ENDELEG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELEG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndigheita si rettleiing og tilsyn av barnehagar -Barnehagelova 8 og 16- Skjåk kommune 1

2 Innhald Samandrag Om tilsynet med barnehagemyndigheita i Skjåk kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunen som barnehagemyndigheit risikovurderingar Barnehagemyndigheita har oversikt over pliktene til barnehageeigaren etter barnehagelova Barnehagemyndigheita har tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller sine plikter etter barnehagelova Barnehagemyndigheita bruker denne kunnskapen til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn Barnehagemyndigheita sine risikovurderingar er baserte på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Barnehagemyndigheita gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar Kommunen som Barnehagemyndigheit - rettleiing Barnehagemyndigheita si rettleiing er basert på oppdatert forståing av barnehagelova Kommunen som Barnehagemyndigheit tilsyn Barnehagemyndigheita bruker tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren Barnehagemyndigheita sitt tilsyn er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova Barnehagemyndigheita innhentar informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova Barnehagemyndigheita vurderer og konkluderer på om barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova Barnehagemyndigheita formidlar sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren Barnehagemyndigheita gjev pålegg om retting berre i dei tilfella der ho har konkludert med at eit forhold er ulovleg eller uforsvarleg Barnehagemyndigheita gjev ein frist for retting i pålegga sine om retting til barnehageeigaren Frist for retting

3 Samandrag Formål Fylkesmannen ynskjer at tilsynet skal vere ei støtte for Skjåk kommune som barnehagemyndigheit. Vi håper at tilsynet vil styrke barnehagemyndigheita i sitt vidare arbeid med å skape gode og trygge barnehagar til det beste for barna. Tema I dette tilsynet skal Fylkesmannen undersøke om kommunen utfører dei oppgåvene den er pålagt som barnehagemyndigheit etter barnehagelova 8, og 16. Vi skal syne dette gjennom å kontrollere følgjande fire hovudtema: - Barnehagemyndigheita sine risikovurderingar, jf. barnehagelova 8 og 16 - Barnehagemyndigheita si rettleiing, jf. barnehagelova 8 - Barnehagemyndigheita sitt tilsyn, jf. barnehagelova 8 og 16 Gjennomføring Fylkesmannen har i perioden frå til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndigheita i Skjåk kommune. Skjåk kommune vart varsla om tilsynet i brev av Fylkesmannen bad kommunen om å sende inn dokumentasjon, og Fylkesmannen fekk tilsendt dokumentasjonen innan fristen. Vi gjennomførte intervju i Skjåk kommune den Avdekka lovbrott Det vart avdekka lovbrot på dei områda som vart kontrollerte i tilsynet. Skjåk kommune som barnehagemyndigheit skal sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk, herunder gjere risikovurderingar av tilstanden i dei kommunale og den private barnehagen. Skjåk kommune må som barnehagemyndigheit sjå til at: - Dei bruker kunnskapen om barnehagehagane til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. - Dei gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar. Skjåk kommune som barnehagemyndigheit skal sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk, herunder nytte tilsyn som verkemiddel. Skjåk kommune som barnehagemyndigheit må sjå til at: - Dei bruker tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren. - Dei innhentar informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova. - Dei vurderer og konkluderer på om barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova. - Dei formidlar sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren. 3

4 1 Om tilsynet med barnehagemyndigheita i Skjåk kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit jf. barnehagelova 9 fyrste ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er lovlegheitstilsyn jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling, og det kan etterprøvast, og det skal vere effektivt. I dei tilfelle Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova som er broten, eller forskrifta med heimel i denne. 1.2 Tema for tilsyn Alle kommunar har rolla som barnehagemyndigheit. I dette tilsynet skal Fylkesmannen undersøkje om kommunen utfører dei oppgåvene den er pålagt som barnehagemyndigheit etter barnehagelova 8 og 16. Vi skal syne dette gjennom å kontrollera følgjande fire hovudtema: - Barnehagemyndigheita sine risikovurderingar, jf. barnehagelova 8 og 16 - Barnehagemyndigheita si rettleiing, jf. barnehagelova 8 - Barnehagemyndigheita sitt tilsyn, jf. barnehagelova 8 og 16 Barnehagemyndigheita si sakshandsaming i samband med sine eigne tilsyn er og tema i vårt tilsyn. Skjåk kommune er valt ut for tilsyn fordi det er lenge sidan Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med Skjåk kommune etter barnehagelova. 1.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Skjåk kommune som barnehagemyndigheit vart opna ved brev 28. juni Kommunen er vorte pålagt å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Reflex: Sjekkliste barnehage 2017 Årshjul barnehagemynde Skjåk kommune som barnehageeigar og barnehagemyndigheit Innkalling til kvalitetssikringsmøte mal Rapport eigenkontroll barnehage Referat kvalitetssikring 2016 Styrarmøte april 2017 PPT-dagar og konsultasjonsdagar skule- og barnehageåret Rapport eigenkontroll 2016 Styrarmøte august

5 Sak om eigenkontroll 2016 Avtale tilsyn leikeutstyr Det vart gjennomført stadleg tilsyn 14. september Skjåk kommune sendte kommentarar til førebelstilsyns rapport i brev av 16. oktober d.å. Fylkesmannen har teke omsyn til attendemeldinga frå kommunen i den endelege tilsynsrapporten. 1.4 Om tilsynsrapporten Den endelege tilsynsrapporten inneheld informasjon om kva for pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommunelova 60 d er over. Tilsynsrapporten er eit offentleg dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapportar på vår heimeside. Skjåk kommune har i den endelege tilsynsrapporten fått ein frist til å rette det ulovlege tilhøvet innan 1. desember d.å. Dersom tilhøvet ikkje er retta innan rettefristen fastsett i den endelege tilsynsrapporten, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Avgrensing Barnehagemyndigheita svara opp kontrollspørsmåla som gjeld tema risikovurderingar, rettleiing og tilsyn elektronisk i eit system som heiter RefLex. Kvart tema er inndelt i ulike deltema. I kvart deltema er det eit inngangsspørsmål som barnehagemyndigheita skal svare med ja eller nei. Viss svaret er ja, må barnehagemyndigheita svare på spørsmåla under dei aktuelle deltema. Viss svaret er nei, opnar det seg eit nytt deltema utan at barnehagemyndigheita må svare på spørsmåla i det føregåande tema. Barnehagemyndigheita har svart nei på nokre av inngangsspørsmåla. Fylkesmannen har ikkje vurdert desse kontrollspørsmåla. 5

6 2. Kommunen som barnehagemyndigheit risikovurderingar 2.1 Barnehagemyndigheita har oversikt over pliktene til barnehageeigaren etter barnehagelova. Barnehagemyndigheita må ha ein overordna kjennskap til eigarpliktene som finst i barnehagelova. For å oppfylle ansvaret om å sørgje for regelverksetterleving i barnehagane etter barnehagelova 8 første ledd, må barnehagemyndigheita ha oversikt over regelverket ho rettleier om og fører tilsyn med. Det er ikkje nødvendig med detaljkunnskap om alle pliktene til barnehageeigaren, eller at det ligg føre ei oversikt i eit bestemt format. Det er ikkje den personlege kjennskapen hos den enkelte barnehagemyndigheita som er det sentrale, men den samla kjennskapen til eigarpliktene som barnehagemyndigheita har. Fylkesmannen si undersøking Barnehagemyndigheita skriv i si eigenvurdering at dei har oversikt over barnehageeigar sine pliktar i barnehagelova, om enn ikkje detaljkunnskap. Dei veit kor dei skal finne/slå opp for å skaffe seg kunnskap om regelverket. Barnehagemyndigheita viser til dokumentet «Skjåk kommune som barnehageeigar og barnehagemyndigheit», der oppgåver og roller er operasjonalisert. Dei har utarbeida sjekkliste for barnehagane, både for barnehagelova og rammeplanen. I sjekklista står alle lovkrava i barnehagelova, korleis krava skal dokumenterast og kven som har ansvaret. Dokumentet «Rammeplanen» syner innhaldet i rammeplanen, samt refleksjonsspørsmål til bruk i barnehagane. Barnehagemyndigheita deltek på regelverksamlingar i regi av fylkesmannen. Det er ikkje eit krav om at barnehagemyndigheita skal ha detaljkunnskap om alle barnehageeigar sine pliktar, eller at det føreligg i noko bestemt format. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita i Skjåk kommune har ein overordna kjennskap til eigarpliktane som er i barnehagelova med forskrifter. Barnehagemyndigheita syner gjennom dei ulike skriftlege dokumenta at dei har ei samla kjennskap til eigarpliktane. Fylkesmannen meiner at dette og vart stadfesta gjennom intervju med styrarane. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheita har oversikt over barnehageeigar sine plikter etter barnehagelova. 2.2 Barnehagemyndigheita har tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehageeigarane oppfyller sine plikter etter barnehagelova. Barnehagemyndigheita må ha nok og eigna informasjon om barnehagane til å gjere risikovurderingar. Dersom barnehagemyndigheita ikkje har tilstrekkeleg informasjon om praksis i barnehagane til å klargjere om barnehageeigarane tek hand om pliktene sine, må ho innhente det. Utan informasjon om regelverksetterleving kan ikkje barnehagemyndigheita vurdere risikoen for brot på regelverket og behovet for rettleiing og tilsyn, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd. Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og etterlevd av barnehageeigarane. 6

7 Aktuelle informasjonskjelder kan vere: årsmeldingar, klagesaker, bekymringsmeldingar, vedtekter, årsplanar, årsrekneskap, medieoppslag, møtepunkt og anna kontakt med barnehagane og barnehageeigarane. Fylkesmannen si undersøking Barnehagemyndigheita innhentar informasjon om barnehagane frå styrarmøter, tilsyn/barnehagebesøk og anna kommunikasjon med barnehagane. Eigar av familiebarnehagen deltek ikkje på styrarmøter. Det kom fram i intervju at «Årshjulet Barnehagemynde» er oppdatert. Årshjulet inneheld dei faste milepælane i året. Ståstadanalysen vart gjennomført for to år sidan, utan at det kom fram noko forbetringspunkt. Ståstadanalysen skal nå takast opp att og gjennomførast til våren. Basil vert brukt for å kontrollere bemanning og kompetanse. Informasjon om familiebarnehagen vert innhenta gjennom samtalar med barnehagemyndigheita og rettleiar i familiebarnehagen, som er kommunalt tilsett. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheita innhentar informasjon om barnehagane sin praksis via ulike informasjonskjelder. Informasjonskjeldene som barnehagemyndigheita brukar er egna til å vise om regelverket er kjent, forstått og overhalde av barnehageeigar. Fylkesmannen meiner omfanget av informasjonskjelder tilfredsstiller kravet i loven om at barnehagemyndigheita skal ha tilstrekkeleg kunnskap. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita har tilstrekkeleg kunnskap om korleis barnehageeigar oppfyller pliktene sine etter barnehagelova. 2.3 Barnehagemyndigheita bruker denne kunnskapen til å gjere risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. Barnehagemyndigheita må bruke kunnskapen om barnehageeigarane til å gjere løpande vurderingar av sannsynet for og konsekvensen av brot på barnehageeigaren sine plikter i barnehagelova. Barnehagemyndigheita må gjere dette både på bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving i den enkelte barnehagen, og samla for alle barnehagane. På bakgrunn av informasjon om regelverksetterleving må barnehagemyndigheita vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Dette inneber at barnehagemyndigheita må kartleggje risiko for brot på regelverket ved å bruke kjelder som seier noko om regelverksetterleving. Vidare må barnehagemyndigheita vurdere kva for verkemiddel som er eigna til å sørgje for regelverksetterleving. Dersom barnehagemyndigheita ikkje bruker den informasjonen ho har om barnehagane, vil ikkje tema for tilsyn og rettleiing vere i tråd med dei faktiske behova. Dette vil igjen føre til at barnehagemyndigheita ikkje sørgjer for regelverksetterleving ved gjennomføringa av rettleiing og tilsyn, jf. barnehagelova 8 første ledd. 7

8 Fylkesmannen si undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at informasjon frå styrarmøter, barnehagebesøk og anna kommunikasjon med barnehagane er eit viktig grunnlag for å vurdere tema for årleg barnehagebesøk og behov for andre tilsyn. Barnehagemyndigheita seier i intervju at risikovurderingar er å samle informasjon om barnehagane, ved bruk av brukarundersøkingar og ståstadanalyse, slik at ein får kjennskap til drifta av barnehagane opp mot lovkrava. Deretter seier barnehagemyndigheita at dei vel ut områder som barnehagemyndigheita tenkjer kan vera grunn til å undersøke vidare korleis vert utført i praksis. Barnehagemyndigheita er og oppteken av tema som er oppe i media og brev/rundskriv frå direktoratet og fylkesmannen. Det kom fram i intervju at barnehagemyndigheita tek to omsyn når dei skal vurdere bruk av tilsyn/barnehagebesøk. Kommunen skal følje opp det dei er opptatt av og som kan vere ei utfordring, og kommunen skal informera politikarar og rådmann om kva det vil seie å drive barnehage. Barnehagemyndigheita skriv i attendemeldinga at dei gjennomgår sjekklista saman med styrarane i dei kommunale barnehagane minst ein gong i året med tanke på kva som vert opplevd som utfordrande å fylgje opp. Styrarane vert spurt om korleis dei løyser ulike lovkrav i praksis. Eit anna utgangspunkt er kva som har vore teke opp tidlegare og som er det aktuelt å fylgje opp. Tema som vert drøfta mellom barnehagemyndigheita og styrarane vil kunne være aktuelle for barnehagebesøket. Barnehagemyndigheita skriv at det manglar noko meir systematisk og årleg risikovurdering skriftleg, men samstundes at risikovurderingar vert gjort i praksis. Skjåk kommune skriv i attendemeldinga at dei vurderer risiko og utfordringar ut frå den informasjon som dei har om drifta i den private barnehagen. Kontrollspørsmålet gjeld både dei kommunale og dei private barnehagane i kommunen. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita har kunnskap om regelverketterlevinga i dei kommunale barnehagane til å gjere risikovurderingar. Fylkesmannen meiner de er sannsynleg at barnehagemyndigheita gjer risikovurderingar av regelverksetterlevinga i dei kommunale barnehagane. Fylkesmannen meiner derimot at barnehagemyndighita ikkje gjer risikovurderingar knytt til den private barnehagen. Barnehagemyndigheita skriv at dei vurderer risiko og utfordringar ut frå den informasjon som dei har om drifta i den private barnehagen. Det vert ikkje vist kva for informasjon dette er. For det fyrste er det uklart kva for dokumentasjon som ver lagt til grunn når dei gjer risikovurderingar. Sjekklista vert lagt til grunn for dei kommunale barnehagane og ikkje den private. For det andre har pedagogen som er tilsett Skjåk kommune ei tilleggsoppgåve med å informere barnehagemyndigheita om drifta i barnehagen og status der. Fylkemannen meiner at dette ikkje er nok til at lovkravet er oppfylt. Pedagogen ein dobbeltrolle ved at den både skal være bindeleddet mellom barnehagemyndigheita og den private barnehagen samstundes som pedagogen er innrekna i 8

9 pedagogressursen i barnehagen. Dette er openbart utfordrande når det gjeld og oppretthalde objektivitet og uavhengigheit mellom eigar og myndigheit. Fylkesmannen konkludere med at barnehagemyndigheita ikkje brukar kunnskapen ho har til å gjera risikovurderingar for å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn i den private barnehagen. 2.4 Barnehagemyndigheita sine risikovurderingar er baserte på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Barnehagemyndigheita må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho vurderer risiko for brot på regelverket, jf. barnehagelova 8 første ledd. Dette inneber at barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Fylkesmannen sin undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at dei legg til grunn sjekklista og fylkesmannen sine samlingar, saman med informasjon som er tilgjengeleg andre steder. Barnehagemyndigheita uttalar at dei held seg orientert og oppdatert på forarbeida, forskrifter, lov og nasjonale tolkingar. Dei seier og at dei veit kor ein skal finne nødvendig informasjon. Barnehagemyndigheita har søkt rettleiing hos PPT i forhold til spesialpedagogisk hjelp. Sjekklista operasjonaliserer Barnehagelova og Rammeplan. Fylkesmannen meiner at Barnehagemyndigheita brukar gyldige rettskjelder og at dei legg til grunn gjeldande fortolkingar frå nasjonale myndigheiter. 2.5 Barnehagemyndigheita gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar. For at Barnehagemyndigheita skal gjennomføre rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar, må ho ha tilstrekkeleg kunnskap om barnehagane, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. På denne måten vil Barnehagemyndigheita få eit bilete av kor regelverksetterlevinga eventuelt er mangelfull. På bakgrunn av denne informasjonen må Barnehagemyndigheita bruke sine verkemiddel: rettleiing og tilsyn. Barnehagemyndigheita må gjennomføre rettleiing og tilsyn på ein slik måte at ho bidrar til auka regelverksetterleving i barnehagen. Dersom Barnehagemyndigheita ikkje bruker verkemidla i tråd med sine funn, oppfyller ho ikkje plikta si til å sørgje for regelverksetterleving, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Fylkesmannen sin undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at barnehagebesøk blir gjennomført i november kvart år. I intervju kjem det fram at barnehagemyndigheita ikkje har barnehagefagleg kompetanse, og at rettleiing innanfor barnehagefaglege tema skjer ved bruk av nokon utanfrå, som til dømes PPT. 9

10 I intervju kjem det fram at dei årlege barnehagebesøka er barnehagemyndigheita sitt tilsyn med dei kommunale barnehagane. Tema for tilsyn i 2016 vert valt etter forslag frå barnehagemyndigheita, og vedtatt av Kultur- og oppvekstutvalet. Det vert valt nytt tema kvart år. Val av tema for tilsyn er basert på ei vurdering saman med styrarane i dei kommunale barnehagane. Det kom fram i intervju at val av tema vert gjort ut frå det dei jobbar med i barnehagen, og kva som kan vere ei utfordring å jobbe med. Eit eksempel er tema «Barn sin medverknad», som er hovudsatsinga frå fylkesmannen. Eit anna tema som er valt for tilsyn er mattematikk-satsinga, der det vart sagt i intervju at Kultur- og oppvekstutvalet også som barnehageeigar ville følgje med på om hadde varig verknad. Det kom fram i intervju at det kan vera ein risiko ved å leggje fram tema for tilsyn for Kultur- og oppvekstutvalet, ved at dei kunne velja tema som ikkje vert for dyrt for kommunen som eigar. Barnehagemyndigheita opplevde ikkje det som eit problem. Barnehagemyndigheita skriv i attendemeldinga at risikovurderingar er grunnlag for tema som vert tatt opp i barnehagebesøka, sjølv om det ikkje er laga ei skriftleg vurdering. Barneghagemyndigheita skriv i attendemeldinga at det aldri har vore gjennomført barnehagebesøk i familiebarnehagen på den måten dei har gjort i dei kommunale barnehagane. Barnehagemyndigheita har gjennomført regelmessig besøk i familiebarnehagen frem til våren Barnehagemyndigheita viser til at det er rettleiaren i familiebarnehagen som er kontaktleddet mellom barnehagemyndigheita og den private barnehagen etter Barnehagemyndigheita mottek informasjon om familiebarnehagen frå den pedagogiske rettleiaren i barnehagen. Barnehagemyndigheita fører tilsyn med tema som er aktuelle i tida og tema som barnehagane og politikarane er opptekne av. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita ikkje gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med risikovurderingar. Dette må sjåast i samanheng med vår vurdering under pkt Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheita ikkje bruker verkemidla i tråd med funn frå risikovurderingar. Dermed oppfyller ikkje barnehagemyndigheita si plikt til å sørgje for regelverksetterleving jf. barnehagelova 8 første ledd og femte ledd 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheita si plikt gjeld både dei kommunale og den private barnehagen. Fylkesmannen meiner at oppfølginga av den private barnehagen, i form av rettleiing og tilsyn etter barnehagelova, ikkje kan overlatast til pedagogisk rettleiar. Den pedagogiske rettleiaren har sine oppgåver etter barnehagelova sine krav til pedagogisk bemanning. Det inneber at den pedagogiske rettleiaren er ein del av barnehagen sin bemanning sjølv om pedagogen formelt sett er tilsett i Skjåk kommune. Som tidlegare vist til i pkt. 2.3 er det openbart utfordringar knytt til objektivitet og uavhengigheit når ein og same person skal utføre oppgåver som ligg til barnehagemyndigheita etter barnehagelova 8 samstundes som ein er innrekna i barnehagen si pedagogiske bemanning. 10

11 3. Kommunen som Barnehagemyndigheit - rettleiing 3.1 Barnehagemyndigheita si rettleiing er basert på oppdatert forståing av barnehagelova. Barnehagemyndigheita må bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når ho gir informasjon til barnehageeigarane om eigarpliktene i barnehagelova, jf. barnehagelova 8 første ledd. Barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Rettleiinga skal vere frivillig for barnehageeigaren. Fylkesmannen sin undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at dei har stor nytte av Fylkesmannen sine samlingar, i tillegg til KS og Utdanningsforbundet. Det vert vist til sjekklista som operasjonaliserer krava i barnehagelova og rammeplanen. Denne er oppdatert i tråd med endringane som har skjedd til og med Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita har sannsynleggjort at dei bruke lova og forskriftene i tråd med gjeldande rett når dei skal gi rettleiing. Barnehagemyndigheita bruker gyldige rettskjelder og dei legg til grunn gjeldande fortolking frå til dømes Fylkesmannen. 4. Kommunen som Barnehagemyndigheit tilsyn 4.1 Barnehagemyndigheita bruker tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren. Barnehagemyndigheita skal bruke tilsyn som verkemiddel der det er nødvendig, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Tilsyn er kontroll av om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova. Dette inneber at Barnehagemyndigheita ikkje kan føre tilsyn med forhold som ikkje er regulerte i barnehagelova. Tilsyn er utøving av offentleg myndigheit, og inneber å undersøkje praksis og påleggje endring av lovstridig praksis. I motsetning til rettleiing kan Barnehagemyndigheita gjennomføre tilsyn mot barnehageeigaren sin vilje. Vurderinga av om det er nødvendig med tilsyn, skal baserast på Barnehagemyndigheita si risikovurdering. Fylkesmannen sin undersøking I eigenvurderinga skriv barnehagemyndigheita at tema for det årlege barnehagebesøket blir lagt fram til drøfting med politisk hovudutval (Kultur- og oppvekstutvalet). I intervju kjem det fram at aktuelle tema fyrst blir drøfta med styrarane før drøftinga med politisk hovudutval. Det er politisk hovudutval som vel ut tema for tilsynet. 11

12 I intervju kjem det fram at val av tema skjer på grunnlag av kva som er aktuelt i tida eller det som ikkje er heilt i orden i barnehagen. I prosessen med politikarane kjem det normalt fram til tre tema for barnehagebesøket. Tema for barnehagebesøket i 2016 var krenkande åtferd, kvalitetsarbeidet og årsplanarbeid. Tilsyn er kontroll med at barnehageeigar oppfyller eigarpliktane i barnehagelova med forskrifter. Fylkemannen meiner at barnehagemyndigheita ikkje gjer ei vurdering av om tilsyn er nødvendig fordi dei ikkje vurderer behovet ut frå ei risikovurdering. Vår forståing er at vurderinga er basert på ynskjer og interesser hos styrarane, barnehagemyndigheita og politikarane. Fylkesmannen meiner at barnehagebesøka har meir ein karakter av å vere innhenting av informasjon som kan nyttas i risikovurdering, enn tilsyn. Vi meiner også at barnehagebesøket kan sjåast i samanheng med barnehageeigar si oppfølging etter barnehagelova 7. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheita ikkje brukar tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å fylgje opp regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigar. 4.2 Barnehagemyndigheita sitt tilsyn er basert på oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Barnehagemyndigheita må bruke lova i tråd med gjeldande rett når ho fører tilsyn, jf. barnehagelova 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket set til barnehageeigaren. Det rettslege kravet følgjer ikkje alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheita må bruke gyldige rettskjelder og leggje til grunn gjeldande fortolking frå nasjonale myndigheiter for å klargjere kva regelverket faktisk krev av barnehageeigaren. Fylkesmannen sin undersøking Barnehagemyndigheita viser til sjekklista i eigenvurderinga. Barnehagemyndigheita seier i intervju at dei meiner å ha oppdatert og gjeldande forståing av barnehagelova. Dei søkjer i rettskjelder når dei står fast og dei deltek på fylkesmannen sine regelverkssamlingar. Når fylkesmannen les tilsynsrapportar frå tilsyn 2016, kan det ikkje sjåast ut frå rapportane kva barnehagemyndigheita har lagt til grunn som riktig forståing av barnehagelova, og kva for kjelder dei har lagt vekt på i si oppsummering - konklusjon. I oppsummering frå tilsyn 2016 vert det konkludert med at «barnehagane bør legge fram ein årsplan i ei eller anna form for foreldre, slik at foreldre har moglegheit for å kome med synspunkt på dette». Det har ikkje vorte avdekka avvik i tilsyna så langt. Barnehagemyndigheita må vite kva for rettslege krav regelverket stiller til barnehageeigarane, og kontrollspørsmålet må sjåast i samanheng med kontrollspørsmåla 2.4 og 3.1, som gjeld riktig forståing av regelverket ved risikovurderingar og rettleiing. Fylkesmannen kan ikkje lese ut frå rapportane etter barnehagebesøka kva barnehagemyndigheita meiner er riktig forståing av barnehagelova, kva for rettskjelder dei har lagt vekt på som til dømes 12

13 lovtekst, førearbeid, rundskriv og andre rettleiarar. Fylkesmannen finn liten støtte i rapportane for å svare opp kontrollspørsmålet. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita har fokus på at dei skal ha riktig lovforståing når dei utfører sine oppgåver. Sjølv om det er manglar i rapportane etter barnehagebesøka for korleis barnehagemyndigheita har kome fram til lovforståinga i dei aktuelle tilfella, betyr det ikkje at barnehagemyndigheita har lagt til grunn ei uriktig lovforståing. Fylkesmannen meiner det er sannsynleg at barnehagemyndigheita har riktig lovforståing basert på sjekklista og barnehagemyndigheitas fokus på å nytte aktuelle rettskjelder i sitt arbeid. 4.3 Barnehagemyndigheita innhentar informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova. Barnehagemyndigheita må ha nok og eigna informasjon om barnehagen sin praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova med forskrifter, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Det følgjer av forvaltningslova 17 at Barnehagemyndigheita må opplyse saka så godt som mogleg før ho gjer vedtak. Fylkesmannen sin undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at styrar, tilsette og foreldre blir høyrde i barnehagebesøket. Barnehagemyndigheita har gjennomført barnehagebesøk kvart år, det siste i Det vert sendt ut et dokument kalla «saksframlegg eigenkontroll barnehagar 2016». Dette inneheld: bakgrunn, hensikt, gjennomføring og vurderingsområde. Barnehageeigar blir ikkje pålagt å sende inn noko dokumentasjon på førehand. Under barnehagebesøket deltek ordførar, leiar i KO-utvalet, rådmann og kommunalsjef frå barnehagemyndigheita. Styraren førebur og presenterer ein gjennomgang av dei aktuelle vurderingsområda, og dei andre deltakarane kan uttale seg om vurderingsområda slik dei ser det. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita ikkje innhentar nok og eigna informasjon om barnehagen sin praksis for å vurdere og konkludere på om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita ikkje opplyser saka så godt som mogleg slik forvaltningslova 17 føreset. Barnehagemyndigheita må ha nok og eigna informasjon om barnehagen sin praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeigaren oppfyller eigarpliktene i barnehagelova med forskrifter, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Det følgjer av forvaltningslova 17 at Barnehagemyndigheita må opplyse saka så godt som mogleg før ho gjer vedtak. 13

14 4.4 Barnehagemyndigheita vurderer og konkluderer på om barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova. For å sørgje for regelverksetterleving må barnehagemyndigheita vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikkje innanfor temaa i tilsynet. For å kunne konkludere må Barnehagemyndigheita vurdere barnehagen sin praksis opp mot dei aktuelle rettslege krava, jf. barnehagelova 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd Fylkesmannen si undersøking I etterkant av barnehagebesøket i 2016 vart det skrive ein rapport til kvar barnehage. Rapporten fortel korleis den enkelte barnehage arbeidar med kvalitet, krenkande åtferd og årsplan. Det vart deretter skrive ein felles oppsummering/konklusjon frå alle dei tre tilsyna. Oppsummeringa vurderer og konkluderer ikkje på om barnehagane sin praksis er i tråd med regleverket som var gjenstand for besøket. Konklusjonen er ei stadfesting av at «vi har gode barnehagar som gjer ein god jobb og som har eit tilbod som er sterkt fagleg grunngjeve og godt tilrettelagt for ungane i barnehagen». I følgje oppsummeringa har barnehagane eit forbetringspotensiale; at barnehagane må legge fram årsplan for foreldre slik at dei kan kome med synspunkt. Det er ikkje vist til aktuelle rettslege krav i barnehagelova eller forskrift. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita ikkje vurderer og konkluderer på om praksis i barnehagane er i tråd med regelverket. Det kjem ikkje fram av rapportane kva som er faktiske observasjonar og kva som er aktuelle rettslege krav. Fylkesmannen meiner at rapportane ikkje i tilstrekkeleg grad syner at barnehagemyndigheita har vurdert dei faktiske tilhøva i barnehagen i lys av dei rettslege krava. Ein kan ikkje lese ut av rapportane kva som er dei rettslege krava som barnehagemyndigheita har basert sine vurderingar og konklusjonar på. Vi meiner at dette talar for at barnehagemyndigheita ikkje har vurdert og konkludert på om barnehageeigar oppfyller dei rettslege krava. 4.5 Barnehagemyndigheita formidlar sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren. Barnehagemyndigheita må formidle sine vurderingar og konklusjonar frå tilsynet skriftleg til barnehageeigaren, uavhengig av om ho i tilsynet har avdekt brot på regelverket eller ikkje. Der Barnehagemyndigheita har avdekt brot på regelverket, vil det vere vanskeleg for barnehageeigaren å endre praksisen sin utan å få vurderingane og konklusjonane frå tilsynet skriftleg. Der Barnehagemyndigheita ikkje har avdekt brot på regelverket, tilseier likevel dei ulovfesta prinsippa om forsvarleg sakshandsaming og god forvaltningsskikk at barnehageeigaren har krav på å få vite kva for vurderingar som er gjort i tilsynet, og kva for konklusjon Barnehagemyndigheita har falle ned på. Det er nødvendig med skriftleggjering av Barnehagemyndigheita sine vurderingar og konklusjonar for å sikre etterprøvbarheit og likebehandling. Vidare er det nødvendig at den skriftlege rapporten blir formidla til barnehageeigaren for å sikre at barnehageeigaren sin rett til kontradiksjon blir teken vare 14

15 på. Tilsynsrapporten inneheld konkrete skildringar av barnehagen og Barnehagemyndigheita sine vurderingar, og konklusjonar som det er viktig at barnehageeigaren får moglegheit til å uttale seg om. Fylkesmannen si undersøking Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at det blir laga ein rapport som vert kalla «oppsummering-konklusjon» frå besøket. Rapporten blir lagt fram for politisk behandling. Oppsummeringa inneheld styrarane si utgreiing om tema i besøket. Barnehagemyndigheita har ei felles oppsummering som er felles for alle besøka. Det vert ikkje nemnt noko om rettslege krav i oppsummeringa. Fylkesmannen meiner at det skjer ei skriftleg formidling i etterkant av barnehagebesøka. Tilsynsrapporten inneheld ei skildring av barnehagen, men Fylkesmannen meiner at rapporten manglar ei skildring som gjer mottakar i stand til å sjå barnehagemyndigheita sine vurderingar av praksis i barnehagane, ut frå de rettslege krava. 4.6 Barnehagemyndigheita gjev pålegg om retting berre i dei tilfella der ho har konkludert med at eit forhold er ulovleg eller uforsvarleg. Pålegg om retting er eit enkeltvedtak. Enkeltvedtak er ei avgjerd som fastset barnehageeigar sine rettigheitar eller pliktar, og må fylgje reglane i forvaltningslova. Barnehagemyndigheita kan ikkje gje pålegg om retting i andre tilfelle enn der ho har funne at eit forhold er i strid med barnehagelova med forskrifter, eller er uforsvarleg, jf. barnehagelova 16 andre ledd første punktum. Fylkesmannen si undersøking Barnehagemyndigheita opplyser at Skjåk kommune førebels ikkje har konkludert med ulovlege eller uforsvarlege tilhøve i barnehagehagane sine. Fylkesmannen meiner at Barnehagemyndigheita, i dokumentet «Skjåk kommune som barnehageeigar og Barnehagemyndigheita», dokumenterer at dei vil gje pålegg om retting i dei tilfelle kor det er konkludert med at eit tilhøve er ulovleg eller uforsvarleg. Fylkesmannen konkluderer med at dette lovkravet er oppfylt. 4.7 Barnehagemyndigheita gjev ein frist for retting i pålegga sine om retting til barnehageeigaren. Barnehagemyndigheita må gje barnehageeigaren ein frist for å rette opp brot på regelverket som vart avdekt i tilsynet. Fristen må tilpassast type og omfang av brotet. Fristen skal ikkje vere lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeigaren skal kunne rette regelverksbrotet, jf. barnehagelova 16 andre ledd første og andre punktum. 15

16 Fylkesmannen sine undersøkingar Barnehagemyndigheita skriv i eigenvurderinga at det har vore gjeve pålegg om retting med tidsfrist. Dette har vore nytta når det openbart er tiltak som ikkje er gjennomførte og som må rettast opp. Barnehagemyndigheita i Skjåk uttalar at dei ikkje har gitt pålegg om retting i sine tilsyn. Punkt 3.3 i «Skjåk kommune som barnehageeigar og Barnehagemyndigheita» inneheld rutine for dette. Fylkesmannen meiner at barnehagemyndigheita gjev barnehageeigaren ein frist for å rette opp brot på regelverk som vert avdekt. 5. Frist for retting Fylkesmannen har i kapitla to og fire konstatert lovbrot. Skjåk kommune får frist til fredag 1. desember d.å. om å rette dei ulovlege forholda jf. kommunelova 60 d. Dersom tilhøvet ikkje er retta innan rettefristen som er fastsett i endeleg tilsynsrapport, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i den endelege tilsynsrapporten: Skjåk kommune som barnehagemyndigheit skal sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk, herunder gjere risikovurderingar av tilstanden i dei kommunale og den private barnehagen. Skjåk kommune må som barnehagemyndigheit sjå til at: - Dei bruker kunnskapen om barnehagehagane til å gjerne risikovurderingar for å vurdere behov for rettleiing og tilsyn. - Dei gjennomfører rettleiing og tilsyn i tråd med sine risikovurderingar. Skjåk kommune som barnehagemyndigheit skal sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk, herunder nytte tilsyn som verkemiddel. Skjåk kommune som barnehagemyndigheit må sjå til at: - Dei bruker tilsyn som verkemiddel der dette er nødvendig for å sørgje for regelverksetterleving etter barnehagelova hos barnehageeigaren. - Dei innhentar informasjon i tilsyn som gjer det mogleg å ta stilling til om barnehageeigaren oppfyller barnehagelova. - Dei vurderer og konkluderer på om barnehageeigaren oppfyller lovkrava i barnehagelova. - Dei formidlar sine vurderingar og konklusjonar skriftleg til barnehageeigaren. 16