Fylkeskommunenes muligheter til å styre areal- og transportutviklingen

Transkript

1 Fylkeskommunenes muligheter til å styre areal- og transportutviklingen Nettverk for regional og kommunal planlegging Hotell Bristol, 6. desember 2017 Aud Tennøy PhD By- og regionplanlegging Forskningsleder Byutvikling og bytransport

2 Noen mål og utfordringer Klimavennlige redusert transportbehov lavere bilandeler nullvekst i personbiltrafikken Attraktive bedre steder å bo og drive næring i trivelige, effektive, trygge, rene, sunne, for alle Levende økt fun factor - folk i gatene, liv, ting skjer, urbanitet styrke sentrum Folkehelse økt daglig fysisk aktivitet, mindre forurensing Side 2

3 IKKE ATTRAKTIV IKKE KLIMAVENNLIG ATTRAKTIV & KLIMAVENNLIG BYUTVIKLING Tennøy mfl. (2017) Side 3

4 Løsning: Attraktiv og klimavennlig Bygge nye arbeidsplasser, boliger og handel i og ved sentrum i stedet for som fortsatt byspredning Styrke sentrum og lokalsentre, stoppe utbygging av eksternt lokaliserte handleområder Forbedre kollektivtilbudet Legge til rette for sykling og gåing Restriktive virkemidler for å regulere biltrafikken ikke legge til rette for vekst i biltrafikken Tennøy (2012) Side 5

5 Side 6

6 Det regionale nivået Fylkeskommunen (FK) er viktig for måloppnåelse Nullvekst, attraktive byer, levende byer og folkehelse, mm. Krever samordning på tvers av geografi, sektorer og nivåer FK har ansvar for Store deler av transportinfrastrukturen (v/k/s/g) Det meste av kollektivtilbudet Overordnet planlegging og styring av arealutviklingen Regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen (pbl 8-2) Lokalisering av fylkeskommunale bygg Vanskelig posisjon: Fragmentert ansvarsfordeling sektorer og nivåer Side 7

7 Målsettinger kunnskap - makt Rammebetingelser Målsettinger Legitim kunnskap Samordning Planlegging Utvikling Makt Side 8

8 Målsettinger kunnskap - makt Mål: Det vil alltid være målkonflikter i planprosesser Kunnskap: Hvilken kunnskap som skal legges til grunn Makt: Ulike typer, fordelt på flere Direkte makt: For å vinne i åpne kamper Agendasettende makt: For å påvirke hva som blir viktige agendaer Strukturell makt: Definerer the order of things, og aktørenes roller i dette Om og hvordan makten utøves (Lukes 2005) Side 9

9 Samordning i et fragmentert system Organisatorisk fragmentering (sektorer, nivåer) Institusjon (kraft) som kan samordne og styre (pbl, FK) Side 10

10 Styrke FKs samordnende funksjon Diverse endringer i pbl (2008) BU i formålsparagraf, Statlig forventningsdokument, regional planstrategi (avklaring mål) Styrket veilederrolle kunnskapsformidling, veiledning (kunnskap) Bindende bestemmelse i fylkesplan (makt) Revisjon av statlige planretningslinjer for samordnet boligareal- og transportplanlegging (2014) (mål, makt) FK overtok ansvar for 80 prosent av det statlige veinettet (2010) (mål, kunnskap, makt) Side 11

11 Undersøkelser: Funket det? Metoder Casestudier: Intervjuer og dokumentstudier Casene og hvorfor de er valgt: Nordland: Har bindende bestemmelse i fylkesplan Vestfold: Har bindende bestemmelse i fylkesplan Hordaland: Har bindende bestemmelse i fylkesplan Sør-Trøndelag: IKAP regionalt plansamarbeid Akershus: Har ny regional plan som skal iverksettes Buskerud: Buskerudbyen regionalt plansamarbeid Side 12

12 Spørsmål Hva er de viktigste målkonfliktene? Hvordan hådterer FK disse? På hvilke måter har endringene (pbl, vei) bidratt til å endre FKs muligheter til å samordne og styre? Målsettinger Kunnskap Makt Side 13

13 Målsettinger - målkonflikter Miljø overordnet Nullvekst i biltrafikk Styrke kollektivtrafikk, sykkel og gåing Gode byer og tettsteder Fortetting - ikke spredning Sentrumsutvikling Jordvern Kulturminnevern Lokalt sak til sak(?) Vekst i små kommuner Vil tilby tomter overalt Boligbygging overalt Kjøpesenter og Big-boxer Næringsparker Vil si ja til alt Vil bestemme SELV! Mer vei (ulike grunner) Side 14

14 Viktigste målkonflikter Fortetting i og ved sentrum versus Legge til rette for bygging overalt Kjøpesentre/Bigboxer/ avlastningssentre versus Styrke sentrum I noen grad: Vei versus kollektivtrafikk, mv. Oppi dette: Jordvern og kulturminnevern Side 15

15 MÅLKONFLIKTENE (Vestfold fylkeskommune) Høyere tetthet Attraktive byer Bilrestriktive midler Bokvalitet Spredt arealbruk Bilkjøring Side

16 Makt og legitimitet - endringer Strukturell makt uendret Kommunene har råderett over arealutviklingen, KMD innsigelsesmyndighet, FK skal veilede og kan fremme innsigelser FKs agendasettende makt er (potensielt) styrket Avklaring av og fokus på overordnede mål, som nullvekst FKs direkte makt er (potensielt) styrket Bindende bestemmelser i regionale planer Mangler legitimitet til å styre Ikke overkommune! Bindende bestemmelser (nesten) kun for handel Side 17

17 Bindende bestemmelse i Fylkesplan Nordland, Vestfold og Hordaland har slike bestemmelser For handel og kjøpesentre (i hovedsak) Hvorfor valgte de å gjøre det? Nordland og Hordaland makt fra statlig til regionalt nivå ønsket regionalt tilpasset bestemmelse Vestfold kommunene ønsket det, mer rettferdig, få bedre styring på utviklingen Hva er erfaringene? Ikke så mye endring, egentlig særlig etter endring i praksis mtp. innsigelser Hvorfor har ikke de andre gjort det? Tror ikke det er stemning for det det er en for sterk inngripen i kommunenes selvråderett Hvorfor har de ikke gjort det for annet enn handel? For sterk inngripen skepsis fra begge sider mot så sterke føringer Side 18

18 Makt og legitimitet - endringer Kunne gitt mer makt og legitimitet til å samordne og styre Men - endringer i praktisering av innsigelser fra KMD Kommunene får medhold FK taper hvis direkte kamp Alle involverte aktører er klar over dette Fylkesplan virker ikke Bindende bestemmelse virker ikke FK mister totalt sett makt og legitimitet til å styre og samordne Svar: Endringene ga ikke vesentlig effekt Side 19

19 Men noe er på gang Nullvekstmålet høyere på agendaen Fagkunnskap om areal- og transportutvikling får høyere status FK bruker muligheten Tettere samarbeid mellom areal og transport på strategisk nivå Økt behov for regional samordning og styring legitimitet til FK FK utøver agendasettende makt initierer strategiske planer det gir dem legitimitet til å peke retning og styre prosess Prosessene viktige målsetting, kunnskap og makt Krav om konsensus lite effekt Hvis full effekt stat og kommune må gi FK legitimitet til å samordne og styre Bymiljøavtaler og byvekstavtaler Side 20

20 Hva kan gjøres? FK sin tilnærming er kanskje ikke så dum. FK kan fortsette å invitere til dialog, kunnskapsdeling og samordnede løsninger Samordnet areal- og transportplanlegging felles prosjekt Mål, retning Prioriteringer, rettferdighet Prosess, kunnskap, kunnskapsdeling Konsensus, forutsigbarhet På tvers av sektorer og nivåer Noen muligheter for pisk ville nok vært fordelaktig På sitt beste - integrert politikkutforming Side 21

21 Grad av samhandling Stead og Meijers, 2009 Side 22

22 Grad av samhandling Stead og Meijers, 2009 Side 23

23 Det vi skulle hatt er Politikere som følger opp egne målsettinger Tydelig hjemmel for å hindre at kommunene legger ut mer areal i kommuneplanene enn de har behov for i planperioden Analyser som viser de negative konsekvensene av kjøpesenterutbygging og Bigboxer utenfor sentrum for sentrum Gulrøtter hva kan vi tilby? Pisk hva kan vi true med? Side 24

24 Publiseringer Side 25

25 Takk! Side 26

26 Side 27

27 Spørsmål Målsettinger: Avklaringer og prioriteringer like mål? Bærekraftig utvikling inn i formålsparagrafen til pbl Nasjonale forventninger, nullvekstmålet Ny SPR for samordnet bolig- og areal- og transportplanlegging Regional planstrategi - avklaringer Legitim kunnskap: Felles kunnskapsgrunnlag? Målavklaringer som over Styrket veilederansvar: Plankoordinator, planforum, planseminar Mer samhandling: Utvikler felles kunnskapsgrunnlag Makt: Styrket makt for FK til å samordne? Mulighet for bindende bestemmelse i fylkesplan Overføring av riksveier til FK SATP å ta makten i bruk for å samordne Side 28

28 Svar Målsettinger: Avklaringer og prioriteringer like mål? Ja nullvekstmål og mer attraktive byer (ikke pbl og vei) Legitim kunnskap: Felles kunnskapsgrunnlag? Ja pga. målene over, ikke pga. pbl eller veiansvar Makt: Styrket makt for FK til å samordne? Njai ikke egentlig, men tar agendasettende makt Side 29

29 Det vi skulle hatt er Politikere som følger opp egne målsettinger Tydelig hjemmel for å hindre at kommunene legger ut mer areal i kommuneplanene enn de har behov for i planperioden Analyser som viser de negative konsekvensene av kjøpesenterutbygging og Bigboxer utenfor sentrum for sentrum Gulrøtter hva kan vi tilby? Pisk hva kan vi true med? Side 30

30 Er nye verktøy i pbl til nytte? Statlig forventningsdokument, BU i formålsparagraf Noen viser til dette, andre sier at det sier det samme som dem SPR for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging Svakere enn forrige (sier noen), innsigelse virker ikke Styrket veilederrolle Dette er viktig - kunnskapsformidling, veiledning, rådgiving Bindende bestemmelse i fylkesplan Tre har det varierende om det spiller rolle Regional planstrategi Flere sier det gir mer gjennomtenking, oppstramming, prioritering, fokus på mål og strategi, eierskap, trøkk, færre planer, bedre oppfølging Side 31

31 Hvordan konfliktene foregår (pbl) Fylkesplan (FP) angir retning og rammer Kommuneplaner (KP) følger opp i varierende grad FK intervenerer i ulik grad mot KP (rådgiving, innsigelse) Kommunene innretter seg i varierende grad Utbyggere foreslår reguleringsplaner i strid med KP og FP Planmyndighetene gir faglige innspill forklarer Utbyggere og grunneiere lobber mot K og FK politikere Politiske diskusjoner (K, FK) Politiske beslutninger (K, FK) Innsigelse ikke så mye vits i nå (avgjørelser i dep.) Feil beslutninger gir feil utvikling Side 32

32 Er nye verktøy i pbl til nytte? Statlig forventningsdokument, BU i formålsparagraf Noen viser til dette, andre sier at det sier det samme som dem SPR for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging Svakere enn forrige (sier noen), innsigelse virker ikke Styrket veilederrolle Dette er viktig - kunnskapsformidling, veiledning, rådgiving Bindende bestemmelse i fylkesplan Tre har det varierende om det spiller rolle Regional planstrategi Flere sier det gir mer gjennomtenking, oppstramming, prioritering, fokus på mål og strategi, eierskap, trøkk, færre planer, bedre oppfølging Side 33

33 Oppsummering Viktigste målkonflikter: Fortetting og sentrumsutvikling vs bygge boliger og arbeidsplasser overalt ; Kjøpesentre, Bigboxer vs sentrumsutvikling; Nullvekst vs business as usual Jordvern, kulturminnevern Hvordan påvirker dette bærekraftig utvikling? Får boligbygging overalt, og kjøpesentre, Bigboxer og næring på feil steder økt biltrafikk, svekket sentrum, nedbygging av landbruksareal, økte offentlige utgifter, mv. Har de nye endringene og verktøyene vært til hjelp? Nei ikke egentlig. Det er ikke manglende verktøy i pbl som er problemet. Det må politisk vilje og styring til! Men noe skjer - mange mener at det nå er på vei i riktig retning Side 34

34 Om endringene har bidratt til samordning: Redusert organisatorisk fragmentering? Ja, til en viss grad, mer på gang Styrket de samordnende institusjonene? Pbl tja, brukes i større grad til prioritering, samordning, mv. FK ja, tar sterkere og mer helhetlig grep nå Det som skal til (Stead and Meijers 2009): Overordnet myndighet som har ansvar og som kan legge til rette Prosedyrer for samordning Lik organisatorisk struktur Like målsettinger Side 35

35 Større grad av måloppnåelse? Ikke i faktisk utvikling(?) De tror at endringene som er på gang inkludert alt rundt de nye SATP - vil bidra til det Flere mener at de er på rett vei Usikkert hvor mye av dette som skyldes regionalreformen og nye virkemidler i pbl samtidighet? Side 36