Arbeidsgruppe utsatt avregning

Transkript

1 Rapport leveranse: UTSATT AVREGNING FOR INNFØRSELMERVERDIAVGIFT Vurdering og løsningsalternativer Dokumenteier: Skrevet av: SKA programmet Arbeidsgruppe utsatt avregning Versjon: 1.00 Godkjent dato: 18. februar 2015 Godkjent av: Samordningsgruppen ved: Toll- og avgiftsdirektør/bjørn Røse Skattedirektør/Hans Christian Holte

2 1 LEDERSAMMENDRAG UNIVERSELL LØSNING HOVEDTREKKENE I FORSLAGET VILKÅRSBASERT LØSNING - HOVEDTREKKENE I FORSLAGET KONSEKVENSER AV UTSATT AVREGNING GEVINSTER Andre effekter og mulige ulemper RISIKO Risikoreduserende tiltak KOSTNADER Vurdering av de to alternativene Anbefaling INNLEDNING FREMGANGSMÅTE ORGANISERING OG ANSVAR DEFINISJONER FORKORTELSER DAGENS LØSNING INNENLANDS MERVERDIAVGIFT Historikk hvorfor merverdiavgift Regelverk Merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon INNFØRSELSMERVERDIAVGIFT Historikk Regelverk Dagens arbeidsprosess UTSATT AVREGNING GENERELT OM UTSATT AVREGNING Konkurransedreining til fordel for utenlandske virksomheter RAPPORTEN OM UTSATT AVREGNING Løsningsforslag i 2006-rapporten Endrede forutsetninger siden ERFARINGER FRA UTLANDET Land innenfor EU Administrasjon av subjektkrets i EU Risikoreduserende tiltak benyttet i EU LAND UTENFOR EU Sveits Australia OPPSUMMERING LØSNINGSALTERNATIVER FORUTSETNINGER FOR LØSNINGENE UTVIDELSE AV MERVERDIAVGIFTSOPPGAVEN KOBLING AV TVINN OG MVA-SYSTEMET UNIVERSELL LØSNING Tollkredittkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige Delt virksomhet og kompensasjonsberettigede Årstermin Løsningsbeskrivelse universell ordning SANKSJONER VED MISLIGHOLD Overføring til månedstermin Tvangsoppløsning VILKÅRSBASERT LØSNING Side 2 av 105

3 5.6.1 Vurdering av frivillig eller obligatorisk løsning Nærmere om subjektavgrensing Sanksjonering gjennom bortfall av rett til utsatt avregning Praktisk innføring RISIKO VED UTSATT AVREGNING RISIKO FOR RESTANSEOPPBYGGING OG PROVENYTAP Generelt om restanseoppbygging Antatt restansevolum ved utsatt avregning - Vurdering av restansegrunnlag og betalingsprofil Vurdering av virksomheter som importerer Virksomhetenes andel av nettoproveny for merverdiavgift Innenlands merverdiavgiftsrestanser for importører Oppsummering knyttet til risiko for provenytap RISIKO FOR UNNDRAGELSER OG FEIL Generelt om risiko for unndragelser og feil Risiko for dårligere kvalitet i tolldeklareringen RISIKO FOR SVINDEL I NETTVERK Nettverkssvindel og svindelmekanismer ved import/eksport Dagens risikobilde Endring i risiko ved utsatt avregning RISIKOREDUSERENDE TILTAK INNLEDNING ANALYSE AV LØPENDE ETTERLEVELSE Tverretatlig samarbeid om etterretning og analyse Ressursbehov og forventet effekt GRENSEKONTROLL Økt og forbedret deklarasjonskontroll SAKSBEHANDLING I MVA-SYSTEMET Ressursbehov og forventet effekt MASKINELLE KONTROLLER Forventet effekt MANUELL KONTROLL Stedlig avdekkingskontroll Oppgavekontroll i MVA-systemet Etterkontroll KJØPERS SOLIDARANSVAR FOR MANGLENDE INNBETALT MERVERDIAVGIFT TILTAK SOM KAN IVERKSETTES ETTER Mer automatisert saksbehandling i MVA-systemet Begrensning på varegrupper som omfattes av utsatt avregning Bedre beskrivelse av næringsdrivendes status og virksomhet Risikobasert saksbehandling Risikobasert registrering og oppfølging i Enhetsregister og MVA-register Ny innrapporteringsløsning RISIKOREDUSERENDE TILTAKS EFFEKT PÅ RISIKOENE NYTTE-/KOSTVURDERINGER GENERELT OM NYTTE-/KOSTVURDERINGENE NÆRINGSLIVET Endringer i likviditet Andre kostnader Kostnader til IT-utvikling for næringslivet FORVALTNINGEN Innfordring og kredittadministrasjon Risikoreduserende tiltak Øvrige kostnader og bortfall av inntekter Kostnader til IT-utvikling Side 3 av 105

4 8.3.5 Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen STATEN OPPSUMMERING AV NYTTE-/KOSTVURDERINGENE NØDVENDIGE REGELENDRINGER FELLES FOR BEGGE LØSNINGENE VED UNIVERSELL LØSNING VED VILKÅRSBASERT LØSNING ARBEIDSGRUPPENS VURDERING OG ANBEFALING INNFØRINGSTIDSPUNKT FORSLAG TIL VALG AV LØSNING UAVKLARTE FORHOLD Opplysninger på tolldeklarasjonen ENDRINGSOVERSIKT Side 4 av 105

5 1 Ledersammendrag Som ledd i etableringen av en helhetlig avgiftsforvaltning er Toll- og avgiftsetaten (Toll) og Skatteetaten (Skatt) i felleskap bedt om å utrede hvordan utsatt avregning for merverdiavgift kan innføres. Det er utredet to varianter av forslaget: Universell løsning - som involverer alle merverdiavgiftspliktige virksomheter i Norge Vilkårsbasert løsning - hvor vi etablerer en mekanisme som gir anledning til å avgrense enkeltvirksomheter fra ordningen. Det hefter en usikkerhet knyttet til kostnadsanslagene i rapporten (herunder årsverksbetraktninger og IT-kostnader). Anslagene er ment som en ramme og grunnlag for videre behandling. Det er imidlertid lagt til grunn en rekke forutsetninger om hvilke valg man faller ned på i den videre prosessen, for eksempel valg av løsningsalternativ, tiltak, utforming av tiltak og ambisjonsnivå innenfor det enkelte tiltak. 1.1 Universell løsning Hovedtrekkene i forslaget Merverdiavgiftspliktige virksomheter skal fra ikke lenger beregne og betale merverdiavgift ved innførsel på tolldeklarasjonen. Merverdiavgiften skal i stedet selvdeklareres på terminoppgaven til Skatt. Vareførselen for merverdiavgiftspliktige virksomheter blir ellers uendret. Merverdiavgiftspliktige importører deklarerer varen selv eller ved bruk av speditør til Toll. Toll beslutter tollverdi og fristiller varene som før. Tollverdien inngår som grunnlag i virksomhetens regnskapsføring, rapportering og betaling av merverdiavgift til Skatt. For merverdiavgiftspliktige virksomheter som skal importere varer er ordningen obligatorisk. Det betyr at en virksomhet ikke kan velge å deklarere avgift til Toll som før, og at ordningen ikke involverer noen søknadsprosess. Privatpersoner, ikke avgiftspliktige virksomheter og utenlandske virksomheter som ikke er merverdiavgiftsregistrert i Norge berøres ikke av forslaget. For disse gruppene beregnes merverdiavgift gjennom deklarasjonen til Toll som før. Noen forhold som bør vurderes nærmere: Håndtering av kompensasjonspliktige inn i ordningen Vurdering av begrensinger ved merverdiavgiftsregistrering som følge av ordningen. Et nærliggende eksempel er å begrense retten til årstermin for import i visse bransjer, import av noen produktkategorier eller import over et visst volum Muligheten til å nekte virksomheter adgang til ordningen ved misbruk 1.2 Vilkårsbasert løsning - Hovedtrekkene i forslaget Utsatt avregning innføres som en hovedregel for merverdiavgiftspliktige virksomheter fra Innlemmelse av ordningen krever en obligatorisk registreringsprosess for disse. Søknadsprosessen er for de fleste virksomheter automatisert. Dette ivaretas gjennom at alle registreringer kontrolleres maskinelt basert på kredittrating og historiske tall fra Toll og Skatt. Bakgrunnssjekken vil gi de fleste umiddelbar registrering og tilgang til utsatt avregning. Risikosegmentet blir manuelt behandlet og kan få innvilget utsatt avregning 1.0 Side 5 av 105

6 etter nærmere vurdering. Det følges med på endringer i virksomhetenes etterlevelse, dette for å vurdere om kriteriene fortsatt er gjeldene eller om ordningen misbrukes. Virksomheter som er registrert i ordningen kan ikke velge fortsatt å deklarere avgift til Toll. Retten til utsatt avregning kan mistes etter nærmere fastsatte kriterier. Ordningen kan være frivillig eller obligatorisk for de som fyller vilkårene. Gjennom bruk av en automatisert prosess vil en obligatorisk løsning totalt sett være å foretrekke. Denne løsningen vil da ligge tett opp mot den universelle i antall som omfattes. Virksomheter som ikke får utsatt avregning må fortsatt gjøre opp merverdiavgiften i forbindelse med tolldeklareringen, men de har ikke adgang til tollkreditt, hverken for merverdiavgift eller andre avgifter i vareførselen da de ikke vil oppfylle vilkårene for denne. Bortsett fra avgrensingen av virksomheter er prinsippene i dette forslaget og konsekvensene mye de samme som for den universelle løsningen. 1.3 Konsekvenser av utsatt avregning Tollkreditten Tollkreditt for merverdiavgift faller bort for alle som omfattes av ordningen med utsatt avregning, mens mulighet for tollkreditt fortsatt er til stede for toll og særavgifter. Virksomheter som i en avgrenset løsning ikke kvalifiserer for utsatt avregning vil ikke oppfylle kriteriene for tollkreditt. Dette medfører at merverdiavgift, toll og særavgifter må betales kontant eller gjennom dagsoppgjør hos speditør. Tollkreditten fortsetter uendret for de ikke-avgiftspliktige virksomhetene som i dag kvalifiserer for dette. Endringer i deklarasjonsprosesser og vareførselssystemer Selve tolldeklarasjonens struktur endres ikke som følge av ordningen. Kode- og feltbruk på tolldeklarasjonen endres likevel som følge av at merverdiavgift ikke lenger skal beregnes ved innførsel. Detaljene i ny kodebruk må utredes nærmere. Hvorvidt en virksomhet har rett til utsatt avregning fremgår av opplysninger i Toll sitt datasystem TVINN. Når deklarasjon mottas fra den avgiftspliktige/speditør kontrolleres status automatisk. I den obligatoriske løsningen undersøkes det at importør er registrert i MVAregisteret. I den avgrensede løsningen undersøkes det at virksomheten har utsatt avregning. Uansett kan dette bety endringer i hvordan kunder identifiseres i TVINN og i avleverende systemer hos importører og speditører. Endring i regnskapsføring og rapportering av merverdiavgift Deklarering av merverdiavgift blir endret som følge av utsatt avregning. Terminoppgaven utvides med i størrelsesorden 5-6 felter. Nye felter for importmerverdiavgiften fordeles på sats. Eksport av varer skilles ut fra annen omsetning med nullsats. Deklarasjonen bør ivareta en mekanisme som viser differanse mellom fradragsberettiget og ikke fradragsberettiget import. Detaljene i utforming av den nye terminoppgaven må utredes nærmere. Det må også gjøres en vurdering av hvordan fritak som i dag oppgis på tolldeklarasjonen skal håndteres fremover. Føringen av avgiftsregnskapet hos virksomhetene vil endres som følge av en mer spesifisert terminoppgave. I praksis består endringene i at importører må føre avgiftsregnskapet på flere konti for å tilpasse føringen til de nye feltene på terminoppgaven. Som ledd i dette arbeidet må Toll sin elektroniske 1.0 Side 6 av 105

7 tollfakturaspesifikasjon og sammendrag på Altinn tilpasses ny føring av regnskapet. Disse spesifikasjonene vil fortsatt, med tolldeklarasjonene som underbilag, være grunnlag for avgiftsregnskapet. Leverandører av regnskapssystemer må tilpasse disse til den nye ordningen om dette blir nødvendig. Rapportering må kunne foregå rett fra økonomisystemet uten å måtte bruke Web-løsninger. 1.4 Gevinster Sett i sammenheng med oppdragsbrevet om overføring av forvaltningen av merverdiavgift på innførsel og særavgiftsforvaltningen vil en innføring av utsatt avregning bidra til å etablere et samlet forvaltningsansvar for merverdiavgiftsforvaltningen tillagt Skatteetaten. I forbindelse med beslutningen om overføring av innkrevingsoppgaver fra Toll til Skatt, ble det konkludert med så vel styringsmessige gevinster, mulighet for en mer samlet videreutvikling av avgiftsforvaltningen og større gjennomføringskraft i dette arbeidet. Næringslivet vil for sin del kunne forholde seg til en offentlig etat i avgiftsspørsmål og i innkrevingssammenheng. Utsatt avregning styrker begrunnelsen for denne omleggingen. Utsatt avregning innebærer en forenkling ved at betaling ikke skal skje ved innførsel med administrative besparelser for næringslivet som er anslått til inntil 215 millioner kroner for den universelle løsningen, og 126 millioner kroner for den vilkårsbaserte. Sistnevnte anslag er basert på at de som har tollkreditt i dag vil være kvalifisert for vilkårsbasert løsning. Besparelsen øker dersom flere kan omfattes av ordningen. Den største kvantifiserbare gevinsten for næringslivet er imidlertid i form av en likviditets- og renteeffekt anslått til å være i størrelsesorden 314 millioner kroner for universell og 291 millioner kroner for vilkårsbasert løsning. En effekt av utsatt avregning ved import kan bli at terskelen for å velge underleverandører og samarbeidspartnere i utlandet reduseres dersom dette ellers er forretningsmessig rasjonelt. Andre ikke prissatte fordeler for næringslivet ligger i at deler av regelverket blir enklere og mer harmonisert med andre europeiske land, blant annet Sverige og Danmark. Ressurser som benyttes under dagens ordning vil i all hovedsak bli overført til arbeidet med utsatt avregning. De økonomiske gevinstene av den generelle oppgaveoverføringen fra Toll til Skatt er ikke vurdert særskilt av denne arbeidsgruppen Andre effekter og mulige ulemper Den utsatte betalingen av merverdiavgift som gir en positiv omfordelingseffekt for næringslivet gir en motsatt, men ikke tilsvarende effekt for staten. Statens tap reduseres ved at staten kan låne penger til lavere rente enn næringslivet og at staten tar tilbake noe av gevinstene i form av beskatning av overskudd i bedrifter som blir berørt av ordningen. I tillegg kan en redusert barriere for utenlandske underleverdører få motsatt effekt for norske underleverandører. 1.5 Risiko Den viktigste ulempen er en potensiell økning i risiko for provenytap knyttet til uerholdelige restanser, unndragelser og organisert svindel, disse må kompenseres for gjennom risikoreduserende tiltak. Mesteparten av denne risikoen er det svært vanskelig å beregne. Det er enda vanskeligere å tallfeste hvordan risikoreduserende tiltak hver for seg 1.0 Side 7 av 105

8 eller i sammenheng påvirker provenyrisiko. Uten risikoreduserende tiltak er provenytapet knyttet til restanseoppbygging stipulert til 300 millioner kroner årlig for den universelle løsningen og 100 millioner kroner årlig for den vilkårsbaserte. Dette er imidlertid bare en del av det totale risikobildet, de øvrige to risikoene hefter det så stor usikkerhet rundt at de vanskelig lar seg beregne. For handel med varer kommer en større andel av provenyet fra de første leddene i verdikjeden. Svikt i egendeklarering eller betaling av utgående avgift i importleddet har dermed større konsekvenser for provenyet enn senere i kjeden. Med utsatt avregning får importleddet svakere innebygde sikkerhetsmekanismer enn de senere leddene i kjeden. En del av økningen i risiko er knyttet til nettverk av selskaper som svindler med rask innog utførsel av varepartier (MTIC-svindel). Omfanget av svindelen kan potensielt bli stor fordi den ikke begrenses av etterspørselen på innenlandsmarkedet. MTIC-svindel med varer er mindre utbredt i Norge i dag fordi en normalt må bringe varer som ikke er avgiftsbelagt i et annet land ulovlig til Norge. Med utsatt avregning kan varer som ikke er avgiftsbelagt bringes til Norge på lovlig vis, noe som gjør svindelen mindre ressurskrevende og risikofylt for aktørene. Dette antas å medføre at risikoen for svindel vil øke i Norge. Den relative økningen i risiko i Norge er trolig høyere enn for EU-land som innfører utsatt avregning ved import fra land utenfor EU-sonen. Andelen proveny som omfattes av endringene er mindre i EU-land enn hos oss, eksempelvis 20 prosent i Sverige mot ca. 55 prosent i Norge. Innføringen i EU-land skjer i en situasjon hvor en mer attraktiv unndragelsesmekanisme allerede er tilgjengelig i den EU-interne handelen og hvor myndighetene allerede har fokusert kompetanse og ressurser mot området Risikoreduserende tiltak Den grunnleggende forutsetningen for å ta ned risiko for provenytap er muligheten til løpende digital utveksling av informasjon mellom Toll og Skatt. En annen grunnleggende forutsetning er etableringen av felles metoder og verktøy i de to etatene for effektiv avdekking av MTIC-svindel. I rapporten foreslås ellers en rekke risikoreduserende tiltak. Den vilkårsavgrensede løsningen er i seg selv et forebyggende tiltak ved at en ikke slipper inn dårlige betalere og den øker barrieren for å etablere nettverkene i en MTIC-svindel. De foreslåtte tiltakene er ellers de samme i de to løsningene, men i den universelle løsningen anbefales det at de foreslåtte tiltakene rundt kontroll tilføres mer ressurser enn i den vilkårsbaserte. De anbefalte tiltakene er foreløpig en bruttoliste som inneholder tiltak som er innført eller er i ferd med å innføres i andre land for å dempe risiko ved import/eksport. Disse vil ha positiv effekt for det nye risikobildet samtidig som det tar ned dagens risiko for eksempelvis MTIC. En del av tiltakene er generelle og bidrar til å redusere andre risikoområder innenlands, for eksempel arbeidsnettverk. Etatene presiserer at tiltak og ressursinnsatsen på de enkelte risikoreduserende tiltakene er ment å være rammebeskrivende. Ressursdisponering og tiltaksbruk bør vurderes løpende både i etableringen, og forvaltningen av ordningen for å få en mest mulig effektiv virkemiddelbruk. 1.0 Side 8 av 105

9 1.6 Kostnader Engangskostnader for næringslivet er ikke prissatt i utredningen. Disse knytter seg i hovedsak til å tilpasse regnskapssystemer og interne rutiner til utsatt avregning ved import. Forvaltningens engangskostnader for å tilpasse seg ordninger er foreløpig beregnet til 37,5 millioner kroner og består i hovedsak av systemutviklingskostnader for å tilpasse Toll og Skatt sine systemer og rutiner til den nye ordningen. Eventuelt andre omstillingskostnader er ikke prissatt. De forventede varige kostnadsøkningene i forvaltningen er beregnet til 79,5 millioner kroner per år for den universelle løsningen og 54,7 millioner kroner per år for den vilkårsbaserte løsningen. Dette inkluderer en årlig fordeling av kostnadene til IT-utvikling med 4,6 millioner kroner 1. En del administrative rutiner i Toll faller bort som følge av ordningen, men økte kontrollaktiviteter i begge etater bidrar til kostnadsøkningen. Det er likevel knyttet betydelig usikkerhet til den varige kostnadsøkningen. Dette skyldes behov for å se nærmere på en riktig sammensetning av de risikoreduserende tiltakene foreslått i rapporten. For staten vil den likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse ha sin motsats i et likviditetstap for staten på 131 millioner kroner. I tillegg kommer et engangs rentetap på ca. 40 millioner kroner og en inntektsforskyvning på mellom 9,6 og 10,1 milliarder kroner fra innføringsåret. Ved en universell løsning er det anslått et provenytap som følge av uerholdelige restanser opp mot 300 millioner kroner årlig (uten tiltak), som følge av økt risiko for tap på krav. Statens antatte provenytap som følge av økt risiko for unndragelser og svindel, er ikke forsøkt beregnet Vurdering av de to alternativene Den universelle ordningen har sin styrke i at den tar ut mesteparten av de potensielle gevinstene ved utsatt avregning. Den er enkel og lik for alle, noe som gjør det lett for næringslivet å forholde seg til. Den vil også ligne mest på ordningene i våre naboland Sverige og Danmark. Enkelheten gjør også at den løpende forvaltningen fra myndighetene sin side blir mindre ressurskrevende. Ulempen med ordningen er den ikke har de forebyggende mekanismene som den vilkårsbaserte løsningen har. Dermed må en basere seg mer på ressurser til kontrolltiltakene foreslått i rapporten. Den avgrensede ordningen er i seg selv et forebyggende tiltak mot unndragelser og svindel og har sin styrke nettopp her. Dermed kan vi sette av mindre ressurser til etterkontroller. Ulempen ligger i at løsningen i mindre grad henter ut de potensielle gevinstene ved innføring av utsatt avregning. Det er spesielt administrative kostnader hos små virksomheter som ikke blir redusert i samme grad. Løsningen vil derfor kunne diskriminere små virksomheter og oppstartsvirksomheter, samt næringsinteresser i enkelte andre land. 1 37,5 millioner kroner fordelt på 10 år + 4 prosent rente p.a. 1.0 Side 9 av 105

10 1.6.2 Anbefaling I vår anbefaling legger vi vekt på økt provenyrisiko ved innføring av utsatt avregning. I mangel på tilstrekkelig relevant kunnskap om risikoøkningen ønsker vi en forsiktig tilnærming til en reform som omfatter over 125 milliarder kroner i proveny. Gruppen anbefaler derfor en avgrenset løsning ved oppstarten fra For å hente ut flere gevinster bør innføring av en universell løsning vurderes på et senere tidspunkt. Dette etter at man har høstet erfaringer med utsatt avregning. 2 Innledning I Sundvollen-erklæringen varslet Regjeringen tiltak for en mer helhetlig og effektiv skatteog avgiftsforvaltning og sterkere grensekontroll. Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er redusert ressursbruk, forenkling for innbyggere og næringsliv, styrket bekjempelse av svart økonomi og bedre grensekontroll. Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattedirektoratet mottok 18. mars 2014 flere oppdragsbrev fra Finansdepartementet. Ett av oppdragene fra departementet var å beskrive hvordan et system med utsatt avregning av innførselsmerverdiavgift kan innføres. De hensyn som ble påpekt i tidligere rapport fra 2006, der innstillingen var negativ, skulle nærmere vurderes. Særlig gjaldt dette risiko for avgiftsunndragelse og administrative konsekvenser for næringsliv og myndigheter. Følgende er opplyst i oppdragsbrevet: «Regjeringen ønsker nå å gjennomføre flere endringer i skatte- og avgiftsforvaltningen, herunder overføre særavgiftsforvaltningen til Skatteetaten og styrke grensekontrollen. Det er derfor grunn til å vurdere spørsmålet på nytt. Departementets utgangspunkt er at en overføring av forvaltningen av innførselsmerverdiavgiften innebærer at avgiften innbetales via den innenlandske omsetningsoppgaven, dvs. at det innføres et system med utsatt avregning. Det bes imidlertid om at direktoratene nærmere vurderer de hensyn som i 2006 begrunnet ikke å innføre systemet, særlig risikoen for avgiftsunndragelse og administrative konsekvenser for næringsliv og myndighetene. Hensynet til å motvirke avgiftssvindel må nå ses i sammenheng med at forvaltningen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift gir et helhetlig ansvar for skatter og avgifter til Skatteetaten. Det må også vurderes om det kun er importører med tollkreditt som eventuelt skal omfattes av en ordning med utsatt avregning, jf. arbeidsgrupperapporten. På denne bakgrunn ber vi direktoratene utrede hvordan en ordning med utsatt avregning kan innføres. Målet må være en mest mulig effektiv og enkel ordning. På samme måte som for særavgiftene er det departementets utgangspunkt at det generelle innførselsregelverket fortsatt skal forvaltes av Toll- og avgiftsetaten. Det nærmere grensesnittet mot Skatteetatens oppgaver må derfor beskrives. Det må også redegjøres for hva som skal til for å oppnå den nødvendige kommunikasjon og informasjonsflyt mellom etatene, slik at avgiftsoppgjøret blir mest mulig riktig, og slik at det for de næringsdrivende er forutsigbart hvilken etat som gjør hva. I utredningen bør det ses hen til erfaringer fra andre land, herunder Storbritannia og Sverige. Sverige har vedtatt å endre merverdiavgiftsreglene ved innførsel av varer fra tredjeland med virkning fra 1. januar 2015, slik at betaling av innførselsmerverdiavgiften skal skje til Skatteverket i stedet for til Tullverket.» 1.0 Side 10 av 105

11 Arbeidsgruppen har i rapporten lagt stor vekt på gjennomgang av tallmateriale knyttet til faktisk import i Med bakgrunn i disse tallene og analyse rundt dem, er risiko søkt definert og mulige risikoreduserende tiltak identifisert. Medlemmenes operative erfaring har medført at rapporten har en praktisk orientering. På grunn av tidsrammen for utredningen har vi ikke vært i direkte kontakt med andre lands myndigheter. Innberetning ved utsatt avregning forutsetter oppgaveplikt, og arbeidsgruppen har av den grunn avgrenset sitt arbeid til ikke å omfatte de som ikke har oppgaveplikt etter merverdiavgiftsloven. På grunn av parallelt arbeid i andre utredninger/grupper har arbeidsgruppen også avgrenset sitt arbeid mot løsningsbeskrivelser for de som ikke omfattes av utsatt avregning. Problemstillingen knyttet til kompensasjonsberettigede er diskutert og alternative løsninger er her skissert. Arbeidsgruppen har også i sitt arbeid med risikoreduserende tiltak skissert hvilke kontrolltiltak som bør iverksettes og hvordan de bør iverksettes. Dette på et overordnet nivå. På disse punktene må imidlertid utredningen om utsatt avregning sees i sammenheng med øvrige utredninger om fremtidig oppgavefordeling mellom Toll og Skatt. I rapporten er risikoene først beskrevet under punkt 6. Tiltak som kan redusere disse er behandlet samlet i punkt 7 i rapporten. Dette begrunnet med at tiltakene gjennomgående treffer flere risikoer. 2.1 Fremgangsmåte Arbeidsgruppen har vært sammensatt av fagpersoner fra Skatt og Toll. Arbeidsoppgaver har vært fordelt og den enkelte har arbeidet selvstendig innen sitt felt og/eller sammen med tilsvarende kompetanse fra den annen etat. Arbeidet disse har gjort er tatt med inn i arbeidsgruppen for diskusjon og avklaring. Gruppen har valgt å ikke omtale meningsforskjeller og nyanser innad i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen er omforent om forslaget til valg av løsning slik denne er formulert i pkt Gjennomgående har arbeidsgruppen møttes to ganger i uken i utredningsperioden på tre måneder. Innledningsvis har en søkt å skaffe seg en felles forståelsesplattform, gjort avgrensinger og vurdert hvilken leveranse som forventes. Flere fagpersoner har holdt korte foredrag for gruppen, herunder tidligere direktør for "Customs and International" i "HM Revenue and Customs" i Storbritannia Douglas Tweddle. Arbeidet har vært kvalitetssikret mot referansegruppe og mot fagmiljø i egne etater. I tillegg har det vært noe dialog med Finansdepartementet underveis i arbeidet. Det er arrangert en work-shop med representanter fra næringslivet og samtaler med representanter for næringslivsorganisasjoner vedrørende nytte-/kostvurderinger generelt og knyttet til de ulike løsningsalternativer. Rapporten har gjennomgått en intern høring før oversendelse til Finansdepartementet. 1.0 Side 11 av 105

12 2.2 Organisering og ansvar Navn Rolle Organisasjon Ove Ragnar Vassbotn Prosjektleder/utreder SKD Innovasjon og utvikling TAD Innkreving og regnskap Esben Wølner Ansvarlig fra toll/koordinator Stein Carlsen Utreder SKD Rettsavdelingen Gro Qvigstad Utreder SKD Rettsavdelingen Patrick Hackett Utreder SKD Regionavdelingen Hanne Martea Solum Kontaktperson/ Utreder SITS Berit Raaholdt Utreder TAD Innkreving og regnskap Maria E.M. Amundsen Utreder TAD Toll, mva og vareførsel Kristin Hope Utreder TAD IT Terje Nilsen Utreder TOA Regel Tarjei Skarsæterhagen Utreder TAD Kontroll Catherine B Arnesen Utreder PwC 2.3 Definisjoner Begrep 2006-rapporten Dagsoppgjør Deklarasjonskontroll Dokumentkontroll Dynamisk kontroll Definisjon Rapport av 22. desember 2006 fra arbeidsgruppen for vurdering av merverdiavgiftsregelverket ved innførsel av varer. Arbeidsgruppen var ledet av Finansdepartementet. Oppgjørsordning for speditører som etter søknad har fått tillatelse til å betale toll og avgifter på deklarasjoner levert en dag, samlet neste virkedag. Kontroll for å vurdere og eventuelt verifisere deklarerte opplysninger som er avgjørende for - beregning av toll og avgifter - å fastslå om det påhviler restriksjoner - å få korrekt handelsstatistikk Verifisering kan innebære å innhente ytterligere dokumentasjon og/eller flere opplysninger samt eventuelt foreta fysiske kontroller Kontroll der de deklarerte opplysninger kontrolleres mot de framlagte dokumenter og at man vurderer om de framlagte grunnlagsdokumenter er tilstrekkelig. Et minimum av kontrollhandlinger som skal være utført for at det kan defineres som en dokumentkontroll er beskrevet i kontrollprogrammene for inn- og utførsel Maskinell kontroll opp mot predefinerte kjennetegn ved oppgaven. Betegnelsen dynamisk kommer av at kombinasjonen av kjennetegn kan endres av saksbehandler, til motsetning fra den formelle kontrollen, som er statisk i form av faste kjennetegn. 1.0 Side 12 av 105

13 Etterkontroll toll Formalkontroll Input-kontroll Karusellsvindel Maskekontroll MVA-registeret MVA-systemet Omvendt avgiftplikt/ «reverse charge» Oppgavekontroll Registrert avgiftssubjekt Registrert næringsdrivende Skatt Skatteinfo Stråselskap Toll Tolldeklarasjon Etterkontroll er kontroll med avgitte opplysninger og etterlevelse av regelverket. Kontrollen skjer etter at varen er, eller skulle vært, deklarert og toll og avgifter eventuelt er fastsatt. Kontroll der formalia i omsetningsoppgaven kontrolleres, ikke det materielle innhold (materiell kontroll). Maskinell kontroll av at tolldeklarasjonen er utfylt med gyldige koder, f.eks. organisasjonsnummer, varenummer og avgiftssats. Ved påvist ugyldige koder avvises tolldeklarasjonen med melding til avsenderen om at det må sendes en ny tolldeklarasjon. Svindel, normalt over landegrense, hvor organiserte nettverk sender varer i sirkel mellom flere konstruerte virksomheter hvor det oppkreves og fradragsføres mva. Oppkreveren unnlater å innbetale, mens fradragene utbetales. Maskinell kontroll av tolldeklarasjoner basert på definerte masker (profiler/filtre) som identifiserer f.eks. aktører, modus, varenummer, feil avgiftsberegning og statistiske avvik. Tolldeklarasjonene som stoppes legges til manuell behandling og inngår i den videre objektutvelgelsen som ev. ender med dokumentkontroll og ev. fysisk kontroll av varene. Register over virksomheter som er registrert etter reglene i merverdiavgiftsloven kapittel 2. Økonomi- og saksbehandlersystem for behandling av merverdiavgift. Kjøperen av varen eller tjenesten blir ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift. Materiell kontroll av merverdiavgiftsoppgave. Kontroll av varedeklarasjon. I rapporten er begge begrepene benyttet for næringsdrivende registrert som merverdiavgiftspliktig i Merverdiavgiftsregisteret. Omtaler skatteetaten som helhet. Benyttes i dokumentet der det ikke er behov for å peke på en konkret organisatorisk enhet. Felles komponent som skal fungere som det sentrale datalageret i fastsettingsområdet hos Skatt Selskap benyttet til svindel. Det fakturerer salg til andre selskaper i nettverket, men rapporterer ikke egen omsetning til myndighetene. Omtaler toll- og avgiftsetaten som helhet. Benyttes i dokumentet der det ikke er behov for å peke på en konkret organisatorisk enhet. Søknad om tillatelse til å disponere over vare som er innført. Tolldeklarasjonen er basert på en internasjonal forankret standard, noen ganger omtalt som SAD-dokument eller Enhetsdokument. Tolldeklarasjonen er et sentralt verktøy for angivelse/beregning av toll og avgiftsbeløp ved innførsel og utførsel. 1.0 Side 13 av 105

14 Tollkreditt Tollskyldner TVINN Utsatt avregning Kreditt for foretak som etter søknad har fått tillatelse til å betale toll og avgifter for en kalendermåned, den 18. i måneden etter fortolling Den som er forpliktet til å svare toll i henhold til reglene i kapittel 2 i tolloven, og den som skal betale innførselsmerverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven Elektronisk system for behandling av tolldeklarasjoner og innkreving av vareførselsavgifter. Innførselsmerverdiavgiften beregnes ikke av Toll, men tas med i omsetningsoppgaven til Skatt. 2.4 Forkortelser Forkortelse MTIC fraud mva MVA- systemet SOFIE SITS TVINN Forklaring i fulltekst Missing Trader Intra-Community svindel. Merverdiavgift Merverdiavgiftssystemet til Skatt (Skatt Oppfølging Forvaltning Innfordring og Ettersyn). Økonomi- og saksbehandlingssystem for skatteoppkrevere Skatteetatens IT og Servicepartner Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet. (Toll sitt fortollingssystem). 3 Dagens løsning Nedenfor gis det en beskrivelse av eksisterende innenlands merverdiavgift og innførselsmerverdiavgift; herunder regelverk og arbeidsprosesser knyttet til dette. 3.1 Innenlands merverdiavgift Historikk hvorfor merverdiavgift Før merverdiavgiften ble innført i 1970, ble det praktisert to ulike varianter av alminnelig omsetningsavgift. Den ene var et kumulativt flerleddssystem ( ). Et flerleddssystem er kjent ved at en avgift blir oppkrevd i alle omsetningsledd uten at etterfølgende ledd gis rett til fradrag for den avgift som er påløpt i tidligere ledd. Beregnet avgift i foregående omsetningsledd fremkommer derved som en omkostningsfaktor for senere omsetningsledd i kjeden, og vil inngå i avgiftsgrunnlaget hos disse. Det skjer dermed en avgiftskumulering (det vil si avgift på avgift). Den kumulative omsetningsavgiften innebærer at den totale avgiftsbelastningen på en vare (og dermed også provenyet) varierer med antall omsetningsledd. Da man gikk over til sisteleddsavgiften ( ), som var en omsetningsavgift på detaljistleddet, ble avgiften ikke belastet i alle omsetningsledd, men kun ved omsetning til endelig forbruker. Dermed ble den kumulative effekten fjernet, og antall omsetningsledd 1.0 Side 14 av 105

15 før salget til sluttbrukeren påvirket heller ikke avgiftsbelastningen. Innbetalingen av avgiften ble ikke fordelt på omsetningsleddene, men ble betalt samlet av detaljistleddet. I sisteleddsystemet ble således all avgiftsinngang til staten betalt av de som omsatte i siste ledd til endelig forbruk. Dette gjorde systemet sårbart i det et mindre antall subjekter hver for seg ble ansvarlig for relativt høye beløp. Merverdiavgiftssystemet sprer denne betalingsforpliktelsen ut over alle omsetningsledd i systemet. En slik spredning er blitt ansett fordelaktig ut i fra hensynet til statens avgiftsinngang. Bruk av utsatt avregning for registrerte avgiftssubjekter ved innførsel av varer, se punkt 4.1, tilgodeser ikke hensynet om å spre betalingsforpliktelsen på flere ledd. Utsatt avregning fjerner selve vareinnførselen som betalingsledd for avgiften. Avgiften som påløper ved innførselen skal i stedet innbetales til Skatt via den registrertes alminnelige omsetningsoppgaver og da som den avgift som skal innbetales i henhold til egen omsetning i terminen Regelverk Materielle regler Utgangspunktet er at næringsdrivende som har avgiftspliktig omsetning som overstiger kroner i en periode på tolv måneder, skal registreres i MVA-registeret og beregne utgående merverdiavgift av sin omsetning, jf. merverdiavgiftsloven 2-1 første ledd og Dette gjelder også offentlig virksomhet, jf. samme bestemmelse. Merverdiavgiften skal, i motsetning til sisteleddsavgiften, beregnes og betales i alle omsetningsledd. Registrert næringsdrivende fungerer som avgiftsoppkrevere for staten ved at de beregner og oppkrever merverdiavgift av sin omsetning (utgående merverdiavgift), jf. 3-1 første ledd. I motsetning til den kumulative omsetningsavgiften gis registrerte næringsdrivende fradrag for merverdiavgift betalt på egne innkjøp (inngående merverdiavgift), jf Inngående merverdiavgift kan påløpe både ved kjøp fra leverandør i Norge og fra leverandør i utlandet. Skjer kjøpet fra en leverandør i Norge, fakturerer leverandøren med merverdiavgift, mens fakturering skjer uten merverdiavgift fra en leverandør i utlandet. I sistnevnte tilfelle oppstår den inngående avgiften ved innførselen, jf. punkt 3.2. Merverdiavgiftssystemet opererer i dag med tre satser ved omsetning og innførsel av varer, 0, 15 og 25 prosent. Omsetning av nærmere bestemte varer og tjenester er likevel unntatt fra merverdiavgiftsloven, jf. 3-2 til 3-20, eksempelvis omsetning av fast eiendom. Næringsdrivende med omsetning som er unntatt fra loven, skal ikke registreres i MVAregisteret og skal ikke beregne utgående merverdiavgift. Slik omsetning gir heller ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift. Visse typer omsetning er fritatt for merverdiavgift, jf. lovens kapittel 6, eksempelvis omsetning av varer til utlandet. Virksomheter med slik omsetning skal registreres og har fradragsrett for inngående merverdiavgift, men skal ikke beregne utgående merverdiavgift av sin omsetning. Hvis en næringsdrivende både har omsetning som er avgiftspliktig og omsetning som er unntatt fra merverdiavgiftsloven (delt virksomhet), vil den næringsdrivende kun ha 1.0 Side 15 av 105

16 fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser som er til bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten, jf Det samme gjelder hvis en anskaffelse delvis er til bruk privat. Fordelingen av inngående merverdiavgift skal skje på bakgrunn av antatt bruk i den avgiftspliktige delen i virksomheten. Nærmere bestemmelser om fordelingen av inngående merverdiavgift fremgår av merverdiavgiftsforskriften til Visse anskaffelser gir ikke rett til fradrag for inngående merverdiavgift selv om de er til bruk i den registrerte virksomheten, jf. 8-3 og 8-4. Dette er anskaffelser som til tross for nevnte bruk må sies å ligge nært opp til vanlig forbruk. Eksempler på slike anskaffelser er omkostninger vedrørende servering og representasjon, varer til bruk til gaver, kost og naturalavlønning, varer og tjenester som skal dekke bolig- og andre velferdsbehov, kunst og personkjøretøyer. Utgangspunktet er at utgående merverdiavgift beregnes av vederlaget for den avgiftspliktige omsetningen, jf. 4-1 første ledd. Reglene om grunnlaget for beregning av utgående merverdiavgift er samlet i lovens kapittel 4. Merverdiavgiftsbeløpet betales av kjøperen til selgeren i tillegg til beregningsgrunnlaget. Ved omsetning skal beregnet utgående merverdiavgift spesifiseres i salgsdokumentet (fakturaen) som den næringsdrivende utsteder. Det er ikke noe krav om at utgående merverdiavgift som selger oppkrever skal holdes atskilt fra virksomhetens midler. Hovedregelen i det norske merverdiavgiftssystemet er at det registrerte avgiftssubjektet beregner og betaler merverdiavgiften ved sitt salg. Det er noen unntak fra denne regelen også benevnt som omvendt avgiftsplikt. Ved kjøp av fjernleverbare tjenester fra utlandet skal næringsdrivende og offentlig virksomhet beregne merverdiavgiften, jf. merverdiavgiftsloven 3-30 første og annet ledd. For fjernleverbare tjenester i form av elektroniske tjenester oppstår avgiftsplikten også når tjenesten leveres til andre mottakere hjemmehørende i Norge, for eksempel privatpersoner, jf. merverdiavgiftsloven 3-30 fjerde ledd. På bakgrunn av avdekket merverdiavgiftssvindel er det også innført omvendt avgiftsplikt ved innenlands omsetning av klimakvoter og gull Prosessuelle regler Registrert avgiftssubjekt skal levere omsetningsoppgave elektronisk via til Skatt, jf. merverdiavgiftsloven 15-1 og 15-7 tredje ledd. All utgående og inngående merverdiavgiftavgift som avgiftssubjektet har i en bestemt termin, innberettes i omsetningsoppgaven. Er differansen mellom utgående og inngående merverdiavgift positiv (betalingsoppgave), betaler den næringsdrivende nettobeløpet til Skatt, jf. skattebetalingsloven 2-2 første ledd. Er differansen negativ (tilgodeoppgave), skal Skatt utbetale beløpet til avgiftssubjektet, jf. skattebetalingsloven Per 4. termin 2014 ble 99,4 prosent av omsetningsoppgavene levert elektronisk, mens resten ble optisk lest ved Sentralt oppgavemottak i Mo. 1.0 Side 16 av 105

17 Ved kjøp av fjernleverbare tjenester er det mottakeren som skal beregne og betale merverdiavgift i Norge, jf. merverdiavgiftsloven 11-3 første ledd første punktum. Mottakere som er registrert skal innberette avgiften som utgående avgift i sin ordinære omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven 15-1 fjerde ledd. Ansvarlige representanter skal innberette avgiften som utgående avgift. Er mottakeren av den fjernleverbare tjenesten ikke registrert i MVA-registeret, skal avgift først beregnes og betales når samlede kjøp i en termin overstiger kroner, jf. merverdiavgiftsloven 11-3 første ledd annet punktum. Mottakere skal i så fall innberette avgiften på en særskilt omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven 15-6 første ledd. Oppgaveterminen er tre måneder og følger kvartalsvis, jf. merverdiavgiftsloven 15-6 fjerde ledd. Ved levering av elektroniske tjenester til privatpersoner mv. er det tilbyderen av tjenesten som skal beregne og betale avgiften, jf. merverdiavgiftsloven 11-3 annet ledd. Tilbyderen kan velge registrering ved bruk av representant, jf. merverdiavgiftsloven 2-1 sjette ledd eller en forenklet registreringsordning (VOES), jf. merverdiavgiftsloven kapittel 14 II. Registrering skal skje når slike leveranser samlet overstiger kroner i løpet av en periode på tolv måneder. Ved innenlands omsetning av gull og klimakvoter gjelder avgiftsplikten bare for mottakere som er næringsdrivende eller offentlig virksomhet, jf. merverdiavgiftsloven 11-1 annet og tredje ledd. Den alminnelige oppgaveterminen er to-månedlig (januar/februar, mars/april, osv.) slik at omsetningsoppgave leveres seks ganger i året, jf. merverdiavgiftsloven Næringsdrivende i primærnæringer skal i utgangspunktet levere omsetningsoppgave én gang i året, jf. merverdiavgiftsloven Også virksomheter med lav omsetning, per i dag én million kroner, kan søke om å få kalenderåret som oppgavetermin, jf. merverdiavgiftsloven Dersom inngående merverdiavgift regelmessig overstiger utgående merverdiavgift med minst 25 prosent, kan Skatt samtykke i at den næringsdrivende leverer omsetningsoppgave månedlig, jf. merverdiavgiftsloven 15-5 første ledd. Skatt kan også samtykke i kortere terminer, likevel ikke under én uke, dersom inngående merverdiavgift regelmessig overstiger utgående merverdiavgift med minst 50 prosent, jf annet ledd. Samtykke til kortere terminer gis normalt for to år av gangen, jf. merverdiavgiftsloven 15-5 fjerde ledd. De aller fleste registrerte avgiftssubjekter (65 prosent) har to-månedlige terminer, og anslagsvis 30 prosent av disse er registrert med merverdiavgift påløpt ved import. Dette er beregnet gjennom sammenstilling av 2013-tall fra TVINN og MVA-systemet per 1. november Tabellen under viser fordeling av de næringsdrivende på termintype 2 : 2 Tallene er ikke helt sammenlignbare på grunn av forskjellige tidspunkter, samt at virksomheter med innførsel kan ha flere oppgavetyper med forskjellig terminlengde. Virksomhetene listet under primærnæring kan også ha alminnelig næringsoppgave. 1.0 Side 17 av 105

18 Tabell 3.1: Fordeling på ulike typer omsetningsoppgaver. Som tallene viser er hovedregelen utenfor primærnæringene at virksomheter har tomånedlige terminer. Om en virksomhet søker om å levere oppgave hyppigere eller sjeldnere enn hver annen måned, vil avhenge av hvordan dette likviditetsmessig slår ut for den enkelte. Hovedregelen er at både utgående merverdiavgift (omsetningen for selgeren) og inngående merverdiavgift (anskaffelsen for kjøperen) skal tidfestes (periodiseres) til den terminen omsetningen blir fakturert (fakturadato), jf. merverdiavgiftsloven 15-9 første ledd. I oppgaven innberettes samlet omsetning, herunder omsetning som er unntatt fra merverdiavgiftsloven og omsetning som er fritatt for beregning av utgående merverdiavgift. Beregnet utgående merverdiavgift på den avgiftspliktige omsetningen fordeles deretter på de ulike merverdiavgiftssatsene. Oppgaven skal også opplyse om beregningsgrunnlaget. Inngående merverdiavgift som er fradragsberettiget fordeles på samme måte. Det framgår ikke av omsetningsoppgaven om den inngående merverdiavgiften er påløpt ved kjøp innenlands eller ved innførsel. Omsetningsoppgaven skal leveres senest innen en måned og ti dager etter utløpet av terminen, jf. merverdiavgiftsloven 15-8 første ledd første punktum. Eksempelvis for virksomheter med to-månedlige terminer innebærer dette at oppgaven for første termin (januar og februar) skal leveres 10. april. Fristen for tredje termin, mai og juni, er likevel 31. august. Næringsdrivende i primærnæringer skal levere oppgave tre måneder og ti dager etter kalenderårets utløp, jf. merverdiavgiftsloven 15-8 første ledd tredje punktum. Virksomheter med lav omsetning som har kalenderåret som oppgavetermin, skal levere oppgaven innen to måneder og ti dager etter utløpet av terminen, jf. merverdiavgiftsloven 15-8 første ledd fjerde punktum. Ved betalingsoppgaver utgjør fristen for levering av oppgaven også forfallstidspunktet for betaling av merverdiavgiften, jf. skattebetalingsloven første ledd. Ved tilgodeoppgaver skal beløpet utbetales fra Skatt til avgiftssubjektet innen tre uker fra omsetningsoppgaven er mottatt, jf. skattebetalingsloven Vanligvis utbetaler Skatt tilgodebeløp 8 til 14 dager etter at oppgaven er mottatt. Den næringsdrivende kan ikke 1.0 Side 18 av 105

19 fremføre et negativt beløp til en senere betalingsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven 11-5 annet ledd. Per 31. desember 2013 var 99,4 prosent av merverdiavgift innberettet og fastsatt for avgiftsåret 2012 innbetalt. Beløpsmessig utgjorde restansen ca. 1,1 milliarder kroner. Toll mottar daglig elektroniske oversikter over tilgodeoppgaver fra Skatt. Disse gjennomgås, og forfalte, ikke betalte krav motregnes i tilgodebeløp på merverdiavgift før Skatt utbetaler eventuelle restbeløp. Skatt sine hjemler for kontroll er nedfelt i merverdiavgiftsloven kapittel 16. Etter merverdiavgiftsloven 16-1 kan avgiftsmyndighetene innhente opplysninger fra avgiftssubjektet og fra den som er ansvarlig for merverdiavgift ved innførsel. Avgiftssubjektet/vareimportøren plikter å legge frem alle opplysninger som kan være av betydning for vedkommende bokføring eller merverdiavgiftsplikt. Dersom det kan ha betydning for noens avgiftsplikt, kan avgiftsmyndighetene i henhold til merverdiavgiftsloven 16-2 også kreve opplysninger fra tredjepart og etter merverdiavgiftsloven 16-3 fra andre offentlige instanser. Merverdiavgiftsloven 16-6 gir hjemmel for å foreta stedlig kontroll hos avgiftssubjektet, vareimportør og alle tredjeparter som er opplysningspliktige Merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon I merverdiavgiftssystemet kan det skilles mellom betalings- og opptjeningsfunksjonen. Med betalingsfunksjonen siktes det til de betalinger som skjer i alle omsetningsledd, mens med opptjeningsfunksjonen siktes det til opptjeningen av statens inntekter fra merverdiavgiften. Ved at merverdiavgiften er en avgift på forbruk, vil provenyet for staten først være endelig opptjent ved omsetningen med merverdiavgift til en forbruker uten rett til fradrag for inngående merverdiavgift, se nærmere illustrasjon nedenfor. Merverdiavgiftssystemets krav til at hvert ledd beregner og betaler merverdiavgift, innebærer at hvert ledd i omsetningskjeden deltar i prosessen med å kontrollere og beregne avgiften. Dette skjer ved betalingen av den delen av avgiften som korresponderer til den marginen som er opptjent i hvert ledd (merverdien). 1.0 Side 19 av 105

20 Figur 3.1: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon full etterlevelse (hentet fra 2006-rapporten). Ved etterlevelse fra alle aktørers side, og uten å legge vekt på tidsfaktoren (fradrag i samme termin og videresalg i senere) vil merverdiavgiftsprosessen foregå som følger; A selger en vare til B for 100 kroner, B videreselger til C for 200 kroner, C videreselger til D for 300 kroner, og D videreselger til E (forbruker) for 400 kroner. Selgerne skal beregne 25 prosent avgift på sin pris for varen. Vareprisen pluss 25 prosent avgift betales av kjøperen til selgeren. A skal innberette og innbetale 25 kroner (25 prosent av 100 kroner) til staten. B skal innberette 50 kroner (25 prosent av 200 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 25 kroner som inngående avgift og betaler differansen 25 kroner til staten. C skal innberette 75 kroner (25 prosent av 300 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 50 kroner som inngående avgift og betaler 25 kroner til staten. D innberetter 100 kroner (25 prosent av 400 kroner) som utgående avgift, men trekker fra 75 kroner som inngående avgift og betaler 25 kroner til staten. Her ser vi at A, B, C, og D betaler 25 kroner hver, til sammen 100 kroner, som er det avgiftsbeløpet D beregner på sin omsetning til endelig forbruker. Innbetalingsfunksjonen er delt på alle leddene i omsetningskjeden og vil fungere som ovenfor beskrevet dersom alle etterlever sine forpliktelser. 1.0 Side 20 av 105

21 Figur 3.2: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon ved etterlevelse (hentet fra 2006-rapporten). Hvis D i eksempelet over ikke får solgt varen, vil staten til tross for innbetalingene fra A, B og C totalt sett ikke motta noe avgiftsbeløp av transaksjonene. Den avgiften A, B og C til sammen betaler (75 kroner), trekker D fra som inngående avgift. I og med at varen aldri blir solgt til endelig forbruk (og alle tidligere omsetningsledd hadde fradragsrett for den inngående avgiften), blir avgiften ikke endelig opptjent. Det samme vil skje dersom D eksempelvis utfører varen (utførsel av varer er fritatt for merverdiavgift). Dagens arbeidsprosess Arbeidsprosessen ved fastsetting av innenlands merverdiavgift består av registrering av subjekter, og deretter oppfølging og kontroll av at selvdeklarering foretas og eventuell fastsetting ved avdekking av feil eller manglende deklarering. Den etterfølgende beskrivelsen omtaler kun prosessen frem til postering, og følgelig ikke reskontroføring, innkreving eller etterkontroller, da arbeidsprosessene knyttet til disse i mindre grad berøres prosessuelt av en innføring av utsatt utregning. 1.0 Side 21 av 105

22 Registrering Figur 3.3: Prosess for registrering. Virksomheter stiftes ved registrering i Enhetsregisteret i Brønnøysund, eller Foretaksregisteret dersom virksomheten er registreringspliktig der. Etter stiftelse kan virksomheten startes opp. Når registreringsplikten oppstår, jf. omtale lenger opp, skal virksomheten på eget initiativ søke om registrering i MVA-registeret. Dette gjøres ved å fylle ut skjemaet Samordnet registermelding, som finnes både elektronisk i Altinn og nedlastbar på papir fra hjemmesiden til Brønnøysundregistrene. Ved mottak av søknaden vurderer Skatt om vilkårene for registrering er til stede, og innhenter nødvendig dokumentasjon dersom det ikke er vedlagt søknaden. Samtlige søknader saksbehandles manuelt i Skatt. Kvalitet i registreringsprosessen er av høy viktighet, ettersom merverdiavgiftssystemet er basert på selvdeklarering og innehar et institutt om fradragsrett. Det innebærer at registreringsprosessen i utgangspunktet er den eneste barrieren for å kontrollere at virksomheten er reell, før denne gis anledning til å innsende omsetningsoppgaver som kan medføre utbetalinger fra statskassen. Når en virksomhet registreres blir det fastsatt en oppgaveplikt, som fremkommer i vedtaket om registrering. Etter at registrering er foretatt og oppgaveplikt fastsatt, kan virksomheten begynne å deklarere omsetning og fradrag i omsetningsoppgaver for merverdiavgift. 1.0 Side 22 av 105

23 Oppgavebehandling Figur 3.4: Prosess for oppgavebehandling. Arbeidsprosessen knyttet til oppgavebehandling kan deles i to hovedløp, henholdsvis når pliktig oppgave leveres, og når pliktig oppgave ikke leveres Omsetningsoppgave innsendes Alle omsetningsoppgaver som innsendes gjennomgår en formell kontroll. Denne kontrollen er maskinell, og sjekker at omsetningsoppgaven er signert av person som kan forplikte virksomheten, at tallene er logiske og matematisk riktig beregnet, at det gitt en forklaring dersom det er avvik i postene mv. Disse kontrollene utføres i Altinn ved skjemautfylling, og skjemaet kan ikke innsendes uten at de er formelt riktig eller avviket er forklart i et merknadsfelt. Oppgavene overføres i batch fra Altinn til MVA-systemet. Ved mottak i merverdiavgiftssystemet gjennomgår oppgavene en dynamisk kontroll. Dette er filtre satt av Skattedirektoratet eller skattekontoret som forhindrer automatisk postering av oppgaver som har spesifiserte kjennetegn. Filtrene kan bygge på informasjon om virksomheten, roller, oppgavetall mv. Normalt lages det kombinasjoner av kjennetegn som utgjør et filter, eksempelvis omsetningsstørrelse kombinert med antall ansatte og type virksomhet, for å se om størrelsesforholdene er logiske eller bør undersøkes nærmere. Oppgaver som ikke fanges opp av en type filter vil gå rett til postering, eller til anvisning dersom oppgaven er en restitusjonsoppgave. Oppgaver som stoppes i dynamisk kontroll vil havne på en kontrollkandidatliste, hvor trente saksbehandlere vurderer nærmere om kriterier tilsier at oppgaven bør kontrolleres materielt. Dersom saksbehandler mener oppgaven bør kontrolleres materielt før postering, gjennomføres det en såkalt oppgavekontroll. Ved en oppgavekontroll innhentes ønsket regnskapsdokumentasjon for å kontrollere om omsetningen og fradragene som er deklarert i omsetningsoppgaven stemmer overens med regnskapet. Avdekkes det feil fastsettes beløpet som er feil som en motpost til oppgaven, slik at disse posteres samtidig og motregnes mot hverandre. Oppgavekontrollene er avgrenset i sin natur av hensyn til at dette er stikkontroller før postering. 1.0 Side 23 av 105

24 Omsetningsoppgave innsendes ikke Dersom pliktige omsetningsoppgaver ikke innsendes til oppgavefristen, vil det maskinelt bli utsendt et purrebrev til virksomheten. Dersom det etter utløpet av purrefristen fortsatt ikke er innkommet en oppgave, vil Skatt foreta en virksomhetsavklaring. Dette er en vurdering av hvorvidt det fortsatt er aktivitet i virksomheten, eller om den har opphørt. Dersom vurderingen er at det fortsatt drives virksomhet, skal Skatt fastsette beregningsgrunnlaget for utgående merverdiavgift og beløpet for inngående merverdiavgift ved skjønn, jf. merverdiavgiftsloven Skjønnsberegningen baseres på tidligere innsendte omsetningsoppgaver fra virksomheten. Dersom virksomheten ikke har innsendt omsetningsoppgaver, eller har sendt restitusjonsoppgaver, må Skatt selv beregne tallene basert på saksbehandlers kunnskap og opplysninger gitt ved registrering. Ved gjentatte overtredelser av oppgaveplikten kan Skatt anmelde virksomheten for brudd på merverdiavgiftslovens bestemmelser, jf. merverdiavgiftsloven Innførselsmerverdiavgift Historikk Dagens merverdiavgiftslov trådte i kraft 1. januar 2010 og er i all hovedsak en videreføring av den tidligere loven som trådte i kraft 1. januar Grunnlaget for beregning av merverdiavgift følger i dag av merverdiavgiftsloven Den klare hovedregelen er at beregningsgrunnlaget for merverdiavgift er varens tollverdi, tillagt toll og andre avgifter som oppkreves ved innførselen. Før merverdiavgift ble innført i 1970, ble det praktisert to ulike varianter av alminnelig omsetningsavgift som er nærmere beskrevet under punkt 3.1. Omsetningsavgift ble også oppkrevd ved innførsel av varer, på nærmere angitte vilkår. Beregningsgrunnlaget for omsetningsavgift ved innførsel av varer har siden 1940-tallet vært knyttet opp mot varens tollverdi. Innholdet i tollverdibegrepet i norsk rett er fra 1963 basert på internasjonale avtaler. Innholdet i begreper har så å si vært uforandret siden 1979 og er i dag i stor grad felles for nesten samtlige land i verden. Tollkreditt var etablert som en ordning allerede i tolloven av 22. juni Kreditt kunne da tilstås mot sikkerhet til utgangen av den måned hvor tollbehandling hadde funnet sted. Tolloven av 10. juni 1966 nr. 5 med tilhørende forskrifter fastsatte kredittiden til inntil en måned med sikkerhet som en hovedregel, men dette kunne fravikes i spesielle tilfeller. Over tid ble garanti snarere unntaket enn regelen. På 1980-tallet og utover ble tollkreditten håndtert slik at kreditten bestod så lenge betaling skjedde rundt forfall. Dersom betalingsbetingelsene ikke ble etterlevd, ble kreditten stengt. Ved første gangs mislighold ble kreditten gjenåpnet etter søknad når kravet var oppgjort. Ved andre gangs mislighold ble kreditten holdt stengt en periode som en form for karantene. Ytterligere mislighold medførte endelig stenging, eventuelt gjenåpning mot garanti. Ut over 80-tallet økte restansene som en følge av generelt lavere betalingsmoral. Blant annet ba Stortinget Regjeringen fremlegge en melding med en samlet gjennomgang av restansesituasjonen vedrørende skatt og avgift. I proposisjonen omtales restanser under toll- og avgiftsetatens ansvarsområde. Det fremgår at restansene var høye sammenlignet med dagens nivå selv om de var lave sammenlignet med andre områder. Det fremgår at akkumulerte restanser tollkreditt påløpt frem til og med 31. desember 1991, men målt ved utløpet av januar året etter utgjorde i overkant av 1 prosent av fastsatt. 1.0 Side 24 av 105

25 Finansdepartementet ba høsten 1992 Toll om blant annet å se på en styrking av rutinene for tollkreditt og innføre omfattende og betryggende kredittvurdering i forbindelse med søknad og en kredittovervåking mens kundeforholdet bestod. En utredning viste at bruk av ekstern kredittopplysningsleverandør og større kredittstyring kunne hindre tap i størrelsesorden 30 millioner kroner årlig. En slik ordning ble iverksatt for fullt i Forskriftsbestemmelsene som ble vedtatt knyttet til dette i 1994 er i stor grad reglene slik de fremstår i skattebetalingsloven med forskrifter i dag. Av vesentlige endringer siden 1994 kan nevnes innføring av systemteknisk kredittgrense i 2000, lempning av kravet til blant annet sikkerhetsstillelse for kunder som kun utkrediterer merverdiavgift i 2004 og lempning av kravet til sikkerhetsstillelse for utenlandske foretak fra land Norge har bistandsavtale med, i Regelverk Det skal beregnes og betales merverdiavgift ved innførsel av varer fra alle land til merverdiavgiftsområdet, jf. merverdiavgiftsloven Det er Toll som oppkrever denne avgiften. Betaling skal skje til tollstedet i tollregionen hvor fortolling etter tolloven skal foretas. Krav som er belastet tollkreditten, skal likevel betales til den tollregionen som har innvilget tollkreditten. Regler om betaling, tollkreditt mv. fremgår av skattebetalingsloven og skattebetalingsforskriften. Ansvarlig for merverdiavgift ved innførsel er den som etter tolloven er ansvarlig for toll, jf. merverdiavgiftsloven Dette er en henvisning til tollovens regler i kapittel 2 om såkalt tollskyld (forpliktelsen til å svare toll). Regelverket skiller mellom fortollede og ufortollede varer, og angir hvem som kan ha tollskyld for de to tilfellene. For fortollede varer er det i utgangspunktet den deklarerte mottakeren av varene som er tollskyldner. Andre, som har representert den deklarerte mottakeren eller som har gitt opplysninger ved deklareringen av varen, kan også være tollskyldner dersom det uaktsomt er gitt feil opplysninger jf. tolloven 2-2. Flere personer (juridiske eller fysiske) kan ut fra dagens regelverk være tollskyldnere for samme toll- og avgiftskrav, og Toll kan velge hvem av dem toll og avgift skal oppkreves av siden tollskyldnerne hefter solidarisk for kravet, jf. tolloven 2-4. Når en vare innføres, skal Toll påse at toll og andre innførselsavgifter beregnes og betales, og at innførselslovgivningen overholdes. En vare som innføres til Norge må tollbehandles ved innførselen, jf. tolloven 4-1. Det mest vanlige er at varen enten fortolles umiddelbart, eller at den legges inn på tollager som er godkjent av Toll på forhånd. Alle typer varer kan legges inn på tollageret og lagres der ufortollet inntil de skal tas i bruk. Dette innebærer at betaling av avgiften utsettes til et senere tidspunkt enn innførselstidspunktet. Før varen kan tas ut av lageret og disponeres fritt, må den tollekspederes, jf. tollforskriften først ledd. Tollagerholderen er ansvarlig for innlegg og utlevering av varer. Tollagerordningene gir som nevnt næringslivet muligheter til å lagre ufortollede varer inntil varene er solgt eller skal tas i bruk på norsk tollområde. På denne måten får man utsettelse med å betale toll og avgifter som påløper ved innførselen, noe som gir betydelige avgiftsmessige likviditetsfordeler. Et firma kan eksempelvis selge varen mens den står på tollageret, og på den måten unngå likviditetsbelastningen sammenlignet med betaling umiddelbart ved varens ankomst til Norge. Når tollagerordningen kombineres med tollkredittordningen, begynner kredittiden 1.0 Side 25 av 105

26 først å løpe ved fortollingen i forbindelse med uttaket fra tollageret. Per september 2014 har vi ca. 850 tollagerbevillinger på landsbasis. Ved innførsel kan det også gis tillatelse til at varen lagres hos varemottakeren, såkalt direktekjøring, jf. tollforskriften Varer som direktekjøres må deklareres innen 10 dager etter registrering. Når varen er fortollet frigjøres den fra Toll sin befatning og går over til fri disponering, jf. tolloven 1-1 bokstav c. Ved innførsel er utgangspunktet at merverdiavgiften skal beregnes i samsvar med reglene for fastsettelse etter tollovens kapittel 7, jf. merverdiavgiftsloven 4-11 første ledd. Tollovens 7-10 første ledd tar utgangspunkt i at det har foregått et vanlig salg til norsk importør, og at tollverdien er den prisen som importøren har betalt eller skal betale for varen. I den utstrekning det ikke er inkludert i prisen, skal det legges til enkelte kostnader, for eksempel provisjoner (ikke innkjøpsprovisjoner), royalties og transportkostnader, jf. tolloven Det kan også fremkomme kostnader som ikke skal inngå i tollverdien, jf. tollovens Merverdiavgiftsgrunnlaget består, i tillegg til tollverdien, også av toll og andre avgifter som skal betales ved innførselen, og fastsettes som et resultat av poster og beregninger som oppføres i tolldeklarasjonen. Selve merverdiavgiftsbeløpet utregnes automatisk i TVINN. Registrerte næringsdrivende som innfører varer kan i samme utstrekning som ved innenlandske anskaffelser, føre merverdiavgift påløpt ved innførsel til fradrag som inngående avgift i sin omsetningsoppgave. Merverdiavgift påløpt ved innførsel tas med som inngående avgift i omsetningsoppgaven i den terminen varen ble fortollet. Dette gjelder selv om varen ble innført i en tidligere termin. Beløpet skal føres opp som inngående avgift uavhengig av om avgiften ble betalt på fortollingstidspunktet eller om importøren har tollkreditt og dermed får utsatt betalingen til den 18. i påfølgende måned, Dette innebærer at importøren har en mulighet til å fradragsføre merverdiavgift påløpt ved innførsel i sin omsetningsoppgave før avgiften er forfalt overfor Toll. Fradragsretten må dokumenteres med bilag jf. merverdiavgiftsloven Dagens arbeidsprosess Merverdiavgift som påløper ved innførsel av varer fastsettes i dag på en tolldeklarasjon, som avgis til Toll. Tolldeklarasjonen er et internasjonalt standardisert dokument med forankring i SAD-konvensjonen av 20. mai Deklarasjonen samsvarer med skjermbildet i TVINN. Både vareførselsplikter og beregning av innførselsavgifter gjøres i en og samme elektroniske prosess. Det følger av tolloven 4-10 at den som vil disponere over en vare som ikke er fortollet, plikter å innhente tillatelse fra Toll på forhånd. Med dette menes at det må legges frem en tolldeklarasjon for Toll som må godkjennes. Frigivelse av en deklarasjon (godkjenning) fra Toll anses som et vedtak som kan endres i henhold til reglene i tolloven til Deklarering kan foregå manuelt eller elektronisk via TVINN. Alle som deklarerer varer ved innførsel kan søke Toll om å få deklarere elektronisk, jf. tolloven Rundt 98 prosent av deklarasjonene mottas elektronisk i dag. 1.0 Side 26 av 105

27 Tolldeklarasjonen har en sentral funksjon ved utføringen av Toll sine innkrevings- og kontrolloppgaver etter tolloven 1-5. Toll krever ved innførsel opp toll, merverdiavgift på varer og et stort antall særavgifter. I tillegg kreves det opp miljøgebyrer og forskningsavgift på landbruksprodukter. Med utgangspunkt i avgitt tolldeklarasjon håndterer Toll også mange restriksjoner ved innførsel av varer, blant annet bestemmelser om matvaresikkerhet, alkohol, narkotika, levende dyr, våpen, mv. Dette kontrolleres av Toll ved en dokumentkontroll av underliggende dokumenter som faktura og fraktbrev, eller ved en fysisk kontroll av varene. Opplysninger fra tolldeklarasjoner danner også grunnlaget for Norges handelsstatistikk med utlandet, og benyttes av Statistisk sentralbyrå ved utarbeidelse av statistikk over varehandelen mellom Norge og utlandet, samt transportmåter. Statistikken skal dekke næringslivets behov for data til planlegging av produksjon, salg og markedsføring. Videre brukes den av offentlige myndigheter blant annet under forhandlinger om globale, regionale og bilaterale handelsavtaler, og statistiske opplysninger er et grunnlag ved vurderingen av eventuelle norske bidrag knyttet til slike avtaler (særlig EØS-avtalen). Dessuten gir statistikken grunnlag for prognose- og analysearbeid som utføres av organisasjoner, offentlige myndigheter og forskningsinstitusjoner. Det er av stor betydning for statistikken at det brukes riktig varenummer, landkoder, statistisk verdi, vekt, mengde i annen enhet og prosedyrekoder. Figur 3.5: Dagens prosess ved innførsel (hentet fra 2006-rapporten) Betaling til toll- og avgiftsetaten Når merverdiavgiften betales ved fortollingen, benevnes dette som kontant fortolling. Selv om det er hovedregelen etter regelverket at merverdiavgift ved innførsel forfaller når tollplikten oppstår, vil profesjonelle importører benytte seg av andre ordninger. Det er først og fremst enkeltreisende personer og små foretak som fortoller kontant (kontanter, debet- og kredittkort). Dagsoppgjørsordningen for speditører er et unntak fra hovedregelen om at avgiften forfaller samtidig med at tollplikten oppstår. Ordningen innebærer at et speditørforetak som fortoller varer på vegne av andre (foretak og privatpersoner), betaler for alle 1.0 Side 27 av 105

28 fortollinger som er gjennomført i løpet av en dag den påfølgende (virke-)dag. Ordningen er hjemlet i skattebetalingsloven og skattebetalingsforskriften flg. Det enkelte speditørforetak må søke Toll om tillatelse til dagsoppgjør. Vedkommende speditørforetak må som hovedregel være registrert i Foretaksregisteret og MVA-registeret. Foretakene kredittvurderes ved søknad og kredittovervåkes så lenge kundeforholdet består. Ordningen kan nektes innvilget/trekkes tilbake. Foretak som har redusert kredittverdighet kan avkreves hel eller delvis sikkerhetsstillelse. Oppfølgingen av speditørforetakene følger i stor grad ordningen for tollkreditt, jf. nedenfor. Kravene er imidlertid lempeligere fordi risikoen er lavere Særlig om tollkreditt Toll kan innvilge kreditt for toll og avgifter som påløper ved innførsel, herunder merverdiavgift. Regler om tollkreditt er gitt i skattebetalingsloven og skattebetalingsforskriften til og med I stedet for å betale toll og avgifter pr deklarasjon/vareparti, samler man med tollkreditt alle tolldeklarasjoner levert i løpet av en kalendermåned. Dette samlede kravet forfaller til betaling den 18. i neste måned, jf. skattebetalingsloven (2). Per 1. september 2014 var det i alt åpne tollkreditter. Om lag to dager etter utløpet av fortollingsmåneden gjør Toll en kontoutskrift tilgjengelig for kunden i Altinn. De kundene som har fått innvilget fritak fra å hente kontoutskriften i Altinn (ca. 300 foretak), mottar denne på papir. Det legges til et såkalt kredittgebyr på 100 kroner per måned i måneder der tollkreditten er benyttet ved innførsel av varer, jf. skattebetalingsforskriften Gebyret skal i første rekke dekke statens kostnader ved ordningen. Virksomheter må søke Toll om å få tollkreditt. I 2013 innkom det nye søknader om tollkreditt. Det stilles krav om at virksomheten er registrert i Foretaksregisteret og MVAregisteret. Det dispenserer svært sjelden fra registrering i MVA-registeret. Dispensasjon fra registrering i Foretaksregisteret skjer bare når det foreligger særlige omstendigheter, men da normalt mot sikkerhet. I enkelte saker dispenseres det slik at også underavdelinger av hovedforetak innvilges tollkreditt dersom antall underavdelinger og høy aktivitet gjør det særlig tyngende for foretaket å opprettholde en felles tollkredittkonto. For utenlandske foretak innen EU/EØS som Norge har en dekkende bistandsavtale med, likestilles registrering i Enhetsregisteret sammen med registrering i hjemlandets foretaksregister med registrering i Foretaksregisteret. Tollkreditt gis bare virksomheter som innfører varer i eget navn og som deklarerer elektronisk via TVINN. Tollkreditt gis derfor ikke til speditører eller lignende og det er ikke anledning til å deklarere varer til andre enn den som er innvilget kreditt. Ved søknad kredittvurderes foretaket med utgangspunkt i det kredittbehovet foretaket har opplyst å ha. Kredittverdigheten vurderes i forhold til foretakets betalingsevne, betalingsvilje, overholdelse av relevant regelverk og innkrevingsmulighetene. Utgangspunktet for vurderingen er en "rating" fra en kredittopplysningsleverandør som gir foretaket poeng på mellom 0 og 100. Grunnlaget for "ratingen" er innhentede og bearbeidede data knyttet til regnskap, betalingserfaring mv. Foretaket blir i utgangspunktet ansett som kredittverdig for et beløp som ligger på 25 prosent av 1.0 Side 28 av 105

29 egenkapitalen. Dette er en vurdering av foretakets evne til å tåle et fremtidig tap. Dersom foretaket har en "rating" på 50 poeng eller mer og kun utkrediterer merverdiavgift, gjøres det som hovedregel ikke en vurdering av kredittbehovet opp mot egenkapitalen. For samtlige foretak gjøres det imidlertid en nærmere vurdering av Toll sin erfaring med foretaket knyttet til rettidig betaling og overholdelse av eget regelverk. I tillegg gjøres det oppslag i MVA- systemet og Sofie for å vurdere Skatt sin betalingserfaring. Dersom søkeren er et nyetablert foretak eller man er i tvil om kredittverdigheten, kan det foretas en såkalt utvidet kredittvurdering. Dette er typisk en kredittvurdering av styret og daglig leder. Etter å ha vurdert foretakets kredittverdighet opp mot kredittbehovet, kan det fastslås om virksomheten helt eller delvis må stille sikkerhet. Per 1. september 2014 har 9,6 prosent av foretakene stilt sikkerhet, dvs foretak. Nærmere bestemmelser knyttet til sikkerhetsstillelsen fremgår av skattebetalingsforskriften Det er åpnet for at virksomheter som har et kredittbehov på under kroner kan få kreditt uten krav om sikkerhet selv om egenkapitalen ikke tilsier det. Dette vil ikke være aktuelt for nyetablerte foretak, foretak med restanser knyttet til Toll eller Skatt, eller foretak der betalingsanmerkninger er en vesentlig årsak til dårlig kredittverdighet. Ingen foretak får ubegrenset kreditt. Det fastsettes en kredittgrense i tråd med kundens kredittbehov. Den enkelte tolldeklarasjon vil i input-kontrollen i TVINN vurderes opp mot kredittgrensen. Dersom deklarasjonen vil medføre at kredittgrensen overskrides, vil deklarasjonen bli avvist. Det samme gjelder dersom konto allerede er stengt. I 2013 var det i gjennomsnitt kunder som benyttet tollkreditten i løpet av en måned. Dette utgjør vel 67 prosent av tollkredittkundene. Totalt beregnet merverdiavgift ved innførsel i 2013 var om lag 123,2 milliarder kroner. Registrerte virksomheters innførsel utgjorde om lag 121,4 milliarder kroner. Under tollkredittordningen ble det krevd inn om lag 114,7 milliarder kroner i merverdiavgift, og av dette ble om 99,9 prosent innkrevet fra registrerte virksomheter. Det alt vesentligste av merverdiavgift som påløper ved innførsel er med andre ord omfattet av tollkredittordningen. De virksomhetene som har tollkreditt, kredittovervåkes av Toll. Dette skjer først og fremst med utgangspunkt i informasjon som kredittopplysningsleverandøren sender daglig til Toll. Dette er særlig tidskritisk informasjon, og inneholder informasjon om konkurs, varsel om tvangsoppløsning, alvorlige betalingsanmerkninger, tapt egenkapital, manglende eller fratrådt styreformann og/eller revisor og lignende forhold som gir grunn til endret kredittvurdering. Slik alarmmelding mottas også der foretaket får en større nedgang i rating eller faller til såkalt rød sone (14 poeng). I tillegg tas det hensyn til intern informasjon om blant annet betalingsmønster for tollkreditt og andre oppgjørsordninger, medieomtale og lignende. Alarmmeldinger mottas også for nordiske foretak. For andre utenlandske foretak er det ikke mulig å motta slik tidskritisk informasjon og Toll må i stedet gjøre en full kredittvurdering av disse jevnlig underveis i kundeforholdet. Hovedregelen er en kvartalsvis vurdering, men sjeldnere dersom foretaket har stilt full sikkerhet eller hadde høy rating ved forrige vurdering. Overvåkingsinformasjonen kan føre til at man stiller krav til økt sikkerhet eller at kontoen stenges med eller uten forhåndsvarsel. Dersom en virksomhets kredittverdighet har bedret 1.0 Side 29 av 105

30 seg, kan virksomheten be om redusert sikkerhet eller frafallelse av sikkerhet. Systemet for oppfølging av rettidig betaling av tollkredittkrav gjør at en konto stenges automatisk i to tilfeller; dersom betaling ikke er mottatt 10 dager etter avsendt varsel eller dersom det sendes varsel om utlegg for fjerde gang i løpet av 12 måneder Restansesituasjonen Restansene av fastsatt merverdiavgift og andre avgifter som påløper ved innførsel utgjorde 0,12 prosent per 31. desember 2013 for krav oppstått i 2013, og dette utgjorde ca. 153 millioner kroner. Det meste av dette er kortsiktige restanser. Per 15. januar 2014 var hele 99,98 prosent av kravene betalt. Restansene på 0,02 prosent utgjorde 30,6 millioner kroner. De akkumulerte restansene utgjorde 62,4 millioner kroner. Dette viser at restanser eldre enn ett år utgjorde 31,8 millioner kroner Kontroll I 2013 passerte 6,8 millioner deklarasjoner gjennom TVINN (5,5 millioner innførselsdeklarasjoner og 1,3 millioner utførselsdeklarasjoner). Informasjonen som Toll mottar elektronisk gjennom deklarering i TVINN blir i første omgang utsatt for en ren maskinell input-kontroll. Input-kontrollen kontrollerer at deklarasjonen er korrekt utfylt etter gjeldende regler, blant annet om det er oppgitt gyldig klassifiseringsnummer, lisenser/tillatelser og riktige avgiftssatser. Feil i inputkontrollen medfører avvisning og feilmelding til deklaranten, som må rette opp og sende deklarasjonen på nytt. For tollkredittkunder kontrolleres også kredittstatus og at kredittgrensen ikke er overskredet. Etter at deklarasjonene har passert input-kontrollen, går de gjennom maskekontrollen. Maskekontrollen er også en automatisk kontroll, og består av statistiske masker og kontrollmasker. Statistiske masker skal blant annet bidra til at handelsstatistikken blir så korrekt som mulig og at angitt tollverdi ligger innenfor normalverdien for det angitte varenummeret. Kontrollmasker er masker som plukker ut deklarasjoner for kontroll etter en rekke forskjellige kriterier, og er følgelig et hjelpemiddel for Toll til å styre kontrollutvalget til prioriterte områder. Tolldeklarasjoner som stoppes i maskekontrollen legges til manuell kontroll og nærmere vurdering hos en tolltjenestemann. Sistnevnte vurderer da om det skal foretas ytterligere kontroll, for eksempel dokumentkontroll eller fysisk kontroll av varene. Etter at kontrollvurderingene er avsluttet, må tolldeklarasjonen aksepteres manuelt i TVINN for at varen skal frigis. Prinsippet om selvdeklarering er basert på tillit til at importører og eksportører opptrer lojalt og deklarerer i henhold til gjeldende regelverk. Kontrollen på fastsettelsestidspunktet skal blant annet avdekke avgiftsunndragelser og brudd på restriksjoner samt bidra til korrekt handelsstatistikk. Alle beløpsmessige endringer som foretas på fastsettelsestidspunktet påvirker som hovedregel beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften. Toll utfører også kontroller etter at varene er frigitt. Etterkontroll kan bestå i regnskapskontroll, tollagerkontroll og bistand til utenlandske tollmyndigheter. Vanligvis utføres dette av tollrevisorer gjennom kontroll av virksomhetens regnskaper. Tollrevisorer foretar også etterkontroll dersom det ved innførselen er deklarert og innrømmet ulike avgiftsfritak. Kontrollen omfatter både en nærmere vurdering av om vilkårene for fritak var oppfylt på fortollingstidspunktet og om eventuelle krav til etterfølgende bruk er oppfylt. 1.0 Side 30 av 105

31 4 Utsatt avregning 4.1 Generelt om utsatt avregning Ved innenlands omsetning er det normalt selgeren som beregner og oppkrever utgående merverdiavgift, og som innberetter og innbetaler denne avgiften til staten. I Norge har vi også regler om omvendt avgiftsplikt, dvs. at kjøperen i stedet for selgeren, blir ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgiften. Omvendt avgiftsplikt er innført ved kjøp av fjernleverbare tjenester, innenlands omsetning av gull med finhetsgrad på minst 325 tusendeler og ved innenlands omsetning av klimakvoter, se punkt I dette systemet overføres betalingsplikten fra selger til kjøper. Ved innførsel innbetaler tollskyldner/importør merverdiavgiften til Toll ved fortolling, eventuelt på et noe senere tidspunkt ved tollkreditt eller dagsoppgjørsordning. Ved utsatt avregning vil innførselsmerverdiavgiften bli innberettet i omsetningsoppgaven for den termin tolldeklarasjonen er ekspedert og merverdiavgiften fradragsføres i samme termin (helt eller delvis). Skyldig merverdiavgift innbetales senest en måned og ti dager etter terminen. Utsatt avregning ved innførsel innebærer således ingen endring av tidspunktet for når avgiftsplikten oppstår, men et utsatt betalingstidspunkt for tollskyldner/importør. Som nevnt under punkt er et hovedhensyn i et merverdiavgiftssystem å spre betalingsforpliktelsen for avgiften på alle omsetningsledd i systemet. Innførsel har i den sammenheng samme virkning som et omsetningsledd, men med sterkere kontrollvirkemiddel for staten. Ved utsatt avregning vil innførselen som eget innbetalingsledd for avgiften bli fjernet. Innførselsmerverdiavgiften vil i stedet bli innbetalt gjennom en tilsvarende økning av den avgift importør skal betale til Skatt av sin egen innenlandske omsetning i innførselsterminen og senere terminer. 1.0 Side 31 av 105

32 Figur 4.1: Illustrasjon av merverdiavgiftssystemets betalings- og opptjeningsfunksjon ved utsatt avregning (hentet fra 2006-rapporten) Konkurransedreining til fordel for utenlandske virksomheter En konsekvens av utsatt avregning er at det oppstår en konkurransedreining i disfavør norske varehandlere/produsenter i forhold til de utenlandske i de tilfeller det er direkte konkurranse mellom innenlands og utenlands tilbyder. Ved innenlands omsetning betales merverdiavgift normalt ved fakturaforfall og kjøper fradragsfører betalt merverdiavgift på inneværende termins omsetningsoppgave. Ved utsatt avregning vil importkunder oppnå en likviditetsfordel ved at de slipper utlegg til merverdiavgift ved innførselen. I dag er denne likviditetsfordelen liten siden importør med tollkreditt kun har fra dager kredittid, dette forutsatt to-måneders termin. Ved utsatt avregning vil kredittiden utvides med ytterligere 32 dager i snitt. Samlet likviditetsgevinst for merverdiavgiftspliktige importører, basert på tall fra 2013, er beregnet til å utgjøre ca. 300 millioner kroner. Dersom virksomheter som i dag gjør sine kjøp i Norge, like enkelt og til samme/lavere pris vil kunne importere varene fra utlandet, kan flere virksomheter velge å importere varer i stedet for å benytte lokal vareleverandør rapporten om utsatt avregning Den 26. mai 2005 traff Stortinget et anmodningsvedtak, hvoretter Regjeringen ble bedt om å vurdere om et system med utsatt avregning kunne innebære forenkling av merverdiavgiftssystemet. I oktober 2005 satte Finansdepartementet ned en arbeidsgruppe for vurdering av merverdiavgiftsregelverket ved innførsel av varer. Arbeidsgruppen besto av deltakere fra Finansdepartementet, Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet. Arbeidsgruppens rapport ble avgitt 22. desember Spørsmålet om utsatt avregning ble behandlet av Stortingets finanskomité, hvis flertall tok til etterretning departementets tilråding om ikke å innføre et system med utsatt avregning jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 ( ) s Side 32 av 105

33 Departementets tilråding fulgte arbeidsgruppens konklusjon, som var at det ikke var tilrådelig å innføre et system med utsatt avregning av innførselsmerverdiavgift i Norge. Arbeidsgruppen anså ikke at en omlegging til utsatt avregning ville innebære en betydelig forenkling av merverdiavgiftssystemet verken for næringslivet eller avgiftsmyndighetene. Det ble i 2006-rapporten lagt til grunn at en eventuell innføring av utsatt avregning burde avgrenses til kun å gjelde for virksomheter registrert i MVA-registeret. Også de med delt virksomhet skulle omfattes av ordningen. For å omfattes av ordningen skulle virksomhetene bli gjenstand for en kredittvurdering. Alle typer varer skulle omfattes av ordningen. Den mest klare konsekvensen av en omlegging til utsatt avregning på slike vilkår, ville være en likviditetsoverveltning fra statskassen til de næringsdrivende som driver import til Norge. Statens provenytap ble beregnet til om lag 200 millioner kroner per år basert på en rentesats på tre prosent. I forhold til hvilke ressursbesparelser en omlegging ville resultere i var disse knyttet til å slippe en delbetaling av merverdiavgift. For Toll vurderte arbeidsgruppen at det samlet for fastsettelse, innkreving, kontroll og IKT-området ville være en reduksjon i årlig ressursbehov på om lag to millioner kroner. Utviklingskostnadene til nødvendige endringer i TVINN ble anslått å være i størrelsesorden fra syv til ti millioner kroner. For Skatt ble det beregnet et økt årlig ressursbehov til oppgaver knyttet til innføring av en ordning med utsatt avregning i størrelsesorden tre millioner kroner. I tillegg ble utviklingskostnader for IT-systemene MVA3 og Altinn anslått til mellom seks og åtte millioner kroner. Arbeidsgruppen stilte spørsmål ved om en endring ville medføre økt risiko for svindel. Arbeidsgruppen pekte videre på at dersom man ønsker en omlegging til utsatt avregning av likviditetsmessige grunner, kunne dette enklere ivaretas ved at forfallsdatoen for tollkreditt ble forlenget Løsningsforslag i 2006-rapporten I rapporten fra 2006 anbefalte arbeidsgruppen ulike løsningsalternativer eller vilkår til gjennomføringen av ordningen med utsatt avregning. Følgende alternativer/vilkår ble oppstilt: Ordningen skulle bare gjelde for virksomheter registrert i MVA-registeret. De med delt virksomhet var omfattet. Virksomhetene måtte bli gjenstand for en kredittvurdering. Kredittvurderingen skulle fortsatt foretas av Toll. Ordningen skulle ikke medføre noen endring av grensekontrollen. Merverdiavgiftsbeløpet skulle fortsatt deklareres i enhetsdokumentet til toll- og avgiftsetaten. Det var kun selve betalingsfunksjonen som skulle flyttes. Alle typer varer skulle omfattes av ordningen. Virksomhetene skulle ikke selv behøve å oppgi merverdiavgiftsbeløpet på omsetningsoppgaven. Beløpet ville bli overført automatisk fra TVINN til MVAsystemet Det måtte opprettes elektronisk kommunikasjon mellom TVINN og MVA-systemet. 1.0 Side 33 av 105

34 4.2.2 Endrede forutsetninger siden 2006 MVA-systemet og TVINN er de de samme IT-systemene som lå til grunn for arbeidsgruppens vurderinger i Skatt har siden 2006 etablert en systemportefølje for mottak og datalagring som vil lette integrasjon og videre bruk av informasjon fra TVINN. Videre er det igangsatt arbeid knyttet til utvikling av systemstøtte for etterretning og analyse. Dette er tiltak som i større grad vil kunne ta ned risikoer rundt utsatt avregning enn de IT-løsninger og arbeidsprosesser som forelå i Skatt i Det er en også en tendens til at flere land går over på ordninger med utsatt avregning av merverdiavgift siden Arbeidsgruppen har sett nærmere på disse i punkt 4.3. Som nevnt ovenfor fikk etatene 28. mars 2014 i oppdrag å se på en overføring av oppgavene knyttet til innførselsmerverdiavgift og forvaltningen av særavgiftene. Toll har parallelt fått i oppdrag å se på hvordan en kan styrke grensekontrollen. Som et ledd i arbeidet med å se på overføring av oppgavene knyttet til innførselsmerverdiavgift, forvalting av særavgiftene og Toll sitt arbeid med å styrke grensekontrollen er det besluttet et større tverretatlig samarbeid på blant annet etterretning og analyse. I analyse- og kontrollsammenheng forventes det at disse tiltakene vil gi god effekt i løpet av de nærmeste årene. Arbeidsgruppen har vurdert de hensyn som ble vektlagt i 2006-rapporten, særlig risikoen for avgiftsunndragelse og administrative konsekvenser for næringsliv og myndigheter. Det vises til redegjørelsen om risikoer og risikoreduserende tiltak, samt redegjørelsen om effekter av ordningen. 4.3 Erfaringer fra utlandet Prinsippet om utsatt avregning ved import ble for første gang benyttet i deregulering av EU-intern handel ved etablering av det indre markedet i Samtidig ble vareførsel fjernet mellom landene og erstattet av VIES-ordningen. Utsatt avregning og VIESordningen ble obligatorisk for alle merverdiavgiftsregistrerte virksomheter i EU. Etter hvert begynte en del land i EU på egenhånd å innføre utsatt avregning også ved import fra tredjeland, men da uten å fjerne vareførselen. Utenfor EU har Sveits og Australia begge innført en ordning med utsatt avregning for registrerte næringsdrivende. Begge landene krever søknad og stiller klare vilkår for å kunne benytte ordningen. Sverige innfører utsatt avregning 1. januar Ordningen er obligatorisk, dvs. den omfatter alle registrerte næringsdrivende. Storbritannia, Tyskland og New Zealand har ikke utsatt avregning. Storbritannia hadde dette før, men gikk bort fra ordningen, jf. punkt nedenfor Land innenfor EU Ved vareførsel mellom landene i EU skjer ingen tollekspedisjon ved grensen. Denne internhandelen utgjør i størrelsesorden 70 prosent av vareførselen i de enkelte land. Ved omsetning av varer fra registrert selger i et EU-land til forbruker i et annet EU-land, er hovedregelen at merverdiavgift beregnes og innberettes av selger i selgers land. Skjer omsetningen fra registrert selger i et EU-land til registrert kjøper i et annet EU-land, og 1.0 Side 34 av 105

35 varen skal transporteres til kjøper, er hovedregelen at kjøperen skal beregne og innberette merverdiavgiften i sin omsetningsoppgave. Denne avgiftsplikten for kjøper betegnes gjerne som omvendt avgiftsplikt eller «reverse charge». Eventuell fradragsrett for kjøper følger de alminnelige regler. Først når en vare innføres fra et tredjeland (land utenfor EU), oppstår plikt til å betale innførselsmerverdiavgift. Plikten oppstår i prinsippet ved grensepassering, og innbetaling skjer til tollmyndighetene. Flere EU-land har imidlertid innført en ordning med utsatt avregning for registrerte næringsdrivende. Det betyr at innførselsmerverdiavgiften innberettes av importør/kjøper i omsetningsoppgaven slik som ved anskaffelser fra et annet EU-land. Eventuell fradragsrett følger også her de alminnelige regler. Tredjelandsimporten utgjør rundt 30 prosent av den totale vareførselen, dette i motsetning til Norge hvor utsatt avregning vil omfatte innførsel fra alle land. Registrerte selgere ved EU-intern handel må gi opplysninger i en EU-salgsangivelse (VIES) om alle merverdiavgiftsregistrerte kjøpere i andre EU-land, samt samlet salg til hver enkelt kjøper. Angivelsen skal leveres periodisk til skattemyndighetene i eget land. Dette skal sikre en effektiv utveksling av opplysninger medlemslandene i mellom. Dette samarbeidet er Norge ikke en del av. På den annen side skal all vareførsel inn til Norge deklareres, noe som er med på å sikre notoritet av importørens avgiftsforpliktelse (mer detaljert deklarasjon på et tidspunkt hvor det fortsatt er mulig å kontrollere varepartiet). Utsatt avregning har blitt innført i stadig flere EU-land. Pr er det innført i en eller annen form i 19 av 28 medlemsstater. De siste to landene som har innført utsatt avregning er Spania og Sverige som innførte ordningen ved nyttår. De fleste landene har avgrensede ordninger, dvs. ordninger som i varierende grad avgrenser ordningen til grupper av virksomheter. Trenden er likevel at ordningene gradvis utvides i de landene de allerede er innført i. Eksempler på dette er Belgia, Polen og Hellas som de siste årene har redusert kravene for å kunne innlemmes i ordningen. Utviklingen har skjedd til tross for erfaringene med omfattende og tiltagende nettverkssvindel i handel mellom EU-land som en direkte følge av innføring av utsatt avregning og VIES i De store økonomiene som Frankrike, Tyskland og Storbritannia har ikke innført utsatt avregning. I Storbritannia er det løpende dialog mellom næringsliv og skattemyndigheter rundt temaet i deres samarbeidsforum. Tyskland har valgt å beholde innførselsmerverdiavgiften, men henter ut likviditetsgevinster ved å samkjøre betalingsfrister og innkreving med innenlands merverdiavgift. Tre land har innført utsatt avregning i svært begrenset grad: Bulgaria godkjente investeringsprosjekter. Frankrike skrapmetall, oljeprodukter og maskiner mv. for utforskning av kontinentalsokkelen. Hellas registrert næringsdrivende som ikke har fast forretningssted i Hellas og med betydelig import, i hovedsak beregnet for gjenutførsel. 1.0 Side 35 av 105

36 Bruk av utsatt avregning etter søknad og på nærmere angitte vilkår er innført i Belgia, Kroatia, Estland, Hellas, Ungarn, Malta, Nederland, Portugal, Romania (frem til deretter obligatorisk), Latvia (for annet enn anleggsmidler) og Polen. Vilkårene varierer noe fra land til land, blant annet krever noen land elektronisk rapportering. Et par land krever også sikkerhetsstillelse og flere setter krav til god etterlevelse. Seks land krever ikke søknad om utsatt avregning: Tsjekkia obligatorisk Danmark hovedregel med utsatt avregning Latvia ved innførsel av anleggsmidler, ellers etter søknad Litauen obligatorisk Luxembourg obligatorisk Sverige innført fra 1. januar 2015 som obligatorisk ordning I Østerrike synes de næringsdrivende å ha en valgmulighet fra deklarasjon til deklarasjon. Baserer skyldig merverdiavgift seg på tolldeklarasjonen, importøren er registrert og varene er til bruk i den registrerte virksomheten, vil utsatt avregning bli innvilget dersom dette ønsket er angitt tolldeklarasjonen. Kypros, Finland, Tyskland, Irland, Italia, Polen, Slovakia, Slovenia, Spania og Storbritannia har per i dag ingen ordning med utsatt avregning. Det forventes at Slovakia innfører utsatt avregning 1. januar Arbeidsgruppen har sett nærmere på reglene knyttet til vareinnførsel i Sverige, Storbritannia, Sveits, Tyskland, Australia og New Zealand. På grunn av tidsfaktoren har arbeidsgruppen ikke tatt direkte kontakt og innhentet erfaringer fra andre land Sverige Sverige innførte merverdiavgift 1. januar Merverdiavgift som oppstår ved innførsel fra tredjeland innkreves av Tullverket etter tilsvarende system som dagens ordning i Norge, og utgjør ca. 25 prosent av all handel med utlandet. Med virkning fra 1. januar 2015 ble det gjort endringer hva gjelder avgiftshåndteringen ved innførsel av varer. Fra denne dato skal alle virksomheter som er registrert for merverdiavgift innberette merverdiavgiften ved innførsel av varer på sin ordinære omsetningsoppgave. Det samme avgiftsbeløpet kan trekkes fra som inngående avgift på samme oppgave i den grad anskaffelsen gir rett til fradrag. Ved importdeklarasjonen skal registrerte virksomheter ikke angi noe merverdiavgiftsbeløp. I stedet skal de angi en tollverdi på alle deklarasjoner. Det avgiftsbeløp som skal beregnes skal oppgis på omsetningsoppgaven på den termin tolldeklarasjonen er fastsatt av Tullverket. Beregningsgrunnlaget vil være det samme som i dag, og vil bestå av tollverdien inklusiv eventuell toll, skatter eller avgifter, samt eventuelle tilleggsomkostninger som provisjon, emballasje samt transport- og forsikringskostnader som ikke allerede inngår i tollverdien. 1.0 Side 36 av 105

37 Det er ikke bli innført noen unntak fra ovenstående. Det er heller ikke innført noen overgangsbestemmelser. Det er Tullverket som fastsetter, og dermed har tilgang til, tollverdien ved den enkelte fortolling. Tollverdien vil være grunnlaget for de registrertes avgiftsberegning. På bakgrunn av dette har Sverige sett det slik at ordningen forutsetter at relevant informasjon blir gitt fra Tullverket til Skatteverket slik at sistnevnte kan benytte informasjonen i sine kontrollrutiner. Tullverket må også få tilgang til informasjon fra Skatteverket slik at det kan avgjøres hvem som skal være avgiftspliktig (registrert/ikke-registrert). De som ikke er registrert for merverdiavgift, skal fortsette å betale merverdiavgiften ved innførsel av varer til Tullverket. Sverige vurderte også andre alternative forslag til gjennomføring av ordningen. Ett av forslagene gikk ut på at Tullverket skulle fortsette å fastsette merverdiavgiftsbeløpet ved vareinnførsel, men at innbetalingen og innfordringen ble flyttet til Skatteverket. De som skulle omfattes måtte gjennom en kredittvurdering. Dette innebar at systemet i praksis ville bli frivillig (basert på om man søkte om en kredittvurdering eller ikke). Et slikt system ble ikke foreslått fordi det ble ansett å innebære ulemper gjennom økte administrative omkostninger idet systemet ble komplisert og ikke enhetlig i forhold til unionsintern import, hvor alle merverdiavgiftsregistrerte oppnår utsatt avregning. Det ble også vurdert å forutsette korte terminer for omsetningsoppgaven for at virksomheten skal ha rett til utsatt avregning. Dette fordi lange terminer ble ansett som en fordel for den som har til hensikt å unndra skatt. Dette ble ikke foreslått med begrunnelse i at disse virksomhetene allerede har rett til utsatt avregning for handel innenfor EU, og et slikt krav ville gi unionsintern import en konkurransefordel i forhold til import fra tredjeland. I tillegg kunne et slikt system utnyttes av importører som gjennom bytte av terminlengde skulle kunne unngå Skatteverkets eller Tullverkets regelverk. Skatteverket hadde allerede mulighet på eget initiativ å kreve kortere terminer ved særskilte omstendigheter. Det er åpnet for at terminlengden kan forkortes ved mistanke fra Tullverket om skatteunndragelser. I proposisjonen om utsatt avregning i Sverige fremhevet regjeringen følgende fordeler: Bedre likviditet for de som importerer Administrativ lettelse ved slippe å måtte forholde seg til to myndigheter ved import Får samme avgiftsmessige behandling som ved kjøp fra annet EU-land Fordel for virksomheter som importerer fra tredjeland sett i forhold til kjøp fra EU Reduserer konkurranseulempen for virksomheter i tredjeland Vurdering av frivillighet og avgrensinger: Svenskene har innført en modell hvor merverdiavgiftsregistrerte virksomheter ikke kan velge hvorvidt de skal deklarere til Toll eller til Skatt, og stiller dermed ikke vilkår eller krav om garantier for å få deklarere til Skatteverket. De har begrunnet dette med følgende: Det er enklere. I et frivillig system måtte en ha et eget register over hvem som hadde valgt å deklarere til Skatteverket eller Tullverket. Både tolldeklarasjon og terminoppgave måtte sjekkes opp mot dette registeret for å sikre at en ikke har latt 1.0 Side 37 av 105

38 være å deklarere avgift. Selv om det er liten risiko for skatteunndragelse gjennom denne feilen (pga. fradragsrett) er det større sjanse for ubevisste feil i utfyllingen som kan ha andre konsekvenser. Uklare diskusjoner om avgrensing i tid. Det kan bli uklar periodisering. Når og for hvilke tolldeklarasjoner skal avgiften deklareres til Tullverket, når skal den deklareres til Skatteverket. Ved en obligatorisk ordning vil Tullverket kun trenge å kontrollere at virksomheten er merverdiavgiftsregistrert for å kunne fastslå hvem som er beskatningsmyndighet. Terminoppgaven vil uansett utvides med flere felter- forvirring. I en frivillig ordning ville en fra skattyters side la disse stå tomme dersom Tullverket er beskatningsmyndighet. Dette i seg selv vil kunne være opphav til feil fra den avgiftspliktiges side. Utydelig oppgavedeling mellom Tullverket og Skatteverket. I prinsippet ville de utføre samme oppgave, og det ville være en risiko for at de gjør ulike vurderinger i identiske, eller nesten identiske spørsmål. Negativt ut fra et kontrollsynspunkt. Ingen myndighet ville ha en enkel oversikt over hele avgiften for en skattyter. Dette ville kunne utnyttes til unndragelser og svindel. Ikke valgfrihet og avgrensing generelt i det svenske systemet. Sverige har, i motsetning til andre land, ingen grense for omsetning før merverdiavgiftsregistrering. Ved innføring av «skatteförfarandelagen» faller ordningen om å kunne deklarere merverdiavgift i selvangivelsen bort. For merverdiavgiftsregistrerte gjelder dermed veldig like regler fremover. Sammenligning Sverige Norge: I utgangspunktet er det naturlig å sammenligne seg med Sverige ved en innføring av utsatt avregning. Næringsliv og etterlevelseskultur i befolkning og næringsliv er sammenlignbart. Merverdiavgiftens plass i skattesystemet er viktig i begge land og vi har begge om enn på forskjellig måte sterk tilknytning til Europa med behov for å etablere mest mulig like ordninger for å gjøre det enkelt for virksomheter å operere i flere land samtidig. Utgangspunktet for gjennomføring av utsatt avregning er likevel forskjellig og det mest sentrale er at Sverige har innført utsatt avregning for EU-intern handel i Det betyr at Sverige sin merverdiavgift ved import i dag bare gjelder land utenfor EU. Endringen berører en større del av provenyet i Norge. Innføring av utsatt avregning ved import berører derfor bare 60 milliarder SEK, dvs. 20 prosent av et totalt avgiftsproveny på 300 milliarder SEK. For Norges vedkommende vil en endring utgjøre ca. 55 prosent av avgiftsprovenyet. Likviditetsgevinsten som hentes ut blir tilsvarende høyere i Norge enn i Sverige Utsatt avregning betyr i utgangspunktet økt risiko for provenytap ved at det åpner opp for forskjellige typer unndragelser. Endringen i dette risikobildet er ikke nødvendigvis likt i Sverige og Norge, blant annet fordi Norge, med høy merverdiavgiftssats og fordi vi er utenfor VIES-ordningen, vil kunne bli et mer attraktivt land å benytte i svindel av andre lands statskasser (for eksempel med sikte på å bryte ende-til-ende rapporteringen i VIES). 1.0 Side 38 av 105

39 Eksponeringen for MTIC/nettverkssvindel, for eksempel importnettverk og karuseller finnes i begge land, men i Norge er en i dag avhengig av smugling eller vareførselsmanipulering i starten av et nettverk. Dette er trolig noe mer risikofylt og mer komplisert enn de mulighetene som allerede finnes i Sverige gjennom VIES og importfritak ved direkte videresalg til annet EU-land. Endring i risikobildet vil være annerledes i de to landene. Når utgangspunktet er forskjellig vil endringen ved innføring av utsatt avregning ikke bli den samme. Sverige forventer en dreining i svindelmønsteret til også å involvere import/eksport fra land utenfor EU. Dermed åpnes svindel fra flere land og flere varegrupper enn det som er vanlig i dag. En er likevel forsiktig med å konkludere med en betydelig økning i svindel, antakeligvis fordi en regner med at VIES-ordningen fortsatt vil være det svakeste leddet i kontrollkjeden. For begge landene er eksempelvis oppretting av «stråselskaper» med årstermin for import, en ny modus. Det er likevel sannsynlig at Norge kan være mer utsatt for denne risikoen fordi vi ikke er del av VIES i EU. Større prosessmessige og systemmessige endringer nødvendige i Norge. Med 20 års erfaring med utsatt avregning for internasjonal varehandel i EU har Sverige allerede tilpasset seg det prinsipielle med utsatt avregning som ordning. Dagens kontrollregime og kompetanse er i stor grad tilpasset ordningen ved at kontrollene som må innføres allerede ligner kontroller og andre virkemidler som brukes i forbindelse med varehandel internt i EU. Den svenske terminoppgaven er allerede relativt godt tilpasset nyordningen. Det betyr at de i utgangspunktet trenger færre endringer på denne for å få samme kontrollmulighet. En endring av terminoppgaven i Norge til samme nivå som den svenske kan bety en økning på i størrelsesorden ti felter Danmark I Danmark har alle registrert næringsdrivende utsatt avregning for innførselsmerverdiavgiften. Den næringsdrivende må registrere seg som importør for å kunne ta inn varer utenfor EU. 3 Dette kommer i tillegg til registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Ved registrering blir virksomheten tildelt EORI-nummer, som registreres i et felles EU-register over virksomheter med import og/eller eksport fra/til land utenfor EU. Hovedregelen er at merverdiavgift ved import skal oppgis på omsetningsoppgaven for registrerte virksomheter. Beløpet er kalkulert på virksomhetens importspesifikasjon, som detaljerer merverdiavgiften per deklarasjon. Spesifikasjonen er tilgjengelig elektronisk hver måned for registrerte brukere av «Toldsystemer», og er ikke ulik kontoutskriften i Altinn for Toll sine tollkredittkunder. På spesifikasjonen er det angitt vareavgifter som forfaller til betaling og hvilket beløp som skal spesifiseres i omsetningsoppgaven (momsangivelsen) som «Moms af varekøb mv i udlandet». 3 SKAT Danmark: Side 39 av 105

40 I Danmark kan Skat kreve sikkerhetsstillelse ved registrering, blant annet dersom eier i løpet av de siste fem år har hatt vesentlig innflytelse i annen virksomhet som har gått konkurs. Det er en forutsetning at staten ikke fullt ut har sikkerhet for utestående eller at samlet tap utgjør mer enn danske kroner. Skatt kan også kreve sikkerhet fra virksomhet som ikke har forretningssted i Danmark og som er etablert i annet EU-land, Grønland, Færøyene, Island eller Norge. Oppfylles ikke kravene til sikkerhetsstillelse, kan Skat nekte registrering. Danmark har også regler om sikkerhetsstillelse for virksomhet som allerede er registrert. Blant annet kan Skat kreve sikkerhet dersom virksomheten i løpet av de 12 siste oppgaveterminer fire ganger ikke har betalt skatte- og avgiftskrav rettidig. Stilles ikke sikkerhet, kan Skat slette virksomheten Storbritannia Merverdiavgift ble innført i Storbritannia 1. april 1973, og både innenlandsk merverdiavgift og innførselsmerverdiavgift ble håndtert av de britiske tollmyndighetene. Importører hadde en periode på 70- og 80-tallet tillatelse til å rapportere merverdiavgift ved innførsel i merverdiavgiftsregnskapet, dvs. utsatt avregning. Alle registrerte næringsdrivende var omfattet av ordningen, og det ble benyttet hovedsakelig kvartalsvise terminer. Denne ordningen ble avskaffet i 1984 og fra da av har merverdiavgift ved innførsel blitt oppkrevet gjennom tolldeklarasjonen. Storbritannia vurderte i 2002 å gå tilbake til ordningen med utsatt avregning, men falt ned på at dette ikke var ønskelig. I stedet ble det innført enkelte forenklede prosedyrer. Arbeidsgruppen har ikke tatt kontakt med britiske myndigheter og vi har heller ikke funnet offentlig dokumentasjon vedrørende begrunnelsen for at Storbritannia gikk bort fra utsatt avregning i I 2006-rapporten ble følgende forklaring gitt i punkt s. 53: "Sammendrag: Storbritannia hadde tidligere et system med utsatt avregning, men ordningen ble avviklet i 1984 som en følge av at den resulterte i merverdiavgiftsunndragelser i form av karusellsvindel. I 2002 vurderte man å gå tilbake til utsatt avregning, men dette ble ikke gjennomført på grunn av risikoen for avgiftsunndragelser". I den svenske proposisjonen 2013/14:16 ble følgende opplyst vedrørende grunnen til at Storbritannia gikk bort fra utsatt avregning: "Regeringen har fått uppgifter från finansdepartementet i Storbritannien angående denna fråga. Enligt dessa uppgifter var anledningen till att Storbritannien återgick till redovisning i tulldeklaration bortfall av skatteuppbörd p.g.a. att importörer försvann innan betalning skulle erläggas. Ändringen resulterade dock också i en positiv engångslikviditetseffekt för staten på 1,2 miljarder pund vilket, enligt uppgifter från Storbritannien som Tullverket fått, även tycks ha resulterat i en årlig ränteintäkt på 120 miljoner pund. Den senare summan framstår därmed inte som någon årlig intäkt för minskade bedrägerier utan en ränteintäkt p.g.a. systemomläggningen. I en rapport från Skatteverket som utredningen tar upp nämns också budgetskäl som anledning till att Storbritannien återgick till redovisning av mervärdesskatt i tulldeklaration (RSV Rapport 1993:8 Mervärdessbeskattningen i ett EG- perspektiv s. 81)". 1.0 Side 40 av 105

41 4.3.2 Administrasjon av subjektkrets i EU Frivillig avgrenset ordning: De fleste landene har hatt en forsiktig tilnærming til utsatt avregning ved import. En forsøker å balansere gevinster mot risiko ved å sikre at en avgrenser ordningen til virksomheter som har størst nytte av ordningen i form av likviditetsgevinster, samtidig som en holder virksomheter som representerer den største risikoen utenfor ordningen. Et gjennomgående trekk er at store virksomheter, og gjerne med stor andel av import, innlemmes. Små virksomheter uten, eller med dårlig, historikk hos skattemyndighetene holdes utenfor. Rasjonalet bak en slik subjektavgrensing er at en preventivt gjør det mindre attraktivt å spre unndragelsesmekanismene fra EU-intern handel til import fra tredjeland. Subjektavgrening er mer eller mindre tilfelle for 13 av landene som har innført utsatt avregning. Kravene som går igjen er blant annet: Merverdiavgiftsregistrert i det spesifikke EU-landet, altså ikke nok å være merverdiavgiftsregistrert i et annet EU-land. God historikk med betaling av skatter og avgifter God historikk med levering av merverdiavgiftsoppgave/andre oppgaver til skattemyndighetene Ikke ha historikk knyttet til økonomisk kriminalitet Ha vært merverdiavgiftsregistrert over en periode før søknad innvilges Krav om elektronisk levering av skjema til skattemyndighetene Høy omsetning generelt Ha et visst volum på import/eksport eller i handel mellom EU-land Begrenset til import som inngår i virksomhetens egen bransje Begrenset til bestemte bransjer Må være solvent (kredittvurdering) Krav om sikkerhetsstillelse for deler av planlagt importvolum Ikke under offentlig behandling for fusjon/fisjon Være registret som AEO-virksomhet For disse landene er ordningen i praksis frivillig ved at en må søke og få innvilget en egen tillatelse for å kunne benytte utsatt avregning. En må henvise til denne tillatelsen ved import for å slippe å betale merverdiavgift i forbindelse med innførsel. I disse løsningene ligger det implisitt at en kan risikere å miste retten til utsatt avregning dersom kriteriene ikke lenger oppfylles eller ordningen blir misbrukt på annen måte. Dette fordrer egen registering sammen med merverdiavgiftsregistreringen eller en annen registerføring som en kan sjekke mot når importdeklarasjoner mottas fra virksomheten. Oppfølging og saksbehandling fra myndighetene sin side er nødvendig selv om selve søknadsprosessen for å komme inn i registeret kan gjøres svært enkelt. Obligatorisk ordning: Ulempene med en subjektavgrensing er at ordningen trolig blir mer ressurskrevende å forholde seg til både for forvaltning og næringsliv, spesielt hvis mange virksomheter, men ikke alle, omfattes. Næringslivets gevinst av utsatt avregning, i form av en likviditetsfordel, blir også begrenset forholdsmessig i forhold til gruppen som holdes utenfor. Den er også konkurransevridende ved at små virksomheter i en oppstartsfase har ulemper i forhold større og mer etablerte virksomheter. Avgrensninger av en ordning basert på selskapsform, bransje, nasjonalitet, valg av samarbeidspartnere i verdikjeden, 1.0 Side 41 av 105

42 størrelse på virksomheten, støter dermed i en viss grad mot nøytralitetsprinsippet og likhetsprinsippene i internasjonal avgiftsforvaltning (OECD guidelines). Flere EU-land, herunder Danmark, Luxemburg og Sverige, har valgt en løsning med minimal avgrensning ved at ordningen er obligatorisk for alle merverdiavgiftspliktige virksomheter registrert i landet. Landenes utgangspunkt er forskjellig og det samme gjelder dermed også risikovurderingene. Svenskenes vurderinger var at gevinstene ved en generell ordning veide tyngre enn den risikoen som dempes ved å avgrense ordningen. De begrunner dette med at eksisterende svakheter i det svenske MVA-systemets for EU-handel trolig fortsatt er mer attraktivt å benytte. Dermed er økt risiko begrenset og en avgrensing av løsningen vil ha mindre effekt. Ved utsatt avregning ved import fra land utenfor EU beholdes vareførselen. Fortsatt vareførsel gjør at myndighetene får en tidligere, mer detaljert og kanskje mer pålitelig indikasjon på første leddet i en nettverkssvindel, noe som gjør det vanskelig for nettverkene å holde seg usynlig over tid og heller vil velge å benytte seg av EU-intern handel. Det kan også støtte opp om en vurdering dersom land utenfor EU, som for eksempel Norge, ikke eksponerer seg for den samme risikoen som EU-land. Vi antar at lignende vurderingene ligger til grunn i de andre EU-landene som har innført en obligatorisk ordning. Forskning peker på at små land/økonomier og land med lavere avgiftssatser er mindre utsatt for nettverksunndragelser. Alle landene som har innført en obligatorisk ordning er relativt små, spesielt Luxemburg som også har EU sin laveste avgiftssats på 17 prosent (opp fra 15 prosent i 2014). I iallfall to av landene som i praksis har obligatoriske ordninger er det mekanismer som gjør det mulig å betale via tolldeklarasjonen. Tsjekkia har en ordning hvor virksomheter som misbruker ordningen mister retten og dermed må betale avgift gjennom vareførselen. I Danmark må en være oppført i det danske importregisteret for å kunne bruke utsatt avregning. Dette er på den annen side lovpålagt for alle merverdiavgiftspliktige importører. Mens en venter på godkjenning av registrering som importør er det mulig å betale merverdiavgift for importere varer på tolldeklarasjonen Risikoreduserende tiltak benyttet i EU Basistiltak - Dreining av kontroll mot utsatt avregning: Et tradisjonelt virkemiddel mot nettverksunndragelser ved utsatt avregning er å innrette tilstrekkelig andel av myndighetenes analyse- og kontrollressurser mot problemet. EUlandene har gjennom sin kontroll av EU-intern handel over mange år bygget relevant kunnskap og erfaring. En av erfaringene er at en avdekker svindel med utsatt avregning ved import ved å legge tilstrekkelig vekt på kontroller ved eksport. Årsaken er at karuseller er lettere å avdekke ved utførsel, selv om unndragelsen normalt skjer i importleddet. Andre målrettede risikoreduserende tiltak: De fleste land i EU, både de som har utsatt avregning og de som ikke har det, jobber aktivt med tiltak som reduserer unndragelsesrisiko rundt internasjonal nettverkssvindel. Disse tiltakene virker både mot unndragelser ved intern EU-handel eller gjennom import/eksport mot tredjeland. 1.0 Side 42 av 105

43 De fleste EU-land har etter hvert innført «omvendt betalingsplikt/snudd avregning» innenlands på flere og flere produkter etter hvert som de har avdekket nettverkssvindel med disse. Dette tar vekk muligheten for å svindle med det bestemte produktet. Sist ut er Tsjekkia og Danmark som har innført dette fra 2015, blant annet for en lang rekke elektroniske produkter. Omvendt betalingsplikt/avregning benyttes nødig fordi det bryter med prinsippene i MVAsystemet, det øker administrativ byrde på næringslivet og unndragelsen vil etter hvert flytte seg til nye varekategorier. Spania har fra 2015 innført obligatoriske distributørsertifikater i utsatte bransjer for å kunne sikre at hvite aktører ikke bidrar til nettverkssvindel. Flere land i EU har innført strengere krav til kjøper for å forsikre seg om at han ikke kjøper fra distributører/leverandører som inngår i en nettverkssvindel. Et eksempel på dette er Storbritannia hvor mange leverandører har opplevd at myndighetene nekter å betale ut restitusjonsoppgaver ved eksport eller at betalingene har blitt holdt tilbake til myndighetene har hatt anledning til å gjennomføre grundigere undersøkelser. Generelle tiltak for økt transparens i MVA-systemet: Enkelte av landene i EU har også innført tiltak som reduserer useriøse virksomheters mulighet til å fremstå som seriøse overfor kunder og holde seg usynlig overfor myndighetene. Disse bidrar også til å dempe risiko for nettverksvindel ved import/eksport. Noen viktige eksempler er: Danmark har innført et system (NEMKONTO) som bidrar til at bankkontobruk og betalingsstrømmer blir mer synlige for myndigheter og seriøse kunder. I Latvia har skattemyndighetene fullmakt til å gjennomføre sletting fra avgiftsmanntallet for virksomheter en ikke får kontakt med på telefon, mail eller ved oppmøte. Dette brukes spesielt aktivt mot nyopprettede virksomheter når en har mistanke om at disse inngår i nettverkssvindel. En del land i Europa tilbyr ikke årstermin, eller begrenser det til svært lave terskelverdier, til bestemte bransjer eller avgrenser til virksomheter som kun driver innenlands omsetning. Å begrense bruk av årstermin øker også sjansen til å avdekke og bekrefte nettverkssvindel. Tsjekkia har innført et offentlig register over virksomheter som ikke rapporterer rettidig og ikke betaler utestående skatt. Terskelen for å bli registrert i dette registeret er vesentlig senket fra Samtidig har tsjekkiske skattemyndigheter fått fullmakt til å etablere egen kontrollrapportering fra alle virksomheter for å redusere merverdiavgiftsunndragelser. Så langt er det ikke kjent hva en slik rapportering vil inneholde. Tre land (Latvia, Portugal og Ungarn) har innført krav om at alle merverdiregistrerte virksomheter som minimum skal legge ved bestemte uttrekk av spesifikasjoner fra kunde- og leverandørreskontroen når terminoppgaven leveres. Disse inneholder informasjon om avgiftspliktig omsetning per leverandør. Portugal går enda lenger for store virksomheter ved at disse må rapportere fakturadetaljer løpende. Hensikten med en kunde/leverandørrapportering er å etablere en kryssrapportering mellom kunder/leverandører. Dette er i praksis en tredjepartsrapportering hvor de seriøse virksomheter hjelper myndighetene å avdekke økonomisk aktivitet som de 1.0 Side 43 av 105

44 useriøse selv rapporter til myndighetene. Kryssrapporteringen gjør det lettere for myndighetene å vurdere omsetning i en virksomhet selv om denne skulle unnlate å levere terminoppgave eller levere oppgave med feil ut- og inngående omsetning. Ordningen brukes også til effektivt å kartlegge verdikjeder og potensielle svindelnettverk enten disse er organisert som innenlands arbeidsnettverk eller de er involvert i unndragelser ved import/eksport. For å unngå at økt detaljeringsgrad i rapporteringen, som for eksempel ved ordningen nevnt ovenfor, skal gi økt belastning for næringslivet, har flere tilrettelagt for at det skal bli lettere å rapportere til myndighetene direkte fra økonomisystemene som finnes på markedet. Samtidig fjerner de, eller kraftig avgrenser, adgangen til å kunne rapportere via Web. Flere EU-land har, eller er i ferd med å innføre, analysesystemer og profileringssystemer etter mønster fra blant annet kredittkortbransjen og forsikringsbransjen. Disse hjelper både til med å se mer komplekse sammenhenger i den informasjonen en får og med muligheten til å reagere raskere på risiko enn i dag. 4.4 Land utenfor EU Arbeidsgruppen har sett nærmere på to land utenfor EU som har innført utsatt avregning ved import, Sveits og Australia. Fordi import av varer fra tredjeland inn til EU bare utgjør 30 prosent av den total vareførsel og EU-landene derfor har relativt sett mindre import med vareførselsprosedyrer enn Norge, vil Sveits og Australia mer eller mindre være i samme situasjon som Norge. Begge disse har innført en avgrenset ordning Arbeidsgruppen undersøkte også regelverket rundt import i New Zealand. De har ikke utsatt avregning og arbeidsgruppen har derfor ikke beskrevet ordningen nærmere Sveits Sveits innførte et merverdiavgiftssystem 1. januar Ved innførsel av varer til Sveits betales innførselsmerverdiavgift med 8 prosent av varens verdi til tollmyndighetene. Sveits har innført en ordning med utsatt avregning. Registrerte næringsdrivende som har fått tillatelse til utsatt avregning, betaler ikke innførselsmerverdiavgift på importtidspunktet, men medtar beløpet i førstkommende omsetningsoppgave. Eventuell fradragsrett føres i samme termin. Næringsdrivende som ønsker utsatt avregning må sende søknad til skattemyndighetene. For å kvalifisere til ordningen må den næringsdrivende blant annet: være registrert for merverdiavgift ha kvartalsvis eller månedlig rapportering (omsetningsoppgaver) regelmessig innføre og utføre varer ha kontroll på innførsel, utførsel og lager av disse varene ikke anvende forenklede ordninger med avregning i henhold til saldo- eller standardsatser ikke importere som agent eller megler 1.0 Side 44 av 105

45 garantere for riktig anvendelse av prosedyren Australia Australia innførte "Goods and services tax" (GST) 1. juli GST er en avgift på endelig forbruk av varer og tjenester, og er bygd opp på samme måte som merverdiavgiften i Norge og EU. Ved innførsel av varer til Australia skal det betales GST til tollmyndighetene og som hovedregel frigis ikke varen før GST er betalt. GST betales med 10 prosent av varens verdi. Australia har en ordning med utsatt avregning for registrerte næringsdrivende, dvs. at GST ikke betales ved innførselen, men først tas med i omsetningsoppgaven for den termin innførselen skjedde. Beløpet fradragsføres (helt eller delvis) i samme termin. Næringsdrivende som ønsker utsatt avregning må sende søknad til Australian Taxation Office (ATO). For å kvalifisere til ordningen må næringsdrivende importør være registrert for GST i Australia ha et australsk forretningsnummer (ABN) rapportere månedlig og elektronisk betale skyldig GST elektronisk ikke ha utestående skatt, herunder GST ha levert alle omsetningsoppgaver ha god etterlevelseshistorikk I praksis fungerer ordningen slik at godkjent importør sender elektronisk tolldeklarasjon til tollmyndighetene. På denne oppgis importørens ABN-nummer. Tollmyndighetenes datasystem beregner skyldig GST, men angir denne som utsatt. Eventuell toll og andre avgifter betales og varen frigis. Tollmyndighetene gir elektronisk beskjed til ATO om skyldig GST for hver importør. ATO anfører totalt skyldig GST-beløp i foregående måned på importørens omsetningsoppgave og sender denne elektronisk til importør. Importører kan miste sin godkjennelse til å benytte utsatt avregning dersom de ikke leverer omsetningsoppgave til rett tid ikke betaler skyldig GST til rett tid er blitt ilagt administrative straffer i henhold til enhver lov som håndheves av NATO Importør som har mistet sin godkjennelse kan, dersom alle vilkår igjen er oppfylt, innvilges utsatt avregning på nytt, men i så fall må det normalt stilles bankgaranti. Australia har kun en avgiftssats (10 prosent). På samme måte som for Sveits er det dermed en del mindre attraktivt å etablere nettverk for å unndra avgift. Dette gjør at risikobildet i Sveits og Australia er ulikt det vi finner i Norge. 1.0 Side 45 av 105

46 4.5 Oppsummering Som nevnt i punkt skjer det ingen vareførselsprosedyrer som tollekspedering mv. ved handel mellom landene i EU. Ved omsetning av varer fra registrert selger i ett EUland til registrert kjøper i et annet EU-land, og der varen skal transporteres til kjøper, er hovedregelen at kjøperen skal beregne og innberette merverdiavgiften i sin omsetningsoppgave (reverse charge). Ved innføring av utsatt avregning innen EU, ved innførsel av varer fra tredjeland, benyttes således den samme ordningen som ved EU-intern handel. Dette innebærer også at de næringsdrivende i merverdiavgiftsmessig sammenheng benytter samme fremgangsmåte ved kjøp fra et annet EU-land og ved import fra et tredjeland. Ved å innføre utsatt avregning oppnås således en enhetlig avgiftsbehandling av alle kjøp fra andre land der import av varer fra tredjeland til EU bare utgjør ca. 30 prosent av landenes totale vareførsel. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende i Norge. Forutsetningene for innføring av utsatt avregning ved import er annerledes i EU (herunder Sverige) enn i Norge. Andelen proveny som påvirkes av endringen er nesten tre ganger større i Norge enn i Sverige. Den potensielle gevinsten i form av likviditets- og renteffekt for næringslivet er dermed tilsvarende større hos oss. Samtidig er iboende risiko for unndragelser/provenytap ulikt før innføring av ordningen i de to land. Endring i risiko kan tenkes å øke mer i Norge enn i Sverige ved innføring av ordningen. Dette skyldes dels at større proveny er involvert, dels at vi åpner for unndragelsesmekanismer i Norge som ikke er fullt så attraktive i det svenske systemet. Omstillingsbehovet i forvaltning og næringsliv vil totalt sett være en del større i Norge enn i Sverige som følge av ordningen. Erfaringene fra innretting av kontrollarbeidet i land som Sverige, Danmark og andre EUland har imidlertid overføringsverdi til Norge, uavhengig av om vi velger en obligatorisk eller avgrenset løsning. Det synes også naturlig å vurdere tiltakene som er tatt i bruk i andre land kan være relevante for Norge på kortere eller lengre sikt. 5 Løsningsalternativer 5.1 Forutsetninger for løsningene Arbeidsgruppen har først vurdert en universell løsning og deretter en løsning der det kan stilles ulike vilkår både knyttet til å komme inn under ordningen og med hensyn til etterlevelse. Risiko knyttet til utsatt avregning behandles i punkt 6. Arbeidsgruppen har identifisert to viktige forutsetninger som må tilrettelegges før iverksettelse av ordningen om utsatt avregning. Disse forutsetningene er henholdsvis en utvidelse av omsetningsoppgaven for merverdiavgift, og en systemteknisk kobling mellom informasjons- og saksbehandlingssystemer i Toll og Skatt. Punktene 5.2 og 5.3 beskriver disse forutsetningene mer i detalj. 1.0 Side 46 av 105

47 5.2 Utvidelse av merverdiavgiftsoppgaven Omsetningsoppgaven for merverdiavgift har i dag ingen poster for innførsel eller utførsel av varer. Ordningen med utsatt avregning innebærer at merverdiavgift ved innførsel skal innberettes på omsetningsoppgaven. Ettersom merverdiavgift ved innførsel ikke er å anse som utgående merverdiavgift knyttet til virksomhetens egen omsetning og uttak, vil det representere en uriktighet dersom avgiften tas med i de alminnelige postene for utgående avgift. Dette ville blant annet medført uriktig statistikk over innenlands omsetning. Derfor må det tilrettelegges poster som er spesifikke for merverdiavgift ved innførsel, tilsvarende dagens post for beregningsgrunnlag for tjenester kjøpt fra utlandet (Post 7). Det bør tilrettelegges poster både for alminnelig og redusert sats. Arbeidsgruppen anbefaler at det også tilrettelegges en egen post for beregningsgrunnlag for utgående avgift ved utførsel av vare, som er adskilt fra øvrig omsetning og uttak som er fritatt for merverdiavgift. Dette er viktig av flere grunner. En slik post er betydningsfull av kontrollhensyn. Skatt kan da kryssjekke innrapportert avgift mot deklarasjoner ved utførsel. Slik kan det fastslås hvorvidt omsetningen skal falle inn under fritaksbestemmelsene. Videre vil posten gi Skatt anledning til å overvåke virksomheter som kan være deltakere i grenseoverskridende karusellsvindel. Egen post for utførsel vil også sette Skatt bedre i stand til å føre statistikk adskilt for utførsel og øvrig omsetning med fritak. Et slikt skille gir grunnlag for mer presise tilbakemeldinger om omsetningsstørrelser for disse områdene på forespørsel eller i forbindelse med utredningsarbeid. Det bemerkes at en konsekvens av å utvide omsetningsoppgaven vil være at papirversjonen av oppgaven må utfases. Dette skyldes teknisk kompleksitet rundt å bygge opp skjemaet på nytt i MVA-systemets nye brevmodul, fysisk plassmangel i skjemaet som betyr at det må utvides fra en til to sider med tilstøtende konsekvenser for optisk lesing og avtaleverk rundt dette. Tids- og kostnadsmessig blir det således omfattende å tilrettelegge en utvidelse av omsetningsoppgaven på papir. Omsetningsoppgave skal leveres elektronisk, jf. merverdiavgiftsloven 15-7 tredje ledd. Ettersom 99,4 prosent av omsetningsoppgavene i dag leveres elektronisk, mener arbeidsgruppen det er forsvarlig å fjerne adgangen til å dispensere fra å levere elektronisk oppgave, jf. merverdiavgiftsforskriften Dette vil også være i tråd med den nye e- forvaltningsforskriften. 5.3 Kobling av TVINN og MVA-systemet Arbeidsgruppen anser en systemteknisk kobling av datasystemene TVINN og MVA som en forutsetning for innføring av utsatt avregning. Det presiseres at koblingen fra TVINN kan gjøres mot en annen plattform hos Skatt som kommuniserer videre med MVAsystemet. Av enkelhetshensyn omtales koblingen å være mellom TVINN og MVAsystemet. Det grunnleggende behovet koblingen skal dekke, er en to-veis kommunikasjon knyttet til informasjon om subjekter, samt overføring av opplysninger om vareførsel til Skatt. Det er en forutsetning for utsatt avregning at Skatt maskinelt kan orientere Toll løpende om hvilke subjekter som omfattes av ordningen om utsatt avregning. Dette er et hensyn som vil være gjeldende uansett om en velger en universell eller vilkårsbasert løsning. Motsatt vei må Toll orientere Skatt om hvilken oppgjørsordning som er lagt til grunn ved innførsel av en vare som en del av vareførselsdokumentasjonen. Dette har betydning eksempelvis 1.0 Side 47 av 105

48 der hvor subjekter innfører varer før registrering i MVA-registeret, deretter registreres i samme termin eller tilbake i tid, og i påfølgende omsetningsoppgave fører fradrag for merverdiavgift ved en innførsel som ikke er innberettet i omsetningsoppgaven. Kobling mellom systemene anses også som svært viktig for det løpende kontrollarbeidet. Informasjon fra deklarasjoner ved innførsel kan fortløpende videreformidles til Skatt, som vil kunne benytte dette i risikovurderinger, analyse- og etterretningsarbeid, kontrollutvelgelse og avstemming av innberettede opplysninger i omsetningsoppgaven. En helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning vil behøve kobling av tilgjengelig informasjon for å oppnå de gevinster som regjeringen ønsker. Uten en slik kobling mellom datasystemer, begrenses etatenes muligheter til å iverksette effektive risikoreduserende tiltak slik disse omtales i punkt Universell løsning I en ordning med utsatt avregning vil det være naturlig å ta utgangspunkt i merverdiavgiftsregistrerte subjekter siden disse har plikt til å levere omsetningsoppgave. Det må videre være en forutsetning at avgiftssubjektet innfører varen som del av sin næringsvirksomhet. Totalt utgjør registrerte næringsdrivende i MVA-registeret per 1. november En universell løsning forutsettes å omfatte alle disse, både ordinært registrerte, forhåndsregistrerte, frivillig registrerte og særskilt registrerte. Samtlige termintyper vil kunne benytte løsningen, herunder også de med årstermin. Arbeidsgruppen anbefaler en obligatorisk variant av en universell løsning, vektlagt her er den forutsigbarhet og forenkling som dette medfører for forvaltingen og næringslivet som helhet. Dette vil bety at virksomheter med utsatt avregning ikke vil få anledning til å gjøre opp på andre måter enn ved å deklarere på omsetningsoppgaven. For å få en oversikt over virksomheter som importerer til Norge, har arbeidsgruppen gjennomgått all import i Vi har videre fått koblet sammen data fra TVINN og MVA-systemet for å kunne gjøre ytterligere analyser av de som importerte varer dette året. I 2013 var det totalt registrerte næringsdrivende som importerte varer. Av disse hadde tollkreditt og i gjennomsnitt var det om benyttet kreditten i løpet av en måned Tollkredittkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige Det er et overordnet krav for tollkreditt at søker skal være registrert i MVA-registeret. Regelverket åpner imidlertid for at det kan dispenseres fra denne plikten. Som hovedregel skal det da stilles sikkerhet, med mindre det er ubetenkelig å innvilge slik kreditt uten sikkerhet. Eksempler på ikke-registrerte er offentlige virksomheter som ikke driver merverdiavgiftspliktig virksomhet og tilsvarende private virksomheter. Generelt blir det ikke dispensert der søker ikke er registrert i MVA-registeret fordi virksomheten ennå ikke har nådd en omsetning på kroner. En gjennomgang av tallmateriale fra 2013 viser at 59 virksomheter som ikke var registrert i MVA-registeret, hadde tollkreditt. Disse hadde belastet tollkreditten med ca Side 48 av 105

49 millioner kroner i innførselsmerverdiavgift. Mange statsetater med stor import har også merverdiavgiftspliktig omsetning, for eksempel Forsvaret på grunn av avgiftspliktig salg av overskuddsmateriell. Disse vil være omfattet at vår beskrivelse av delt virksomhet nedenfor. Det er også underavdelinger av hovedforetak som i dag har behov for egen tollkreditt av praktiske og regnskapsmessige årsaker. Disse vil ha utsatt avregning fordi de tilhører et hovedforetak som er merverdiavgiftsregistrert. Dette må TVINN fange opp og dessuten kommunisere til speditører. Arbeidsgruppen anbefaler at virksomheter som ikke er registrert i MVA-registeret fortsatt skal kunne betjenes gjennom en ordning med tollkreditt. Administrativt vil det være uten betydning for håndtering av tollkreditten at innførselsmerverdiavgift for dissevirksomhetene fortsatt kan betales via ordningen, forutsatt at tollkredittordningen fortsatt skal eksistere for å betjene toll og særavgifter. En vurdering av om tollkredittordningen bør opprettholdes generelt er ikke knyttet til valg av løsning for utsatt avregning og arbeidsgruppen har derfor ikke gått nærmere inn på vurderinger av dette Delt virksomhet og kompensasjonsberettigede Når det gjelder de merverdiavgiftspliktige som driver delt virksomhet, altså virksomhet med både avgiftspliktig omsetning og omsetning som ikke er omfattet av merverdiavgiftsloven, bør import av varer som helt eller delvis skal benyttes i den avgiftspliktige delen av virksomheten, omfattes av ordningen. Spørsmålet er om den delen av vareimporten som helt ut er til bruk i næringsvirksomhet utenfor merverdiavgiftsloven, bør omfattes av ordningen. Den samme problemstillingen er aktuell for kommuner som både har avgiftspliktig omsetning og som får kompensasjon av merverdiavgift for andre deler av virksomheten, jf. lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner mv. Dersom vareimport knyttet til den ikke-avgiftspliktige virksomheten skal omfattes av utsatt avregning, vil dette gi en likviditetsfordel sett i forhold til innenlandskjøp. Innenlands betales merverdiavgiften på varer knyttet til virksomhet utenfor avgiftsområdet endelig senest ved fakturaforfall. Ved import oppnås en gevinst dersom innbetaling først skal skje ved terminforfall for den terminen varen importeres. Som en kuriositet kan det nevnes at gevinsten kan økes ytterligere gjennom å oppbevare varen på tollager frem til den faktisk skal benyttes. Gevinsten vil da være avhengig av lagerkostnaden og at varen først tas ut av tollageret i en senere avgiftstermin. Arbeidsgruppen ser ikke bort fra at den likviditetsfordelen som oppnås kan medføre at virksomheter som driver utenfor avgiftsområdet finner det forretningsmessig interessant å utvide virksomheten til også å omfatte avgiftspliktig omsetning. Alternativet er å fortsette virksomheten som i dag med tollkreditt. Arbeidsgruppen mener at utsatt avregning for den totale vareimport for disse virksomhetene vil gi den løsningen som er klart enklest å praktisere for næringslivet og den som krever minst ressurser for forvaltningen totalt sett. At enkelte næringsdrivende her kan oppnå en disponeringsgevinst og at risiko for å fradragsføre mer innførselsmerverdiavgift enn loven tilsier, må aksepteres som et ledd i innføring av utsatt 1.0 Side 49 av 105

50 avregning. Dette var også den løsningen som ble skissert i 2006-rapporten for delt virksomhet. Når det gjelder kommuner som har avgiftspliktig næringsvirksomhet og dessuten skal ha kompensert avgiftspliktig import, vil det samlede resultat være full refusjon av avgiften. Vareimport knyttet til den avgiftspliktige delen skal etter gjeldende regelverk innrapporteres på omsetningsoppgaven mens kompensasjonsoppgaven skal benyttes for de kompensasjonsberettigede utgiftene. I de tilfeller kommunen gjennomfører en enkeltstående vareimport knyttet til så vel kompensasjonsberettiget virksomhet som den avgiftspliktige, vil tolldeklarasjonen fremstå som en vareimport med kommunen som importør, identifisert med organisasjonsnummer. Kommunen er den som er nærmest å vite hvordan varen skal benyttes og bør selv foreta fordelingen av innførselsmerverdiavgiften mellom omsetningsoppgaven og kompensasjonsoppgaven i etterkant. Det er relativt få kompensasjonsberettigede som importerer. En gjennomgang av de som importerte i 2013 viser at det er i underkant av 900 kompensasjonsberettigede virksomheter som importerte. Deklarert innførselsmerverdiavgift var totalt 60 millioner kroner. En alternativ løsning knyttet til kompensasjonsområdet vil være å holde de utenfor løsningen og videreføre tollkreditten. Dette for å sikre en enhetlig løsning for denne gruppen. I så fall håndteres innførselsmerverdiavgiften for disse som i dag og på linje med øvrige ikke avgiftspliktige næringsdrivende. Arbeidsgruppen mener altså ut fra en helhetlig vurdering at delt virksomhet bør omfattes av utsatt avregning for hele sin vareimport. Når det gjelder kompensasjonsberettigede er det mest nærliggende å holde de utenfor utsatt avregning, tilsvarende øvrige ikke avgiftspliktige virksomheter. I motsatt fall bør en kost-/nyttevurdering være styrende for valg av løsning Årstermin Under dagens ordning betaler de som har årstermin innførselsmerverdiavgiften etter samme regime som øvrige avgiftssubjekter, kontant eller senest ved tollkredittforfall den 18. i neste måned. Ved utsatt avregning vil innrapportering og betaling først skje ved første terminforfall etter import. Innrapportering og betalingstidspunktet ved årstermin vil da være fra dager lenger frem i tid enn ved dagens tollkreditt. Virksomheter som er registrert med årstermin vil, forutsatt at de har omsetning innenfor beløpsgrensen på en million kroner, ikke utgjøre en stor risiko knyttet til restanseoppbygging eller unndragelser. I 2013 var det registrert virksomheter med årstermin som hadde importer varer. Av disse var det 666 virksomheter som hadde tollkreditt. Samlet selvdeklarert innførselsmerverdiavgift utgjorde 200 millioner kroner. Unndragelser knyttet til import vil kunne fanges opp i den grad importen registreres gjennom vareførselen. Er importvolumet stort, mens innenlandssalget er lite, vil dette kunne fanges opp og videre tiltak iverksettes. Risiko knyttet til årstermin er først og fremst bruken av disse selskapene i svindeløyemed. 1.0 Side 50 av 105

51 Denne risikoen kan reduseres på to måter: 1. Ved å nekte de med årstermin å importere varer under utsatt avregning. Ved import må de da benytte dagsoppgjør eller kontant betaling. 2. Stille krav til kvalifisering før virksomheten får årstermin. Skattedirektoratet fremmet forslag om kvalifisering før årstermin i brev til Finansdepartementet datert Bakgrunnen for forslaget var kontrollerfaringer der man så at ordningen med årstermin ble benyttet til svindelvirksomhet knyttet til fiktiv fakturering. Det ble videre pekt på risikoen for at virksomheter med årstermin ble benyttet til svindel knyttet til innførsel av tjenester. I brevet fra Skattedirektoratet ble det fremmet forslag om endring av merverdiavgiftsloven 15-3, forslaget lyder som følger: "(2) Samtykke til å levere omsetningsoppgave en gang i året kan først gis når avgiftssubjektet har vært ordinært registrert i MVA-registeret i minst ett år og har overholdt sin oppgave- og betalingsplikt og andre bestemmelser i merverdiavgiftsloven". Arbeidsgruppen anbefaler at det ses nærmere på om vilkårene for å nekte/tilbakekalle retten til årstermin bør utvides til å omfatte virksomheter med import av enkelte produktkategorier, eller import over et visst volum. I den svenske utredningen ble det diskutert om en skulle nekte årstermin, men av hensyn til de små virksomhetene og den merbelastningen to-månedlig innberetning ville påføre disse, ble ikke dette innført. I innstillingen ble nytten sett i forhold til risiko for provenytap/unndragelser diskutert. Den svenske løsningen åpner for å kunne nekte bruk av årstermin som en selektiv mekanisme. Ut fra en samlet vurdering mener arbeidsgruppen at en kvalifiseringsordning vil kunne redusere risikoen for at ordningen med årstermin benyttes i svindelsammenheng noe. At svindlere driver ordinær næring og etterlever ett år før svindel iverksettes er nok mulig, men det antas at ordinær to-månedlig innrapportering heller benyttes. Risikoen knyttet til restanseoppbygging på grunn av tidsaspektet, blir imidlertid uendret. Lovforslaget om kvalifisering før årstermin gjelder generelt og vil ha effekt ut over innførselssegmentet. Gjennom kvalifiseringsperioden vil nye næringsdrivende måtte lære korrekt innrapportering, sette av merverdiavgift og innbetale rettidig. Gjennomføres lovforslaget fra og med , vil en ved innføring av utsatt avregning den ha årsterminpliktige som da oppfyller kriteriene for gjennomført prøvetid Løsningsbeskrivelse universell ordning Avgiftssubjektet vil ved registrering i MVA-registeret komme automatisk inn under ordningen med utsatt avregning og motta informasjon ved registrering tilsvarende som i dag. Både Skatt og Toll må ha en oppdatert oversikt over hvem som til enhver tid er registrert næringsdrivende. Den universelle obligatoriske løsningen vil ikke kreve særskilt manntallsføring hos Skatt. For Toll må det i TVINN skilles mellom registrerte merverdiavgiftspliktige og ikkeregistrerte. En obligatorisk løsning vil være mest oversiktlige og være enklest å 1.0 Side 51 av 105

52 kommunisere og praktisere. I denne løsningen vil alle avgiftspliktige virksomheter, uavhengig av importvolum eller frekvens, benytte utsatt avregning for hele sin import. Ved fortolling vil de arbeidsprosesser som er beskrevet under punkt følges. Deklarasjonens del én skal fylles ut også for de firma som har fått utsatt avregning. I rubrikk 8 på tolldeklarasjonen føres navnet på importøren med organisasjonsnummer. Hvis dette er et registrert avgiftssubjekt, føres en ekstra bokstavkode eller en annen indikator i tilknytning til organisasjonsnummeret for å kunne skille dette fra virksomheter som ikke er registrert i MVA-registeret og således ikke har utsatt avregning. Grunnlag, sats og beløp for beregning av merverdiavgift fremkommer av rubrikk 47 på tolldeklarasjonen. Satsen som skal benyttes kan variere mellom høy sats på 25 prosent eller lav sats på 15 prosent (næringsmidler). For importører som har utsatt avregning og ikke skal betale merverdiavgift ved innførsel, vil ikke merverdiavgiftsbeløpet bli ført i summeringsrubrikken på tolldeklarasjonen. Etter at varene er ekspedert i TVINN blir varene frigitt. Toll vil som i dag sende tilbakemelding/rapportere til forskjellige aktører om at varene er fortollet. Nøkkelinformasjonen fra tolldeklarasjonen overføres til Skatt elektronisk, herunder subjekt, dato for fortolling, fastsatt tollverdi, grunnlag for merverdiavgift, eventuelt grunnlag for særavgifter, og hvilken betalingsordning som ble lagt til grunn ved frigivelse av varen. Informasjon gis for all merverdiavgiftsbelagt vareimport for alle subjekter. Opplysningene er nødvendige for å ivareta drift og sikre tilstrekkelig grunnlag for å kunne plukke ut kontrollverdig import. Neste steg i prosessen er at registrert avgiftssubjekt skal innberette omsetningsoppgave til Skatt. Det legges til grunn at omsetningsoppgaven utvides med felt for beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved eksport (0-sats), samt felt for innførsel for de gjeldende avgiftssatsene. I tillegg til dette en post for inngående merverdiavgift som ikke er fradragsberettiget. Dersom oppgaven ikke skal kontrolleres, gjennomgår den samme løp som beskrevet under "dagens arbeidsprosess", punkt 3.1.4, og posteres i reskontro på samme måte som i dag. Innkreving av forfalte betalingsforpliktelser som er deklarert i omsetningsoppgaven vil følge samme løp og sanksjonsbruk som i dagens løsning i Skatt. 5.5 Sanksjoner ved mislighold Nedenfor er det listet opp tre alternative sanksjoner. To er rettet mot virksomheten og en mot personer bak. Alle krever lovendring. Ut fra allmennpreventive hensyn er det av betydning at overtredelser sanksjoneres med en forholdsmessig reaksjon som har tilstrekkelig avskrekkende effekt 4. Dette i tillegg til selve straffen og forventet påfølgende individualpreventiv virkning sanksjonen forventes å få. 4 Skatteunndragelsesutvalget, NOU 2009:4: Tiltak mot skatteunndragelser, s Side 52 av 105

53 5.5.1 Overføring til månedstermin Overføring til månedstermin vil kunne være reaktivt, etter konstatert brudd på rapporterings- eller betalingsplikten, eller preventivt opp mot vurdert risiko. I Sverige er tiltaket i utredningen skissert brukt innen risikobransjer/-produkter, ved uforholdsmessig stor import i forhold til forventet omsetning, samt ved mistanke om svindel/unndragelser. Med andre ord argumenters det her for preventiv bruk. Dersom tiltaket benyttes preventivt overfor risikobransjer og -varer, vil dette sikre en tettere oppfølgingsmulighet for forvaltingen. Svindelvirksomheter kan riktig nok reagere med å registrere seg innen en annen bransje eller selvdeklarere annen vare enn den de importer, men dette vil kunne øke risikoen for å bli oppdaget. Denne muligheten til å skjule hva som importeres foreligger også ved dagens løsning. Hjemmel for overføring til månedstermin må lovfestes og nærmere vilkår forskriftsreguleres. Vedtak om overføring til månedstermin vil være et enkeltvedtak med klagerett. Klare og entydige vilkår uten for mange elementer av skjønn, vil lette saksbehandlingen for forvaltingen og muligens redusere antall klager Ressursbehov og forventet effekt: Tiltaket forventes å ha effekt overfor de importører som gjentatte ganger ikke betaler rettidig, de som slurver ved innrapporteringen og/eller unndrar avgift i et visst omfang. For svindelvirksomheter vil tiltaket kunne ha preventiv effekt i og med at det har et element av overvåking i seg. Ilegges virksomheten månedstermin ut fra mistanke, kan det for svindelvirksomheter være et signal om å stanse virksomheten. Ved avdekket svindel har det all formodning mot seg at denne virksomheten vil fortsette driften og etterleve pålegget. Som et generelt overvåkingstiltak innen en bransje vil tiltaket kunne ha effekt, men ikke som et sanksjonsvirkemiddel Tvangsoppløsning Tvangsoppløsning foreslås primært som et renoverende tiltak overfor virksomheter som notorisk ikke leverer omsetningsoppgaver eller der en avdekker grove eller vedvarende brudd knyttet til selvdeklareringen. Spørsmålet er om en også skulle trekke denne muligheten så langt at den også omfatter de virksomhetene som det ikke oppnås kontakt med på registrert telefon, per e-post og heller ikke finnes på oppgitt forretningssted. En slik løsning er innført i Latvia. Hensikten er relativt raskt å få bort svindelforetak og de som notorisk ikke etterlever. Den begrensede muligheten til å slette useriøse virksomheter er et vel så stort problem ved innenlands omsetning. Tiltaket vil også ved import kunne være et virkemiddel som har effekt i forhold til økt etterlevelse, forutsatt en opplevd risiko for at avvik avdekkes. Preventiv virkning vil kunne oppnås overfor de som ligger i grenseområdet mellom etterlevelse og unndragelse. For de som bevisst ikke etterlever, eller de som med hensikt svindler, vil tiltaket være en kalkulert kostnad. Uavhengig av den individuelle effekten, vil en mulighet for rask tvangsoppløsning ha en renoverende effekt. En mer målrettet tvangsoppløsning av svindelvirksomheter og virksomheter som notorisk unndrar seg sine samfunnsforpliktelser, vil dessuten gi signaler 1.0 Side 53 av 105

54 til samfunnet for øvrig om at forvaltningen følger med og er tett på de som ikke etterlever. Rask respons og den forenklede behandlingen tvangsoppløsningsinstituttet er sammenlignet med den mer ressurskrevende konkursbehandlingen, vil gi spare kostnader for samfunnet Personkarantene/ikke rett til å drive næringsvirksomhet Dette er et tiltak som retter seg mot personer bak virksomheter. Tiltaket bør ikke kunne ilegges administrativt, men være en sanksjonsmulighet i tilfeller der bakmenn straffeforfølges. Hvorvidt gjeldende regelverk gir en fullgod dekning bør her avklares. 5.6 Vilkårsbasert løsning Den vilkårsbaserte løsningen baserer seg på den universelle løsningen (både i forholdet til tollkreditten, delt virksomhet, kompensasjonsberettigede og vilkårsprøvd årstermin). I tillegg innføres det en mekanisme for å avgrense hvilke virksomheter som får benytte utsatt avregning basert på objektive vilkår. Fortolling av varene og innberetning av merverdiavgift for firma som har utsatt avregning vil følge det samme løp og de samme rutiner som beskrevet under punkt Også dette løsningsforslaget forutsetter utvidelse av omsetningsoppgaven og elektronisk informasjonsutveksling mellom Toll og Skatt. Innsendelse av omsetningsoppgave, vurdering av kontroll, attestasjon- og anvisning samt innkreving vil følge det samme løpet som er beskrevet i universell løsning. Dette gjelder også for endringsoppgaver. Speditører som håndterer mye av importen må få innsikt i om kunde, fast eller ad hoc, har utsatt avregning. Speditører benytter i dag TVINN når de deklarerer på vegne av kunde. Innsendelse av deklarasjon med angivelse av at den skal belastes tollkreditt og der kunde ikke har tollkreditt/har stengt tollkreditt avvises i dag. Denne logikken bør kunne gjenbrukes knyttet til utsatt avregning. Hensikten med en vilkårsbasert løsning er i størst mulig grad å dempe risiko for restanseoppbygging og svindel, og samtidig realisere mest mulig av likviditetsgevinstene for næringslivet. Den enkleste måten å håndtere disse risikoene på er å sortere ut og ikke gi "de risikoutsatte" adgang til utsatt avregning. Det er nærliggende å ta utgangspunkt i en kredittvurdering slik registrerte avgiftssubjekter i dag gjennomgår for å kvalifisere seg for tollkreditt. Arbeidsgruppen antar at merarbeidet det medfører å kvalifisere seg for tollkreditt vil heve terskelen for å opprette virksomheter kun med sikte på svindel. Antallet registrerte merverdiavgiftssubjekter som i 2013 hadde tollkreditt utgjorde ca Samlet innførselsmerverdiavgift for disse utgjorde 114,7 milliarder kroner. Legger vi til beløpene disse subjektene betalte ved å benytte speditørs dagsoppgjør, kommer vi samlet opp i 117,5 milliarder kroner av totalt 121 milliarder kroner i deklarert innførselsmerverdiavgift. En snever vilkårsbasert utsatt avregning vil således omfatte det meste av innførselsmerverdiavgiften, selv om antallet subjekter begrenses til kun å omfatte vel en fjerdedel av de som importerte i For å avklare hvor stort potensialet var for en vilkårsbasert løsning, fikk arbeidsgruppen utført en kredittvurdering av samtlige som importerte varer i Denne viste at et langt 1.0 Side 54 av 105

55 større antall enn de som i dag har tollkreditt ville vært kvalifisert for løsningen, antatt ca av totalt De kundene som da ekskluderes er de som er «ratet» som ikke kredittverdige. Legges det til flere kvalitetssikrende grep, vil antallet som kvalifiserer for løsningen kunne økes ytterligere. En vilkårsbasert løsning bør gjøres så smidig som mulig for å lette belastningen for de næringsdrivende. Settes det objektive og lett etterprøvbare vilkår for løsningen vil administreringen kunne automatiseres i stor grad. For virksomheter i randsonen, eller som ikke automatisk gis utsatt avregning, bør det være mulig å rette en søknad til Skatt som så, etter nærmere vurdering av fremsatt dokumentasjon kan innvilge utsatt avregning. Arbeidsgruppen har vurdert hvorvidt "kredittgrense" for importen bør videreføres. Slik som dette blir praktisert for tollkreditten i dag vil import som overstiger kredittgrensen i perioden, måtte betales i forbindelse med innførselen. Løsningen med tollkreditt og/eller bruk av dagsoppgjør for virksomheter med utsatt avregning, må da videreføres og vil kunne benyttes i en frivillig ordning. En kredittgrense vil imidlertid stå i motstrid med den innenlandske vareomsetningen. Det er i dag ikke begrensinger i hva den enkelte næringsdrivende kan kjøpe inn og fradragsføre på omsetningsoppgaven. Skal garanti og beløpsbegrensning tas inn, bør det i så fall gjøres generelt for så vel import som innenlands omsetning. Dette var også konklusjonen i den svenske utredningen. Arbeidsgruppen anbefaler ikke å gjøre bruk av kredittgrense i en vilkårsbasert løsning Vurdering av frivillig eller obligatorisk løsning Når en ser på import i 2013 er det en relativ høy andel av importørene som importerer sjelden. Av de som har tollkreditt er det hele 23 prosent som kun har mellom en til fem deklarasjoner per år. Det kan med denne bakgrunn stilles spørsmål ved om en løsning med utsatt avregning bør tilbys de som ønsker det, eller om ordningen skal gjøres obligatorisk for alle merverdiavgiftspliktige som importerer varer og oppfyller gitte vilkår. I dag er det slik at selv de med tollkreditt fra tid til annen importerer varer som betales ved bruk av speditørs dagsoppgjør eller kontant. Samlet beløp i 2013 var rundt seks milliarder kroner. Ut fra de undersøkelsene arbeidsgruppen har gjort skyldes dette dels et ønske om fleksibilitet, manglende oversikt hos speditør av hvorvidt importør faktisk hadde tollkreditt, eller at virksomheten hadde overskredet kredittgrensen. For universell løsning konkluderte arbeidsgruppen at den bør være obligatorisk. Ved en vilkårsbasert løsning er ikke dette spørsmålet like entydig. En frivillig løsning for næringslivet tilsier i utgangspunktet at den enkelte virksomhet bør kunne melde seg på eller av ordningen når det måtte passe best. Løsningen krever da i større grad en løpende oversikt over hvem som til enhver tid har utsatt avregning. I Sverige ble dette spørsmålet diskutert og en falt der ned på en obligatorisk løsning. Dette fordi det ble sett på som enklere, først og fremst fordi man slipper diskusjoner om avgrensing i tid og periodisering. Videre at man unngår risikoen for feilføring fordi merverdiavgiftsoppgaven skal fylles ut ulikt alt etter om en har utsatt avregning eller ei. 1.0 Side 55 av 105

56 Dette er forhold som bør kunne la seg regulere, for eksempel ved kun å kunne gjøre endringer i status etter utløp av inneværende termin eller en nærmere bestemt periode. En frivillig løsning medfører at de som ønsker utsatt avregning og oppfyller vilkårene får søknaden innvilget. Søknadsbehandlingen og kredittvurderingen kan da avgrenses til å behandle nettopp de som ønsker ordningen. Skal løsningen gjøres obligatorisk må samtlige som søker om merverdiavgiftsregistrering vilkårsprøves, først ved oppstart og siden periodisk. Ved nyetablering og søknad om registrering i MVA-registeret vil automatikken rundt kredittverdighet og tidligere etterlevelse ikke gi entydige svar. Normalt skulle dette da medføre en manuell behandling av søknaden med krav til dokumentasjon. I 2013 var det kun 20 prosent av de merverdiavgiftsregistrerte som importerte varer. Dersom dette forholdstallet legges til grunn også for nyregistreringer, medfører dette at åtti prosent av saksbehandlingen knyttet til spørsmål om innvilgelse av utsatt avregning, vil ha liten verdi. Dette problemet kan løses ved at de som ønsker utsatt avregning allerede ved oppstart søker om dette og blir behandlet manuelt i søknadsprosessen knyttet til registrering i MVA-registeret. For de som ikke søker om utsatt avregning ved registrering kan det foretas en automatisert vurdering etter oppstart, dette på samme måte som for årsterminpliktige. Siden de med ordinær termin leverer hver annen måned kan dette for eksempel gjøres ved en automatisk kjøring etter et halvt år. Har den næringsdrivende overholdt oppgave- og betalingsplikten kunne virksomheten da legges inn under kategorien "rett til utsatt avregning ved import". Opplysning om hvorvidt den næringsdrivende oppfyller kriteriene eller ei kan lagres i eget register hos Skatt. Ved henvendelse fra virksomheten knyttet til fremtidig import/faktisk import, gis det automatisk tilsagn om utsatt avregning for de som ligger registrert med "oppfylt vilkår for utsatt avregning". I den grad virksomheten ikke fyller vilkårene, fattes det vedtak om avslag i forbindelse med henvendelsen. En obligatorisk vilkårsbasert løsning krever ajourhold, også for de virksomhetene som ikke importerer varer. Sistnevnte vil ved eventuelt brudd på oppgave- og leveringsplikten ikke lenger kvalifisere for automatisk godkjennelse for utsatt avregning. Automatiseres denne vurderingen ut fra klare og entydige kriterier vil den kunne skje uten særlig ressursbruk. Avdekkes det at vilkårene for utsatt avregning ikke overholdes, registreres dette hos Skatt til bruk i påkommende tilfelle Nærmere om subjektavgrensing Subjektavgrensingen kan knyttes opp mot entydige vilkår, eller baseres på risikoanalyser og i større grad være skjønnsbasert. Entydige vilkår gir enklere saksbehandlingen ved en reaktiv respons på avdekket manglende etterlevelse. Preventivt er det vanskelig å nekte enkeltstående næringsdrivende uten å benytte en grad av skjønn. Preventivt vil vilkår måtte knyttes mot markører som årstermin, innførsel av enkelte varetyper mv. Arbeidsgruppen har vurdert hvilken betydning tollkreditten i dag har for forskjellen i restansenivået mellom dagens oppgjørsordninger. Kredittvurdering og -overvåking er en vesentlig faktor knyttet til de solide restanseresultatene Toll oppnår for tollkreditten. 1.0 Side 56 av 105

57 En årsak til forskjellene i restansenivået mellom Toll og Skatt antas å ligge i vilkårene som er knyttet til tollkreditten og håndhevelsen av disse. Kravene for tildeling og opprettholdelse av tollkreditt har en klart restanseforebyggende effekt, og det er svært få krav som går til innfordring, jf. beskrivelse av dagens ordning under punkt Ved tollkreditten benyttes en «rating» der en søker å predikere fremtidig betalingsmislighold. I bunnen for en «rating» ligger først og fremst regnskapstall, offentlig tilgjengelig informasjon om virksomheten og overholdelse av regler knyttet til blant annet regnskap, revisjon og styresammensetning. Virksomhetens resultater og status sammenlignet med andre virksomheter innen samme bransje, inngår også. Videre fremgår frivillige pantsettelser og betalingsanmerkninger. Betalingsanmerkninger omfatter krav som følger inkassoloven fra og med avsendt inkassovarsel samt alle utlegg som registreres i offentlige registre. Nedenstående tabell viser en fordeling av kredittverdighet av de som importerte i 2013 med bakgrunn i «rating» per oktober Tabell 5.1: Kredittrating for virksomheter fordelt på åpen, stengt og uten tollkreditt. Det fremgår at virksomheter med lav kredittrating i overveiende grad enten har stengt tollkreditt eller aldri har hatt tollkreditt. Blant virksomhetene med stengt tollkreditt er 42 prosent vurdert som ikke kredittverdig av ratingselskapet. For disse virksomhetene utgjør ikke fortsatt import med innførselsmerverdiavgift en restanserisiko, ettersom avgiftene betales ved innførsel, enten gjennom speditør eller kontant. Tollkredittordningen er praktisk og per i dag økonomisk gunstig og motiver derfor til korrekt betaling. I tillegg til stenging av tollkreditten som forebyggende tiltak, bidrar overvåking av toll og innførselsavgifter mot tildelt kredittgrense i dag til at kravene ikke overstiger virksomhetens vurderte betalingsevne. Dette bidrar både til å sikre kravene og at tollkredittordningen ikke utnyttes for unndragelse av avgiftene. Krav om bankgaranti for virksomheter med antatt utilstrekkelig betalingsevne i forhold til tildelt kredittgrense, er både restanseforebyggende og bidrar til å sikre kravene ved opphør. Tollkredittordningen har vist seg å virke effektivt også når konkursandelen øker i nedgangstider. Nedenstående tabell tar utgangspunkt i akkumulerte restanser på vel 420 millioner kroner knyttet til innenlands merverdiavgift per oktober 2014 for de som importerte varer i En rating av disse virksomhetene viser at over 80 prosent av restansene var knyttet til 1.0 Side 57 av 105

58 virksomheter som ikke er kredittverdige. Kun tre prosent av den totale restansen er knyttet til kredittverdige virksomheter. Den største andelen restanser tilhører virksomheter som ikke har hatt tollkreditt i Tabell 5.2: Kredittrating for virksomheter med merverdiavgiftsrestanser sammenholdt med status tollkreditt. * Omfatter i første rekke Norsk avdeling av Utenlandsk Foretak, offentlige virksomheter, enkeltpersonforetak og enkelte selskapsformer med begrenset ansvar (DA, BA, SE osv.). Arbeidsgruppen antar at Skatt i større grad kunne ha forutsett mulig restanseoppbygging i 2013 gjennom identifisering av risikovirksomhetene ved en kredittrating. Ved kontinuerlig overvåking ville en høyst sannsynlig kunne avdekket flere risikovirksomheter på et langt tidligere tidspunkt enn det Skatt gjør i dag. En kredittvurdering starter typisk med kredittopplysninger fra en ekstern leverandør («rating»). En bedre kredittvurdering får man dersom man i tillegg til «rating» benytter seg av annen tilgjengelig informasjon. Dette vil først og fremst være knyttet til informasjon etaten har knyttet til manglende overholdelse av eget regelverk, herunder tidligere betalingsmislighold, oppgavelevering og lignende. I tillegg kan det innhentes tilsvarende informasjon fra andre relevante etater, for eksempel smuglingstilfeller fra Toll. For nyetablerte virksomheter vil det naturlig nok være lite tilgjengelig offentlig informasjon. En utvidet kredittvurdering, der man vurderer styre og ledelse i virksomheten, vil gi en indikasjon med hensyn til hvordan den nye virksomheten vil bli drevet i fremtiden. Alt i alt skal en kredittvurdering si noe om hvilken tillit man kan ha til virksomhetens fremtidige etterlevelsesgrad. En kredittvurdering idet en virksomhet skal komme inn under ordningen, må følges opp gjennom en kredittovervåking av virksomheten underveis. Også under overvåkingen kan man velge hvilke kredittopplysninger man ønsker å følge opp; fall i rating, egen erfaring og andre etaters erfaring. Gjennom å benytte en vurdering av kredittverdighet som kriteria for utsatt avregning, antas risikoen for økt restanseoppbygging med påfølgende provenytap, å bli redusert betydelig. Jo flere sikre opplysninger som legges inn i vurderingen, jo større risikoreduserende effekt vil tiltaket få. Kravene til kredittverdighet må avstemmes mellom risiko for tap og et ønske om å omfatte så mange virksomheter av ordningen som mulig. 1.0 Side 58 av 105

59 Tiltaket vil også ha effekt knyttet til avdekking av svindel dersom man innhenter opplysninger om virksomhetens tidligere etterlevelse av relevant regelverk. For nyetablerte virksomheter, som eventuelt etableres nettopp for å utnytte utsatt avregning til urettmessig vinning, vil en utvidet kredittvurdering av styre og ledelse, kunne avdekke personer som har vært involvert i tilsvarende virksomhet tidligere. Toll har i sin forvaltning av tollkreditten utvidet kretsen som gis kreditt ved å kombinere en kredittvurdering med sikkerhetsstillelse. Ved utsatt avregning vil dette by på praktiske problemer, som nevnt ovenfor. Det registreres imidlertid at enkelte land har denne type løsninger. Overfor utenlandske foretak med tollkreditt i dag får Toll disse vurdert gjennom en egen løsning. Løsningen vil også kunne benyttes ved utsatt avregning. Forventet effekt: Det er utvilsomt at restanseoppbyggingen ved utsatt avregning vil øke i vesentlig mindre grad dersom det som en del av vilkårene stilles krav til at foretakene må være generelt kredittverdige for å komme inn under ordningen. Effekten øker ytterligere dersom foretakene kredittovervåkes, og denne forbedres etter hvert jo flere opplysninger som legges inn i vurderingen/overvåkingen. En kredittadministrasjon som skissert her, vil også ha god effekt knyttet til unndragelser og feil fordi foretaket vet at de holdes under oppsikt. Kredittovervåking vil også være et tiltak som grunnlag for å plukke ut til kontroll. En utvidet kredittvurdering ved oppstart, vil også kunne ha effekt for systematisk svindel idet man vil avdekke personer som har negativ historikk. Kredittvurderingen bør ikke være et selvstendig vilkår for å nekte eller ta fra en virksomhet utsatt avregning, men mer være et overvåkingsmiddel for å sikre raskere tiltak i risikotilfeller. Dette siden en kredittvurdering har klare skjønnselement i seg, noe som vil gi større rom for klage enn entydige og objektive vilkår. Videre er det ikke slik at en lav kredittrating automatisk medfører brudd på oppgave- og betalingsplikten. For sen innbetaling eller levering av omsetningsoppgave er derimot entydige vilkår som kan konstateres og videre saksbehandling vil kunne automatiseres i større grad. I kredittvurderingen er det hensiktsmessig å gjenbruke løsningen som benyttes for tollkreditt i dag. Dette fremfor å tilrettelegge en vilkårsbasert ordning for utsatt avregning som skal bestå ved siden av tollkredittordningen med helt andre vilkår. Dersom virksomheten har fått innvilget utsatt avregning, forutsettes det at kun denne løsningen benyttes for innførsel av varer til bruk i avgiftspliktig virksomhet Sanksjonering gjennom bortfall av rett til utsatt avregning Arbeidsgruppen har som regelendringsforslag foreslått at merverdiavgiftpliktig må ha overholdt sin oppgave- og betalingsplikt de siste tolv månedene for å komme inn under ordningen. Bortfall av retten til utsatt avregning vil ha så vidt stor effekt for enkelte importører at dersom tiltaket skal benyttes preventivt, bør det være ut fra entydige indikasjoner og klare vilkår for å unngå/lette klagebehandlingen. Arbeidsgruppen har her foreslått en mer 1.0 Side 59 av 105

60 skjønnsmessig tilbakekallshjemmel basert på avdekket brudd. Det foreslås at bortfallet får virkning for de neste tolv månedene. Ved overholdelse av pliktene i denne perioden vil den næringsdrivende være kvalifisert for ordningen på ny. Ved vilkårsbrudd som kvalifiserer for tap av retten til utsatt avregning, anbefales det at dette gjennomføres fra og med utløpet av avgiftsterminen. Dersom det avdekkes ren svindelvirksomhet legges det til grunn at disse ikke driver reell næringsvirksomhet og vil som følge av det kunne slettes fra MVA-registeret umiddelbart. Dersom det er gjennomført grov unndragelse eller svindel, og det utøves ordinær næringsvirksomhet i tillegg, bør virksomheten fratas retten til utsatt avregning umiddelbart. Forventet effekt: Tiltaket vil ha god effekt knyttet til restanseoppbygging. Særlig overfor det segmentet som benytter det offentlige som midlertidig finansieringskilde. Vilkår om fremtidig etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten for å kunne beholde retten til utsatt avregning, antas å ville medføre at risikoen for manglende innlevering av omsetningsoppgave i stor grad bortfaller for importsegmentet. Tilsvarende antas det at restansene vil bli redusert. Risiko for feilrapportering kan på den annen side øke, særlig i segmentet med likviditetsproblemer. Her kan det også tenkes at vi får en glidning over tid fra feilrapportering for å dekke et akutt likviditetsbehov, til bevisst unndragelse. Dette kan bli tilfelle dersom gjentatte feil ikke oppdages av Skatt Praktisk innføring For å sikre at den obligatorisk vilkårsbaserte løsningen er oppe og går ved oppstart , bør det i forkant av dette foretas en kredittvurdering og kontroll av aktive og reaktive merverdiavgiftspliktiges etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten. Etter gjennomført vurdering gis det melding om virksomheten skal deklarere import av vare ved utsatt avregning eller ved dagsoppgjør/kontant. Dersom lovhjemmel trer i kraft og det samtidig orienteres om at innvilgelse av utsatt avregning er avhengig av etterlevelse av oppgave- og betalingsplikten i foregående år, vil de næringsdrivende kunne innrette seg etter dette og ha utsikt til utsatt avregning fra og med oppstart av ordningen. 6 Risiko ved utsatt avregning Arbeidsgruppen har gruppert risikoer i tre hovedgrupper; restanser/provenytap, unndragelser og feil samt systematisk svindel i nettverk. Nedenfor gjennomgås risikoene først før risikoreduserende tiltak behandles. Denne fremgangsmåten er valgt da flere av tiltakene treffer de ulike risikoene, men på ulik måte og med varierende effekt. 1.0 Side 60 av 105

61 6.1 Risiko for restanseoppbygging og provenytap Generelt om restanseoppbygging Merverdiavgifter som har forfalt, men som ikke er betalt anses som restanser. Forsinkelsesrenter påløper frem til restansen er betalt. Rentesatsen utgjør 9,25 prosent pr , som tilsvarer ordinær forsinkelsesrente for pengekrav. Provenytap oppstår først når kravet er tapt eller må anses som tapt, for eksempel ved konkurs når debitor som følge av denne opphører, eller ved dødsfall. Sannsynligheten for at kravet vil gå tapt, øker med tiden som går etter forfall. Endringen som følge av utsatt avregning, er at de næringsdrivende i stedet for å innbetale innførselsmerverdiavgiften til Toll ved import, først skal betale merverdiavgift i forbindelse med at varen omsettes i virksomhetens egen innenlandske omsetning. Risikoen for restanseoppbygging øker først og fremst fordi oppfølging og sanksjoner knyttet til tollkreditten bortfaller. Der Toll i dag har en innfordringsprosent på 99,98 prosent oppnår Skatt 99,4 prosent, og dette målt på et senere tidspunkt. Toll oppnår sine resultater gjennom kredittvurdering på søknadstidspunktet og en tett oppfølging underveis. Kredittbelastningen begrenses gjennom en fastsatt kredittgrense som følges opp teknisk ved at deklarasjoner over kredittgrensen avvises. Skatt har ikke disse virkemidlene i sin innfordring. Risikoen stiger også fordi tiden fra avgiftsplikten oppstår og frem til betaling skal skje, øker. Utskyting i tid forsterkes ytterligere av at importør nå skal betale mer inn til staten på en engang. Der avgiftspliktige tidligere betalte innførselsmerverdiavgiften ved import og fradragsførte denne i påfølgende avgiftsregnskap, skal denne summen nå betales som en del av den totale merverdiavgift ved egen innenlands omsetning. Arbeidsgruppen vurder restanseoppbygging som mest sannsynlig i de tilfelle der importør har dårlig likviditet. Problemstillingen er knyttet til hvor høy risikoen er, hvordan de risikoutsatte virksomhetene kan fanges opp og ikke minst hvilke tiltak som bør iverksettes Antatt restansevolum ved utsatt avregning - Vurdering av restansegrunnlag og betalingsprofil Hvis den generelle innkrevingsprosenten for Skatt i dag legges til grunn i forhold til samlet innførselsmerverdiavgift, vil årlige restanser øke med over 700 millioner kroner (121,4 milliarder x 0,59 prosent) ved utgangen av året etter fastsettelse. Dette tidspunktet er så lang tid etter fastsettelse at store deler av denne restansen ville måtte anses som tapt og således som et provenytap. Det er imidlertid ikke det totale merverdiavgiftsbeløpet fra innførsel som skal innfordres ved utsatt avregning. Ettersom en del av de oppgavepliktige har omsetningsoppgaver som resulterer i avgift til gode, må innførselsmerverdiavgiften som disse akkumulerer holdes utenom innfordringsgrunnlaget ved beregning av antatt restansevolum. Det må imidlertid tas høyde for at virksomheter som i dag har avgifter til gode vil få merverdiavgift å betale ved utsatt avregning. Restansegrunnlaget skal altså beregnes for virksomheter med betalende avgift, korrigert for avgiftene i merverdioppgjøret for virksomheter med endringer fra avgifter til gode til skyldig avgift. 1.0 Side 61 av 105

62 Tabellen under viser fordeling av registrerte virksomheter med skyldig avgift og avgift til gode dersom utsatt avregning hadde vært innført i 2013: Tabell 6.1: Fordeling av avgiftsbeløp ved utsatt avregning for virksomheter med innførselsmerverdiavgift. Tabellen viser at nettoprovenyet for merverdiavgift for registrerte virksomheter med innførselsmerverdiavgift er i underkant av 176 milliarder kroner, hvorav ca. 54 milliarder kroner er fra innenlands merverdiavgiftsoppgjør. Med utsatt avregning ville ca av virksomhetene som importerer fått en økning på til sammen vel 100 milliarder kroner å betale i merverdiavgiftsoppgjøret på grunn av innførselsmerverdiavgiften. Nærmere virksomheter som i dag har avgifter til gode, vil med utsatt avregning få til sammen 15 milliarder kroner i avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Det vil fortsatt gjenstå ca. 93 milliarder kroner i beløp til gode for i underkant av virksomheter, hvorav innførselsmerverdiavgiften utgjør vel 21 milliarder kroner. Tabellen under viser beregning av restanseøkning ved utsatt avregning basert på ovenstående beregning og differansen i gjennomsnittlig restanseprosent mellom Skatt og Toll. Tabell 6.2: Beregnet restanseøkning basert på gjennomsnittlig innfordringsprosent. Dette viser at dersom man legger til grunn den gjennomsnittlige innfordringsprosenten Skatt og Toll har under dagens ordning, ville restansene øke til ca. 600 millioner kroner ved utsatt avregning, hvorav 20 millioner kroner for virksomheter som ikke benyttet tollkreditt. Denne beregningen forutsetter at betalingsprofilen for virksomheter som importerer er tilsvarende som for gjennomsnittet av alle virksomheter i dagens merverdiavgiftsregime. Arbeidsgruppen har sett nærmere på de virksomhetene som importerer, jf. punkt Vurdering av virksomheter som importerer Foranstående beregninger tar ikke hensyn til at merverdiavgiften aldri vil være jevnt fordelt på samtlige virksomheter. Virksomhetene vil blant annet ha ulik betalingsevne og -vilje. Dette vil ha betydning for restanseanslagene. 1.0 Side 62 av 105

63 Arbeidsgruppen har først sett på fordelingen av antall virksomheter i forhold til andelen av den totale innførselsmerverdiavgiften. Dette viser at 26 virksomheter står for 25 prosent av total innførselsmerverdiavgift, og 75 prosent av totalimporten er knyttet til virksomheter. Over 80 prosent av disse virksomhetene hadde per oktober 2014 god kredittrating, det vil si over gjennomsnittlig kredittverdighet 5, mens gjennomsnittlig andel for alle virksomheter er 47 prosent. Nærmere virksomheter står for den siste fjerdedelen av innførselsmerverdiavgiften, og har en gjennomsnittlig lavere kredittrating enn de øvrige. Av de som importerte i 2013 hadde virksomhetene kun 1 prosent av total innførselsmerverdiavgift. I denne gruppen er det en større andel av virksomheter uten kredittrating enn de vel som hadde 99 prosent av all import. Dette er beskrevet i nedenstående tabell. Tabell 6.3: Antall virksomheter, rangert i forhold til andel av total innførselsmerverdiavgift. Virksomheter i forhold til oppgavesender (konsern). Størstedelen av innførselsmerverdiavgiften er altså knyttet til relativt få virksomheter som har bedre enn gjennomsnittlig kredittverdighet. I forhold til vurdering av restanseutvikling med utsatt avregning, taler dette for at antatt restanseandel vil være lavere for denne gruppen virksomheter enn gjennomsnittlig restanseandel for dagens merverdiavgiftsregime skulle tilsi Virksomhetenes andel av nettoproveny for merverdiavgift Med dagens ordning innkreves all innførselsmerverdiavgift av Toll, og en stor del av denne avgiften går til fradrag på omsetningsoppgavene. Utsatt avregning vil i prinsippet ikke påvirke nettoprovenyet av merverdiavgift fra dagens to innkrevingsordninger, men det er en forskjell i fordelingen mellom virksomhetenes andel av denne. Arbeidsgruppen har funnet at virksomhetene som står for den største andelen av innførselsmerverdiavgiften, bidrar med en mindre andel av det totale nettoprovenyet fra 5 Kredittverdighet med bakgrunn i «rating» er hentet fra Experian Norge AS sin CreditOnline-løsning per oktober Side 63 av 105

64 dagens merverdiavgiftsordning. De virksomhetene som har mest innførselsmerverdiavgift og står for halvparten av denne, har samlet sett avgifter til gode i merverdiavgiftsoppgjøret. Innenfor denne gruppen er det variasjoner, idet en del av disse virksomhetene også får avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. I sum vil imidlertid de virksomhetene som har mest innførselsmerverdiavgift også ha store fradrag knyttet til denne og vil derfor ikke påvirke restansenivået i samme grad. Tabellen nedenfor viser denne fordelingen mer detaljert. Tabell 6.4: Fordeling av virksomheter rangert i forhold til andel innførselsmerverdiavgift sammenholdt med innenlandsk merverdiavgift og i netto merverdiavgift i (Mill.kr). Tabellen viser fordeling av innførselsmerverdiavgift i kolonne to og dagens merverdiavgiftsoppgjør etter at innførselsmerverdiavgift er fratrukket i tredje kolonne. Siste kolonne viser innenlands avgiftsoppgjør ved utsatt avregning idet innførselsmerverdiavgiften legges til. Virksomhetene med minst innførselsmerverdiavgift har altså relativt sett mer avgift å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Disse virksomhetene har i snitt en dårligere kredittrating enn de øvrige, men her har innførselsmerverdiavgiften mindre betydning for det samlede restansegrunnlaget. Arbeidsgruppen har også sett nærmere på fordelingen av innførselsmerverdiavgiften på hovednæringer. Fordelingen viser at næringsområdet med størst innførselsmerverdiavgift og flest virksomheter er varehandel og bilverksteder med 57 prosent av total innførselsmerverdiavgift. Andelen av det totale nettoprovenyet for alle virksomheter som importerer i denne bransjen er nesten tilsvarende med 60 prosent. Derimot er det stor forskjell på virksomhetene innen industri samt bergverk og utvinning. Deres innførsel utgjør 33 prosent av total innførselsmerverdiavgift, men til sammen er andelen av nettoprovenyet negativt, når man regner inn avgiftene fra innenlands merverdiavgift. 1.0 Side 64 av 105

65 Innførsels-- Merverdiavgiftsoppgjøret merverdiavgift Netto proveny Antall merverdiavgift virksomheter Næring Beløp Andel Beløp Andel Beløp Andel Varehandel, bilverksteder % % % Industri % % % Bergverksdrift og utvinning % % % Informasjon og kommunikasjon % % % Bygge- og anleggsvirksomhet % % % Faglig, vit. og tekn. tjenesteyting % % % Forretningsmessig tjenesteyting % % % Transport og lagring % % % Off.adm., forsvar, sosialforsikring % % % Finansiering og forsikring % % % Jordbruk, skogbruk og fiske % % % Kraftforsyning % % % Øvrige næringer % % % Totalt % % % Tabell 6.5: Fordeling av innførselsmerverdiavgift på de største hovednæringsområdene sammenholdt med innenlandsk merverdiavgift og i forhold til netto merverdiavgift i (Mill.kr). Tabellen viser fordeling av innførselsmerverdiavgiftavgift i kolonne to og dagens merverdiavgiftsoppgjør etter at innførselsmerverdiavgift er fratrukket i tredje kolonne. Siste kolonne viser innenlands avgiftsoppgjør ved utsatt avregning idet innførselsmerverdiavgiften legges til Innenlands merverdiavgiftsrestanser for importører Arbeidsgruppen har identifisert restanser fra merverdiavgiftsoppgjøret knyttet til virksomheter med innførselsmerverdiavgift for om mulig å beregne restanseforskjellen mer nøyaktig. Tabellen under viser identifiserte restanser fra terminer i 2013 inkludert avskrivinger for disse virksomhetene, per oktober Tabell 6.6: Fordeling av restanser fra merverdiavgiftsoppgjøret for virksomheter med innførselsmerverdiavgift, fordelt på største hovednæringsområder Side 65 av 105

66 Tabellen viser at bygge- og anleggsvirksomheten har den største andelen restanser for denne gruppen, men også varehandel og bilverksteder utgjør en stor andel. Hvis de samme virksomhetene hadde hatt restanser også med utsatt avregning, vil restansene øke med et beløp tilsvarende innførselsmerverdiavgiften som oppstår i samme termin som restansene. Hva dette ville utgjøre, har vist seg vanskelig å beregne presist. Utvalget av virksomheter hvor restansene er av betydning, er dessuten relativt lite, og kanskje ikke representativt. Det vil derfor være vanskelig å trekke generelle konklusjoner ut fra denne populasjonen. Ved å studere de enkelte restansene og sammenholde disse med gjennomsnittstall, anslås det at restansene vil øke med prosent når innførselsmerverdiavgiften inkluderes. I beløp utgjør dette en økning på fra 200 til 300 millioner kroner uten risikoreduserende tiltak. Det er usikkert om alle restanser som ville oppstått med utsatt avregning er identifisert. Videre er det usikkerhet knyttet til hvor stor andel av restansene som må anses som tapt og således utgjøre provenytapet Oppsummering knyttet til risiko for provenytap Med bakgrunn i betraktningene over, er det grunn til å anta at innføring av utsatt avregning ikke vil gi en proporsjonal økning av restansene tilsvarende dagens restansenivå i merverdiavgiftsoppgjøret. Arbeidsgruppen er svært usikker på beregningene, men antar at sannsynlig årlig provenytap som følge av oppbygging av uerholdelige restanser knyttet til virksomheter som driver import, ikke vil overstige 300 millioner kroner med utsatt avregning i en universell løsning der samtlige registrerte merverdiavgiftspliktige omfattes. Gjennom risikoreduserende tiltak antas det at summen vil kunne reduseres noe. Antakelsen er basert på dagens konjunkturer. Hvis konjunkturene svinger og konkursandelen øker blant virksomhetene med høy grad av innførselsmerverdiavgift, kan utfallet bli annerledes. Dette er en risiko som også er aktuell ved dagens system, men tollkredittordningen har vist seg robust mot konjunktursvingninger. Virksomheter uten tollkreditt har i gjennomsnitt dårligere kredittverdighet enn virksomheter med åpen tollkreditt. Årsaken til at virksomheter ikke har tollkreditt kan både være at de ikke ville få innvilget tollkreditt ved søknad eller at kreditten er stengt, alternativt at importen utgjør en såpass liten andel av innkjøpene at virksomheten av den grunn ikke søker om tollkreditt. Arbeidsgruppen har sett på ulike tiltak som kan redusere risikoen for provenytap, men selv der man iverksetter utsatt avregning med ulike risikoreduserende tiltak, vil det antakelig være vanskelig å unngå at provenytapet vil øke med utsatt avregning. 6.2 Risiko for unndragelser og feil Generelt om risiko for unndragelser og feil Med unndragelser og feil forstås gapet mellom reell omsetning og korrekt fradragsføring av utgifter og det som faktisk blir innrapportert. I Sverige er gapet mellom rapportert og faktisk omsetning stipulert til rundt 14 prosent. De har videre anslått at 30 prosent av dette er kjøp og salg over landegrensene. 1.0 Side 66 av 105

67 Fradragsføring av innførselsmerverdiavgiften ved utsatt avregning medfører at sum betalbar avgift øker i første omsetningsledd tilsvarende sum innførselsmerverdiavgift. I tillegg utskytes tidspunktet for når denne avgiften skal betales. Dette øker muligheten for unndragelser. En bør derfor se nærmere på hvordan denne merinnbetalingen fordeler seg, og hvem som skal betale denne før man konkluderer med hensyn til økt risiko. I punktet ovenfor ble sum innførselsmerverdiavgift som skal betales knyttet til innførsel i 2013 beregnet til rundt 100 milliarder kroner. De overskytende 21,3 milliarder kroner inngår i tilgodeoppgaver som går til utbetaling og derfor ikke skal innkreves. Foretatte analyser viste at 75 prosent av totalimporten i 2013 var knyttet til virksomheter. Over 80 prosent av disse hadde per oktober 2014 god kredittrating. Risikoen for unndragelse av merverdiavgift for disse næringsdrivende vil med andre ord være knyttet til andre motivasjonsfaktorer enn dårlig likviditet. Dette er en risiko som vanskelig kan fastslås og tapspotensiale knyttet til denne lar seg i ikke tallfeste uten bruk av beregningsmodeller. Risikoen for unndragelser og feil ligger i spennet fra manglende forståelse og slurv til bevisste handlinger. Unndragelsen kan skje ved manglede innlevering av omsetningsoppgave eller ved feil eller manglende oppføring av omsetning i merverdiavgiftsoppgaven. Feilføring kan eksempelvis skje ved bruk av feil sats eller fradragsføring av kostnader virksomheten har, men som ikke er fradragsberettigede. De mer bevisste, men enkle tilfeller, er fradragsføring av private kostnader. Mer vanskelige unndragelser å oppdage er de der private kostnader faktureres virksomheten. Tidsfaktoren sammen med økning av den betalbare avgiften, vil øke mulighetsrommet for unndragelse og slik øke risikoen for at unndragelsesomfanget øker. Økt mulighetsrom gjør at man også må ta høyde for at ikke alle virksomheter som etterlever ved dagens merverdiavgiftsregime fortsatt vil gjøre dette under et nytt regime. Dette vil blant annet avhenge av hvorvidt oppdagelsesrisikoen oppfattes som høy eller lav. Lav oppdagelsesfrekvens kan undergrave de lovlydige avgiftspliktiges holdninger og deres ønske om å etterleve regelverket. Det er derfor viktig med gode kontrollmekanismer. 6 Ut over dette kan andel rettidige omsetningsoppgaver bli redusert. Dette vil medføre en temporær reduksjon av merverdiavgiftsprovenyet. To av dagens incitamenter for å levere omsetningsoppgave bortfaller ved utsatt avregning. Det ene er knyttet til at allerede innbetalt innførselsmerverdiavgift i dag fradragsføres i terminens omsetningsoppgave. Det andre er knyttet til et ønske om å beholde tollkreditten, som ved dagens løsning vil bli stengt dersom skyldig innførselsmerverdiavgift ikke blir betalt. Ved utsatt avregning kan andel rettidig innleverte omsetningsoppgaver reduseres noe som følge av bortfall av disse incitamentene. Ved manglende innlevering må avgiften fastsettes ved skjønn. Dette medfører mer arbeid for Skatt, risiko for at avgiften blir feil beregnet og dessuten føre til at videre innfordring av restanser blir skjøvet ut i tid og da med større risiko for tap. Ut fra de undersøkelser som er gjort knyttet til 2013, antas det imidlertid at antallet som er i risikosonen ikke er større enn at en tettere oppfølging vil redusere risikoen. 6 NOU 2009:4: Tiltak mot skatteunndragelser, s Side 67 av 105

68 6.2.2 Risiko for dårligere kvalitet i tolldeklareringen Innføring av en ordning med utsatt avregning medfører en risiko for dårligere kvalitet i tolldeklareringen. Ordningen kan redusere deklarantenes incitament til å deklarere korrekte opplysninger allerede på tolldeklarasjonen, ettersom innførselsmerverdiavgiften ikke lenger vil fastsettes og innkreves i den forbindelse, men først ved den etterfølgende innrapporteringen på omsetningsoppgaven. Av samme grunn vil deklarantenes eller avgiftssubjektenes motivasjon til selv å melde fra i ettertid ved feil i fortollingen av varer, kunne reduseres. Selv om tolldeklarasjonene ved utsatt avregning vil være avgiftssubjektenes underlagsdokumentasjon for de avgiftsbeløp som føres i omsetningsoppgavene, vil det ikke lenger medføre en umiddelbar økonomisk konsekvens for et avgiftssubjekt å melde fra om feil i en godkjent tolldeklarasjon. I 2013 foretok Toll korreksjoner før godkjenning av tolldeklarasjonen (og fastsettelse av innførselsmerverdiavgiften) tilsvarende ca. 1,1 milliarder kroner. Dette beløpet omfattet korreksjoner på ca. 800 millioner kroner i favør av avgiftssubjektene og ca. 300 millioner kroner i favør av staten 7. Videre vil ordningen med utsatt avregning kunne medføre endringer i kontrollen med de tolldeklarerte opplysningene, ved at kontrollfokus dreies bort fra grunnlaget for innførselsmerverdiavgiften, samt det å se sats og avgiftsbeløp i sammenheng med varens beskaffenhet og mengde. Fordelen med å avdekke feil i disse forholdene før godkjenning av tolldeklarasjonen, er at varen ennå ikke er frigitt, og at feil således kan følges opp mens varen fortsatt kan kontrolleres. 6.3 Risiko for svindel i nettverk Arbeidsgruppen beskriver i dette delkapittelet kjente svindelmønster i dagens MVAsystem. Vi peker på noen av problemene ved å anslå omfanget på dagens svindel før vi ser nærmere på hvilken påvirkning utsatt avregning kan ha Nettverkssvindel og svindelmekanismer ved import/eksport MVA-Svindel innebærer en systematisk måte å skjule større unndragelser for seriøse kunder, eller å få urettmessig utbetalt penger fra staten. Svindel innebærer som regel en person eller gruppe personer som: - Etablerer et sett med selskaper i et kunde-/leverandørnettverk. - Gjennomfører innbyrdes fiktiv fakturering. - Avgir villedende eller ingen rapportering til Skattemyndighetene fra ett eller flere selskaper i nettverket. Innenlands i Norge bruker disse mekanismen til å etablere såkalte arbeidsnettverk (Eng: Labour Networks) for å skjule bruk av svart arbeidskraft og skatteunndragelser i blant annet bygge- og anleggsbransjen. MTIC-svindel. De samme mekanismene brukes men på en litt annen måte - til å svindle ved kjøp og salg over landegrensene. Denne svindelen utnytter at merverdiavgift «tas bort» ved eksport og «legges på» ved import i salg over landegrensene. Svindelen handler 7 Netrom Tollvesenets resultatsføringsbase for deklarasjonskontroll 1.0 Side 68 av 105

69 om å få utbetalt merverdiavgift fra staten eller seriøs kunde i ett selskap i nettverket uten at en har betalt inn merverdiavgift ved import i det samme nettverket, se illustrasjon nedenfor. I EU-sammenheng er dette kjent som MTIC-svindel (Missing Trader Intra Community Fraud). Den kan foregå både med fysiske varer og med immaterielle verdier når disse er lett omsettbare. Typiske eksempler på svindel med immaterielle verdier er CO2-sertifikater, kapasitet i datanett, tellerskritt til mobiltelefoner og kraftderivater. Svindel med CO2-sertifikater som rammet Europa, deriblant Norge for 5-6 år siden, er nok det mest kjente eksempelet. Immaterielle verdier flyter raskt over landegrensene på millisekunder uten å involvere noen form for vareførsel. Svindel med fysiske varer foregår i prinsippet på samme måte som ved immaterielle verdier, men da med fysisk transport av varer inn og ut av et land. Nedenfor er MTIC vareimportsvindel slik den kan gjennomføres ved utsatt avregning søkt illustrert: Figur 6.1: Illustrasjon av karusellsvindel (MTIC svindel) ved utsatt avregning. Figuren viser at X2 kjøper (importerer) varer fra X1 og selger varen videre til X3. X2 skal ikke betale innførselsmerverdiavgift til Toll, men skal beregne dette som utgående merverdiavgift i eget avgiftsoppgjør. Imidlertid leverer ikke X2 merverdiavgiftsoppgave og beholder oppkrevd merverdiavgift selv. X2 er skyldig i å betale merverdiavgift, men erfaringer i disse sakene er at X2 er vanskelig å få tak i (missing trader) og pengene er sendt ut av landet. Dette er hensikten med svindelen. X3 fradragsfører den inngående avgiften i sitt avgiftsoppgjør, og eksporterer varen til X1. I realiteten er det den/de samme personen(-e) som står bak selskapene i svindelen. MTIC svindel deles i tre hovedtyper: Innførselsnettverk. (Eng: Aquisition Fraud). Svindelen baserer seg på å selge varer til markedspris i Norge som en ikke har betalt avgift for ved import. Nettverket av selskaper brukes for å gjøre det mulig å selge ulovlig innførte varer i større volumer, til flere kundegrupper over tid, med lav risiko for at helheten i svindelen blir avdekket. Grunnlaget for svindelen er å ta inn varer til Norge som ikke er belagt med avgift i et annet land. Dette skjer ved at en smugler varene til Norge eller manipulerer vareførselen og dokumentasjonen rundt denne i ett selskap i nettverket samtidig som en kan kreve fradragsrett for full inngående MVA i et annet selskap som selger varene innenlands. Denne typen svindel er i Norge kjent fra blant annet omsetning av PCer. 1.0 Side 69 av 105

70 Karusell. (Eng: Carousel Fraud). Svindelen baserer seg på å eksportere varer ut av landet for å få tilbakebetalt inngående MVA for varer som det ikke er betalt avgift for ved import. Nettverket av selskaper brukes for at myndighetene ikke skal se sammenhengen mellom import og eksport, dette oppnås ved å splitte import og eksport på to eller flere selskaper som tilsynelatende ikke har noe med hverandre å gjøre. Netto resultat er at for hver vare som eksporteres tappes statskassen for inntil 25 prosent av varens verdi. Konsekvensene av slik svindel er potensielt verre enn innførselsnettverk. Volumene begrenses ikke av etterspørselen etter varen i Norge og den bidrar ikke til verdiskapning innenlands. I mange tilfeller er svindelen gjennomført av personer uten bopel i Norge og gevinsten av svindelen fanges derfor ikke opp igjen i innenlandsøkonomien. Navnet karusell kommer av at varepartier kan gå gjennom nettverk i flere land for deretter å komme en ny tur innom Norge. Karusellsvindel med gull var et omfattende problem i Norge i perioden Fiktiv eksport. (Eng: Supply Fraud). Fiktiv eksport handler om å deklarere varer for eksport, men ikke gjennomføre utførselen. Hensikten er å få tilbakebetalt MVA fra staten samtidig som en kan selge hele eller deler av varepartiet svart innenlands. I kombinasjon med nettverksmekanismene ovenfor kan denne fiktive eksporten skjules for myndighetene. Fiktiv eksport er kjent i Norge i forbindelse med omsetning av fisk. Andre mekanismer. I tillegg til etablering av nettverk er det en rekke mekanismer som inngår i unndragelser og svindel. Eksempler på dette er overdrevne eksportverdier, karuseller med tomesker deklarert som ekte varer, varer som re-eksporteres som noe annet enn de ble importert som osv. Råvarenettverk er nettverk som er bygget opp for å skjule for eksempel ulovlig ilandføring og bearbeiding av fisk. Disse er liten grad avdekket i Norge så langt Dagens risikobilde En god del av dagens unndragelser og svindel med merverdiavgift blir aldri avdekket. Dette skyldes at merverdiavgiften både innenlands og ved import er egendeklarert, og myndighetenes mulighet til å kontrollere løpende eller i etterkant er begrenset til et mindre antall tilfeller basert på risikovurderinger og vesentlighetsbetraktninger. Volumet av import/eksport har økt mye de senere årene uten at systemer, prosesser og rutiner for å håndtere risiko nødvendigvis har fulgt med. Eksport er et sårbart område hvor det ikke er tilstrekkelig sammenheng mellom Skatt og Toll sine prosesser og systemer til å håndtere dagens risikobilde. Det er ikke gjort beregninger av samlet provenytap for merverdiavgift (VAT-Gap) i Norge. Som tidligere nevnt har en i Sverige gjort beregninger som anslår at ca. 30 prosent av et VAT-Gap på totalt ca. 14 prosent er knyttet til import/eksport. Vi vet ikke hvor mye av dette som knytter seg til svindel. Det er likevel grunner til å anta at import/eksportsvindel i Norge kan være lavere enn i Sverige og andre EU-land, jf. neste avsnitt. I EU er nettverkssvindel i form av varekaruseller et omfattende problem. Europol har i sin risikobeskrivelse for 2013 anslått at EU-landene årlig taper rundt 100 milliarder EURO på grunn av MTIC svindel. Problemet med karusellsvindel knyttes i hovedsak til måten import/eksport EU-landene imellom ble håndtert ved innføringen av det indre markedet i Da ble vareførselen mellom landene fjernet og erstattet av VIES, en ettertids eksportrapportering som brukes av myndighetene i EU-landene for å kunne 1.0 Side 70 av 105

71 kontrollere vareflyten landene imellom. Som ledd i dette ble utsatt avregning innført ved import landene imellom. Å innføre utsatt avregning ved import i Norge samtidig som vi beholder vareførselen er ikke direkte sammenlignbart med innførselen av VIES i EU. Det er likevel relevant for en diskusjon om endring i risikobildet ved innføring av utsatt avregning ved import. Dette blir drøftet nedenunder Endring i risiko ved utsatt avregning Det er svært vanskelig å konkretisere økning av risiko knyttet til utsatt avregning. Vi vil likevel drøfte hvilke momenter som taler for en økning, og hvilke som taler for at en eventuell økning ikke blir på nivå med EU. Momenter som taler for økning av risiko. Dagens nettverksvindler er avhengig av at en bringer til landet varer som enten er smuglet over grensene fysisk, eller at en manipulerer vareførselen slik at varene kan bringes til landet med lav verdi og dermed lav avgift. En kan alternativt importere varene «legalt» og betale avgiften for disse til Tollvesenet for deretter å levere inn en terminoppgave til Skatteetaten hvor en søker fradrag for all import, men ikke rapporterer noe videresalg. Med utsatt avregning kan varer som ikke er avgiftsbelagt bringes til Norge på lovlig vis, noe som gjør svindelen mindre ressurskrevende og risikofylt for aktørene. Flere varegrupper og flere opprinnelsesland kan dermed bli attraktive i en MTIC-svindel mot Norge. Risiko øker også for at Norge kan bli en del av de kompliserte MTIC-nettverkene som involverer svindel mot flere europeiske land samtidig. Norge inkluderes i svindelen for å bryte sporbarheten i VIES-systemet. Utsatt avregning kombinert med høy avgiftssats og nær geografisk tilknytning til EU kan øke eksponeringen. Momenter som taler for at økningen i risiko er avgrenset. Den fremtidige risikoeksponering er likevel ikke sammenlignbar med EU. Tross digital sporbarhet gjennom land har VIES svakheter som gjør det for dårlig til å bekjempe MTIC. Det er basert på ettertidsrapportering, er mindre detaljert og det er i praksis en rekke avvik i rapporteringen. Vareførsel bidrar til å dempe risiko ved at den gir tidligere og mer detaljert oversikt over vareflyt over landegrensene, noe som myndighetene kan følge med på. Vareførsel mellom land innebærer flere kontaktpunkter med myndigheter og andre aktører som gjør nettverkene potensielt mer synlige før svindelen er gjennomført. Den norske økonomien er i tillegg relativ liten og oversiktlig med et begrenset antall aktører, noe som gjør det vanskeligere å forsvinne i mengden. Synlighet er noe aktøren bak svindelen ikke ønsker. Relativ økning av risiko. Den relative økningen i risiko i Norge er trolig høyere enn for EU-land som innfører utsatt avregning ved import fra tredjeland. Andelen proveny som omfattes av endringene er mindre i EU-land enn hos oss, eksempelvis 20 prosent i Sverige mot ca. 5 prosent i Norge. Innføringen i EU land skjer i en situasjon hvor en mer attraktiv unndragelsesmekanisme allerede er tilgjengelig og hvor myndighetene allerede har fokusert kompetanse og ressurser mot området. Potensielt ny svindelmodus. Økt MTIC aktivitet i Norge kan blant annet gi utslag i økt etablering av stråselskaper som kun har som rolle å importere varer til Norge, men ellers være minst mulig synlig for omgivelsen og myndighetene til svindelen er gjennomført og 1.0 Side 71 av 105

72 gevinstene hentet ut. Selskapene vil gjerne være registrert med falske eller lånt identitet og de vil helst være registrert med årstermin for merverdiavgift for å unngå tidlig oppmerksomhet fra myndighetene sin side. Selskapet kan også brukes til å etablere fiktive fakturaer som dokumentasjon på salg til andre selskaper i nettverket. Ved å overlate denne rollen til andre selskaper i nettverket kan en også unngå spor via regnskap og i bank hos andre som knytter importselskapet til unndragelsen i nettverket. 7 Risikoreduserende tiltak 7.1 Innledning I punkt 6 har vi identifisert følgende hovedrisikoer; Restanseoppbygging og provenytap Unndragelser og feil Svindel i nettverk Etter arbeidsgruppens vurdering bør en i så stor grad som mulig søke å etablere preventive tiltak, dette særlig knyttet til risiko for svindel. Med andre ord redusere risiko i forkant i stedet for å gjennomføre kontroll i etterkant. Av de tiltakene som er skissert nedenfor kan enkelte brukes både preventivt og reaktivt. Eksempelvis kan oppfølging skje bredt og i forkant, eller konkret basert på tidligere brudd. Tiltakene som er vurdert går langs fire akser; gjennom ulike kontrolltiltak, pålegg knyttet til rapportering, datautveksling og analyse, eller en regulering av hvilke subjekt som godkjennes for løsningen. Dette er søkt illustrert i nedenstående figur. Figur 7.1: Modell for risikoreduserende tiltak. 1.0 Side 72 av 105

73 7.2 Analyse av løpende etterlevelse På kort sikt vil sammenkobling av data skje gjennom kobling av data i Datavarehus. I tillegg til sammenkobling av egne datakilder ser arbeidsgruppen en klar effekt av å innhente kredittopplysninger fra ekstern leverandør. Arbeidsgruppens gjennomgang av importerte varer i 2013 viser at det ved utgangen av oktober 2014 hadde vært en restanseoppbygging knyttet til innenlands avgift. Av de totalt virksomhetene som innførte varer dette året, hadde en samlet restanse på millioner kroner. To bransjer pekte seg ut, bygge- og anleggsvirksomheten der 456 virksomheter hadde en samlet restanse på rundt 138 millioner kroner, og virksomheter innen varehandel og bilverksted med en totalrestanse på i underkant av 129 millioner kroner. Vurdering av kredittverdigheten til de som akkumulerte innenlands merverdiavgiftsrestanse i 2013 viser at bare 2 prosent av disse var kredittverdige. Analysen var riktignok gjort i oktober 2014 og kan ikke brukes ukritisk, men løpende saksbehandling hos Toll viser at de gjennom 2013 og 2014 har fanget opp fall i kredittverdighet. Kun vel 10 millioner kroner av samlet restanse var knyttet til virksomheter som i oktober 2014 var vurdert som kredittverdige. Ved utsatt avregning kan opplysningene, i stedet for å benyttes til å vurdere hvorvidt kreditt skal gis, benyttes til å begrense mulig restanseoppbygging, og sammen med andre kilder, være en indikator for mulig unndragelse. Fall i kredittverdighet fanges opp av kredittvurderingsselskapene på et langt tidligere tidspunkt enn hos Skatt, ved ordinær tomånedlig termin inntil to måneder før Skatt kan konstatere at innrapportert omsetning inneværende termin ikke betales rettidig. Dette blant annet fordi det i vurderingene hentes inn opplysninger fra inkassoselskap mv. Toll henter i dag også inn kredittvurderingsopplysninger fra utlandet. Disse opplysningene kan bidra til å sortere ut hvilke utenlandske virksomheter som bør følges nærmere. Opplysningene fra kredittratingselskapet kan benyttes som indikator for restanseoppbygging og benyttes som grunnlag for å sette i gang nødvendige innfordringstiltak. I de tilfeller det ikke er restanser på tidligere terminer kan fall i kredittverdighet benyttes som indikator for å iverksette hurtigere skjønn eller oppgavekontroll der oppgaven indikerer rapporteringsavvik. Opplysninger fra Datavarehus benyttes til utplukk til oppgavekontroll, avdekkingskontroll og eventuelt fullstendig etterkontroll. Ut fra ulike indikatorer søkes virksomheter som unndrar eller svindler sporet opp. Gjennom denne analysen og respons i etterkant forventes restanseoppbygging å kunne stanses på et tidligere tidspunkt enn det Skatt gjør i dag Tverretatlig samarbeid om etterretning og analyse Begrunnelsen for et tverretatlig samarbeid er å knytte faglig kompetente analytikere og dyktige fagfolk til å utvikle av profiler og tolke funn. For å få gode profiler bør kontakten med de ulike fagmiljøene være tett og kontinuerlig. I den grad en ikke treffer, bør tilliten til fremgangsmåten medføre felles innsats for å 1.0 Side 73 av 105

74 forbedre verktøyet. Samarbeid vil kunne sikre denne plattformen. Videre vil dette kunne danne grunnlaget for enhetlig og koordinerte strategiske beslutninger i Toll og Skatt. Med bakgrunn i utviklet funksjonalitet og fastsatte kriterier som er basert på analyse av risikoområdet, plukkes vareimportører som oppfyller kriteriene ut for videre saksbehandling. Det lages ulike profiler for de enkelte risikoområdene da det nødvendigvis ikke er de samme indikatorene som gjelder for de ulike risikoområdene. Arbeidsgruppen forventer at dette er tiltak som vil øke treffsikkerheten av tiltakene omtalt som manuelle kontrollaktivitetene i punkt Ressursbehov og forventet effekt Dersom løpende analyse av etterlevelse skal gjennomføres allerede fra 2017 må dette utføres i Datavarehus (DVH). Begrensningen her er at rapportene må lages på historiske data. Opplysninger fra de ulike kildene må kobles sammen og rapporter kjøres, om ikke daglig så ukentlig. Til programmering og uttak av rapporter, vedlikehold i DVH og videre analyse er det stipulert benyttet fem årsverk. For å få effekt fra oppstart i 2017, bør rapportene utvikles i løpet av 2016 og testes mot slutten av året. Det må påses at løsningene som innføres ivaretar kravene til sikker informasjonsutveksling av sensitive personopplysninger. Analyseplattform som virkemiddel forutsettes å være på plass i 2018/19 som en del av SAFIR-utviklingen. Den tverretatlige analysegruppen som skal etableres i samarbeid mellom Toll og Skatt og skal arbeide med generelle analyser ut over utsatt avregning. Ressursene er knyttet til utvikling av risikoprofiler og implementering av disse, samt løpende ajourhold og undervisning knyttet til bruk av profiler. I tillegg kommer ad hoc analyser, deltagelse i objektutvelgelse ved aksjoner og analyse av treff med påfølgende forbedring av profil mv. Dersom deler av arbeidet skal rettes direkte inn mot risikoen som følge av utsatt avregning er det stipulert et bemanningsbehov på fire årsverk fra Toll. Effekten vil være bedre grunnlag for å velge tiltak, kontrollutvelgelse og gjennom dette redusert restanseoppbygging, økt merverdiavgiftsproveny og redusert svindel. Dette vil ikke bare gi utslag på import/eksport området, men hele arbeidsområdet til Skatt og Toll. 7.3 Grensekontroll Ett av Regjeringens hovedmål i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er å bedre grensekontrollen. I rapporten «Styrking av Tollvesenets grensekontroll», som ble overlevert til Finansministeren 18. november 2014, er det foreslått en rekke tiltak for å styrke kontrollen med vareførselen. Arbeidsgruppen har tatt kontakt med Toll sin prosjektgruppe "Prosjekt styrke grensekontrollen" som har vurdert tiltak knyttet til utsatt avregning. De har gitt følgende tilbakemelding: Ved systematisk arbeid for å øke den tidlige digitale datafangsten, før eller senest ved grensepassering, vil Toll kunne gjennomføre risikovurderinger og differensiere kontrollutvalg og -strategier etter trussel og risiko. Dataene vil omhandle vareforsendelsen, avsender, mottaker, speditør og transportør. Dette er informasjon som 1.0 Side 74 av 105

75 vil ha betydning for å identifisere og kontrollere risikoobjekter i forbindelse med utsatt avregning allerede på grensen. Ved bruk av elektronisk skiltgjenkjenning kan Toll fange opp og kontrollere forhåndprofilerte risikoobjekter når de passerer grensen, også objekter som Skatt har identifisert. Eksempelvis vil Toll kunne bekrefte/avkrefte inn- eller utreise og gjennomføre kontroll av personer og transportmidler tilhørende personer som Skatt mistenker driver med karusellsvindel. Disse tiltakene vil både være dempende i forhold til unndragelser/feil og forebyggende i forhold til systematisk svindel. Fysisk kontroll vil være et sentralt element for å forebygge og avdekke systematisk svindel som kan øke ved utsatt avregning. I 2014 gjennomførte Toll godskontroller i forbindelse med grensepassering (inn- og utførsel), dokumentkontroller og fysiske kontroller som del av deklarasjonskontrollen. Tiltak beskrevet i rapporten «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» om økt og forbedret etterretning, analyse og objektutvelgelse, vil medføre at Toll også kan øke andelen av godskontroller mot høyrisikogrupper for svindel knyttet til utsatt avregning; aktører som direktefortoller på grensen og som sjelden har tollkreditt. Investeringer i og økt bruk av skannere, forbedring av kontrollfasiliteter og annet kontrollutstyr vil lette gjennomføringen av fysiske kontroller av gods, som er meget ressurskrevende. Skannere kan ikke bare gi indikasjoner om tradisjonell smugling, men også benyttes for å sannsynliggjøre om lasten inneholder samme kvantum varer og de varene som er angitt i digitale data om transporten. Økt fysisk kontroll ved grensepassering vil kunne benyttes til å dokumentere produksjons- /serienummer slik at varene kan fanges opp ved en senere gjenutførsel som antas å være ledd i en MTIC-svindel, sikre riktig deklarering i TVINN, bidra til å identifisere risikoobjekter og gi innspill til utarbeiding av risikoprofiler. Toll vil kunne gjennomføre kontroller på grensen etter anmodning fra Skatt, for å kartlegge hvem som er transportør og andre relevante forhold. Økt fysisk kontroll ved grensepassering vil også bidra til å øke opplevd oppdagelsesrisiko og derved forebygge unndragelser av merverdiavgift ved svart omsetning og karusellsvindel. Toll foreslår å etablere digital tilgang til opplysninger om hvor varen befinner seg når de er underlagt en tollprosedyre og enda ikke er fristilt. Et element er elektronisk tilgang til tollagerholderes lagerregnskap, slik at man kan identifisere uttak som utløser avgiftsplikt og avstemme mot avgiftsoppgaven. Dette tiltaket vil først og fremst ha effekt mot økt risiko for unndragelser og feil, som beskrevet i punkt Risiko for systematisk svindel ved bruk av fiktiv utførsel kan øke ved utsatt avregning. Rapporten «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» tar til orde for å etablere krav i regelverket om tidsfrist og angivelse av sted for utførsel, samt utvikle systemløsning for elektronisk avskriving av faktisk utførsel, som kan understøttes ved bruk av elektronisk skiltgjenkjenning. Ved utførsel kan det etableres masker i TVINN på varer fra enkelte virksomheter som er i målgruppen for Skatt, for å undersøke volum, antall, varetype og vareverdi, samt eventuelt også gjennomføre fysisk kontroll for å avgjøre om det er reell eller fiktiv utførsel. Angivelse av tid og sted for utførsel vil være nødvendig for å kunne øke fysiske kontroller mot risikogrupper som eksporterer risikovarer til risikoland og -aktører. Disse tiltakene vil til sammen bidra til å redusere risikoen for fiktiv utførsel og gi økt kontrollmulighet for å verifisere at det er den deklarerte varen som faktisk utføres. Toll har satt som mål å representere den ledende kompetansen på grensekryssende handel og aktivitet, herunder om logistikk-kjedene som Toll betjener og kontrollerer. Slik 1.0 Side 75 av 105

76 kompetanse vil være en sentral faktor for å kunne forstå og motvirke de incitamenter og muligheter som smuglere og avgiftsunndragere kan tenke seg å benytte, også de som utsatt avregning åpner for. Toll har allerede en god operativ etterretningsvirksomhet, som også arbeider mot speditør- og transportaktører. Denne tjenesten vil kunne benyttes til å innhente opplysninger om risikoaktører, herunder nye aktører og aktører med unormal aktivitet. Arbeidsgruppen ser at flere av tiltakene som er fremmet i «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» vil ha en positiv effekt som risikoreduserende tiltak ved utsatt avregning, særlig knyttet til unndragelser og svindel. Tiltakene vil bidra til at Toll og Skatt lettere kan se import-, eksport- og innenlandsmarkedene i sammenheng og etatene vil derved styrke sin evne til å gjøre gode risikovurderinger som kan bekreftes/avkreftes med de kontrolltiltakene som er mest effektive Økt og forbedret deklarasjonskontroll Det er risiko for at utsatt avregning vil medføre dårligere kvalitet i tolldeklareringen, som beskrevet i punkt God kvalitet i tolldeklarasjonen er viktig både for provenyet, for statistiske formål og for kontroll med inn- og utførselsforbud og restriksjoner (herunder kvotebestemmelser for landbruksvarer mv.). Et viktig risikoreduserende tiltak, for å motvirke MTIC-svindel og for å opprettholde god kvalitet i tolldeklareringen, er å øke kontrollnivået for spesielle risikogrupper, gjennom økte ressurser til deklarasjonskontroll, herunder både dokumentkontroll og fysisk kontroll av forsendelser. Deklarasjonskontroll foregår før vareforsendelsen er frigitt og en god deklarasjonskontroll har således mulighet til å dokumentere den faktiske vareførselen, herunder nøyaktige fortegnelser av vareslag, produksjons- og serienummer, øvrige identifikatorer og mengder. Feil som oppdages ved økt og forbedret deklarasjonskontroll kan rettes direkte i TVINN og rapporteres til Skatt for videre oppfølging. Toll er usikker på i hvilken grad økt risiko som følge av utsatt avregning kan avdekkes gjennom dokumentkontroll alene, eller om det i større grad vil være nødvendig å gjennomføre fysiske kontroller. Det kan bli nødvendig å gjennomføre flere fysiske kontroller for å dokumentere identifikatorer knyttet til de enkelte varene, slik at Skatt senere kan kontrollere at det er de faktisk samme varene som omsettes og for å avdekke fiktiv utførsel og MTIC svindel. Tilsvarende vil deklarasjonskontrollen kunne gi nyttige bidrag for å kartlegge aktørene i svindelvirksomhet; både avsender/selger og mottaker. Deklarasjonskontrollen vil kunne fange opp unaturlige avvik (økning) i import/eksport av enkelte vareslag og vil kunne identifisere aktiviteten til nystartede virksomheter og virksomheter som endrer aktivitet etc. For å håndtere risikogrupper ved utsatt avregning har Toll anslått behov for å øke deklarasjonskontrollene med kontroller dersom det universelle alternativet velges. Dette vil både ivareta tilnærmet 100 % dokumentkontroll av høyrisikogruppen ( deklaranter uten tollkreditt og med lav kredittverdighet) og dokumentkontroll av 30 prosent av deklarasjonene knyttet til de deklarantene som utgjør middels risiko (basert på at hver deklarant i snitt har tre deklarasjoner i året). Dersom det vilkårsbaserte alternativet legges til grunn vil det kreve deklarasjonskontroller. Det er vanskelig å si med sikkerhet hvor mange av disse kontrollene som bør innebære fysisk kontroll. 1.0 Side 76 av 105

77 Per i dag er 5,8 prosent av deklarasjonskontrollene også fysiske kontroller. Dersom dette forholdet videreføres vil kontroller ved det universelle alternativet innebære fysisk kontroll, mens kontroller vil innebære fysisk kontroll i det vilkårsbaserte alternativet. Kontrolldekningen totalt vil øke fra 2,7 til 3,5 prosent i det universelle alternativet. Toll er åpen for å legge et annet forholdstall til grunn dersom det er et ønske og behov for å gjennomføre flere fysiske kontroller. Dersom 10 prosent av kontrollene skal være fysiske vil man i det universelle alternativet måtte redusere det totale antallet deklarasjonskontroller mot risikogruppene til kontroller. Uavhengig av vilkårsbasert eller universelt alternativ vil 22 årsverk kunne benyttes til å gjennomføre fysiske kontroller. Fysiske kontroller er ca. 200 prosent mer ressurskrevende enn dokumentkontroller. Økt kontroll av deklarasjoner rettet mot å motvirke uheldige effekter av utsatt avregning bør kombineres med sanksjonsmidler som kan virke uavhengig senere avgiftsunndragelse. Toll har i «Styrking av Tollvesenets grensekontroll» foreslått å etablere overtredelsesgebyr mot formalbrudd. Tiltak omtalt i «Styrking av Tollvesenets grensekontroll», kan avhjelpe risikoen for dårligere kvalitet i tolldeklareringen, og forbedre Toll og Skatts samlede mulighet til å avdekke unndragelser, feil og svindel i form av svart omsetning og/eller angivelse av feilaktig mengde varer (økning i dagens risiko for nettverkssvindel som beskrevet i punkt 6.3). Målrettet saksbehandling i MVA-systemet som risikoreduserende tiltak nevner at opplysninger om gjennomført import (TVINN-data) kan tilsi ytterligere analyser eller en rask og avgrenset kontroll for å avklare forholdet. Også maskinelle kontroller som risikoreduserende tiltak omhandler kobling av TVINN-data med MVA-systemet. For at opplysninger om import/eksport skal gi merverdi til dette arbeidet, er det en forutsetning at tolldeklarasjonen gjenspeiler de faktiske forhold. Tiltak som vil styrke den målrettede kontrollen av deklarasjoner (både kontroller av underlagsdokumentasjon og fysiske kontroller) vil derfor være relevant for å sikre korrekte opplysninger i TVINN. Toll ønsker å forbedre maskeleggingen i TVINN for å bedre utvalget av deklarasjoner som bør kontrolleres. Toll vil etablere likt kontrollnivå nasjonalt, for å hindre at deklaranter «shopper» deklarasjonsmottak for å finne smutthull i systemet. For effektiv kommunikasjon og «service» til samarbeidspartnere som Skatt vil Toll etablere Singel Point of Contact med en Varekontrolldesk, slik at risikoprofiler raskt kan etableres som masker i TVINN og for å håndtere rask kontrollbistand til samarbeidspartnerne. Varekontrolldesken vil gjennomføre trusselvurderinger og analyser av varestrømmen som også vil komme Skatt til gode. Toll vil gjennom mer aktiv bruk av masker i TVINN ha mulighet til å plukke ut spesielle risikoobjekter identifisert av Skatt slik at kontroll kan gjennomføres før varene videreselges og mens firma enda eksistere. Tiltakene er først og fremst utformet med sikte på å øke avdekking av forbudte, farlige og regulerte varer, men vil generelt benyttes for å sikre korrekte deklarasjoner og bidra til å forebygge og avdekke avgiftsunndragelse og feil. På sikt ønsker Toll å utvikle automatisert vurdering som hensyntar kontroll og import- /eksporthistorikk, ser avvik fra naturlige mønstre, identifiserer statistiske avvik og som gir utslag på indikatorer og profiler, samt som løpende justerer utvelgelsen basert på egen læring. Toll samarbeider med Skatt om utvikling av en risikomodul som beskrevet. 1.0 Side 77 av 105

78 Ressursbehov og forventet effekt: Økt kontrollnivå for risikogruppene ved utsatt avregning vil kunne iverksettes fra og med 2016 og vil kreve ca. 22 årsverk til fysisk kontroll, samt anslagsvis 5 årsverk til saksbehandling og oppfølging mot Skatt i det universelle alternativet. I det vilkårsbaserte alternativet vil ressursbehovet være hhv. 8 og 2 årsverk. Begge disse årsverksberegningene forutsetter at fordelingen av henholdsvis dokumentkontroller og fysiske kontroller holder tilsvarer dagens fordeling der 5,8 prosent av kontrollene er fysiske, eller at man går ned på totalantall kontroller for å skape rom for flere fysiske kontroller. Øvrig ressursbehov fremgår av «Styrking av Tollvesenets grensekontroll». Forventet effekt er flere deklarasjonskontroller, hvorav ca også vil innebære fysisk kontroll av vareforsendelsen. Økt kontrollnivå og kvalitet for deklarasjonskontrollen forventes å gi bedre kvalitet på datagrunnlaget i TVINN, flere avdekkede forsøk på unndragelser, forebygging av fremtidige unndragelser og økt provenyinngang til Skatt, samt likere konkurransevilkår for næringslivet. 7.4 Saksbehandling i MVA-systemet Med bakgrunn i den løpende analysen av opplysninger fra ulike kilder vil Skatt få indikatorer som tilsier raskere respons og målrettet saksbehandling mot innførselssegmentet. Gjennom koblingen til TVINN vil Skatt i løpet av terminen, og i god tid før neste terminforfall, få bekreftet importaktivitet. Dersom opplysningene er knyttet til virksomhet med skatte- og avgiftsrestanse relatert til tidligere terminer, vil dette være en indikator for å vurdere om innfordringstiltak skal forseres for å stoppe økt restanseoppbygging. Er innførselen knyttet til virksomhet som ikke har levert omsetningsoppgave på tidligere termin(-er) vil dette være en bekreftelse på faktisk drift og en tydelig indikator på hvilket skjønnsnivå som bør benyttes. I skjønnsforslaget medtas innførselsmerverdiavgiften som post/motpost. I særlige tilfeller kan imidlertid opplysninger om gjennomført import tilsi videre undersøkelse utover en forsert saksbehandling. Dette særlig i saker der indikatorer tyder på unndragelser, svindel eller svindelforsøk. Tiltaket kan være ytterligere analyse eller en rask og avgrenset kontroll for å avklare forholdet. For å unngå å "gå i beina på hverandre" og i verste fall ødelegge uanmeldt kontroll, må dette arbeidet være koordinert. Nærmere om kontrolltiltak nedenfor Ressursbehov og forventet effekt I utgangspunktet er dette en omlegging av saksbehandlingen knyttet til samme antall merverdiavgiftspliktige som i dag, og der en gjennom eksisterende tiltak, men ved bedre utplukk oppnår bedre resultater enn i dag. Oppgavebehandlingen innen MVA-systemet er i stor grad systemdrevet med manuell oppfølging av maskinfastsatte tiltak, fra purring på oppgaver, formalkontroller, skjønnsvarsel frem til skjønnsvedtak og korrigering av dette etter at omsetningsoppgave er mottatt. 1.0 Side 78 av 105

79 Skal varsel om skjønn og skjønnsvedtak forseres for å oppnå raskere innfordring, må disse tiltakene utføres manuelt. Tilsvarende gjelder for innfordring, raskere innfordring må også her basere seg på lister og manuelle tiltak. Dette vil medføre mer ressursbruk enn arbeid på definerte arbeidslister. Effekten er raskere iverksatt innfordringstiltak som vil begrense restanseoppbygging og provenytap. Det forventes også at tiltaket vil gi økt mulighet til å fange opp svindelforetak og avdekke bakmenn. 7.5 Maskinelle kontroller Som nevnt ovenfor er det en forutsetning for maskinell kontroll at opplysninger fra MVAsystemet og TVINN er koblet, og at opplysningene er strukturert slik at disse kan sammenlignes direkte. Ved korrekt innrapportering skal tallene i utgangspunktet være sammenliknbare, med mindre det har vært korreksjoner, eller at det er oppdaget feil som kun korrigeres på omsetningsoppgaven. Det kan videre gjennomføres kontroller knyttet til satte vilkår for merverdiavgiftsregistrering, om det foreligger næringsdrift og i noen grad omfanget av denne. Eksempelvis, hvorvidt selvdeklarert importvolum til virksomheter med årstermin overstiger en forventet omsetning på en million kroner osv. Importmerverdiavgift på varer til bruk i den avgiftspliktige virksomheten, som det ikke er fradragsrett for i merverdiavgiftsoppgjøret, er anslått til ca. 6 milliarder kroner per år. Ved kobling av tolltariffnummer mot sum fradrag vil fradragsføring av ikke fradragsberettigede varer kunne fanges opp. Hvorvidt det er mulig å automatisere slike kontroller må utredes nærmere. Tilsvarende koblinger og kontrolltiltak bør etableres i forbindelse med eksport. Tidligere erfaring har vist at det er utfordrende å gjøre en presis analyse av dette på grunn av en rekke avvik mellom MVA-systemet og TVINN. Informasjonen i TVINN og MVAsystemet bør tilpasses slik at automatisert kontroll i større grad kan gjennomføres Forventet effekt Koblingen og automatiseringen medfører at selvdeklarert import fra samtlige importører i rapporteringsperioden kan avstemmes. Tiltaket forventes å avdekke ren feilrapportering og derigjennom blant annet bidra til kvalitetssikring av handelsstatistikken. Dette vil dessuten være et viktig tiltak for å avdekke feil bruk av nullsats og bidra til å avdekke eventuell svindel. Avvikene vil medføre et behov for ressurser til viderebehandling av disse i manuelle kontroller, nærmere om det nedenfor. 7.6 Manuell kontroll Stedlig avdekkingskontroll Denne kontrollen foreslås benyttet til å ta raske avklaringer ute hos den enkelte næringsdrivende. Dette er et behov som også er til stede i dag som ledd i den generelle merverdiavgiftsforvaltningen. 1.0 Side 79 av 105

80 For å optimalisere kontrolleffekten bør det være åpning for å kunne kontrollere import før terminforfall. Med bakgrunn i risikoprofiler og den generelle oppfølgingen, nevnt ovenfor i punkt 6.1, vil Skatt kunne få indikasjon på restanseoppbygging, mulig unndragelse og svindel. Overfor førstegangsavvik, ved antatt føringsfeil eller mindre forseelser, kan avklaring gjøres raskt og med relativ liten innsats gjennom avgrenset oppgavekontroll. I de tilfeller det antas at manglende etterlevelse er mer omfattende eller kompleks, bør dette raskt avklares. Dette gjøres også lettest og sikrest gjennom en stedlig avdekkingskontroll. Kontrollen som gjennomføres kan i de enkleste tilfellene avgrenses til å fastslå at virksomheten faktisk eksisterer og driver næringsvirksomhet fra registrert forretningsadresse. I andre tilfeller vil kontrollen innebære en avklaring av om importert vare er lagerført og salg regnskapsført. I den grad regnskap ikke er ført, konstateres dette, videre avklaring foretas på bilags- eller fakturanivå. Resultatet av kontrollen kan spenne fra et notat til bruk i fremtidig saksbehandling, oppdatering av risikoprofiler, iverksettelse av avdekkingskontroller hos kunder/leverandører, til full etterkontroll hos den avgiftspliktige, dennes kunder eller leverandører. Målet med kontrollen er å raskt kunne avklare faktum i saken. I den grad det avdekkes brudd på regnskapsføring, gis det pålegg om retting av feil. Videre oppfølging tas av saksbehandler som ved manglede tilbakemelding ilegger gebyr for brudd på regnskapslovgivningen. Ressursbehov og forventet effekt: I utgangspunktet bør en avdekkingskontroll kunne gjennomføres og resultat rapporteres i løpet av maksimalt en dag. I andre tilfeller vil kontroll kreve mer ressurser enten på grunn av avstand til kontrollstedet eller der kontrollen ut fra risikovurderinger bør gjennomføres av et team og/eller med støtte fra politiet. Det antas at ett årsverk vil kunne avholde opp i mot 150 avdekkingskontroller. Legges det videre til grunn at rundt merverdiavgiftspliktige som importerer bør følges tett hver termin, blir dette omsetningsoppgaver totalt i løpet av ett år. Ved tilføring av 10 årsverk vil en da kunne gjennomføre opp mot kontroller, 10 prosent av disse oppgavene. Avdekkingskontrollene vil ha stor betydning ved avklaring av om den merverdiavgiftspliktige skal tas under bokettersyn. Gjennom kontrollen vil en raskt kunne få indikasjon på omsetning, avdekke om regnskap føres, og om innrapportering er basert på korrekt ført regnskap. Ved denne kontrollen kan det videre avklares hvem som er kunder/leverandører til virksomheten. Kontrollen vil dermed være et solid hjelpemiddel for å avdekke svindelkjeder. Kontrollene vil ha effekt knyttet til fremtidig etterlevelse og gjennom dette være et virkemiddel for å redusere avgiftsgapet. Dette forutsetter imidlertid at videre tiltak iverksettes, hvis ikke kan effekten bli kontraproduktiv. Avdekkingskontrollene vil også gi bedre grunnlag for videre oppfølging og valg av strategi fremover overfor de personene som er knyttet opp mot virksomheten Oppgavekontroll i MVA-systemet Analyse, risikoprofiler, maskinell kontroll og avdekkingskontroll vil være elementer som bidrar til bedre utplukk til manuell oppgavekontroll. Gjennom dette forarbeidet forventes 1.0 Side 80 av 105

81 det at treffprosenten øker, selv om en ikke vil ha full gevinst av disse tiltakene før de er bygget inn som en del av den løpende saksbehandlingen i systemet. Avdekkingskontroll vil gi signal om hvorvidt fremtidige omsetningsoppgaver bør tas under kontroll for raskt å kunne avklare at bilag og regnskap føres og at fradragsføring ikke gjøres i større omfang enn regelverket tilsier. Dersom en klarer å etablere automatisert kontroll av avvik mellom forventet fradragsføring og faktisk fradrag, vil oppfølging i den enkelte sak i utgangspunktet være oppgavekontroll. I og med at innrapporteringen av betalbar merverdiavgift skal øke for virksomheter som importerer som følge av utsatt avregning, bør innsatsen mot dette segmentet øke. Basert på innrapportert innførselsmerverdiavgift i 2013, utgjør forventet økning minst 100 milliarder kroner. Med tillegg av et avgiftsgap på mellom 3-15 prosent, alt etter hvilken beregningsmetode som benyttes, er det naturlig å øke oppgavekontrollen. Oppgavekontrollen fokuserer på den enkelte terminrapportering og vil ikke kunne benyttes til å se sammenhenger, men med effektiv behandling og godt utplukk vil løpende innrapportering kunne kontrolleres. God oversikt vil vi imidlertid først kunne oppnås når all innrapportering kan kontrolleres maskinelt og koblingen mellom leverandør og kunde kan følges gjennom innrapporteringen. Ved en utvidelse av omsetningsoppgaven til også å omfatte innrapportering av eksport og koble denne innrapporteringen mot registrert eksport i TVINN, vil eksport i langt større grad enn i dag kunne holdes under oppsikt og fiktiv eksport over tid avdekkes. Ressursbehov og forventet effekt: Konservativt beregnet leverer importerende virksomheter ca omsetningsoppgaver 8. Skal innsatsen økes med 1 prosent, tilsier dette en økning av oppgavekontrollene med 2 500, som krever tilføring av minimum 10 årsverk. Med en konservativ treffprosent på 50 prosent (10 prosent bedre enn i dag) og en gjennomsnittlig avdekking på kroner, vil dette medføre en avdekking og etterberegning på 62 millioner kroner. Økes innsatsen med ytterligere 10 årsverk, antas det at avdekkingen vil være over 100 millioner kroner per år, og det med en innsatsfaktor på millioner kroner. Gjennom oppgavekontroll vil sannsynligheten for unndragelser og feil kunne reduseres. For svindeltilfeller vil oppgavekontroll normalt ikke være det riktige virkemiddelet. Her legges det til grunn at grundigere etterkontroller må benyttes for å avdekke svindelnettverk og mer planmessige unndragelser Etterkontroll Som nevnt ovenfor vil det skje en økning av merverdiavgift som skal betales av merverdiavgiftspliktige som videreselger importerte varer, stipulert til rundt 100 milliarder kroner per år. Av den grunn er det naturlig å øke kontrollinnsatsen mot dette segmentet. Det antas videre at summen av de tiltakene som er gjennomgått ovenfor i seg selv gir et økt behov for å foreta grundige etterkontroller. Risikoen ved ikke å følge opp 8 I 2013: Totalt importerte varer, i snitt importerer hver måned x x 2 1/2 (antall terminer disse importerer) = Side 81 av 105

82 avdekkede forhold med tyngre kontroller, er at incitamentet for fortsatt unndragelse forsterkes. Ressursbehov og effekt: Etterkontroller knyttet til innførsel vil i hovedsak rettes mot de som bevisst unndrar samt systematisk svindel. Det antas at kontrollutplukkene gjennomgående vil gi etterberegning som resultat. Slik sett burde behovet for revisorer som settes til å kontrollere dette området, være begrenset. Legges det til grunn en økning av kontrollbehovet tilsvarende 2,5 prosent av oppgavekontrollene/avdekkingskontrollene, medfører det en økning av etterkontroller på 50 kontroller i løpet av året, noe som vil medføre en økning av antall revisorårsverk på rundt 5. Dette forutsatt at samtlige benyttes til operative etterkontroller. Kontrollmiljøet i Skatt har i dag mellom ansatte og de utfører ca kontroller per år 9. Støttefunksjoner og tyngre kontroller med flere involverte gjør at det totale antall etterkontroller har et snitt på fem per ansatt. Her legges det til grunn at revisor vil klare i snitt 10 kontroller. Avdekkingspotensialet er vanskelig å beregne. Erfaringen fra dagens etterkontroller viser at de varierer fra 0 til flere milliarder. Dette spennet forventes også ved økte kontroller innen importsegmentet. Det forventes imidlertid at styrkningen av kontrollområdet også vil medføre et behov for økt kapasitet til videre behandling av alvorlig skattekriminalitet. Det anslås at dette behovet vil tilsvare behovet for styrking av etterkontrollen 5 årsverk. Økt etterkontroll med etterberegning og ileggelse av tilleggsavgift antas å medføre at antall klager øker. 7.7 Kjøpers solidaransvar for manglende innbetalt merverdiavgift I en del land har man innført solidaransvar for kjøper ved såkalt «missing trader fraud» i forbindelse med karusellsvindel, herunder i Danmark og England. Dette innebærer at det er de øvrige leddene i omsetningskjeden, og ikke staten, som vil måtte bære avgiftstapet ved svindelen. Etter de danske bestemmelsene kan solidaransvaret kun gjøres gjeldende etter at virksomheten har fått en advarsel. Hensikten med advarselen er å skjerpe aktsomhetsplikten til kjøper. I Sverige er solidaransvar diskutert, men en har ikke funnet grunn for å gjennomføre dette. Begrunnelsen er at netto betaling som skal sikres i all hovedsak faller bort ved fradragsføring. I den grad ansvar skulle innføres burde det i følge utredningen gjøres som en generell ordning for all avgiftspliktig virksomhet i Sverige og ikke avgrenset til import. I Storbritannia gjelder solidaransvaret omsetning av avgiftspliktige varer mellom registrerte næringsdrivende og er begrenset til visse varetyper. Det er et vilkår at kjøper visste eller burde ha visst at merverdiavgiften på denne, en tidligere eller senere leveranse 9 I 2014 ble det avholdt 4490 etterkontroller og foretatt inntektskorreksjoner på 25,4 milliarder kroner. 1.0 Side 82 av 105

83 ikke ville bli innbetalt til avgiftsmyndighetene. Også her må avgiftsmyndighetene ha gitt kjøper en advarsel før solidaransvaret kan gjøres gjeldende. Arbeidsgruppen mener at en tilsvarende løsning som i Storbritannia bør vurderes innført i Norge. I tillegg kan det vurderes om det er formålstjenlig å gjøre solidaransvar gjeldende dersom en virksomhet har kjøpt varen til under markedspris, eller til en pris som er lavere enn hva leverandøren har betalt for varen, slik det praktiseres i Storbritannia. En slik løsning vil kunne ha preventiv effekt i noen grad, men da mest som et skjerpende tiltak overfor de som tar litt lett på egen etterlevelse. Overfor bevisst unndragelse og svindel antas tiltaket å ha begrenset effekt. 7.8 Tiltak som kan iverksettes etter 2017 Dette er tiltak som dels stiller store krav til IT- løsninger, dels regelendringer, generell omlegginger av kommunikasjonen med de næringsdrivende, tredjeperson og andre forvaltningsorgan. Målsetningene med disse tiltakene er større forenkling for næringslivet, en mer effektiv forvaltning og ikke minst mulighet til å være tettere på transaksjonene i næringslivet for å sikre bedre etterlevelse og likere konkurranseforhold Mer automatisert saksbehandling i MVA-systemet I løpet av 2017 og utover er det ønskelig at koblingen mellom TVINN og MVA-systemet utvikles til mer automatiserte varsler som fanger opp de som har avvikende innrapportering. Om mulig kunne lage indikatorer som fanger opp de næringsdrivende som fradragsfører ikke fradragsberettigede utgifter i avgiftsregnskapet til virksomheten. En mer utvidet automatisering forutsetter at den merverdiavgiftpliktiges næringsvirksomhet er bedre beskrevet enn dagens NACE kode, nærmere om dette nedenfor i neste punkt. Oppnås en mer automatisert saksbehandling vil den initiale belastningen på forvaltningen være liten. Gis det åpning for at det i førstegangstilfeller er mulig å foreta egenretting, vil belastningen reduseres ytterligere. Egenretting av feilført vareførsel vil være til hjelp i fremtidig analyse også dessuten være til nytte for SSB ikke minst i handelsstatistikken. Automatisering bør imidlertid ikke igangsettes før datakvaliteten er høy og at avvik skyldes feil hos importør/eksportør. Igangsettes automatiseringen på et for tidlige tidspunkt, vil det medføre en ekstra belastning for de næringsdrivende.. Forventet effekt: Det må settes av ressurser til gjennomgang av opplysningene som mottas fra TVINN, analysere fradragsføring i MVA-systemet og lage modeller for knytning av disse opplysningene. Ved positivt testresultat, lages en logikk rundt utplukk og terminlengde. Dette kobles mot MVA-systemet der tiltak registreres og brev knyttet til avvik/varsel om etterberegning sendes ut. Logikk som fanger opp mer alvorlige brudd/svindel som tilsier andre virkemidler, bør også søkes utviklet. Videre saksbehandling må også her foretas manuelt. 1.0 Side 83 av 105

84 Det er en klar forutsetning for gode analyser og kontrollutplukk at selvdeklarert innførsel og varedeklarasjonen holder høy kvalitet. For å sikre dette må det settes av ressurser til kontroll av tolldeklarasjon og fysisk kontroll ved grensepassering. Uten denne kvalitetssikringen vil videre analyse ha begrenset effekt og verdi Begrensning på varegrupper som omfattes av utsatt avregning Erfaring har vist at enkelte varegrupper er mer utsatt for svindel enn andre. Typisk her er mobiltelefoner, spillmaskiner eller andre varer som koster relativt mye i forhold til mål og vekt. Arbeidsgruppen ser ikke behovet for å innføre en begrensing av varegruppe som et generelt tiltak ved innføring av utsatt avregning. Vi ser imidlertid et behov for å ha hjemmelsgrunnlag for, på indikasjon eller påvist svindel, å kunne utelate varer eller varegrupper fra utsatt avregning. Gjennom en forskriftshjemmel vil et slikt tiltak raskt kunne effektueres Bedre beskrivelse av næringsdrivendes status og virksomhet Den internasjonale NACE koden som SSB har forvaltningsansvar for var og er ikke ment brukt til analyse og utplukk av kontrollobjekt. Imidlertid ser vi stadig større bruk av denne sorteringsmekanismen til bruk nettopp til dette. Det er behov for en større detaljering av hva den enkelte næringsdrivende utøver av næringsvirksomhet. En slik løsning vil ha samfunnsmessige effekter langt ut over utsatt avregning og analyseformål. Bedre beskrivelse av den enkelte virksomhets totale næringsaktivitet har stor nytteverdi til statistikkformål, men mest for å kunne automatisere hele den offentlige forvalting i større grad. Ved en entydig beskrivelse av virksomheten vil ulike offentlige forvaltningsinstitusjoner kunne ha direkte kommunikasjon med de næringsdrivende og rette informasjon til de av disse som utøver en næringsaktivitet. For Skatt og Toll ville en slik opplisting vært nyttig i flere sammenhenger, men i denne sammenhengen er det muligheten for korrekte analyser og kontrolltiltak som vil gi effekt Risikobasert saksbehandling Gjennom utarbeidelse av profiler beskrevet ovenfor, vil Skatt og Toll kunne basere sin saksbehandling på risikobasert utvelgelse. Valg av tiltak varierer alt etter i hvilke segment en plasserer importør. Saksbehandlingen kan spenne fra en hyggelig telefon, enkel veiledning, kontroll, til rask skjønnsfastsetting for å få tvangsgrunnlag og iverksette innfordringstiltak. Risikobasert saksbehandling utøves i dag gjennom ulike utvelgelsesmetodikker basert på historiske opplysninger fra ulike fagsystemer. Disse oppdateres med ulikt mellomrom og sammenkobles i Datavarehus og trefflister produseres. I en analyseplattform vil risiko kunne vurderes i nåtid der faktisk hendelse umiddelbart blir kjørt mot profil og tiltak velges ut fra denne. Analyseverktøy er planlagt inn under utviklingen av SAFIR. Plattformen er stipulert ferdig utviklet i Det er en utfordring fremover at det i en overgangsperiode vil være 1.0 Side 84 av 105

85 tynt historisk grunnlag til å lage gode risikomodeller og profiler i den nye løsningen vil måtte benyttes til å bygge profiler Risikobasert registrering og oppfølging i Enhetsregister og MVAregister Ved å innføre mer omfattende kontroller i forkant av registrering vil en kunne stoppe svindelforetak allerede på forsøksstadiet. Tilsvarende vil en rask sletting av virksomheter som ikke driver næringsvirksomhet i større grad sikre et à jour register. Nyregistrering av foretak i risikosegmentet bør ikke foretas før næringsvirksomheten er grundig dokumentert. Sletting i så vel Merverdiavgiftsregisteret som Enhetsregister/ Foretaksregisteret bør kunne gjennomføres etter foretatte undersøkelser/avdekkinger foretatt av Skatt. Typisk ved avdekkingskontroll nevnt ovenfor i punkt og påfølgende varsel om sletting fra aktuelt register med sletting/tvangsoppløsning i etterkant. Tiltaket må gjennomføres i nær dialog med Brønnøysundregistrene Ny innrapporteringsløsning Så lenge innrapportering av omsetning baserer seg på aggregerte tall, må videre undersøkelser starte med en manuell operasjon knyttet til innhenting av regnskap/fysisk avklaring av regnskapsføring og drift. Selv med en analyseplattform på plass, vil Skatt måtte bekrefte avviksindikasjon ved fysisk gjennomgang av regnskapet. Dette tar tid og begrenser antall næringsdrivende som kan kontrolleres. For å øke kontrollomfanget og i tillegg fange opp koblinger mellom næringsdrivende, er forvaltningen helt avhengig av å ta utgangspunkt i regnskapsmateriale fra virksomheter som etterlever. Gjennom deres korrekte føringer vil andres avvik kunne spores gjennom automatiserte søk. Dette under forutsetning av at det rapporteres på felles standard, kunde og leverandør opplyses enhetlig og regnskapsmateriale oversendes i analyserbar form. I dag varierer kvaliteten på manuelle kontroller i noen grad alt etter kompetanse og erfaring til den enkelte revisor. Risiko for dårlig resultat er også til stede ved automatiserte kontroller, men fordelen her er at den næringsdrivende ikke vet om kontrollen/ parameterne i kontrollen i de tilfeller Skatt ikke finner noe å påpeke. Ved dagens varslede kontroller der regnskapsmateriale bes tilsendt, kan manglende avdekking gi incitament til fortsatt unndragelse og ubevisste feil gjentas fremover i tid. Mottas regnskapsopplysninger i form av periodiserte og godkjente regnskapstall fra virksomheten, vil avvik mellom leverandør og kunde fanges opp basert på automatiserte kjøringer og kunne påtales direkte. Varsel om feilføring og/eller etterberegning vil i klare tilfeller kunne skje maskinelt. Det må imidlertid tas høyde for returer, reklamasjoner og feilføringer hos partene. Salg kontrolleres mot fradrag hos kunde og vise versa. Dette sikrer effektiv kontroll av avviksinnrapportering og i tillegg åpnes det en ny mulighet for å kontrollere samarbeidende nettverk, som igjen fører til bedre oversikt over svindelsegmentet innen 1.0 Side 85 av 105

86 flere områder. Den utvidede innrapporteringen vil sikre likere konkurransevilkår innen bransjer som i dag er preget av mange useriøse aktører. Hvorvidt dette er en løsning som skal gjøres obligatorisk, knyttes opp mot de som fører og leverer opplysninger til det offentlige gjennom regnskapssystemer, eller virksomheter med omsetning over en viss størrelse, bør vurderes nærmere og i dialog med næringslivet. En ytterligere forbedring kan gjennomføres ved at økonomisystemene bygges ut med et automatisk oppslag mot offentlig register. Her kan det tenkes at det foretas spørring fra eget regnskapssystem mot register for å avsjekke om leverandør er registrert og at betaling går til en konto som er registrert hos avgiftsmyndighetene. Dette stiller krav til hvilke opplysninger som skal registreres og at disse er oppdaterte. Større grad av transparens her vil bidra til å redusere svart omsetning, og forhindre at seriøse virksomheter blir utnyttet av kriminelle. Det strategiske grepet om utvidet og automatisert innrapportering fjerner behovet for rapportering av omsetning og fradrag via en omsetningsoppgave. Det åpner for at inn- og utbetalingsfrekvenser i større grad kan tilrettelegges ut fra risiko. 7.9 Risikoreduserende tiltaks effekt på risikoene Nedenfor er det laget en oppstilling over hvordan de ulike tiltakene behandlet ovenfor antas å ville virke på de tre risikoene; restanse og provenytap, unndragelse og feil samt svindel i nettverk. I tillegg er det satt opp en kolonne for å gi en indikasjon på om det enkelte tiltak vil ha effekt på den iboende risiko som ligger i MVA-systemet, med andre ord en indikator på om tiltaket også vil ha effekt for den innenlandske omsetningen. Oppstillingen er ikke ment som noe annet enn en enkel illustrasjon over antatt virkning på tiltakene. 1.0 Side 86 av 105

87 Tabell 7.1: Oppstilling over tiltakenes antatte effekt på de ulike risikoer. 8 Nytte-/kostvurderinger 8.1 Generelt om nytte-/kostvurderingene Nytte-/kostnadsanalyse er en metode for å kartlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative offentlige tiltak før en beslutning fattes. I en nytte-/kostnadsanalyse verdsettes alle effekter av det offentlige tiltaket så langt det lar seg gjøre. Denne verdsettelsen brukes til å veie betydningen av de ulike effektene mot hverandre. Målet med en nytte-/kostvurdering av utsatt avregning er å redegjøre for de forventede kostnader og gevinster ved innføring av utsatt avregning for innførsel av varer. Anslagene er basert på dagens situasjonsbilde, overordnede vurderinger, samt kompletterende innspill fra sentrale aktører. I arbeidsgruppens vurderinger beskrives hvilke virkninger utsatt avregning forventes å få, hvem og hvilke områder som blir berørt, og hvordan de blir berørt. Virkningene beskrives som endringer sammenlignet med nullalternativet. Vurderingen omfatter endringer i tidsbruk i arbeidsprosesser hos myndighetene ved oppgaver knyttet til forvaltningen av merverdiavgift ved innførsel, og oppgaver hos de avgiftspliktige som blir berørt og det berørte næringslivet for øvrig. Med bakgrunn i de risikoer som er avdekket har arbeidsgruppen søkt beregnet hvilke tiltak som bør settes inn og hvilke effekter disse antas å ha. Man har også sett på hvor store ressurser som kreves for å redusere risikoene ned mot dagens nivå, eller bedre, med andre ord en nytte-/kostvurdering av foreslåtte tiltak. I tillegg er det gjort beregninger av gevinster/tap i rentekostnader. Det ikke lagt inn en forutsetning om at effektene vil kunne endre de næringsdrivendes resultat og gjennom dette medføre en endring i beskatning av overskudd. 1.0 Side 87 av 105

88 Nytte-/kostvurderingen søker også å kartlegge virkninger av tiltaket som ikke lar seg verdsette i kroner. Disse virkningene kan ofte beskrives kvantitativt, men der hvor dette ikke har vært mulig, tilstrebes en best mulig kvalitativ beskrivelse slik at det gir et godt grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ. Beregningene som ligger til grunn for vurderingene har en høyere detaljeringsgrad enn beregningene i 2006-rapporten. Dette er blant annet oppnådd ved bruk av sammenstilte tall hentet fra Toll og Skatt. 8.2 Næringslivet Endringer i likviditet Utsatt avregning medfører at betalingstidspunktet for innførselsmerverdiavgiften endres. Likviditetsforskjellen oppstår som følge av at innførselsmerverdiavgiften skal betales i det innenlandske merverdiavgiftsoppgjøret som har andre forfallsdatoer enn dagens ordning. I dag betales den overveiende andelen av innførselsmerverdiavgiften med tollkredittordningen hvor forfallsdatoen er den 18. i måneden etter at avgiftsplikten oppsto. Antallet kredittdager varierer derfor både med hvor tidlig i måneden avgiftsplikten oppsto, antall dager i måneden og en eventuell forskyvning av forfallsdato hvis den 18. er en lør-, søn- eller helligdag. I beregningen er det for enkelhetens skyld tatt en forutsetning om at kravet er 15 dager gammelt ved månedens utløp og deretter lagt til 18 dager, og gjennomsnittlig antall kredittdager i tollkredittordningen blir med denne beregningen 33 dager. Uten tollkreditt forfaller innførselsmerverdiavgiften når avgiftsplikten oppstår. Forfallet i merverdiavgiftsoppgjøret varierer med virksomhetens terminlengde. Som for tollkreditten vil antallet kredittdager variere med antall dager i måneden og forfallsdato for terminen. Også her er det lagt gjennomsnittsbetraktning med en forutsetning om 30 dager i måneden og et fast antall dager til forfall etter periodens utløp. Det store flertallet av virksomheter som blir berørt av utsatt avregning av har to-måneders terminer. Med denne beregningsmetoden er avgiftsplikten gjennomsnittlig 30 dager gammel ved periodens utløp, og i tillegg kommer en måned og ti dager frem til terminforfall. Gjennomsnittlig kredittid er med denne metoden beregnet til 70 dager ( dager). Forskjellen i antall kredittdager blir da 37 dager (70-33 dager). I rapporten om utsatt avregning ble forskjellen beregnet til 38 dager, noe som skyldes en litt annen beregningsmetode. De fleste virksomheter med høy andel av omsetning som referer seg til utførsel, vil regelmessig ha tilgodeoppgaver og søker derfor om kortere terminer. Fordelen med kortere terminer i disse tilfellene er at utbetaling kan skje på et tidligere tidspunkt enn forfall på betalingsoppgaver. I praksis skjer utbetalingen 8-14 dager etter mottatt oppgave. Ved beregningen er det lagt til grunn at tilgodeoppgaven sendes inn to dager etter terminens utløp og utbetales 11 dager senere, til sammen 13 dager etter terminslutt. Virksomheter med korte terminer vil med denne beregningen få et likviditetstap i forhold til dagens ordning fordi utbetaling kommer før tollkreditten forfaller. Analysene viser at så å si samtlige importører med korte terminer har tilgodeoppgaver, og likviditetseffekten er beregnet negativt for disse virksomhetene. Unntaket er virksomheter med månedstermin hvor innførselsmerverdiavgiften overstiger dagens tilgodebeløp på 1.0 Side 88 av 105

89 omsetningsoppgaven. Disse virksomhetene vil få en likviditetsfordel ved å gå fra månedlig til to-månedlig termin med utsatt avregning. Dette fordi de ikke lengre vil få tilgodeoppgaver, men avgifter å betale i merverdiavgiftsoppgjøret. Gevinsten er beregnet til halvdelen av gevinsten for virksomheter med to-måneders termin og betalingsoppgave (19 dager). Ut fra innførselstallene i 2013 er det identifisert 62 slike virksomheter med til sammen tre milliarder kroner i innførselsmerverdiavgift. Virksomheter med årstermin vil med utsatt avregning få den lengste betalingsutsettelsen i forhold til tollkreditt med utsatt avregning. Utsettelsen er beregnet til 220 dager for alminnelig oppgaveplikt og 250 dager ved primærnæringsoppgave, som forfaller 10. april neste år. For beregning av likviditetsgevinsten næringslivet vil få ved utsatt avregning, er årlig rentesats satt til tre prosent. Dette på bakgrunn av informasjon arbeidsgruppen har innhentet om generelle renter på brukskonto og utlånsrenter, men i praksis kan det være store forskjeller i reell rentesats fra virksomhet til virksomhet. Tabellen under viser beregning av rentefordelen for næringslivet ved utsatt avregning i forhold til tollkreditt basert på sammenstilte tall for innførselsmerverdiavgift for 2013 og beregnet forskjell i antall kredittdager. Tabell 8.1: Årlig likviditetseffekt tollkreditt for næringslivet fordelt på terminlengde. Tabellen viser at samlet likviditetsgevinst for næringslivet i forhold til tollkreditt ville bli 274 millioner kroner med en rentesats på 3 prosent p.a. Et vektet snitt av antall dager gir 29 dager økt kredittid ved utsatt avregning. Over 500 virksomheter med korte terminer vil få et årlig likviditetstap på ca. 14 millioner kroner, mens samlet gevinst for de øvrige er beregnet til 288 millioner kroner. Gjennomsnittlig årlig likviditetsgevinst per virksomhet er beregnet til kroner, men som det fremgår av tabellen, varierer dette i forhold til terminlengde og størrelse på import. Gjennomsnittlig tap for virksomheter med ukestermin er kroner, mens for årstermin alminnelig oppgave er gjennomsnittlig gevinst kroner. Den siste kolonnen i tabellen viser effekten hos de ti importørene med størst innførselsmerverdiavgift i forhold til andre med samme terminlengde. Den viser at de ti største importørene med to-måneders termin oppnår en likviditetsgevinst på over fem millioner kroner i snitt, mens gjennomsnittlig fordel for alle virksomheter i denne gruppen er beregnet til kroner. 1.0 Side 89 av 105

90 Betalingsutsettelsen ved dagsoppgjør/kontant betaling er høyere enn sammenlignet med tollkreditt, ettersom betaling ved disse oppgjørsformene forfaller mer eller mindre umiddelbart. Terminlengden for de det gjelder, er overveiende to-måneders terminer. Gjennomsnittlig er økningen i kredittid beregnet til 72 dager ved utsatt avregning i forhold til dagsoppgjør. I 2013 hadde ca virksomheter 6,7 milliarder kroner i innførselsmerverdiavgift uten tollkreditt, hvorav 3,8 milliarder kroner er knyttet til til virksomheter som ikke er omfattet av tollkredittordningen. Tabellen under viser fordelingen av likviditetseffekten. (Kunder med tollkreditt benytter av og til dagsoppgjør eller betaler kontant). Tabell 8.2: Årlig likviditetseffekt for næringslivet dagsoppgjør/kontant. Tabellen viser en årlig likviditetsfordel for næringslivet på ca. 40 millioner kroner i forhold til betaling med dagsoppgjør/kontant. For virksomheter uten tollkreditt er gevinsten 23 millioner kroner, i gjennomsnitt 400 kroner per virksomhet. Tabellen under viser beregnet samlet likviditetsgevinst fordelt på virksomheter med og uten tollkreditt. Tabell 8.3: Samlet likviditetseffekt for næringslivet fordelt på virksomheter med og uten tollkreditt. Tabellen viser at samlet, årlig likviditetsgevinst for næringslivet er beregnet til 314 millioner kroner for alle virksomheter hvorav 291 millioner kroner gjelder virksomheter med tollkreditt. Ved beregning av effektene av en vilkårsbasert løsning er likviditetsgevinsten for virksomheter uten tollkreditt holdt utenom. Likviditetsgevinsten i forhold til dagsoppgjør/kontant for virksomheter med tollkreditt er inkludert, i og med at dette er en gevinst disse virksomhetene oppnår også i en vilkårsbasert løsning, uten at det er tatt høyde for at en del av disse benytter dagsoppgjør på grunn av stengt tollkreditt eller lignende årsaker. Hvis løsningen medfører at flere virksomheter får utsatt avregning, blir samlet likviditetsgevinst for næringslivet høyere. 1.0 Side 90 av 105

91 8.2.2 Andre kostnader Virksomheter med tollkreditt I dag kreves det inn et faktureringsgebyr på 100 kroner hver måned tollkreditten belastes, og samlet gebyrinntekt utgjorde ca. 19 millioner kroner i Andelen av kontoutskrifter som kun inneholdt merverdiavgift utgjorde 72 prosent. Ved utsatt avregning av merverdiavgift medfører dette en kostnadsreduksjon på ca. 13,7 millioner kroner for næringslivet. For beregning av tidsbesparelser knyttet til innbetaling har arbeidsgruppen lagt til grunn at den enkelte tollkredittkunde bruker 60 minutter intern tid per måned knyttet til oppgjør av merverdiavgift ved innførsel av varer. Dette ifølge rapport utarbeidet av Rambøll Management Denne interne tidsbruken er hovedsakelig knyttet til kontroll og avstemming mot tolldeklarasjonene (58 minutter). Denne oppgaven skal utføres også ved utsatt avregning, og kostnadene ved dette vil fortsatt bestå. De resterende 2 minutter er knyttet til selve innbetaling av skyldig beløp. Denne tiden vil falle bort i sin helhet for virksomheter uten toll og andre innførselsavgifter. I dag sendes det ut en samleoppgave (kontoutskrift) med spesifikasjon av alle deklarasjoner i avgiftsperioden, og denne benyttes til bokføring, avstemming og som betalingsgrunnlag for toll og innførselsavgifter. Denne er forutsatt videreført ved utsatt avregning. Virksomheter med tollkreditt som i tillegg har hatt innførsler med merverdiavgift som er betalt med speditørenes dagsoppgjør, kan oppleve at den foreslåtte, utvidede kontoutskriften forenkler kontroll- og avstemmingsarbeid. Dagens kontoutskrift lister kun deklarasjoner med betalingsform tollkreditt, mens den utvidede utskriften vil liste alle deklarasjoner. Arbeidsgruppen har anslått denne tidsbesparelsen til fem minutter per kontoutskrift i gjennomsnitt. I tillegg er det lagt til grunn en generell kostnadsbesparelse knyttet til administrasjon av tollkreditten, som inkluderer antatt tidsbruk i forbindelse med åpning og stenging av kreditten på gjennomsnitt 30 minutter per år for alle virksomheter i ordningen. De forslåtte nye postene for innførselsmerverdiavgift i merverdiavgiftsoppgaven skal spesifiseres i virksomhetenes regnskap. Rent tidsmessig antas det at dette ikke påvirker tidsbruken nevneverdig, under forutsetning av at beløpene er beregnet på tolldeklarasjonen og spesifisert på kontoutskriften. Ny post som skiller på eksport med nullsats i forhold til annen omsetning med nullsats skal også spesifiseres, men også her vil arbeidsgruppen anta dette vil være relativt ukomplisert for de virksomhetene dette gjelder. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at økt krav til spesifisering av merverdiavgiftsregnskapet tidsmessig vil være ubetydelige når nye bokføringsrutiner er etablert. Totalt har 9,6 prosent av tollkredittkundene i dag stilt garanti, noe som utgjør ca garantier. Inkludert i disse kundene er utenlandske foretak i land Norge ikke har bistandsavtale med. På grunn av manglende innkrevingsmuligheter, anses ikke disse kundene som kredittverdige. De kundene som har stilt garanti vil ha utgifter til blant annet provisjon. Idet vi ikke har kunnskap om hvilke betingelser den enkelte kunde har i sitt kundeforhold med banken, kan eksakt beløp ikke utarbeides. Totalt har tollkredittkundene stilt garantier tilsvarende ca. 3,6 milliarder kroner, men dette omfatter også kunder som utkrediterer toll og/eller særavgift. Innhentede tall fra banker viser at 1.0 Side 91 av 105

92 man opererer med 3 prosent rente på beløp opptil kroner, og at man kan regne med å få en lavere rente for beløp over dette. Et usikkert anslag på garantikostnader kan i utgangspunktet settes til 47 millioner kroner 10. Anslaget på garantikostnader fremkommer gjennom å ta utgangspunkt i en provisjonskostnad på 2 prosent. Sikkerhet for innførselsmerverdiavgifter med bankgaranti er ikke foreslått videreført i løsningen for utsatt avregning. I en vilkårsbasert løsning kan virksomhetene som har stilt bankgaranti for å oppnå tollkreditt, falle utenfor ordningen med utsatt avregning på grunn av lav kredittverdighet, og går over til å benytte speditørenes dagsoppgjørsordning. I en universell ordning vil disse virksomhetene inkluderes i ordningen ved at staten overtar risikoen fra bankene som har stilt garanti, og for importørene vil det medføre en besparelse i provisjonskostnader. For bankene som har stilt garanti, medfører bortfall av garantiordningen et mulig tap av inntektskilden for dette forretningsområdet. Antydningsvis er nettoeffekten for næringslivet derfor redusert med syv millioner, og anslått til 40 millioner kroner årlig Virksomheter uten tollkreditt De virksomhetene som ikke har/bruker tollkreditt, har tilsvarende administrative kostnader til kontroll, avstemming og bokføring av deklarasjoner. Som for virksomheter med tollkreditt skal denne oppgaven utføres også med utsatt avregning. En mindre andel av næringslivets vareførsler betales kontant, direkte til Toll, ca. 500 deklarasjoner per måned med merverdiavgift for registrerte næringsdrivende. Beløp og antall kontantbetalinger utgjør en så liten andel at man har valgt å se bort fra denne i beregningene. Det vanlige er at importøren setter bort betaling av avgiftene til speditør som betaler avgiftene dagen etter fortolling gjennom dagsoppgjørsordningen. Antall dagsoppgjørsdeklarasjoner med merverdiavgift for næringsdrivende er ca i løpet av en måned, hvorav inneholder kun merverdiavgift (basert på november 2014). Gjennomsnittlig merverdiavgiftsbeløp er kroner per deklarasjon. Antall virksomheter med merverdiavgift belastet dagsoppgjør er ca , av disse har ca virksomheter tollkreditt. Det antas at utsatt avregning medfører større tidsbesparelser for importører som benytter seg av denne ordningen i forhold til tollkreditt. I Rambøll-rapporten fra 2007 er det lagt til grunn en tidsbruk på 45 minutter per deklarasjon uten tollkreditt, men denne beregningen er basert på kontant betaling til Toll og inneholder elementer som ikke faller bort ved utsatt avregning. Arbeidsgruppen har anslått en besparelse på 10 minutter per tolldeklarasjon som kun inneholder merverdiavgift til betaling som følge av utsatt avregning. Ettersom speditøren har solidaransvar med vareeier (importør) for betaling av avgiftene, er det viktig for speditøren å sikre betaling fra vareeier. Unnlater speditøren å betale avgiftene ved forfall, risikerer han å miste retten til dagsoppgjør og dermed sitt 10 Anslaget på garantikostnader fremkommer gjennom å ta utgangspunkt i en provisjonskostnad på 2 prosent. Dette anslaget er basert på en vurdering ut ifra at andelen kunder med garantibeløp over kroner er ca. 60 %, mellom og kroner ligger på 18 %, mens 22 % har stilt garanti på under kroner. 1.0 Side 92 av 105

93 forretningsgrunnlag. Det er derfor vanlig at speditøren krever utleggsprovisjon av vareeier, eventuelt forhåndsbetaling. Provisjonssatsen er typisk 2,5-3,5 prosent 11 av avgiftskravets størrelse ned mot et minstebeløp, men kan variere mellom speditørenes prisfastsettingsmodeller og avtaler mellom importør og speditør. Utleggsprovisjonen dekker både speditørens risiko for tap på krav og administrasjonskostnader for betaling av avgiftene til Toll, og kreves ikke når vareeiers tollkreditt benyttes for betaling. Krav til utleggsprovisjon for merverdiavgift vil falle bort med utsatt avregning, og det samme vil krav om forhåndsbetaling av innførselsmerverdiavgift. Bortfall av utleggsprovisjonen er en kostnadsbesparelse for importør, men for speditørbransjen er det forretningsområde hvor inntektskilden blir redusert med utsatt avregning. Netto kostnadsbesparelse for næringslivet er speditørens reelle kostnader og risiko knyttet til solidaransvaret som overføres til staten ved utsatt avregning. Hvilken fortjeneste speditør har av utleggsprovisjonen, har ikke arbeidsgruppen oversikt over, men har lagt til grunn en netto besparelse for næringslivet på to prosent av innførselsmerverdiavgiften. I tillegg til utleggsprovisjonen beregner gjerne speditørene et eget gebyr for deklarering (typisk 300 kroner per deklarasjon), og tar også gebyr for fremvisning av dokumenter ved dokumentkontroll. Arbeidsgruppen antar at disse kostnadene ikke påvirkes av utsatt avregning, ettersom deklareringsplikten ikke endres Oppsummering kostnadsbesparelser for næringslivet Tabellen under viser beregnede, samlede kostnadsbesparelser for næringslivet ved utsatt avregning, fordelt på virksomheter med og uten tollkreditt. For beregning av tidsbesparelse er det lagt til grunn en timesats på 400 kroner, beregnet fra en årsverkskostnad på kroner. Tabell 8.4: Årlige kostnadsbesparelser for næringslivet. Som det fremgår av tabellen, er kostnadsbesparelsene for næringslivet beregnet til totalt 215 millioner kroner årlig ved utsatt avregning. Besparelsen er størst knyttet til virksomheter uten tollkreditt. Besparelsen er beregnet til 89 millioner kroner årlig, noe som utgjør 2,37 prosent av total innførselsmerverdiavgift for denne gruppen. Total besparelse for alle virksomheter med tollkreditt er større totalt sett, men utgjør bare 0,11 prosent av total innførselsmerverdiavgift for denne gruppen. 11 Bring opplyser 3,5 % på sine nettsider, speditører arbeidsgruppen har vært i kontakt med sier +/- 2,5 %. 1.0 Side 93 av 105

94 Med de samme forutsetningene som for beregning av næringslivets likviditetsgevinst, er kostnadsbesparelsen ved en vilkårsbasert løsning satt lik besparelsene for virksomheter med tollkreditt Kostnader til IT-utvikling for næringslivet Innføring av utsatt avregning vil kreve endringer i de næringsdrivendes IT-systemer, blant annet på grunn av nye poster på omsetningsoppgaven og endringer av avgiftsberegningen ved tolldeklarering. Dette må være klart innen utgangen av 2016 dersom utsatt avregning innføres fra Dette inngår som en kostnad for næringslivet som ikke er prissatt. 8.3 Forvaltningen Innfordring og kredittadministrasjon Toll har beregnet at av totalt 10,6 årsverk knyttet til kredittadministrasjon som benyttes, er fem årsverk beregnet ressursbruk knyttet til tollkredittkunder som kun utkrediterer merverdiavgift 12. Ressursbruk til innfordring av innførselsmerverdiavgift belastet tollkreditt er beregnet med samme fordelingsnøkkel som for kredittadministrasjon, hvilket tilsier at det i dag medgår 5,2 årsverk. Det meste av ressursbruken er knyttet til retningslinjer, noe som man må ha uansett system for innførselsmerverdiavgift. Prosess knyttet til tvangsinnfordringen gjelder så godt som aldri tollkreditt og ressursbruken kan reduseres til fem årsverk som bortfaller ved utsatt avregning. En universell løsning hvor alle avgiftssubjekt, uavhengig av kredittverdighet, skal omfattes, vil etter all sannsynlighet kreve økt ressursbruk for å ta ned denne risikoen. Dette er nærmere beskrevet i drøftingen av risikoreduserende tiltak, punkt 7.4. Ved tettere oppfølging av en risikogruppe beregnet til fra , alt etter hvilken løsning som velges medfører et behov for styrket bemanning. Basert på akkumulert restanse på 420 millioner kroner i oktober 2014 fordelt på i underkant av merverdiavgiftspliktige og at betalbar merverdiavgift øker ved utsatt avregning, er det ut fra ønsket om å være tidlig ute for å stoppe restanseoppbygging stipulert et økt ressursbehov til innfordring ved universell løsning. Toll benytter i dag fem årsverk til innfordring av tollkredittregistrerte. Sammenholdt med at beregninger fra 2006 anga at Skatt ville behøve syv årsverk til innfordring av subjekter som anses kredittverdige, må det antas at ressursbruken til innfordring i en universell løsning vil kreve 14 årsverk. Dette er en økning på fire årsverk i forhold til dagens ressursbruk til innfordring og administrasjon av tollkredittordningen. 12 Ressursbruk knyttet til tollkredittkunder som kun utkrediterer merverdiavgift: Årsverk tollkreditt totalt 7,6 åv (72 % av 10,6 åv) Årsverk tollkreditt kun mva 5,5 åv (52 % av 10,6 åv) Oppgaver omfattet er; behandling av søknader der kredittverdighet og/eller sikkerhetsstillelse vurderes knyttet til tollkreditt, dagsoppgjør, engangsavgift kreditt, særavgifter, tollager, behandling av klage over disse vedtakene, løpende overvåking av kundemassen, analyse av kundemassen mv. Estimatet er rundet ned til 5 årsverk. 1.0 Side 94 av 105

95 Ved vilkårsbasert løsning vil denne restanserisikoen i stor grad kunne tas ned ved å nekte risikovirksomheter tilgang til utsatt avregning/raskt fjerne de ved restanseoppbygging. Utformingen av vilkårene vil ha betydning for hvor stort ressursbehov Skatt vil ha. Vilkår som er uomtvistelige vil tilrettelegge for en høy grad av maskinell kontroll av vilkårene og delautomatisering av saksbehandlingen. Dette vil påvirke ressursinnsatsen som behøves for å administrere vilkårene. Desto bedre valget av vilkår med å åpne ordningen kun for virksomheter som etterlever sin oppgave- og betalingsplikt er, desto lavere blir risikoen for kontinuerlige inn- og utmeldinger fra ordningen om utsatt avregning. Skatt gjør likevel et preliminært anslag på at det behøves et ressurstilfang på fem årsverk for å administrere subjektkretsen i en vilkårsbasert løsning og syv årsverk for innfordring av utestående beløp fra subjekter som omfattes av ordningen. Dette er en økning på to årsverk i forhold til dagens ressursbruk til innfordring og administrasjon av innførselsmerverdiavgift i tollkredittordningen, jf. punkt 7.4 Saksbehandling i MVA-systemet. Tabellen under viser stipulerte endringer i årsverk knyttet til innfordring og kredittadministrasjon. Tabell 8.5: Endringer i årsverk for innfordring og kredittadministrasjon Risikoreduserende tiltak Økte kostnader til foreslåtte risikoreduserende tiltak beskrevet i punkt 7, er beregnet til 52,5 millioner kroner (70 årsverk) i en universell løsning og 29,3 millioner kroner (39 årsverk) i en vilkårsbasert løsning. Av disse er henholdsvis 31 årsverk (universell) og 14 årsverk (vilkårsbasert) relatert til økt kontroll og analyse i Toll, mens de øvrige er relatert til kontrolloppgaver, analyse og administrasjon i Skatt. Tabellen under viser estimert fordeling av ressursbruk på de ulike risikoreduserende tiltakene. Tabell 8.6: Endringer i årsverk for øvrige risikoreduserende tiltak 1.0 Side 95 av 105

96 8.3.3 Øvrige kostnader og bortfall av inntekter Bortfall av tollkredittgebyr medfører reduserte inntekter til forvaltningen på ca. 13,7 millioner kroner ved innføring av utsatt avregning. Tolls kostnader knyttet til varsel om utlegg og renteberegning (porto og frakt) samt kostnader til kjøp av kredittopplysninger tilknyttet innførselsmerverdiavgift er beregnet til kroner per år. Kjøp av kredittopplysninger vil man videreføre i utsatt avregning, både i en universell og i en vilkårsbasert løsning som ledd i risikoreduserende tiltak og bortfaller derfor ikke. I tillegg er det rimelig å anta at utsatt avregning vil medføre administrative tilleggskostnader i Skatt for kommunikasjon med næringslivet. Arbeidsgruppen har derfor ikke lagt til grunn besparelser i direkte administrative kostnader for forvaltningen som følge av utsatt avregning Kostnader til IT-utvikling Som følge av utsatt avregning vil det måtte gjennomføres endringer i Skatt og Toll sine IT-løsninger. Kostnadene er estimert for endringer som kan gjennomføres med virkning fra På grunn av den korte tiden frem til en implementering, er det lagt til grunn at både Skatt og Toll i en startfase vil måtte etablere minimumsløsninger, som på sikt bygges ut og/eller fornyes. Det knytter seg stor usikkerhet til løsningsbeskrivelsene og estimatene for endringer/nye IT-løsninger. Dette har blant annet sammenheng med at ansvarsforholdet mellom Toll og Skatt ikke var endelig avklart, uklare grensesnitt mot andre prosjekter, og det var kort tid til utredning da kalkylen ble foretatt. Det er behov for å starte utviklingsarbeidet tidlig i 2015 for at de aktuelle endringene skal være på plass innen Tidslinjen er i denne sammenheng med andre ord avgjørende. Kostnader for tilrettelegging av utsatt avregning i 2017 hos Skatt er foreløpig estimert til 19,7 millioner kroner knyttet til steg 1. Løsningen vil innebære en opprettelse av grensesnitt mellom TVINN og Skatt sine IT-løsninger, samt endringer og tilpasninger til MVA-systemet, Altinn og Skatteinfo. I Altinn vil man komme med ny spesifikasjon av omsetningsoppgaven og primærnæringsoppgaven, samt tilpasninger i skjema. I tillegg til disse engangsutgiftene, antas det at kostnader til drift og forvaltning vil øke med opptil 15 prosent årlig som følge av dette tiltaket. Kostnader for tilrettelegging av utsatt avregning i 2017 hos Toll er estimert til 12,8 millioner kroner i utvikling, test og dokumentasjon. Dette inkluderer generelle endringer som følge av utsatt avregning, endret informasjonsflyt og deklarasjonshåndtering, grensesnitt for å motta informasjon om utsatt avregning for virksomheter, samt for avlevering av deklarasjonsdata til Skatt. I tillegg kommer tilrettelegging av testløp og testmiljø for elektroniske deklarasjoner for eksterne programvareleverandører og deklaranter. Nødvendige endringer i veilederne som regulerer kommunikasjon i TVINN mellom næringslivet og Toll, må være avklart så tidlig som mulig ettersom endringene krever systemtilpasninger for begge parter. I tillegg til disse engangsutgiftene, antas det at kostnader til drift og forvaltning vil øke med opptil 15 prosent årlig også i Toll som følge av dette tiltaket. 1.0 Side 96 av 105

97 Kostnader til en eventuell utvidet kontoutskrift for virksomhetene omfattet av utsatt avregning, samt informasjonsoverføring til speditører om hvem som har utsatt avregning, er ikke med i estimatene. Kostnadene avhenger av forutsetningene for løsningen, herunder omfanget av virksomheter som blir omfattet av utsatt avregning, samt hvilken etat som får ansvaret for utvikling og forvaltning av disse tiltakene. Basert på erfaring har arbeidsgruppen preliminært anslått fem millioner kroner i utviklingskostnader til tiltakene. Dersom kompensasjonsoppgaven skal endres kommer utviklingskostnadene til dette i tillegg til estimatene nedenfor. Tabell 8.7: Stipulerte IT kostnader ved innføring av utsatt avregning. Utover IT-utvikling er øvrige nytte/kosteffekter beregnet som løpende utgifter per år. For å gjøre investeringen i IT-utvikling sammenlignbar, er det i sammenstillingen valgt å beregne en annuitet på investeringen på 10 år med 4 prosent rente 13, totalt 4,6 millioner kroner per år. Valg av antall år er en gjennomsnittsbetraktning. Noen av utviklingstiltakene er overgangsløsninger som forventes erstattet av nye systemer og har en kortere levetid enn 10 år, mens andre kan forventes å ha en lengre levetid Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen Tabellen under viser oppsummerte, årlige kostnadseffekter for forvaltningen. Tabell 8.8: Oppsummering av kostnadseffekter for forvaltningen. 8.4 Staten For staten vil den likviditetsgevinsten næringslivet oppnår som følge av betalingsutsettelse ha sin motsats i et tilsvarende likviditetstap. Den beregnede gjennomsnittlige betalingsutsettelse på 29 dager knyttet til tollkreditt, medfører et likviditetstap på 9,6 milliarder kroner for samme antall dager. Tilsvarende likviditetstap knyttet til innførselsmerverdiavgift uten tollkreditt er 1,3 milliarder kroner i 72 dager. 13 I henhold til Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, DFØ. Anbefalt analyseperiode for IKTinvesteringer er 5-15 år. 1.0 Side 97 av 105

98 Likviditetsforskyvningen mellom stat og næringsliv er beregnet under forutsetningen om at betalinger skjer på forfallsdato, og tar ikke høyde for forskjeller som følge av endringer i dette. Innførselsmerverdiavgift som deklareres i november, vil med dagens tollkredittordning forfalle til betaling 18. desember. Ved innføring av en ordning med utsatt avregning vil dette, forutsatt to-månedlige terminer, komme med i merverdiavgiftsoppgjøret for 6. termin som forfaller til betaling i 10. februar påfølgende år. Denne forskyvningen medfører et engangs rentetap på ca. 40 millioner kroner 14. For beregning av likviditetskostnaden for staten er det tatt utgangspunkt i styringsrenten slik denne er fastsatt av Norges Bank per 1. januar på 1,25 prosent. Med denne rentesats blir beregnet kostnad for årlig likviditetstap for staten ca. 131 millioner kroner med universell løsning og 121 millioner kroner i en vilkårsbasert. Ved en universell løsning er det anslått et provenytap som følge av uerholdelige restanser opp mot 300 millioner kroner årlig (uten tiltak), som følge av økt risiko for tap på krav. Erfaringstall for innfordring av merverdiavgiftsrestanser tilsier at innfordret beløp per årsverk er 28 millioner kroner. Det forventes at innkreving av restanser ut over dagens nivå krever en større ressursinnsats. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at samlet kan ni tilførte årsverk bidra til å dempe restanseøkningen med anslagsvis millioner kroner før restansene blir uerholdelige, og dermed redusere anslått provenytap med samme beløp. I en vilkårsbasert løsning er det anslått et økt tap på restanser på 100 millioner kroner. Statens provenytap som følge av økt risiko for unndragelser og svindel er ikke beregnet. 8.5 Oppsummering av nytte-/kostvurderingene Av de prissatte effektene vil utsatt avregning i hovedsak medføre nyttevirkninger for næringslivet og kostnader eller inntektsbortfall for staten. Nytten for næringslivet er i hovedsak knyttet til en generell likviditetsgevinst som følge av betalingsutsettelsen som utsatt avregning medfører. I tillegg vil utsatt avregning medføre en besparelse i kostnader knyttet til betaling av avgiftene, og per avgiftskrone er besparelsen størst ved innførsel uten bruk av tollkreditt. Det er imidlertid større usikkerhet knyttet til krav på virksomheter som ikke er omfattet av tollkredittordningen, og inkludering av disse i utsatt avregning utgjør en høyere risiko for tap på krav for staten. Dette kan ses opp mot at likviditetsgevinsten for næringslivet er beregnet med en høyere rentesats for næringslivet enn tilsvarende tap for staten. I tillegg vil staten ha kostnader knyttet til likviditetstapet som oppstår som følge av betalingsutsettelsen, økte administrative kostnader til administrasjon og innfordring av ordningen, samt økte ressurser til tiltak for å redusere svindel og unndragelser. Beregnede nytte- og kostnadsvirkninger er mest knyttet til løpende utgifter og inntekter både for næringsliv og stat, og investering i utvikling og tilpasning av statens IT-systemer utgjør en mindre andel av de totale kostnadene. 14 Beregnet med rentesats 1,25 % i to måneder. 1.0 Side 98 av 105

99 Tabellene under viser fordelingen av nytte-/kosteffekter for næringslivet og stat/forvaltning. Tabell 8.9: Årlige prissatte effekter for næringslivet.(alle enkelttall er avrundet til millioner kroner). Tabell 8.10: Årlige prissatte effekter for stat/forvaltning. (Alle enkelttall er avrundet til millioner kroner). For næringslivet er effekten fordelt på importer med og uten tollkreditt, samt på virksomheter som har tollkreditt eller er utenfor ordningen. Av forskjellige årsaker benytter virksomheter med tollkreditt noen ganger speditørenes dagsoppgjørsordning, og 1.0 Side 99 av 105