Hva er klimarettferdighet?

Transkript

1 Hva er klimarettferdighet? Av Bård Lahn 23. april 2014

2 Forord Dette notatet om klimarettferdighet er mitt innspill til prosjektet Det rettferdige lavutslippssamfunnet, som SVs landsstyre vedtok i januar. Klimarettferdighet er en helt sentral del av klimaproblemet. Formålet med notatet er vise hva rettferdighet i klimakampen innebærer, og hvilke løsninger som er mulige. Min bakgrunn er fra mange års klimaarbeid blant annet i Natur og Ungdom. I perioden fulgte jeg FNs klimaforhandlinger på vegne av Naturvernforbundet og Regnskogfondet. Høsten 2013 ga jeg ut boka «Klimaspillet» 1 om disse forhandlingene, og analysen i boka er en viktig bakgrunn for dette notatet. Oslo Bård Lahn 1 Bård Lahn, Klimaspillet. En fortelling fra innsiden av FNs klimatoppmøter (Oslo: Flamme Forlag, 2013) 1

3 Innledning Klimaet er allerede i ferd med å endre seg. Siden slutten av tallet har den globale temperaturen steget med 0,85 grader, og mesteparten av endringen skyldes menneskeskapte utslipp av klimagasser 2. Det er blant hovedkonklusjonene i FNs klimapanels femte hovedrapport, som har blitt lagt fram gjennom en serie delrapporter i løpet av det siste året. Den nye rapporten fra FNs klimapanel viser at selv om det fortsatt er mye vi ikke vet, kan vi med svært stor sikkerhet fastslå at menneskene allerede er i ferd med å endre klimaet, og at konsekvensene vil bli dramatiske. Og selv om vi fortsatt vil trenge teknologiske nyvinninger for å redusere klimagassutslippene tilstrekkelig, har vi allerede mesteparten av den teknologien vi trenger for å treffe de nødvendige tiltakene. At vi til tross for all kunnskapen fra FNs klimapanel fortsatt ikke har klart å løse problemet, kan derfor ikke forstås naturvitenskapelig eller teknologisk det må forstås sosialt og politisk. Og svært mye av den politiske uenigheten som gjør at vi fortsatt ikke har klart å samle oss om en løsning på klimaproblemet, handler grunnleggende sett om rettferdig fordeling. Dette notatet går gjennom tre sentrale aspekter av «klimarettferdighet», og ser på hva som skal til for å fordele klimainnsatsen rettferdig mellom generasjoner, mellom land og mellom grupper innad i land. Å diskutere slike grunnleggende prinsipper er viktig, ikke fordi vi skal kunne regne oss fram til en nøyaktig fordeling av fordeler og ulemper ved nullutslippssamfunnet, men fordi enhver klimapolitikk som skal kunne vare og fungere i virkelighetens verden trenger et solid prinsipielt fundament. Dessuten, som vi skal komme tilbake til, vil nesten enhver tenkelig prinsipiell tilnærming til klimarettferdighet selv om man ikke ender med noen nøyaktig formel likevel vise at Norge og andre av verdens rikeste land fortsatt er svært langt unna å ta sin rettferdige andel av klimainnsatsen. I norsk politisk debatt har spørsmålet om klimarettferdighet derfor direkte konsekvenser for hva slags klimapolitikk vi bør føre. Rettferdighet som realisme Klimaendringene bidrar til å fordele verdier og kostnader på bestemte måter uansett hvordan vi velger å forholde oss til dem. Hvis vi lar endringene gå sin gang, vil konsekvensene ramme enkelte mennesker og enkelte områder hardere enn andre. Det vil skape alvorlige fordelingseffekter, og det er som regel de fattigste og mest utsatte gruppene som vil rammes hardest. Og hvis vi setter store krefter inn på å redusere utslippene, vil kostnadene ved disse tiltakene også måtte fordeles både mellom generasjoner, mellom land og mellom grupper av mennesker innad i de enkelte landene. En hovedoppgave for de neste tiårene blir å sørge for at denne enorme og uunngåelige omfordelingen som klimaendringene vil føre med seg, skjer på en måte som bidrar til en 2 IPCC, Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the IPCC. I T.F. Stocker, D. Qin, G.- K. Plattner, M. Tignor, S.K. Allen, J. Boschung, A. Nauels, Y. Xia, V. Bex og P.M. Midgley, red. (Cambridge: Cambridge University Press, 2013). 2

4 mer rettferdig verden. Da må vi for det første unngå dramatiske klimaendringer, som ganske sikkert vil bidra til å forsterke dagens skjeve fordeling av makt og ressurser i verden. For det andre må innsatsen mot klimaendringene innrettes mest mulig rettferdig. Klimarettferdighet er et moralsk spørsmål, men det er også noe mer: Hvis alle skal bidra i tilstrekkelig grad i klimaarbeidet, er rettferdig fordeling også den eneste realistiske løsningen. Dette gjelder på lokalt nivå, der det neppe vil være mulig å skape oppslutning om viktige politiske klimatiltak over tid hvis ikke folk oppfatter dem som rettferdige. Og det gjelder ikke minst på det internasjonale nivået: Hvis utviklingsland som India og Brasil, som i dag ikke har forpliktelser til å redusere sine utslipp, skal være villige til å påta seg slike forpliktelser i framtida, så er vi avhengig av at de opplever innsatsfordelingen som rettferdig og ser at rikere land tar sin del av jobben 3. I forhandlingene om en internasjonal klimaavtale har de fleste rike land forsøkt å unngå en debatt om hva rettferdig fordeling av klimainnsatsen vil innebære. Det hevdes at slike diskusjoner ikke er produktive, og at utviklingsland som India skyver argumenter om rettferdighet foran seg for å unngå å påta seg forpliktelser. Til tross for et uttalt mål om å fungere som «brobygger» mellom rike og fattige land, har også Norge benyttet denne taktikken: Utviklingsland med andre oppfatninger av klimarettferdighet enn den som dominerer i europeisk politikk, har blitt stemplet som «bråkmakere» og «vanskelige». Men siden klimaproblemet vil bidra til å fordele makt og ressurser på bestemte måter uansett hva vi velger å gjøre med det, kan ikke diskusjonen om klimarettferdighet unngås i lengden. Derfor må rike land som Norge våge å ta denne debatten, selv om det kan komme til å utfordre våre oppfatninger av hva vår rettferdige andel av klimainnsatsen burde være. Klimarettferdighet handler om politisk realisme. Fordeling mellom generasjoner: Hvor stort karbonbudsjett? Klimaendringene griper direkte inn i fordelingen mellom generasjoner. Når forrige århundres klimagassutslipp kan bidra til havstigning flere hundre år fram i tid, og dagens forurensning kan skape irreversible endringer i klimasystemet, blir hva vi velger å gjøre eller ikke gjøre også et spørsmål om hvordan goder og byrder, muligheter og begrensninger, fordeles mellom oss og dem som kommer etter oss. Fordelingseffekter mellom generasjoner kan framstå som et vanskelig tema å håndtere politisk. Men det er nettopp dette diskusjonen om de overordnede klimamålene handler om: Hvor høy konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, og hvor stor temperaturstigning, vil vi tillate? Rettferdig fordeling med framtidige generasjoner handler altså om hvor store klimagassutslipp vi kan tillate oss i dag, og hvor store ressurser vi setter inn på å redusere utslippene våre. Det såkalte «togradersmålet», at den globale temperaturen ikke skal stige mer enn to grader i forhold til nivået før den industrielle revolusjon, anses ofte som grensen for 3 Dette er en kortversjon av argumentet som fremmes i Bård Lahn, Klimaspillet. En fortelling fra innsiden av FNs klimatoppmøter (Oslo: Flamme Forlag, 2013). 3

5 hvor alvorlige klimaendringer vi bør tillate. Det er imidlertid grunn til å understreke at også en to graders temperaturstigning vil medføre alvorlige og kostbare klimaendringer, og at et flertall av verdens stater (blant andre de små øystatene og de minst utviklede landene) ønsker seg et lavere temperaturmål. For å overholde togradersmålet, må vi ifølge den nyeste rapporten fra FNs klimapanel holde verdens samlede karbonutslipp under om lag 750 milliarder tonn (gigatonn) CO2 fram til Dette omtales gjerne som verdens gjenværende «karbonbudsjett». Andre for eksempel den amerikanske klimaaktivisten Bill McKibben mener tallet bør være lavere, for å gi større sikkerhet for at vi klarer å unngå de farligste klimaendringene 5. Det kan være vanskelig å få et inntrykk av hva slike tall innebærer i praksis. Men med dagens utslippstempo vil selv det relativt «rause» budsjettet på 750 gigatonn CO2 være oppbrukt allerede om 15 år. Og jo mer vi overskrider budsjettet, desto større regning og risiko overlater vi til dem som kommer etter oss. Med et så knapt budsjett for de klimagassutslippene vi fortsatt kan tillate oss, blir spørsmålet uunngåelig hvordan dette budsjettet skal fordeles på en rettferdig måte. Når landene på FNs klimatoppmøter krangler om hvor mye de skal redusere sine utslipp, kan det forstås som en dragkamp om hvordan karbonbudsjettet skal fordeles. Jo mer ett land bruker opp av atmosfærens plass til å ta imot CO2 og andre klimagasser, desto mindre plass blir det igjen til de andre. Dette leder oss over til diskusjonen om fordeling mellom land, og forhandlingene om en internasjonal klimaavtale. Rettferdighet mellom land: Hvordan fordele budsjettet? Helt siden forhandlingene startet på tallet har FN- diskusjonene om klima vært dominert av en konflikt mellom rike og fattige land. De rike landene argumenterer gjerne for at de trenger en stor andel av det gjenværende karbonbudsjettet siden det er politisk og økonomisk vanskelig å redusere deres allerede svært høye klimagassutslipp. Fattige land peker på at rike land allerede har brukt opp en stor andel av budsjettet fordi deres utslipp har vært høye lenge, og at de derfor bør overlate mest mulig av det gjenværende budsjettet til fattigere land 6. Når en ny klimaavtale nå forhandles fram, og etter planen skal fullføres på Paris- toppmøtet i 2015, bør denne avtalen sikre at alle land deltar aktivt i klimaarbeidet. En enkel todeling av verden i «rike» og «fattige» har ikke framtida for seg. Men skal dagens utviklingsland akseptere en slik avtale, er det avgjørende at den bygger på en rettferdig fordeling av innsatsen. Selv om enkelte land som i dag regnes som «fattige» utvilsomt burde gjøre mer, betyr ikke det at de rike landene gjør nok i dag, eller at alle fattige land har et større ansvar. 4 IPCC, Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Tallet er et anslag basert på karbonbudsjettet i denne rapporten på 1000 gigatonn CO2 for perioden Dette budsjettet gir i utgangspunktet en nokså stor risiko for høyere temperaturstigning enn to grader. 5 Bill McKibben, «Global Warming's Terrifying New Math», Rolling Stone Magazine ( ). 6 For en oppsummering, se f.eks. Chukwumerije Okereke, «Climate justice and the international regime.» Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change 1 (2010):

6 Innsatsen som trengs for å overholde verdens karbonbudsjett bør altså fordeles med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper for rettferdighet som kan få stor tilslutning. Det mest nærliggende er å ta utgangspunkt i de to prinsippene i FNs klimakonvensjon, som slår fast at alle land har et felles men differensiert ansvar for klimaproblemet, og at hvert land har ulik kapasitet til å håndtere det 7. Med ansvar forstås i denne sammenhengen hvor stor andel de enkelte landene har stått for av de historiske utslippene av klimagasser. Den rike delen av verden har bidratt med omtrent to tredeler av klimagassene som er sluppet ut til atmosfæren siden den industrielle revolusjonen. Rike land som Norge, USA og Storbritannia har dermed allerede lagt beslag på en stor del av verdens karbonbudsjett i form av historiske utslipp. Det kan innvendes at det ikke vil være rettferdig å holde dagens befolkning ansvarlige for utslipp i tidligere tider. Men vi kommer ikke unna at tidligere tiders utslipp har dannet grunnlaget for den velstanden vi nyter godt av i dag: Våre historiske utslipp er «innebygd» i vår økonomi, og det er derfor rimelig at vi tar ansvar for disse utslippene. Det er som regel nær sammenheng mellom historiske utslipp og landenes økonomiske og teknologiske kapasitet, men forhåpentligvis vil forskjellen bli større etter hvert som flere land klarer å oppnå velstandsvekst for sin befolkning uten samtidig å øke klimagassutslippene. Hva betyr dette i praksis? Selv om verdens nasjoner har blitt enige om de overordnede prinsippene om historisk ansvar og kapasitet, er det ikke uten videre lett å si hvordan slike prinsipper skal omsettes til en mer konkret fordeling av innsats og utslippsrettigheter. Men det vi i hvert fall kan slå fast, er at en enkel oppfatning av klimarettferdighet som et mål om at alle innbyggere i verden skal ha lik rett til å slippe ut klimagasser, ikke holder. Et slikt mål tar ikke inn over seg den historiske urettferdigheten i klimaproblemet. De siste årene har et forslag kalt «Greenhouse Development Rights» fått mye oppmerksomhet i diskusjonen om klimarettferdighet. Det er utviklet av forskere fra bl.a. Stockholm Environment Institute og tenketanken EcoEquity, og er et eksempel på hvordan de to prinsippene ansvar og kapasitet kan brukes til å beregne hvert lands rettferdige andel av klimainnsatsen 8. Forskerne som står bak forslaget understreker at de enkelte forutsetningene i beregningene kan diskuteres og justeres, slik at det ikke nødvendigvis må oppfattes som noe «endelig» svar på hva rettferdig fordeling innebærer. Men uavhengig av slike justeringer (for eksempel når det gjelder hvor langt tilbake vi skal regne historiske utslipp, eller vektingen mellom historisk ansvar og kapasitet) tegner deres beregninger et forbausende tydelig bilde: For det første er det ingen tvil om at de rikeste landene, uten unntak, må øke sin innsats betraktelig i mange tilfeller er det snakk om en mangedobling hvis de skal kunne sies å ta sin rettferdige andel. For det andre er mange utviklingsland inkludert vanlige 7 FNs rammekonvensjon om klimaendringer, artikkel 3.1. «Kapasitet» brukes her for det engelske «capabilities». 8 Paul Baer, Tom Athanasiou, Sivan Kartha og Eric Kemp- Benedict, The Greenhouse Development Rights Framework: The right to development in a climate constrained world (Berlin: Stiftung Heinrich Böll, 2008). 5

7 «syndebukker» som Kina og India mye nærmere å gjøre det man rettferdig kan kreve av dem, dersom de innfrir de løftene de har gitt i løpet av de siste årenes forhandlinger. Også for Norge er tallenes tale tydelig. Hvis ansvar og kapasitet gis like stor vekt, må for eksempel Norge innen 2020 redusere sine klimagassutslipp med 232 prosent i forhold til 1990 det vil si at vi må slutte fullstendig å slippe ut klimagasser, og i tillegg betale andre land for å redusere sine utslipp tilsvarende ytterligere 132 prosent av det våre utslipp var i Tilsvarende tall for andre land, eller med andre forutsetninger, kan man selv beregne ved hjelp av en nettbasert kalkulator 9. Det er lite sannsynlig at vi vil kunne regne oss fram til hva hvert enkelt land bør gjøre med sine klimagassutslipp ved hjelp av en enkel kalkulator. Men budskapet fra denne typen beregninger er likevel tydelig: Selv om alle land bidrar også store utviklingsland som Kina og India så er det først og fremst de rike landene som bør øke klimainnsatsen dersom den skal fordeles rettferdig. Land som Norge har så store økonomiske ressurser, og har allerede brukt opp så mye av verdens karbonbudsjett, at vi i praksis må redusere utslippene våre ned mot null så raskt som mulig og i tillegg bidra kraftig med penger og teknologi slik at fattigere land kan få hjelp til å redusere sine klimagassutslipp. Rettferdig omstilling: Hvordan fordele innsatsen? Et moderne nullutslippssamfunn innebærer alle muligheter for å leve gode liv, og omstillingen til dette samfunnet byr også på muligheter ettersom fornybare ressurser får økt verdi og nye, grønne næringer vokser fram. Samtidig er det ingen tvil om at en så rask og kraftig utslippreduksjon som kreves for å nå togradersmålet, også vil medføre vanskeligheter. Enkelte grupper vil oppleve disse omstillingene som smertefulle og kostbare. Fordeling av muligheter og kostnader mellom grupper innad i land er derfor også en del av begrepet om klimarettferdighet. Den internasjonale fagbevegelsen krever at klimaarbeidet må basere seg på prinsippet om «rettferdig omstilling» (just transition 10 ). Det betyr at omstillingen må underlegges aktiv politisk styring slik at vi kan ivareta sosiale hensyn og sikre folk anstendige jobber og gode livsvilkår. Hvis avgifter og andre kostnader som folk pålegges av klimahensyn forvaltes med en sosial profil og motsvares av fordeler i velferdstilbud og forbedringer i folks hverdag, vil det bidra til større oppslutning om de nødvendige klimatiltakene. I samfunn der makten er skjevt fordelt og de demokratiske vilkårene dårlige, er det spesielt stor risiko for at marginaliserte folkegrupper vil få uforholdsmessig store ulemper ved klimatiltakene som gjennomføres, mens fordelene først og fremst tilfaller eliten. Når Norge og andre rike land finansierer klimatiltak i utviklingsland, er det derfor viktig å sørge for at disse klimatiltakene gjennomføres på en måte som inkluderer fattige mennesker, urfolk og andre sårbare folkegrupper, og at de baserer seg på full respekt for menneskerettighetene. 9 Prøv kalkulatoren selv på Forskerne bak kalkulatoren har også laget et system for «karakterkort» (scorecards) som vurderer hvert lands eksisterende klimaløfter opp mot hva målene burde ha vært hvis de skal ta sin rettferdige andel av klimainnsatsen se 10 For mer om rettferdig omstilling 6

8 Hvor ligger løsningene? Dagens diskusjon om klimapolitikk domineres av tanken om en «global løsning» på klimaproblemet, der målet er en internasjonal avtale hvor også store utviklingsland som Kina, India og Brasil forplikter seg til å redusere sine utslipp. Videre domineres diskusjonen av et snevert fokus på kortsiktige utslippsmål, og på hvordan disse målene kan nås på en kostnadseffektiv måte: Hvordan kan vi på billigst mulig vis redusere utslippene våre med et gitt antall prosent innen et gitt årstall? Dette notatet har forsøkt å vise at hvis vi tar utgangspunkt i kravet om klimarettferdighet, og ser klimaendringene som et spørsmål om rettferdig fordeling, trengs det en kraftig justering av denne dominerende tilnærmingen til klimapolitikken. Av hensyn til rettferdighet med kommende generasjoner, må verdens klimagassutslipp reduseres ned mot null så raskt som mulig. Og hvis innsatsen skal fordeles noenlunde rettferdig mellom verdens land, mellom Nord og Sør, så må rike land som Norge mangedoble innsatsen sin. I en slik situasjon er det mindre interessant om Norge reduserer sine utslipp med 29 prosent eller 31 prosent innen 2020, eller om vi bruker noen kroner mer enn vi hadde trengt. Paradoksalt nok betyr de nøyaktige tallene mindre jo større de nødvendige reduksjonene er. Omstillingen vi skal gjennom er så stor at vi bør bruke alle de mulighetene vi har, og i tillegg bruke betydelige ressurser på å hjelpe andre land til å gjennomføre nødvendige tiltak. Mer konkret bør kravet om klimarettferdighet bety: En rettferdig fordeling av klimainnsatsen mellom verdens land bør være hovedstrategien for å oppnå en internasjonal klimaavtale i FN- forhandlingene fram mot Paris- toppmøtet i Nøkkelen til å få store utviklingsland med i en ny avtale ligger i at alle land tar sin rettferdige andel av innsatsen, basert på deres historiske ansvar (i form av tidligere klimagassutslipp) og økonomiske kapasitet til å bidra. Det betyr at de fleste rike land må mangedoble sin klimainnsats. Norges overordna mål i klimapolitikken bør være en raskest mulig omstilling til et samfunn praktisk talt uten klimagassutslipp. Mer kortsiktige klimamål kan være nødvendig for å sikre at vi er på vei mot dette nullutslippssamfunnet. I tillegg til dette overordnede målet, bør Norge forplikte seg internasjonalt til å bidra med en viss andel til klimatiltak i utviklingsland både klimatilpasning og utslippsreduksjoner. Heller enn å satse på tiltak som kan gi målbare utslippsreduksjoner på kort sikt, bør disse midlene kanaliseres til tiltak som skaper langsiktig klimavennlig utviking, og som bidrar til en jevnere fordeling av makt og ressurser i mottakerlandene. 7