ØKOKRIM Enheten for finansiell etterretning UFORMELLE VERDIOVERFØRINGSSYSTEMER I NORGE. En strategisk analyse

Transkript

1 ØKOKRIM Enheten for finansiell etterretning UFORMELLE VERDIOVERFØRINGSSYSTEMER I NORGE En strategisk analyse

2 INNLEDNING... 3 Bakgrunn... 3 Mål med rapporten... 4 Struktur og datagrunnlag... 5 INTERNASJONALE ERFARINGER... 5 ERFARINGER FRA NORGE... 7 Hovedinntrykk fra straffesakene... 7 Inntrykk fra rapporter om mistenkelige transaksjoner... 9 OPPSUMMERING OG FORSLAG TIL TILTAK

3 Innledning Bakgrunn Globalisering og økende grad av migrasjon gir behov for å flytte og plassere verdier rundt i hele verden. Dette kan skje ved hjelp av etablerte/formelle eller uformelle finansielle systemer. I denne rapporten vil vi fokusere på uformelle verdioverføringssystemer. De har stor utbredelse over hele verden, og er således ikke et særnorsk fenomen. Systemene har forskjellig navn etter hvilke etniske 1 grupperinger som driver dem. De mest kjente i Norge er Hawala, drevet av bl.a. somaliere og irakere. Systemene er tuftet på lange kulturelle tradisjoner og er i stor grad basert på tillit. Mange steder i verden er det de uformelle systemene som blir benyttet til verdioverføringer - noen steder fordi de er eneste alternativ, andre steder opererer de parallelt med etablerte formelle systemer. Internasjonalt benyttes samlebetegnelsen Informal Value Transfer Systems (IVTS) eller Alternative Remittance Systems (ARS). I denne rapporten har vi valgt å benytte betegnelsen uformelle verdioverføringssystemer (UVS). Det kan være flere fordeler med uformelle verdioverføringssystemer, blant annet er de angivelig rimelige, raske, til å stole på, enkle å bruke og de klarer å levere tjenestene sine i områder der etablerte finansielle systemer ikke eksisterer eller er tilgjengelige. Ulemper med systemene er de ofte er svært lite gjennomsiktige, og at de ikke har konsesjon for å drive betalingsformidling med utlandet og dermed opererer uten tilsyn og mulighet for kontroll. Det er dermed vanskelig å stadfeste omfanget av aktiviteten, identiteten til aktørene som driver virksomheten og kundene som benytter tjenestene. Uformelle systemer er populære blant forskjellige etniske grupperinger i Norge, som en følge av kulturelle tradisjoner for pengeoverføringer samt ovennevnte fordeler. I tillegg er det for noen etniske grupper kanskje eneste mulige system for å sende penger til familien eller drive forretningsvirksomhet mot enkelte land. Utfordringen i forhold til disse systemene ligger imidlertid i mangelen på gjennomsiktighet. Det er nærmest umulig å spore transaksjoner gjennom disse systemene, og systemene kan være sårbare for utnyttelse og misbruk særlig med tanke på hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme. 1 Med etnisitet sikter vi i denne rapporten til kulturell tilhørighet. 3

4 Forskjellige land har forskjellig regulering av uformelle verdioverføringssystemer. I Norge er det ikke lov med disse systemene, så lenge det ikke foreligger konsesjon 2 for å drive betalingsvirksomhet jf. finansieringsvirksomhetsloven. Finansieringsvirksomhetsloven kom i 2004, og erstattet Valutareguleringslovens tidligere regulering av uformelle verdioverføringssystemer. Finansieringsvirksomhetsloven 4a-1 slår fast at det er konsesjonsplikt for å drive verdioverføringssystemer i Norge. Sammenlikner vi strafferammen for å bryte med dette i de to lovene, ga Valutareguleringsloven åpning for inntil 2 års fengselsstraff, mens Finansieringsvirksomhetsloven begrenser eventuelle lovbrudd til bøtestraff eller inntil 1 års fengsel når overtredelsen er begått under særlig skjerpende omstendigheter. Dette kan muligens tolkes som om norske myndigheter bevisst har tonet ned hvor alvorlig samfunnet bør oppfatte driften av UVS, men det er ingenting i forarbeidene som tyder på at denne problemstillingen er diskutert. Mål med rapporten Hensikten med rapporten er å kartlegge UVS i Norge, for å få mer strukturert oversikt og større kunnskap om hvilke utfordringer dette reelt sett utgjør. Kunnskapen er i første rekke utarbeidet som grunnlag for politiets arbeid i forhold til både forebygging og iretteføring, men kan også være nyttig for politiske beslutningstakere med tanke på regulering. Problemstillinger som var utgangspunkt for analysen: Omfang. Hvor mange uformelle verdioverføringssystemer har vi kjennskap til/mistanke om? Hvor store verdier flyttes? Hva antar vi om mørketall? Aktører og organisering. Hvem står bak driften av systemene? Hvordan er virksomheten organisert? Hvem samarbeider med hvem? Modus. Hvordan foregår flyttingen av pengene? Provisjonsordninger? Knytninger til annen kriminell aktivitet? Mottaker. Hvor overføres pengene? Hvem er mottakere? Hvilket formål benyttes pengene til? Motiv. Hvorfor benyttes UVS og ikke formelle verdioverføringssystemer? 2 For å få konsesjon kreves blant annet EUR 5 millioner i startkapital jf. finansieringsvirksomhetslovens 3.5 4

5 Struktur og datagrunnlag I denne rapporten vil vi komme kort inn på noen internasjonale erfaringer i forhold til UVS. Hovedfokuset er imidlertid rettet mot erfaringer i Norge, basert på etterretningsinformasjon, straffesaker og åpne kilder. Avslutningsvis i rapporten vil vi samle erfaringene og komme med innspill til tiltak. Enheten for Finansiell Etterretning (EFE) ved Økokrim mottar i henhold til hvitvaskingsloven rapporter om mistenkelige transaksjoner (MT-rapporter). Noen av disse rapportene omhandler aktører som mistenkes for å drive betalingsformidling med utlandet uten konsesjon. Det er videre etterforsket 9 UVS saker i Norge med systemer som har vært aktive i ulike perioder siden To av systemene er fortsatt under etterforskning, en sak er henlagt, mens det foreligger dom og/eller forelegg i de seks andre. Denne rapporten bygger på analyse av ovennevnte MT-rapporter og saker, i tillegg til informasjon fra åpne kilder. Når det gjelder erfaringer fra de etterforskede sakene, har vi samlet informasjon ved å intervjue etterforskerne, og i noen tilfeller påtaleansvarlige. I tillegg har vi sammenliknet aktuelle dommer. Denne rapporten vil ikke gi et fullstendig bilde av situasjonen. Den gir likevel en nyttig indikasjon, siden dette er første gang denne tilgjengelige politiinformasjonen er systematisert og bearbeidet. Enkelte trender kommer til syne i materialet. Vi har imidlertid vært forsiktige med å dra bastante slutninger, siden datamaterialet er begrenset. Eksempelvis er det vanskelig å si noe konkret om graden av intern samhandling mellom enkeltaktører og/eller systemer. Internasjonale erfaringer Pengeoverføringer kan ses utviklingspolitisk perspektiv, siden de henger nøye sammen med migrasjon. Migrasjon i verden er økende, dermed også omfanget av pengeoverføringer. På verdensbasis er det ca 2 milliarder mennesker som ikke har tilgang til formelle finanskanaler 3. Det blir ansett som viktig å legge forholdene til rette for pengeoverføring til disse menneskene/landene, og stimulere til overføring via strukturerte finanskanaler i størst mulig 3 Dilip Ratha fra Verdensbanken. UD seminar om pengeoverføringer, Oslo

6 grad, siden dette gir mulighet for sparing/investering i tillegg til forbruk. Det er et poeng å legge til rette for å formalisere verdioverføringssystemer, der kostnadene ved opprettelse og drift holdes lavest mulig. Institutt for fredsforskning har startet et prosjekt vedrørende pengeoverføringer 4. De har hovedsakelig fokus på pengeoverføringer fra somaliske og pakistanske innvandrere. Tidsrammen for studien er Dette kan gi ny og viktig kunnskap. I Norge er det som sagt ikke lov å drive UVS uten konsesjon. Land i Europa regulerer denne type virksomhet forskjellig, det vil si at kostnader og byråkrati i forhold til konsesjon varierer betydelig. Norges krav om startkapital på EUR 5 millioner er høy i forhold til andre vestlige land. Sverige og Storbritannia befinner seg i motsatt ende av skalaen. 5 I Sverige kan man eksempelvis drive denne type finansieringsvirksomhet gitt at man registrerer virksomheten og blir godkjent av Finansinspeksjonen (FI). Dette innebærer blant annet at ansvarlige personer blir undersøkt og funnet skikket, samt at virksomheten omfattes av svensk hvitvaskingslovgivning med tilhørende rapporteringsplikt. FI krever en årlig tilsynsavgift på henholdsvis SEK /3000 for juridiske og fysiske personer samt fører tilsyn og kontroll med virksomhetene. I Storbritannia kan aktørene registrere virksomheten som money transfer business, og betale en avgift på GBP 60 for å registrere juridiske og fysiske personer. Aktørene blir i likhet med Sverige omfattet av britisk hvitvaskingslovgivning. For å gjøre overføring via de formaliserte finanskanalene attraktivt har Storbritannias Department for International Developement opprettet en nettside Her kan de som skal overføre midler sammenlikne produkt og priser fra alle tilgjengelige overføringskanaler. I tillegg gis generell informasjon om pengeoverføringer på engelsk og aktuelt språk for valgte land. 6 4 Prosjektleder Jørgen Carling redegjorde på UDs seminar om pengeoverføringer, Oslo 2007, om hovedproblemstillinger: Hvordan er pengeoverføringer relatert til integrering? Hvordan velger immigranter overføringskanaler? Hvordan påvirker pengeoverføringer sender og mottaker - (nord-sør, fattig-rik, givermottaker)? Hvordan kan norske politikere bedre ivareta alles interesser? 5 Conference on the Somali Remittance Sector, KPMG Xavier Lecacheur fra Storbritannias Department for International Developement. 6

7 Erfaringer fra Norge Etterretningsinformasjon indikerer at de største etniske grupperingene som drifter og benytter UVS i Norge kommer fra Somalia og Irak. Det finnes også andre etniske grupper, og av disse er særlig iranere, afghanere og lankesere fremtredende. SSB har statistikk over innvandrerbefolkningen i Norge. 7 Ved inngangen til 2006 var det innvandrere fra Irak, fra Somalia, fra Iran og fra Sri Lanka. Hovedinntrykk fra straffesakene Det er etterforsket ni saker knyttet til UVS i Norge. Det er to somaliske systemer, mens resten er drevet av irakiske kurdere. Systemene synes å være svært etnisk lukket. Med det mener vi at systemene drives og benyttes av personer med samme etniske bakgrunn, og at det endelige målet for pengene som sendes er deres opprinnelsesland. Systemene organiseres på noe ulik måte, selv om hovedtrekkene synes å være de samme. I alle sakene kanaliseres pengene som samleoverføringer fra den ansvarliges kontoer i Norge, etter at det er satt inn eller overført mange mindre beløp til kontoene fra andre personer bosatt i Norge med samme etniske bakgrunn. Det synes å være to ulike modi for hvordan verdiene overføres. Dette skjer enten ved at midlene overføres direkte til et finansieringssystem i mottakerlandet, eller til et naboland (særlig Dubai) hvoretter pengene transporteres fysisk inn til mottaker i senders opprinnelsesland. I andre tilfeller benyttes varekjøp som en form for mellomregning. Det vil si at finansieringssystemene gjør opp seg imellom i forhold til varekjøp/betaling, mens midlene til mottaker i opprinnelseslandet utbetales uavhengig av dette. Omsetningstall for de etterforskede UVSene er av ulik størrelse. I de største systemene er det overført i gjennomsnitt ca. 45 millioner kroner pr. år ut av Norge, mens det i det minste systemet i snitt er overført ca. 2 millioner kroner pr. år. Det systemet som hadde vært lengst i drift hadde operert i rundt 4 år, den korteste perioden i drift er 5 måneder. Totalsummen ført 7 SSBs Befolkningsstatistikk Innvandrerbefolkningen SSB definerer personer med innvandrerbakgrunn som førstegenerasjonsinnvandrere og personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre uten norsk bakgrunn. 7

8 ut av Norge gjennom de ni etterforskede systemene i perioden 1999 frem til i dag er på omlag 600 millioner kroner. Tre av de etterforskede sakene er tilsynelatende store internasjonale UVSer, med kontorer i mange land, og mindre filialer ulike steder i Norge. Begge sakene med somaliske borgere tilhører denne gruppen. I fire andre saker er systemene organisert med mange filialer ulike steder i Norge, men tilhører sannsynligvis ikke noe internasjonalt organisert system. I de to siste sakene er det noe uklart om de er enkeltstående mindre systemer eller om de er filialer av et par av de ovennevnte nasjonale systemene. I alle sakene, unntatt en, er flere personer mistenkt for å være involvert i driften av UVS. Gjennomgående er det mistanke om en eller to hovedmenn, og opp til fem mellommenn avhengig av hvor mange filialer som er avdekket i systemet. I alle systemene, med unntak av ett, betaler brukerne provisjon for å bruke systemet. Provisjonen varierer fra 0,5 til 7 % av midlene som overføres. I tillegg synes det som om aktørene i noen grad drar nytte av gode kurser ved valutaveksling. Det er fellende dommer i fem saker, mens det er inndragningsforelegg i en sak, en sak er henlagt, og to saker fortsatt er under etterforskning. I de fem sakene med domfellelser er 19 personer dømt. Av disse er syv dømt til fengsel, der lengden på den ilagte straffen varierer fra 45 dager til ett år og åtte måneder 8. I tillegg er flere av disse syv fradømt retten til å drive næringsvirksomhet i inntil fem år, og har også måttet tåle inndragning. De 12 resterende aktørene er dømt til bøter på mellom og kroner. I tillegg er noen av dem også ilagt inndragning. I alle dommene er det avgitt kjennelse om betalingsformidling til utlandet uten konsesjon, det vil si brudd på valutareguleringsloven eller finansieringsvirksomhetsloven. Dommene omfatter også brudd på regnskapsloven, likningsloven, merverdiavgiftsloven og skattebetalingsloven. Det er tatt ut tiltale om heleri/hvitvasking i flere av sakene, men det foreligger kun en dom for dette. I etterforskningen er det i relativt liten grad fokusert på opprinnelsen til de mange innskuddene som enkeltpersoner kanaliserer gjennom UVSene om det er legalt opptjente midler eller ikke. Dette har vi derfor relativt lite kunnskap om. I en av sakene ble imidlertid 8 Noen av dommene er anket, og dermed ikke rettskraftige ennå. 8

9 innskyterne (ca 50 personer) sjekket i forhold til mistanke om og/eller registrert kriminalitet. 13 av personene var kjent av politiet tidligere. Etterretningsinformasjon fra sakene indikerer at det er mulige knytninger mellom midler som overføres systemene og menneskesmugling. Det er imidlertid ikke nok belegg i datagrunnlaget for å kunne trekke konklusjoner om dette. Inntrykk fra rapporter om mistenkelige transaksjoner EFE ved Økokrim mottar som nevnt rapporter om mistenkelige transaksjoner i henhold til hvitvaskingsloven. Vi har tatt et utdrag fra MT-basen for årene 2005 og 2006, der det foreligger mistanke om finansieringsvirksomhet uten konsesjon. Utdraget må på den måten sees som en indikasjon på hvilken informasjon som er tilgjengelig i MT-basen ikke et fullstendig bilde over alle aktører som driver UVS i Norge. Etter bearbeiding ga utdraget en oversikt over omtrent 80 rapporter om mistenkelige transaksjoner knyttet til betalingsformidling, fordelt mellom 20 rapporteringspliktige banker. En bank har sendt inn 44 rapporter (omtrent 50 prosent), mens resten av rapportene er fordelt med mellom 1 og 13 rapporter fra forskjellige banker og sparebanker/sparebankgrupper. Alle rapportene gjelder forskjellige personer og foretak, men i de få tilfellene en person eller et foretak er rapportert av flere banker i løpet av perioden, inngår dette som en del av analysen. I noen tilfeller var aktørene kjent i systemet, det vil si at de hadde vært rapportert i årene før 2005, mens andre var ukjente før de ble rapportert inn i Vi valgte å dele utdraget inn etter de innrapporterte aktørenes etniske bakgrunn. Dette, som tidligere nevnt, fordi disse miljøene yter tjenester til sine egne og i svært liten grad samhandler med andre etniske grupperinger. Følgende etniske grupper ble identifisert: Somalia 25 rapporter Irak 21 rapporter Iran 8 rapporter Afghanistan 6 rapporter Sri Lanka 6 rapporter Annet 17 rapporter 9

10 I kategorien annet er det 17 rapporter som omhandler personer med etnisk bakgrunn i Filippinene, Gambia, Kina, Libya, Norge, Pakistan, de Palestinske områdene, Portugal, Sierra Leone og Vietnam. I tillegg er noen aktører statsløse. Etter ovennevnte inndeling kan fordelingen av aktørenes etniske bakgrunn visualiseres slik: Etnisk bakgrunn Annet 20 % Somalia 31 % Sri Lanka 7 % Afghanistan 7 % Iran 10 % Irak 25 % For å få et inntrykk av hvor mye midler som blir ført ut av landet gjennom disse systemene, søkte vi i valutaregisteret (for perioden ) for et tilfeldig utvalg personer og/eller tilhørende foretak. Utvalget utgjør prosent i hver av de etniske gruppene. Kategoriseringene med navn og søk i valutaregisteret er tilgjengelig som graderte vedlegg. Personer med etnisk bakgrunn fra Somalia og Irak skiller seg ut som spesielt aktive. Vi ser derfor særlig på disse, og behandler videre de andre etniske gruppene samlet. Somalia De 25 rapportene, som omhandler personer med etnisk bakgrunn i Somalia, viser en gjennomgående trend der personene var knyttet til en form for foretak typisk en forening eller et enkeltpersonsforetak. Dette var også tilfelle med de fire personene som ble plukket ut for søk i valutaregisteret. To av foretakene er registrert i Brønnøysund som forening/lag/innretning (FLI) med adresser i Oslo, ett foretak er registrert som Norskregistrert Utenlandsk Foretak (NUF) med adresse i Stavanger, mens det siste foretaket ikke er registrert 10

11 i det hele tatt. De ansvarlige personene er alle menn født i henholdsvis 1962, 1965, 1968 og To har norsk statsborgerskap (etnisk bakgrunn i Somalia), to har somalisk statsborgerskap. Ingen av de fire er omtalt med relevante forhold i politiets registre. Det viste seg at midlene ble ført ut gjennom foretakene, og ikke gjennom de ansvarlige personene. Søket i valutaregisteret fikk frem at de fire foretakene i perioden samlet har ført ut nærmere 200 millioner kroner, der 2006 hadde den høyeste noteringen med en samlet utførsel på noe over 81 millioner. Foretakene synes å sende midler i samlesendinger, da utskriftene viser overføringer mellom og kroner om gangen, typisk mellom 5 og 15 ganger i måneden. Tre av foretakene sender midlene til de samme mottakerne, som er handelsforetak i Dubai. Det siste sender midler til et velkjent UVS i Djibouti og Etiopia. Det virker som alle sender midler direkte til mottaker det er med andre ord ingen tegn på kjøp av varer som en del av systemet. Irak De 21 rapportene, som omhandler personer med etniske bakgrunn i Irak, viser ikke en like gjennomgående trend med knytning til foretak som for personene med etnisk bakgrunn i Somalia. At tre av de fire personene som ble plukket ut til søk kunne knyttes til forskjellige former for foretak er tilfeldig. Det første foretaket er et enkeltpersonsforetak med adresse i Florø, det andre er et NUF foretak med adresse i Oslo og det tredje er et aksjeselskap (AS) med adresse i Oslo. De ansvarlige personene er igjen alle menn født i henholdsvis 1954, 1974, 1976 og 1984 tre har irakisk statsborgerskap og en har norsk statsborgerskap (etnisk bakgrunn i Irak). Av de fire var to omhandlet med relevant informasjon i politiets registre, for henholdsvis narkotikabesittelse og mistanke om hvitvasking. Søket i valutaregisteret viste at aktørene i større grad bruker egen person eller blanding av person og foretak for å føre midlene ut av landet. Søket fikk frem at personene og/eller foretakene i perioden samlet førte ut nærmere 90 millioner kroner, der 2006 igjen hadde den høyeste noteringen med en samlet utførsel på over 50 millioner. På samme måte som for somalierne sendes midlene som samlesendinger. Utskriftene viser at de sender midler i størrelsesorden til , typisk mellom 5 og 15 ganger i måneden. I motsetning til personer med etnisk bakgrunn i Somalia er det mange forskjellige mottakerne. Tre av aktørene sender midler til en mengde forskjellige personer og selskaper rundt om i verden som Kina, Russland, Tyrkia, Tyskland med videre og bærer preg av å være varekjøp. Den 11

12 siste aktøren sender derimot midler til et handelsforetak i Dubai, som for øvrig ikke bærer navnelikhet med handelsforetakene personer med etnisk bakgrunn i Somalia bruker. Andre etniske grupperinger I tillegg til de nevnte miljøene ser vi som nevnt en rekke andre etniske grupperinger i datamaterialet. Personer med bakgrunn i Iran, Afghanistan og Sri Lanka er de største grupperingene blant disse. Vi gjorde også søk i valutaregisteret (i tidsperioden ) for to tilfeldige personer og/eller tilhørende foretak i hver av de tre kategoriene. Av de seks var to omhandlet med relevant informasjon i politiets registre, for henholdsvis drift av UVS og mistanke om menneskesmugling. Også disse bruker egen person eller en blanding av person og foretak når de fører ut midler, på lik linje med personer med etnisk bakgrunn i Irak. De to personene med etnisk bakgrunn i Iran har ført ut omtrent 45 millioner kroner i løpet av , de to personene med afghansk etnisk bakgrunn har ført ut omtrent 20 millioner kroner i samme periode, mens de to personene med bakgrunn fra Sri Lanka har ført ut omtrent kroner. Mottakerleddene og modusen varierer. Aktørene virker noe mindre organisert enn aktørene med etnisk bakgrunn i Somalia og Irak, muligens med unntak av iranerne. Oppsummering og forslag til tiltak UVS virker utbredt og godt organisert blant enkelte etniske grupperinger i Norge - særlig somaliere og irakere. Det synes å være mange forhold som er med å påvirke dette, som blant annet migrasjon, kultur, strukturelle forhold i Norge og i mottakerlandet. Med migrasjon følger også at personer i stor grad overfører penger til opprinnelseslandet. Økende grad av migrasjon fører således til økende grad av pengeoverføringer. Somaliere møter en utfordring i forhold til dette, fordi de ikke har mulighet til å overføre penger til hjemlandet via formelle finanskanaler. Det finnes verken banker eller valutatransaksjonskontorer i Somalia. I tillegg er det en utfordring for mottakere i Somalia og omkringliggende land å skaffe seg adgang til bankkontoer i formelle systemer. Dette gjør at somaliere som ønsker å sende penger til hjemlandet benytter seg av uformelle kanaler, noe som altså er forbudt i Norge så lenge de ikke har konsesjon. Denne problemstillingen gjelder ikke i samme grad for andre etniske grupperinger. Felles for alle de aktuelle opprinnelseslandene er imidlertid at det vi oppfatter som formelle finanskanaler er dårlig utbredt i hele eller deler av landene. 12

13 Etter å ha systematisert materialet er vi noe overrasket over antallet aktører og/eller foretak som er rapportert for å drive UVS. I et norsk tankesett er det både mange aktører som organiserer overføringer og store summer som føres ut av landet i forhold til antall registrerte innvandrere fra disse landene. Migrasjonsforskning viser imidlertid at det for mange innvandrere er viktig å sende mest mulig penger tilbake til hjemlandet, både fordi de ønsker å hjelpe dem som er igjen, men også fordi de opplever at det er forventet av dem. Disse aktørene har som regel et annet forbruksmønster enn nordmenn for øvrig, og kan derfor være i stand til å sende ut overraskende store beløp. Likevel knyttes det bekymringer til om det sendes utbytte fra kriminell virksomhet gjennom systemene og til om midler benyttes til finansiering av terrorvirksomhet. Det er kun falt dom for heleri/hvitvasking i en sak, men etterretningsinformasjon indikerer at systemene i noen grad benyttes til slike formål. Gjennomgang av det innsamlede materialet viser at de uformelle systemene i hovedsak er tilgjengelige for personer med samme etniske bakgrunn. Dette begrenser mulighetene for at systemene i utstrakt grad kan benyttes til hvitvasking, siden kundegrunnlaget er relativt begrenset. Vi skal imidlertid være oppmerksom på at vi har sett enkelte tilfeller av at forskjellige etniske grupperinger bruker hverandres systemer. Mangelen på gjennomsiktighet synes å være hovedutfordringen med systemene, både hva gjelder mulig hvitvasking og terrorfinansiering. Det vil alltid være mulig å utnytte UVS til uønsket formål på lik linje med formelle systemer. Det er derfor viktig med transparens i forhold til hvilke personer som drifter systemet, hvem som sender midler, hvor mye de sender og hvem som mottar midlene. I forhold til politiets håndtering av UVS er det en kjensgjerning at straffesakene så langt ikke har gitt ønsket effekt med tanke på allmenn og individualprevensjon. Til tross for offentlig fokus på UVS, og gjennomføring av flere straffesaker, viser datamaterialet at svært mange aktører driver betalingsformidling til utlandet uten konsesjon. I tillegg finner vi eksempler på aktører som, selv etter domfellelse og soning, fortsatt er aktive med ulovlig betalingsformidling. Vi fornemmer to ulike strategier for å søke å få bukt med utfordringene. Den ene er at norsk politi i større grad prioriterer etterforskning av denne type saker, og på den måten håndhever 13

14 reguleringen slik at omfanget reduseres. En annen strategi kan være at beslutningstakere i Norge vurderer en annen praksis i forhold til konsesjon av betalingsformidling til utlandet. På den måten kan forholdene legges bedre til rette for innvandrere som ønsker å overføre midler tilbake til hjemlandet, samtidig som det sikrer innsyn og mulighet for kontroll for norske myndigheter. 14