Høring om forslag til forskrift om kommunal beredskap - høringssvar fra Kystverket

Transkript

1 Hovedkontoret Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen 7485 TRONDHEIM Deres ref.: Vår ref.: 2016/ Arkiv nr.: Saksbehandler: Kjersti Tusvik Dato: Høring om forslag til forskrift om kommunal beredskap - høringssvar fra Kystverket Kystverket viser til høring om nytt kapittel 18A i forurensningsforskriften om kommunal beredskap. Kystverket har følgende innspill til høringen. Vi har samlet generelle kommentarer innledningsvis, og deretter kommentert de enkelte paragrafene i utkastet. Generelle kommentarer Kystverket er positivt til at kravene til den kommunale beredskapen etter forurensingsloven tydeliggjøres med et nytt kapittel i forurensningsforskriften. Organiseringen av den kommunale beredskapen er en viktig forutsetning for en hensiktsmessig og effektiv statlig beredskap mot akutt forurensning i Norge. Det er derfor vesentlig at det gis enhetlige og hensiktsmessige krav til organiseringen av den kommunale beredskapen i nasjonale bestemmelser. Dette sikrer at organiseringen følger enhetlige og faglig funderte prinsipper, og at den kommunale beredskapen mot akutt forurensning organiseres på en måte som muliggjør god og effektiv samordning med statens beredskap. På denne måten vil større hendelser med akutt forurensning kunne håndteres på en god måte av de samlede beredskapsressursene i Norge. Etter Kystverkets syn er derved de foreslåtte bestemmelsene om organisering av kommunal beredskap mot akutt forurensning et nødvendig og vesentlig grunnlag for ivaretakelsen av den nasjonale beredskapen mot akutt forurensning i Norge. Kystverket mener at forskriften, fulgt opp med tilsyn fra Miljødirektoratet, vil føre til forbedret organisering av den kommunale beredskapen. Det vil også gi Kystverket som nasjonal myndighet med ansvar for beredskap mot akutt forurensning bedre forutsigbarhet når det gjelder samordning med kommunene og kommunenes aksjonsevne. Dette vil tydeliggjøre grunnlaget for den nasjonale beredskapen i Norge, og forventningene til struktur på organisering av interkommunal utvalg mot akutt forurensning ( IUA ). Navnet Interkommunalt utvalg mot akutt forurensing er i forskriften foreslått erstattet med Interkommunalt samarbeid mot akutt forurensing. Kystverket er i utgangspunktet enig i at dette kan være en mer korrekt benevnelse. Det kan imidlertid være uheldig å erstatte akronymet IUA med ISA. IUA som begrep er meget godt innarbeidet og vil, etter det Kystverket kjenner til, ikke kunne forveksles med noe annet. Det vil ta tid å innarbeide et nytt akronym ISA, og dette akronymet benyttes i tillegg allerede i en rekke andre sammenheng. Alternativt bør man vurdere et annet akronym. Beredskapsavdeling Sentral postadresse: Kystverket Postboks ÅLESUND Telefon: Internett: E-post: post@kystverket.no For besøksadresse se Bankgiro: Org.nr.: NO Brev, sakskorrespondanse og e-post bes adressert til Kystverket, ikke til avdeling eller enkeltperson

2 Utkastet til nytt kapittel har enkelte språkfeil og en utforming som på noen punkter er uklar. Det bør tas sikte på å gi forskriften et enkelt språk med ordvalg og setningsoppbygging som gjør bestemmelsene lett å lese og forstå for brukerne. Det er også viktig at forskriften utformes slik at den så langt som mulig bidrar til tydeliggjøring av forholdet mellom den kommunale beredskapen og privat og statlig beredskap, og til god samordning av den kommunale og statlige beredskapen. Beredskapsplikten Et av formålene med forslaget til forskriftsbestemmelsene er å etablere en klar avgrensning mellom kommunal beredskapsplikt og privat og statlig beredskap. Hvilke tilfeller kommunen skal etablere beredskap mot defineres i stor grad av begrepet «mindre tilfeller av akutt forurensning». Tolkningen av begrepet får derfor stor betydning for avgrensningen mellom kommunal og statlig beredskap. Kystverket legger til grunn at dette er et av begrepene som vil bli nærmere omtalt i veiledningsteksten. Den nærmere betydningen av begrepet bør vurderes nøye i forbindelse med dette, med utgangspunkt i relevante rettskilder og styrende dokumenter. Kommunens myndighet Kystverket merker seg at Miljødirektoratet legger opp til en separat prosess med å delegere vedtaksmyndighet etter forurensningsloven til kommunene. Kystverket vurderer det som positivt at kommunene delegeres myndighet til å gi pålegg om å iverksette tiltak i medhold av forurensningsloven 7 og tilhørende bestemmelser, og imøteser dette arbeidet. Slik påleggskompetanse vil komplettere den aksjonsplikt som kommunene har i medhold av forurensningsloven 46 andre ledd. Dette vil også legge til rette for dekning av kommunens eventuelle kostnader i forbindelse med hendelsen, og medvirke til et tydelig skille mellom hendelser som håndteres av kommunen og hendelser som håndteres av staten ved Kystverket. Det bør vurderes nærmere hvilke bestemmelser det er hensiktsmessig å delegere vedtaksmyndighet for, og om det skal gis begrensinger for vedtaksmyndigheten. Kommunene har i henhold til forurensningsloven 43 plikt til å sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger innenfor kommunen. Det angis i høringsnotatet at det anses hensiktsmessig at kommunen også har myndighet til å benytte håndhevingshjemler i forurensningsloven ved oppfølgning av mindre tilfeller av akutt forurensning. Kystverket mener det bør vurderes nærmere om delegering av vedtaksmyndighet til kommunen bør begrenses til mindre tilfeller av akutt forurensning, jf. grensen for kommunens beredskapsplikt, eller gis en videre anvendelse slik at vedtaksmyndigheten kan benyttes i alle tilfeller som omfattes av kommunens aksjonsplikt. Kommunens aksjonsplikt gjelder uavhengig av om den aktuelle hendelsen er noe kommunen har bygget opp beredskap mot eller ikke, jf. forurensningsloven 46 andre ledd. Det kan derfor være behov for å delegere vedtaksmyndigheten for tilfeller som går ut over kommunens beredskapsplikt i henhold til 34. Det kan vurderes om delegeringen av vedtaksmyndighet til kommunene bør gjelde vedtaksmyndighet etter 7 i sin helhet, uten begrensninger knyttet til kommunens beredskapsplikt. Kystverket regner med at man kommer tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med prosessen med en eventuell delegering. Det bør også foretas en nærmere vurdering av hensiktsmessig klageinstans for vedtak kommunen treffer basert på en eventuell delegering. Det bør vurderes om Kystverket skal angis som klageinstans for slike vedtak. Dette vil sikre enhetlig og konsekvent forvaltning av bestemmelsene. Side 2

3 Vurderingen bør også ta hensyn til forholdet mellom kommunal og statlig forvaltning etter havne- og farvannsloven, der enkelte parallelle spørsmålsstillinger er regulert. Vurdering av utforming og omfang av delegeringen vil i stor grad berøre Kystverkets ansvarsområde, og Kystverket legger derfor til grunn at vi vil bli involvert i dette arbeidet på hensiktsmessig måte. Det legges til grunn at en eventuell delegering ikke vil berøre bestemmelsene om kommunenes bistandsplikt overfor staten i forbindelse med aksjoner, eller bestemmelser om dekning av kommunens kostnader i forbindelse med slik bistand eller vederlag til kommunene i henhold til forurensningsloven 75. Det fremgår av høringsdokumentene at myndigheten til å følge opp akutt forurensning med for eksempel pålegg og refusjonskrav overfor den ansvarlige per i dag utelukkende ligger hos Kystverket. Kystverket bemerker i denne forbindelse at dette berører spørsmålet om omfanget av kommunenes myndighet i forbindelse med forurensning fra nedgravde oljetanker i henhold til Miljødirektoratets rundskriv T-5/98. Vi viser til tidligere henvendelse til Miljødirektoratet om dette spørsmålet i brev 2. juni 2016 om kommunenes forvaltningsmyndighet ved forurensning fra nedgravde oljetanker. Veiledning til forskriften Kystverket legger til grunn at det skal utarbeides en veileder som vil komplettere bestemmelsene i forskriftsforslaget. Veilederen vil gi nødvendig veiledning til forståelsen og den praktiske anvendelsen av forskriftsbestemmelsene. Veilederen bør blant annet inneholde klar informasjon og definering av hvilke hendelser av akutt forurensning som skal inngå i kommunens analyser og beredskapsplaner og hvilke som skal være en del av IUAs planverk. Veilederen bør også gi nærmere anvisninger på hvordan kommunene og IUA skal gå frem for å samarbeide om kravene om miljørisikoanalyse og beredskapsanalyse. En tydelig grensedragning mellom IUA og kommunenes ansvar, samt forslag til rutiner for samhandling, vil både øke kvaliteten og hindre dobbeltarbeid i beredskapsplanarbeidet. Det fremgår av høringsnotatet side 5, 1. hele avsnitt at det legges opp til at veiledningsteksten til forskriftsforslaget bl.a. skal gi «mer detaljert (...) forståelse av flere sentrale begreper». Dersom dette er nødvendig for å kunne forstå forskriftsforslaget vil det slik Kystverket ser det være god regelteknikk å ta inn de nødvendige definisjoner av slike begreper i selve forskriften. Kystverket bemerker at veilederen bør ta hensyn til forholdet til krav til helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser som gis i forskrift 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt. Kystverket stiller seg til disposisjon for arbeid med å utarbeide veiledningsteksten, herunder til å om ønskelig å inngå i eventuelle arbeidsgrupper i Miljødirektoratet i forbindelse med dette. Øvrige merknader Utarbeiding av miljørisikoanalyse og beredskapsanalyse vil innebære økt arbeidsmengde for kommunene, og dermed også økning i administrative kostnader. Landets kommuner har ulik størrelse, antall innbyggere, topografi, kompetanse og økonomisk grunnlag, som gir ulik forutsetning til å kunne utføre miljørisikoanalyser og beredskapsanalyser. Basert på erfaringene med den interkommunale beredskapen som ble gjort i , hvor miljørisikoanalysene ble sett på som mangelfulle, kan det være hensiktsmessig å gi øremerkede tilskudd til kommunene, slik at ikke gjennomføringen av analysene uteblir på grunn av den kommunale økonomien. Side 3

4 Kystverket viser til krav om utarbeiding av helhetlig miljørisiko og beredskapsanalyse i kommunene, og til at det fortsatt er kommuner som ikke har utarbeidet slik fullstendig risiko- og sårbarhetsanalyse. Det bør derfor også vurderes om det kan være hensiktsmessig å innføre bestemmelser om sanksjoner ved vesentlige mangler med hensyn til analyser og planverk. Kommentarer til enkelte av paragrafene i forskriftsforslaget 18A-1 Formål Kommunens samarbeid og samordning bør komme tydelig frem i formålet Virkeområde Det bør vurderes om det er overflødig å beskrive hva virkeområdet «ikke er» i andre ledd. Det fremgår av forslaget, jf. høringsnotatet side 4, 1. avsnitt, at virkeområdet for kommunens beredskapsplikt skal være til ut til grunnlinjen. Begrunnelsen er at dette er en «tilpasning til intensjonen i forurensningsloven 43 og slik den faktiske beredskapen i dag er bygget opp». Etter havne- og farvannsloven har kystkommunene forvaltningsansvar og myndighet etter loven ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen, jf. havne- og farvannsloven 9, 1. ledd, som viser til området kommunene har planmyndighet i etter plan- og bygningsloven. Det fremgår av plan- og bygningsloven 1-2, 2. ledd at lovens virkeområde i sjø er til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjene. Alle kystkommuner har ansvar for uhindret ferdsel i sitt sjøområde, jf. havne- og farvannsloven 15. Dette innebærer å sørge for at ferdsel i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres, og medfører at kommunene må ha en form for beredskap som gjør at de kan ivareta dette ansvaret og reagere når det inntreffer hindringer eller ulemper som skaper vansker for skipstrafikken. Eksempel på dette er isbryting og fjerning av flytende gjenstander. Kystverket kan ikke umiddelbart se hvorfor virkeområdet for disse pliktene i hhv. havne- og farvannsloven, jf. plan- og bygningsloven, og forurensningsloven skal være forskjellige, og stiller spørsmål ved om det er vurdert å samordne dem i forbindelse med foreliggende forskriftsforslag. Kystverket bemerker at dersom Miljødirektoratet vurderer å begrense kommunal beredskapsplikt på sjø i enkeltvedtak, vil dette berøre Kystverkets ansvarsområde. Kystverket bør derfor gis anledning til å uttale seg før vedtaket treffes. 18A-3 Krav til kommunal beredskap mot akutt forurensing Det bør fremgå tydelig at kommunen forventes å ha egen kommunal beredskap mot mindre hendelser. Dette sikrer at førsteinnsatsen kan igangsettes raskt. Videre skal kommunen inngå i interkommunalt samarbeid. Avgrensningen «på land og i vann» kan fremstå som noe uklar, og vi foreslår at teksten etter akutt forurensning strykes. Kystverket viser for øvrig til beskrivelsen i Ot.prop.nr. 11 ( ) Om lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven): «Den kommunale beredskapen skal altså være begrenset til mindre omfattende ulykker, først og fremst som følge av vanlig virksomhet innen kommunens grenser. Til en viss grad bør det kommunale ansvaret også dekke akutt forurensning som ikke har direkte Side 4

5 sammenheng med virksomhet innen kommunen, f. eks. når mindre oljeflak eller kjemikalieutslipp driver inn mot kommunens område.» Tilsvarende presisering bør vurderes inntatt i forskriften eller veilederen. 18A-4 Miljørisikoanalyse Miljørisikoanalyser er et viktig grunnlag for alle typer beredskap og vil bidra til å gjøre beredskapen mer stedsegnet og fokusert. Dimensjonerende scenarioer bør ha som overordnet mål at kommunens beredskaps-, aksjons- og bistandsansvar blir tydeliggjort. Dette vil også medvirke til å avklare forholdet mellom den enkelte kommune og det interkommunale samarbeidets aksjonsorganisasjon. Videre bør de dimensjonerende scenarioene også kunne dekke hendelser som ikke omfattes av kommunal beredskapsplikt. På den måten bidrar man til å avklare kommunens aksjonsevne og bistandsplikt overfor staten, slik at omfanget av den lovpålagte aksjons- og bistandsplikten så langt som mulig er forutsigbar for kommunene. Det bør vurderes om det kan utarbeides et sett med veiledende scenarioer som er relevante i alle kommuner (nedgravde tanker, trafikkuhell med olje/kjemikalier, septiktankutslipp, båtvrakhåndtering, forurenset slukkevann osv.) som en støtte for det videre arbeidet. Avgrensingen «miljøverdier og sårbare naturområder» og avgrensningen av akutt forurensning i første ledd kan fremstå som noe uklar Beredskapsanalyse Formålet med bestemmelsen er å konkretisere beredskapstiltakene og gjøre analysen mer anvendbar. Det bør vurderes å tilføye kompetanse også bør inn som nytt bokstavspunkt d) etter mannskap og før responstid Beredskapsetablering Kystverket er usikkert på om detaljeringen av funksjoner i de enkelte IUA i bestemmelsen er hensiktsmessig. Det kan være tilstrekkelig å beskrive at beredskapsorganisasjonen skal baseres på et enhetlig og forutsigbart ledelsessystem. Dersom forslått detaljeringsnivå i bestemmelsen skal opprettholdes har Kystverket følgende kommentarer. Bestemmelsen pålegger kommunen en organisering basert på enhetlig ledelsessystem (ELS). Dersom den enkelte kommune håndterer en hendelse (ikke IUA), vil det normalt være det lokale brannvesen som utgjør førsteinnsats. Vi viser i denne forbindelse til ELSveilederen kapittel 3.1 første avsnitt, hvor organiseringen ved slike aksjoner er nærmere beskrevet. Det kan vurderes å skille på organisering og ledelse ved håndtering ved den enkelte kommune (lokalt brannvesen), og interkommunal innsats (IUA). Dette skillet fremgår ikke tydelig i teksten, og denne kan forstås dit hen at det alltid må organiseres etter enhetlig ledelsessystem (som stabsfunksjoner). Det bør vurderes å nevne kompetanse i forbindelse med beredskapsetablering, i tillegg til materiell og personell. Side 5

6 18A-7 Interkommunalt samarbeid mot akutt forurensing Det er etter Kystverkets syn positivt at IUA er ansvarlig pliktsubjekt på vegne av deltagerkommunene, og at IUA i enda større grad blir et organ som opptrer på vegne av deltakerkommunene med rettigheter og plikter som fremgår av selskapsformen. Kystverket legger til grunn at Miljødirektoratet vil involvere Kystverket i eventuelle vurderinger av endringer i struktur og sammensetning av IUA. 18A-8 Beredskapsplaner Det er hensiktsmessig at de kommunale beredskapsplanene sees i sammenheng med de interkommunale beredskapsplanene. Det kan vurderes om frekvens for oppdatering skal være hvert fjerde år. Det opereres for øvrig med flere ulike oppdateringsfrekvenser for ulike gjøremål i dokumentet. Vi foreslår at det i første ledd andre punktum tilføyes «.beredskapsplan mot akutt forurensning skal» i første ledd andre punktum. Det kan vurderes å gi bestemmelser om at beredskapsplan mot akutt forurensning skal tas inn i kommunens generelle beredskapsplan. 18A-9 Vedlikehold av beredskapen Kystverket støtter utformingen av bestemmelsen med konkrete krav om planmessig tilnærming til kompetansegivende aktiviteter og krav til verifikasjon. 18A-10 Samordning av beredskap mot akutt forurensing og øvrige kommunale beredskapsforpliktelser Det er svært positivt at den kommunale beredskapen mot akutt forurensning samordnes med kommunens øvrige beredskapslikt. Det er også positivt at den interkommunale beredskapen skal sees i sammenheng med nærliggende interkommunale samarbeidsorganer og statlige ressurser i regionen. Dette vil bidra til bedre samarbeid og total beredskap. Det er hensiktsmessig at statlige myndigheter skal gis anledning til å utale seg. Dette vil styrke samhandling og kompetanseoverføring mellom kommune og stat, og kunne bidra til å bedre grunnlaget for en effektiv kommunal beredskap mot akutt forurensning, herunder utarbeidelsen av hensiktsmessig planverk som grunnlag for dimensjonering av utstyr og mannskap i kommunen. Dette vil også tydeliggjøre nødvendigheten av å prioritere oppfølgning av kravene om analyser og planer i henhold til forskriften. Fra midten av 1990-tallet har arbeidet med å etablere system for kravstilling og godkjenning gitt grunnlag for en forbedret interkommunal beredskap mot akutt forurensning. Det er fra kommunalt hold etterspurt ytterligere økt kontakt med Miljødirektoratet på disse områdene. Kystverket legger til grunn at en fortsatt kombinasjon av godkjenning av beredskapsplaner samt økt tilsynsaktivitet vil bidra til en ytterligere positiv utvikling av den kommunale beredskapen. Kystverket viser for øvrig til tidligere innspill i brev til Miljødirektoratet angående bestemmelse om foreleggelse av beredskapsplaner for Kystverket før disse vedtas, herunder brev 21. oktober 2015 og 1. desember Side 6

7 18A-10 Samordning av beredskap mot akutt forurensning og øvrige kommunale beredskapsforpliktelser Kystverket foreslår følgende endring i bestemmelsen: Kommunens beredskap mot akutt forurensning er en del av kommunens totale beredskapsplikt og skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsforpliktelser i annet sektorlovverk og i henhold til forskrift om kommunal beredskapsplikt. Som nevnt ovenfor i kommentar til utkastet 18A-8 kan det vurderes å gi bestemmelser om at beredskapsplan mot akutt forurensning skal tas inn i kommunens generelle beredskapsplan. 18A 12 Tilsyn Det bør vurderes å angi nærmere hvor ofte ordinært tilsyn vil utføres. Med hilsen Johan Marius Ly beredskapsdirektør Kjersti Tusvik seniorrådgiver jurist Dokumentet er elektronisk godkjent Side 7