Jordskiftelovrevisjonen Notat nr. 4, versjon 1. Fra arbeidsgruppa til referansegruppa.

Transkript

1 KVA FOR PRINSIPP OG FORMÅL SKAL JORDSKIFTELOVA BYGGJE PÅ? 1. Hovudprinsipp i dag Mandatet for ny jordskiftelov Konsekvensar for utforminga av ny jordskiftelov Generelt om lovfesting av prinsipp og formål Kva for mål og prinsipp som gjer seg gjeldande Forslag til føresegn Hovudprinsipp i dag Gjeldande lov har inga opprekning av dei hovudprinsippa som lova byggjer på. Lova nemner heller ikkje kva for formål eller funksjonar jordskifteretten skal stette gjennom behandlinga av jordskiftesaker. Sjølv om dette ikkje eksplisitt går fram i lova, byggjer verkemidla i jordskiftelova på sjølvstendige og klåre samfunnsbehov. Behova er knytt til to grunn-element: Gjeldande jordskiftelov inneheld ei rekkje verkemiddel som tar sikte på å vera reiskap for eigarar og brukarar av eigedom for å klare opp i uklåre eigar- og bruksforhold, og omforme eigedomar og rettsforhold slik at framtidig arealutnytting kan bli betre. Både eigarar, andre rettshavarar og samfunnet elles kan oppnå ein økonomisk gevinst dersom o eigedomane blir omforma og såleis kan nyttast på ein meir rasjonell måte o uklåre grenser blir klårlagde o uklåre sameigeformer og felles bruksordningar blir klårlagde osv. Jordskifteinstituttet må sjåast i samanheng med at Noreg har (hatt) eit dårleg utvikla matrikkelsystem for fast eigedom. Dette er serleg framtredande i rurale strok. Ei avgjerd etter jordskiftelova om grense, rettstilhøve eller andre forhold der alt er avmerka på kart og er fastsett i dom har i praksis ført til betre tryggleik partane imellom ved omsetjing av eigedomar i slike område. Samfunnsbehova er til ein viss grad omtala i Ot.prp.nr. 106 ( ) kapittel 3.2, Jordskiftevirksomheten i et historisk perspektiv i samband med omtalen av utviklinga av jordskiftelova frå dei tidlegaste formene for jordskiftereglar i 1274 til gjeldande lov. Behova har hatt innverknad på kva for oppgåver jordskifterettane har fått, kva for rettsverknad avgjerder i jordskifteretten har, og for det valet som er gjort når jordskifterettane i dag er organiserte som ein serdomstol. Dette er forhold som igjen gjer at formålet med jordskiftelova også har nær samanheng med dei prinsippa som gjeld for oppgåveløysing i dei ordinære domstolane, serleg gjeld dette prinsippa for tvistemålslova. I juridisk teori er ei rekkje prinsipp blitt trekte fram i samband med tvistemålslova: Kontradiksjonsprinsippet, som inneber at alle partar har høve til å gjere greie for synet sitt, og kommentere partsutsegn frå den andre parten.

2 Prinsippet om munnleg sakshandsaming vil seie at dei fleste sakene blir avgjorde etter ei hovudforhandling som er munnleg. Direkte bevisføring vil seie at bevisføringa skjer direkte ovanfor den dømmande rett slik at domarane sjølv kan høyra partar vitne og sakkyndige forklara seg, og slik at dei sjølv kan granske bevis. Prinsippet om offentlegheit gir almenta rett til å vera til stades under forhandlingane, og inneber også at einkvar kan krevje utskrift av rettsavgjerder, og at forhandlingar og rettsavgjerder kan refererast offentleg. Disposisjonsprinsippet vil seie at det er opp til ein part å avgjere om domstolane skal behandle saka, og at retten ikkje kan dømme i eit krav som ikkje er trekt inn i saka av nokon av partane. Retten må også halde seg innafor dei rammene som partane sine påstandar set for saka. Forhandlingsprinsippet vil seie at partane har hovudansvaret for å føre bevis og gjere greie for dei faktiske forholda som har noko å seie for avgjerda. Det inneber dessutan at retten ikkje kan byggja avgjerda på eit anna faktisk grunnlag enn det som er framført av ein part. Enkelte andre prinsipp er også framheva i teorien, mellom anna prinsippet om deltaking av lekmenn, og domstolen sin plikt til å gi rettleiing i prosessuelle spørsmål. Dei aktuelle prinsippa frå tvistemålslova er på tilsvarande måte lagt til grunn i jordskifteprosessen. I ny tvistelov er det lagt til grunn at domstolane skal ha to hovudoppgåver: Dei skal fremje rettstryggleik, og sikre at den materielle lovgjevinga slår gjennom. Med rettstryggleik meiner ein at den enkelte skal ha eit tilbod om å løyse rettstvistane sine på forsvarleg vis av uavhengige og nøytrale organ. Gjennomslag for lovgjevinga inneber at borgarane blir påverka til å innrette seg etter rettsreglane. Prinsippa frå gjeldande tvistelov er i stor grad tatt med også som grunnlag for den nye lova. I Ot.prp.nr. 51 heiter det: Departementet understreker at viktige prinsipper i dagens lovgivning og rettspraksis bør videreføres. Saksbehandlinga skal være forsvarlig, og den skal oppfylle de krav som følger av internasjonale forpliktelser. Viktigst er kanskje at enhver part må få anledning til å kommentere ansførsler frå motparten (kontradiksjon)..videre skal det gjelde hovedregler om offentlighet, jf. Kapittel 18, og om at realitetsavgjørelser skal være basert på muntlige forhandlingar, jf. Kapittel 14. Den nye loven bør også være basert på prinsippene om direkte bevisføring (bevisumiddelbarhet), jf. nærmere i og , og fri bevisvurdering. Videre bør hovudregelen fortsatt være at retten blir bundet av de rammer for saken som partene setter. Men i en del sakstyper bør det gjøres unntak frå dette og frå utgangspunktet om at partene har fri rådighet over saken, jf. nærmere omtale i 13.5 og Dei mest sentrale prinsippa er tekne inn i ordlyden i den nye føresegna om formålet med lova. Føresegna lyder:

3 1-1. Lovens formål (1) Loven skal legge til rette for en rettferdig, forsvarlig, rask, effektiv og tillitskapende behandling av rettstvister gjennom offentlig rettergang for uavhengige og upartiske domstoler. Loven skal ivareta den enkeltes behov for å få håndhevet sine rettigheter og løst sine tvister og samfunnets behov for å få respektert og avklart rettsreglene. (2) For å oppnå fomålene etter første ledd, skal - partene få argumentere for sin sak og føre bevis, - partene få innsyn i og mulighet for å imøtegå motpartens argumentasjon og bevis, - partene på ett trinn av saken kunne redegjøre muntlig for den og føre sine bevis umiddelbart for retten, - saksbehandlinga og kostnadene stå i et rimelig forhold til sakens betydning, - ulikheter i ressurser hos partene ikkje være avgjørende for sakens utfall, - viktige avgjørelser begrunnes, og - avgjørelser av vesentlig betydning kunne overprøves. 2. Mandatet for ny jordskiftelov Ei rekkje emne i mandatet til arbeidet med ny jordskiftelov har samanheng med kva for prinsipp som bør leggjast til grunn i den nye lova. Det er lagt til grunn at tvistelova, skjønnslova og anna prosesslovgjeving skal gjerast gjeldande for jordskifterettane så langt ikkje særlege omsyn tilseier noko anna. Den særskilt uttrykt at den nye lova skal: tene som eit verkemedel for eigarar, rettshavarar og samfunnet elles for å løyse tvistar og problem knytt til utnytting av fast eigedom. tene profesjonelle aktørar, og samstundes kunne nyttast av folk flest. Formålet med ny jordskiftelov skal såleis vera innafor ramma av ny tvistelov, og skal i tillegg til oppgåva som tvisteløysar jf. tvistelova 1-1 (1) også løysa eigarane, rettshavarane og samfunnet sine problem knytt til utnytting av fast eigedom. Dette viser at jordskiftelova til forskjell frå prosesslovgjevinga elles inneheld både føresegner om prosess og materielle føresegner som først og fremst tar sikte på å leggje til rette for ein tenleg arealbruk. 3. Konsekvensar for utforminga av ny jordskiftelov Generelt om lovfesting av prinsipp og formål. Prinsippa som ligg til grunn for ny jordskiftelov bør på same måte som i den nye tvistelova kome til uttrykk i lova sjølv. Ei slik lovfesting fører til at prinsippa blir klårare for dei som er involverte i prosessane, og dei blir lettare å bruke i samband med konkrete avvegingar i den enkelte saka. Ei lovfesting av prinsippa vil såleis kunne auke forståinga av dei heilt sentrale omsyna som lova skal stette. Dette er mellom anna viktig fordi mange av reglane i lova vil gi rom for eit vidt domarskjønn. Ein føresetnad for god prosess krev aktiv medverknad frå andre aktørar enn domstolen sjølv, det same er tilfelle dersom ein skal oppnå høvelege arealbruksløysingar som tener partane sine interesser. Også av den grunn er det viktig at grunnleggjande verdiar og mål blir markerte i ei eiga føresegn som inneheld formåla med lova.

4 3.2. Kva for mål og prinsipp som gjer seg gjeldande. I ei føresegn som inneheld formålet bør ein ikkje rekne opp alle formål som er aktuelle. Ei slik opprekning ville bli svært uoversiktleg og ein taper dessutan lett av syne det grunnleggjande. Arbeidsgruppa meiner at ei føresegn om formålet bør spegle både jordskiftelova si prosessuelle og materielle side. På prosess-sida bør det etter arbeidsgruppa si meining takast utgangspunkt i den opprekninga som er gjort i ny tvistelov 1-1. I opprekninga der har ein tatt inn dei omsyna som er mest grunnleggjande for sivilprosessen. Opprekninga inneber i korte trekk at dei prinsippa som gjeld i dag blir lovfesta. Samstundes blir vektlegginga av proporsjonalitetsprinsippet tydelegare enn etter gjeldande tvistemålslov. I Ot.prp.nr. 51 ( ) s. 44 heiter det om dette: Departementet foreslår også å framheve betre at proporsjonalitetsprinsippet skal tene til meir enn å ivareta partenes behov for at prosessen ikkje blir uforholdsmessig ressurskrevende. Det er også viktig at samfunnet ikkje påføres uforholdsmessig stor ressursbruk i tvister av liten betydning. Det bør skape sen bevissthet om at domstolenes ressurser ikkje er ubegrensede, og unngås at ressursbruken i én sak medvirker til at domstolenes muligheter til å behandle de øvrige sakene på en forsvarlig og rask måte blir tilsvarende redusert. Allereie formålsbestemmelsen bør derfor gi uttrykk for at det kan tas hensyn til kva som vil utgjøre en fornuftig fordeling av domstolens ressurser når proporsjonalitetsprinsippet blir anvendt. Domstolene må sjølv avveie forsvarlighet og grundighet på den ene side mot en tilfredstillende hurtighet i saksavviklingen på den annen. Men avveiningen vil i en viss grad bli påvirket av hvor store ressurser domstolene blir tildelt og av de retningslinjer og måltall for domstolenes saksbehandling som blir fastsatt i samband med Stortingets budsjettbehandling for domstolene. Slik sett vil også de vevilgende myndigheter fortsatt kunne påvirke både saksavviklingstempo og graden av forsvarlig saksbehandling. Arbeidsgruppa meiner elles at formålsføresegna i jordskiftelova bør spegla den materielle sida av lova. Verkemidla ein finn i jordskiftelova skal løysa eigarane, rettshavarane og samfunnet sine problem knytt til bruken av fast eigedom. Reglane byggjer såleis ikkje i alle saker på at det må liggje føre ein rettsleg tvist mellom partane. Problemløysinga skjer for det første ved omforming i samband med jordskifte, bruksordningar eller ulike former for omskiping av eigar- og bruksforhold, der målet er å oppnå ein tenleg bruk av eigedomen. Liknande mål finst i annan areallovgjeving t.d. jordlova, men med den forskjellen at ein der legg hovudvekt på verdien av samfunnsinteressene, og at avgjerda ikkje høyrer inn under ein domstol. I jordskiftelova er avgjerda lagt til jordskifteretten, og løysinga skal finnast innafor partane sine interesser og innafor ei avgrensing som partane sjølv veljer. Dei samfunnsinteressene som kan nåast følgjer indirekte av verdien løysingane har for partane. Problemløysinga skjer dessutan i saker som gjeld grensegang eller rettsutgreiing, og der det er uklart mellom partane korleis den rettslege stoda er mellom dei.

5 Etter arbeidsgruppa sitt syn er det ikkje nødvendig at formålet uttrykkeleg tek opp samanhengen mellom matrikkelsystem og jordskifteavgjerdene. Ny lov om eigedomsregistrering blei vedteken i 2005, og vil venteleg tre i kraft frå Avgjerd i jordskiftesaker og kartfesting i samband med slike saker vil truleg framleis i nokre tiår ha betyding for kunnskapen om grenser og andre rettstilhøve. Denne samanhengen vil likevel truleg svekkast over tid ettersom løysinga for eigedomsregistrering blir betre. Arbeidsgruppa er noko i tvil om jordskifteretten sine skjønnsoppgåver skal reflekterast serskilt i formålet. Vi legg til grunn at oppgåva omfattast av ordlyden løyse tvistar, sjå utkast til føresegn under punkt Forslag til føresegn. Arbeidsgruppa ser for seg at føresegna kan utformast etter to ulike utgangspunkt, den eine basert på tilvising til tvistelova, den andre på at ordlyden i tvistelova blir tatt inn. Sjå alternativ I og II: I. Formålet med lova Lova skal tene som ein reiskap for eigarar, rettshavarar og samfunnet elles for å løyse tvistar, klare opp i uklåre eigar- og bruksforhold, leggje til rette for betre utnytting og løyse problem knytt til utnytting av fast eigedom. Lova skal leggja til rette for ein rettargong som er i samsvar med prinsippa i tvistelova 1-1 og 1-2. II Formålet med lova Lova skal tene som ein reiskap for eigarar, rettshavarar og samfunnet elles for å løyse tvistar, klare opp i uklåre eigar- og bruksforhold, leggje til rette for betre utnytting og løyse problem knytt til utnytting av fast eigedom. Lova skal leggja til rette for ei rettferdig, forsvarleg, rask, effektiv og tillitsskapande behandling av rettstvistar gjennom offentleg rettargong for uavhengige og upartiske domstolar. Lova skal ta vare på den enkelte sine behov for å få handheva sine rettar og løyst sine tvistar, og på samfunnet sitt behov for at rettsreglane blir respekterte og avklarte. For å nå måla i andre ledd, skal - partane få argumentera for si sak og føra bevis, - partane få innsyn i og moglegheit til å imøtegå motparten sin argumentasjon og bevis, - partane på eitt trinn av saka kunne gjera greie for saka munnleg og føre sine bevis direkte fram for retten, - saksbehandlinga og kostnadene stå i eit rimeleg høve til betydinga av saka, - ulik tilgang på ressursar hos partane ikkje vera avgjerande for utfallet i saka, - viktige avgjerder grunngjevast, og - avgjerder av vesentleg betyding kunne overprøvast. Lova gjeld med dei avgrensingar som er anerkjent i folkeretten eller som følgjer av avtale med ein framand stat.

6