjonalt nivå. Det er rimelig å skille mellom multilaterale og bilaterale kanaler her ved å la multilaterale kanaler referere til organisasjoner som Barentssamarbeidet og NATO, mens bilaterale kanaler omhandler to-statlige organisasjoner som for eksempel den norsk-russiske fiskerikommisjonen. Samarbeidsorganisasjoner på statsnivå representerer det interstatlige nivå og regjeringsmedlemmer møtes da i for eksempel Arktisk Råd og Barentsrådet. Transgovernmentalt nivå er kanaler hvor det er kontakt på departementsnivå og lavere UGRADERT 15

16 nivå innen statsadministrasjonen, som for eksempel den blandede norsk-russiske miljøvernkommisjon. Transnasjonale kanaler er internasjonale organisasjoner eller bedrifter som har aktiviteter i flere land. World Wildlife Fund (WWF) er et eksempel på en NGO, mens StatoilHydro er en bedrift med internasjonale operasjoner. Den påfølgende analysen vil analysere videre hvordan kontakt-flatene er etablert mellom Norge og Russland Fravær av hierarki mellom sakene Norge fremmer en rekke saker overfor Russland. Neoliberalismen hevder at flere saker avgjør agendaen og spørsmålene ikke domineres av sikkerhetspolitikk. De sakene Norge velger å fremme overfor Russland kan derfor indikere om det er et hierarki mellom sakene eller ikke. Denne oppgaven tar for seg spørsmål omkring naturressurser som fiskeri, oljeog gass og miljø. Disse sakene innbefattes ikke av tradisjonell sikkerhetspolitikk og er derfor interessante for å analysere betydningen av i forholdet mellom Norge og Russland Militær makt Militær makt og dennes betydning som instrument for Norges sikkerhetspolitikk forventes å være mindre viktig når det er kompleks gjensidig avhengighet mellom Norge og Russland. Med militær makt menes her militære styrker som et virkemiddel for statens politikk. Den norske Kystvakten er den delen av de militære styrkene som oftest er i kontakt med russiske myndigheter og blir derfor analysert under denne variabelen. Rollen og viktigheten til det norske forsvaret sett i forhold til de andre virkemidlene til den norske stat er nyttig for å vurdere forholdet Norge-Russland Politiske prosesser mellom Norge og Russland Etter at en vurdering av i hvilken grad det eksisterer kompleks gjensidig avhengighet mellom Norge og Russland vil det være interessant å analysere de politiske prosessene Norge fører overfor Russland Mål til aktørene Ved kompleks gjensidig avhengighet forventer en at statens målsetninger vil variere fra sak til sak. Norges politikk på Svalbard vil være i fokus i denne delen av analysen samt utviklingen av olje- og gass områdene i Barentshavet. Fra norsk side er det interessant å undersøke om det er forskjell på fremgangsmåten innenfor eksempelvis fiskeri eller miljø på interstatlig og departementsnivå. Transnasjonale aktører som internasjonale firmaer og NGOer vil søke å oppfylle egne mål uavhengig av statens ønsker. Siste målepunkt under denne variabelen vil være i hvilken grad departementene og den førte politikken gjør det vanskelig for staten å forfølge sine målsetninger Virkemidlene til en stat I hvilken grad militærmakt er et viktig instrument for Norge er avgjørende for spørsmålet om i hvor stor grad kompleks gjensidig avhengighet er tilstede i forholdet Norge-Russland. Det må utredes hvilke andre virkemidler Norge bruker overfor Russland for å fremme sin sak. Spesielt interessant her er Norges forsøk på å utvikle et næringslivssamarbeid mellom Norge og Russland, samt Norges bruk av internasjonale organisasjoner og transnasjonale aktører i atomsikkerhetsarbeidet opp mot Russland. UGRADERT 16

17 Setting av agenda For at agenda settingen kan karakteriseres som kompleks gjensidig avhengighet kan ikke sikkerhetsspørsmål og maktbalanse være det viktigste forholdet. Norges holdning til og oppfølging av status til internasjonale regimer kan ha betydning for hvordan Norge agerer i de fora som setter agendaen. Innenrikspolitikken i Norge kan være styrende for de valg og de prioriteringer Norge gjør og dermed kan innenrikspolitiske saker ende opp som en del av utenrikspolitikken til Norge. Norge kan i mange sammenhenger sier å være den svakeste part i et asymmetrisk forhold til Russland. Keohane og Nye vil dermed forvente at Norge vil bruke internasjonale organisasjoner aktivt for å sette saker på dagorden for dermed å øke sin innflytelse internasjonalt Sammenkoblingsstrategi og rollen til internasjonale organisasjoner For at det skal være kompleks gjensidig avhengighet må forholdet mellom Norge og Russland ikke være preget av at Russland kan tvinge gjennom sin vilje i saker ved å bruke sine militære kapasiteter eller true med en slik bruk. Oppgaven må derfor belyse i hvilken grad Norge klarer å motstå og/eller unngå et slikt russisk press og hvordan dette skjer. Teorien tilsier at svake nasjoner i hovedsak vil benytte internasjonale organisasjoner og det er derfor viktig å vurdere Norge sin tilnærming til internasjonale organisasjoner. 3.3 Empiri valg og fravalg Denne oppgaven er i hovedsak basert på offisielle kilder som dokumenter og uttalelser fra den norske regjeringens representanter. Kildesøket har ofte hatt utgangspunkt i regjeringens hjemmeside, Hjemmesiden gir tilgang til Stortingsproporsjoner, Stortingsmeldinger, taler fra ministre og lenker til en rekke organisasjoner som den norske regjeringen samarbeider med. Egne portaler med fokusområder som Nordområdeportalen og Europaportalen gir interdepartementale søk og er derfor nyttige for å kunne forstå kompleksiteten i regjeringens politikk. De ulike departementenes websider har gitt en rik tilgang på dokumenter og taler som har vært brukt i denne oppgaven. Oppgaven har videre valgt å benytte uttalelser og dokumenter fra Utenriksdepartementet som grunnlag for å vurdere den norske regjeringens holdning og politikk overfor Russland. Hjemmesiden til regjeringen har en god innebygd søkefunksjon og denne har vært utgangspunktet for å søke i også andre departementer hvor dette har hatt relevans for oppgaven 20. Øvrige departementer har vært spesielt viktige for å kunne innhente informasjon fra de kilder som er direkte involvert i og bidrar til å utforme den totale norske politikken overfor Russland. I tillegg til dokumenter og uttalelser fra regjeringen omfatter oppgaven uttalelser fra sentrale personer i forsvarets organisasjon og andre organisasjoner. Disse inkluderer sjef Felles Operativt Hovedkvarter, sjef Landsdelskommando Nord-Norge og sjefen for Kystvakten. Uttalelsene er med på å belyse aspekter som underbygger og til en viss grad utfordrer regjeringens politikk. Dette gir en mulighet for å få til et mer helhetlig bilde av Norges politikk og de utfordringer en står overfor i nord. Uoffisielle kilder har også vært en viktig del av oppgaven. Dette er dokumenter og informasjon som enten er gjengitt av andre eller er publisert i aviser og tidsskrifter. Artikkelserier fra Forsvarets Forskningsinstitutt, Norsk Utenrikspolitisk Institutt og Fridtjof Nansens Institutt har vært med på å gi oppgaven en bredere tilgang til saksområdet da artiklene ofte har stilt kritiske spørsmål og utfordret norsk politikk. Den brede tilgangen til 19 Keohane og Nye (2001) : Følgende departementer har vært brukt til denne oppgaven: Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Miljøverndepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet UGRADERT 17

18 kildeutvalget var ønskelig for å redusere en mulig skjevhet i fortolkningen av de ulike kildene. Fra taler og artikler er det gitt en rekke sitater. Dette er gjort for å sikre at budskapet kommer frem uten at det blir farget av undertegnede eller mistolket i oppgaven. 3.4 Definisjoner Neoliberalismen sitt syn på institusjoner og regimer vil være utgangspunktet for tolkningen videre i oppgaven. Institusjoner betraktes som et formelt byggverk sammensatt nettverk av regler og handlinger som klargjør roller, begrenser aktivitet og styrer forventningene til aktørene 21. Institusjoner kan være organisasjoner, byråkratiske organer, skriftlige avtaler og uformell praksis som stater aksepterer som bindende. NATO og EU eksempler på institusjoner. Regimer er sosiale og politiske institusjoner som er baserte på avtalte regler, normer, prinsipper og som har prosedyrer for beslutningstaking 22. Dette styrer samhandlingen mellom ulike stater og ikke statslige aktører innenfor områder som for eksempel miljø eller menneskerettigheter. FNs Havrett, som gir Norge rettigheter i tilstøtende havområder, er eksempel på bruk av regime i denne oppgaven. 21 Baylis og Smith (2005) : Ibid. : 214 UGRADERT 18

19 4 ANALYSE 4.1 Innledning I dette kapitlet skal de operasjonaliserte teoretiske variablene brukes for å analysere Norges forhold til Russland. Analysen er todelt. Første delen av oppgaven tar for seg de tre karakteristika ved kompleks gjensidig avhengighet som applisert til forholdet Norge-Russland. Etter analysen av hver karakteristikk følger et underavsnitt som spesifikt rettes mot problemformuleringen og betydningen for hver enkelt karakteristikk i besvarelsen av problemformuleringen. Neste hoveddel er en analyse av hvordan Norge gjennomfører sine politiske prosesser opp mot Russland. Etter en gjennomgang av hver politisk prosess følger et underavsnitt hvor betydningen av denne prosessen vurderes opp mot problemformuleringen. 4.2 Norge - Russland og kompleks gjensidig avhengighet Denne delen av analysen tar for seg de tre karakteristika for kompleks gjensidig avhengighet: de mangfoldige kanaler mellom Norge og Russland, fraværet av sakshierarki mellom Norge og Russland, og tilslutt militær makt og dens betydning i forholdet Norge- Russland. Sett fra et norsk synspunkt kan målsetningen fra den norske regjeringen om å oppnå kompleks gjensidig avhengighet beskrives med uttalelsen fra daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg 17.november 1992: Vi ønsker å veve Moskva og Nordvest-Russland inn i et nettverk av stabilitetsfremmende samarbeidsordninger som en motvekt mot, og etter hvert erstatning for, den sterke militariseringen av området. I et område der tanks tidligere truet med å krysse grensene, er det tanker og ideer som skal flyttes. Gjennom en ny type sikkerhet ønsker vi å øke norsk sikkerhet i en ny tid Mangfoldige kanaler mellom Norge og Russland I forholdet Norge-Russland er det flere kanaler på alle nivå. Oppgaven kan naturligvis ikke dekke alle forholdene, men fokuserer istedenfor på et knippe viktige forhold som viser kompleksiteten i forholdet Norge-Russland. Som nevnt ovenfor er den videre analysen delt i multilaterale og bilaterale samarbeidskanaler som er tilgjengelige for Norge. Multilateralt samarbeid: Norsk utenrikspolitisk handlefrihet befinner seg i et vekselspill innenfor et maktriangel mellom Europa, USA og Russland 24. Norge er, som en liten stat, avhengig av å tilpasse seg og finne en strategi mellom de store aktørene. Multilaterale forbindelser blir dermed viktige for Norge sin sikkerhetspolitikk 25. Etter 1991 har handlefriheten endret karakter og gitt nye og bedre betingelser for norsk nordpolitikk 26, noe som har resultert i etableringen av en rekke nye samarbeidsfora. Norge tok initiativet til et samarbeid om Barentshavet i forbindelse med et utenriksministermøte i Kirkenes i Norge lykkes i å få tilslutning til forslaget og Barentssamarbeidet ble opprettet. Målsetningen for samarbeidet er stabilitet og 23 Østreng (2007) : Nordsletten (2001) : (lastet ned 6 mars 2008) 26 NOU 2003 : (lastet ned 5 mars 2008) UGRADERT 19

20 bærekraftig utvikling. Stabilitet er først og fremst knyttet til Russland og et ønske om å styrke Russlands rolle i det europeiske samarbeidet. Dette er reflektert i organisasjonsstrukturen i Barentssamarbeidet. Barentssamarbeidet har to politiske nivå: det mellomstatlige Barentsrådet og det regionale Regionrådet. I Barentsrådet inkluderer de faste medlemmene blant annet Norge, Russland og EU-kommisjonen. I Regionrådet sitter representanter fra regionale enheter (fylker i Norge og oblaster i Russland) samt representanter fra urfolkgrupperinger i regionen. For Norge har alle norsk-russiske samarbeidsprosjekt hatt Nordvest-Russland som innsatsområde og Barentssamarbeidet har derfor hatt en viktig utenrikspolitisk effekt for Norge 28. Mer spesifikt har Barentsrådet og Regionrådet gitt Norge en mulighet til å øve påvirkning mot Russland både på interstatlig og intergovernmentalt nivå. Felles for begge rådene er at de tar initiativ til en rekke arbeidsgrupper og finansierer prosjekter som skal utvikle det regionale samarbeidet. For Norge er dette samarbeidet betraktet som viktig, noe som er uttrykt i at Norge har bevilget ca 3 milliarder kroner til relaterte prosjekter siden Ved å utvikle og konsolidere samarbeidsstrukturene mellom de nordiske land og Russland er og vil Barentssamarbeidet kunne være en sikkerhetspolitisk samarbeidskanal 30. Forholdet Norge-Russland er påvirket av Norges forhold til USA og dette kan gi både økt eller minsket handlefrihet for Norge 31. Et godt forhold til USA gir Norge stort politisk spillerom overfor Russland. Men et nært norsk-amerikansk forhold kan også gjøre det vanskeligere å få til konstruktivt samarbeid med Russland. Norge må derfor finne et balansepunkt i forholdet til USA og Russland. Om Norge kunne være helt trygg på at forholdet til Russland alltid ville være godt, ville naturligvis mesteparten av norsk avhengighet til USA forsvinne. EU opprettet EUs Nordlige Dimensjon under EUs rådsmøte i Helsinki i desember De fire partnerene er EU, Island, Norge og Russland. Den vedtatte handlingsplanen har fem brede prioriteringsområder: økonomi og næringsliv, utdanning innen klima- og miljøforskning, miljø og sikkerhet tilknyttet kjernekraft, grenseoverskridende samarbeid og lovverk og administrasjon 33. Norge har med EUs Nordlige Dimensjon et samarbeidsorgan på utenriksministernivå hvor norske interesser kan fremmes overfor Russland og dersom EU har sammenfallende interesser med Norge vil muligheten til å påvirke Russland være større enn dersom Norge hadde stått alene. EU har også opprettet INTERREG 34. INTERREG er et EU-fellesskapsiniativ for å minske ulempene som statsgrenser skaper for moderne samhandel. Partnerskapsprinsippet er det grunnleggende samarbeidsprinsippet, noe som innebærer at regionale politiske og administrative myndigheter må samvirke med interesseorganisasjoner og næringsliv for å oppnå regionale mål. Kompleksiteten i samarbeidet mellom Norge og EU kan illustreres på følgende måte: 28 Ibid (lastet ned 6 mars 2008) 30 (lastet ned 4 mars 2008) 31 (lastet ned 6 mars 2008) UGRADERT 20