Fylkesplanlegging og regional samstyring

Transkript

1 Arbeidsnotat 2005:1002 Fylkesplanlegging og regional samstyring Evaluering av felles fylkesplan for Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Trondheim Peter Arbo

2 Tittel: Fylkesplanlegging og regional samstyring Forfatter: Peter Arbo Norut NIBR Finnmark Arbeidsnotat 2005:1002 Oppdragsgiver: Prosjektleder: Kommunenes Sentralforbund Peter Arbo Oppsummering: Arbeidsnotatet er skrevet som en del av evalueringen av felles fylkesplan i Trøndelag. Det gir en analytisk ramme for å analysere samarbeidet i Trøndelag. Notatet tar først opp utgangspunktet for evalueringen og vår forståelse av mandatet. Deretter drøftes planleggingens forvandling fra instrumentell til kommunikativ virksomhet, fylkesplanleggingens utvikling og regional governance som ny styringsform. Det blir så gitt en oversikt over de forskjellige regionale samarbeidsordningene som har vokst fram i de seinere årene i Norge, hvorav Trøndelagsrådet er ett eksempel. Til slutt rettes søkelyset mot faktorer som kan tenkes å fremme eller hemme regionalt samarbeid. Emneord: Fylkesplanlegging Trøndelag Regionalisering Regional governance Dato: Juli 2005 Antall sider: 36 Utgiver: Norut NIBR Finnmark Follums vei ALTA Foretaksnummer NO MVA Telefon: Telefaks: E-post: post@finnmark.norut.no Trykk: Norut NIBR Finnmark as Norut NIBR Finnmark 2005

3

4 1 Forord Høsten 2004 vedtok fylkestingene i Nord- og Sør-Trøndelag en felles fylkesplan for perioden , som også bystyret i Trondheim sluttet seg til. Med denne planen har to fylkeskommuner og en storby for første gang gått sammen om en plan som dekker en hel landsdel. Arbeidet med den felles fylkesplanen representerer på mange måter et nybrottsarbeid i norsk sammenheng. Kommunenes Sentralforbund har derfor vært interessert i å få dokumentert og evaluert de erfaringene som nå høstes, slik at det kan læres av dette prosjektet på en systematisk måte. Etter en tilbudskonkurranse ble Norut NIBR Finnmark - i samarbeid med Norut Samfunn - engasjert til å evaluere planarbeidet i Trøndelag. Arbeidet ledes av et team bestående av Elisabeth Angell, Toril Ringholm og Peter Arbo. Evalueringen skal omfatte både prosessen som ledet fram til den felles fylkesplanen og den videre oppfølgingen og gjennomføringen av planen. Evalueringen startet i januar 2005 og skal avsluttes sommeren I det foreliggende arbeidsnotatet skisserer vi en analytisk ramme for evalueringen. Vi hadde i utgangspunkt tenkt at dette skulle inngå i den første delrapporten, men på grunn av lengden og den mer overgripende statusen som temaet har i forhold til hele evalueringen, har vi valgt å skille det ut i et eget arbeidsnotat. Peter Arbo Prosjektleder

5 2 Innhold Forord Innledning Hvorfor evaluere plansamarbeidet i Trøndelag? Evalueringens mandat Avgrensninger Formålet med arbeidsnotatet Fylkesplanlegging som regional governance Den tradisjonelle planforståelsen Den rasjonelle planleggingens vekst og fall Samfunnsplanleggingens mange ansikter Fylkesplanleggingens utvikling Regional governance Regionsamarbeid og nye regionaliseringsinitiativ Fylkesinndelingen Nye regiondannelser Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag Trøndelagsrådet Vestlandsrådet Agderrådet Østlandssamarbeidet BTV-regionen Arena Innlandet Samarbeidsalliansen Osloregionen Likhetstrekk og forskjeller Faktorer som fremmer eller hemmer regionalt samarbeid Samarbeid i fokus Bakgrunn og formål Aktører og aktørkonstellasjoner Institusjonelle rammebetingelser Prosessendogen egendynamikk Avslutning...33 Litteratur...34

6 3 1 Innledning Ifølge plan- og bygningsloven har fylkeskommunene ansvaret for den helhetlige fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle planleggingen i sine fylker. De skal ikke bare se sin egen virksomhet i sammenheng, men også sørge for å koordinere statlige etaters og hovedtrekkene i kommunenes virksomhet i sine deler av landet. Dette skal skje i form av fylkesplaner, som skal inneholde mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket. Planen skal videre inneholde et samordnet handlingsprogram for de statlige og fylkeskommunale sektorenes virksomhet som viser hvordan målene skal oppfylles. Ordningen med fylkesplaner ble innført gjennom et tillegg til bygningsloven i tre år før de nye fylkeskommunene med direkte folkevalgt styring ble opprettet. Etter dette har fylkeskommunene utarbeidet og vedtatt egne fylkesplaner stort sett hvert fjerde år. Fylkeskommunene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag startet i 2002 på vanlig måte arbeidet med å revidere sine respektive fylkesplaner. I utgangspunktet var det snakk om å lage to separate planer, slik man tidligere hadde gjort. Underveis ble imidlertid planarbeidet i de to fylkeskommunene i økende grad knyttet sammen. I tillegg kom Trondheim kommune med som en tredje part. Prosessen endte dermed opp med noe som ikke var planlagt; nemlig en felles fylkesplan - Kreative Trøndelag. Her alt e mulig uansett. Planen ble vedtatt på en felles fylkestingssamling på Stiklestad i oktober Deretter ble den vedtatt i Trondheim kommune i november De tre partene har i etterkant utarbeidet et mer konkret samhandlingsprogram, og er nå i gang med å følge opp de prioriterte sakene. 1.1 Hvorfor evaluere plansamarbeidet i Trøndelag? De norske fylkesplanene er blitt evaluert en rekke ganger (se bl.a. Mydske 1978, From og Stava 1983, From 1983, Amdam 1986, Hovik 1986, Nenseth og Naustdalslid 1992, Nenseth 1994, Vabo 1995, Falleth og Johnsen 1996, Higdem 2001, Skjeggedal 2004, Amdam 2004). Det er også nylig blitt gjennomført en evaluering av fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør (Knudsen m.fl. 2005). Det kan derfor være god grunn til å spørre om det virkelig er behov for enda en evaluering. Vet vi ikke mer enn nok om dette temaet allerede? Hva er det som gjør at planarbeidet i Trøndelag fortjener oppmerksomhet? Den viktigste grunnen er at man i Trøndelag har valgt å gå nye veier. Vi vil her særlig trekke fram tre forhold som gjør at plansamarbeidet representerer en spennende nyskaping: Det første er at to fylkeskommuner faktisk har gått sammen om én fylkesplan. Det er laget en plan for hele Trøndelag. Dette kan sees som en retur til den landsdelsplanleggingen som det var tilløp til på slutten av 1960-tallet, før fylkeskommunene trådte fram som det regionale plannivået. Trøndelagskomiteen la i 1969 fram en innstilling til en slik landsdelsplan (Kommunal- og arbeidsdepartementet 1969). Samtidig peker initiativet framover mot et samarbeid i større regioner. Selv om det i de seinere årene har vokst fram

7 4 et utvidet regionsamarbeid i mange deler av landet, er Trøndelag den første regionen som gjør den etablerte fylkesplanleggingen til et fellesanliggende. Fylkesgrensene er blitt overskredet, og det er lagt opp til en form for romlig utviklingsplanlegging som skal dekke en hel landsdel. Trøndelagsrådet er fellesorganet som ivaretar koordineringen. Det andre er at planen inkluderer en storby, som både inngår som en tredje part og selv har godkjent planen gjennom egne vedtak. Trondheim kommune opptrer dermed som en selvstendig aktør ved siden av de to fylkeskommunene. I dette ligger det en anerkjennelse av storbyens rolle for utviklingen av hele regionen. Planen setter samspillet mellom Trondheim og byens omland på dagsorden. Den inviterer til å se by og land i sammenheng, for å finne ut hvordan de kan utfylle og styrke hverandre gjensidig. Samarbeidet følger på denne måten opp storbymeldingen (St.meld. nr. 31 ( )) og de nye regionalpolitiske signalene om å utnytte storbyene som ressurssentra for sine omgivelser. Det tredje særtrekket er det klare innslaget av partnerskapstenkning og vektleggingen av en bred mobilisering og medvirkning. Arbeidet har her hentet inspirasjon fra Planlovutvalgets innstilling (NOU 2003: 14). Intensjonen har vært å organisere og drive prosessene i tråd med utvalgets anbefalinger. Dette er ikke unikt for Trøndelag. De samme tilnærmingene preger også den øvrige fylkesplanleggingen i landet. Men bare i Trøndelag blir dette prøvd ut for en hel landsdel og innenfor rammene av et trekantsamarbeid mellom to fylkeskommuner og en storbykommune. I sum innebærer disse forholdene at det som skjer i Trøndelag må betraktes som et eksperiment, som reiser mange interessante spørsmål: Hva er grunnlaget for at de i Trøndelag har fått til et samarbeid på tvers av fylkesgrensene? Hva betyr det at en storby er kommet med som en selvstendig aktør? Gjør dette noen forskjell? Hva kjennetegner det nye samarbeidet som nå tar form? Hvordan blir det vurdert av viktige interessenter i regionen, slik som kommunene, regional stat, næringslivet, utdannings- og forskningsinstitusjonene og andre organisasjoner? Hva slags utfordringer melder seg i forsøkene på å etablere partnerskap og fremme bred deltakelse? Er fylkesplanleggingen en god arena for slike prosesser? Hvilken merverdi ser denne formen for landsdelssamarbeid ut til å gi? De lærdommene som kan trekkes, vil klart ha overføringsverdi til andre deler av landet. Samtidig knytter arbeidet i Trøndelag an til mer omfattende faglige og politiske diskusjoner, som rekker langt ut over både denne regionen og landets grenser: De handler om romlig utviklingsplanlegging og polysentriske regioner, om regionale næringsstrategier og storbyenes rolle, om framveksten av mer nettverkspregede og prosjektorienterte styringsformer osv. Felles for alle disse diskusjonene er at de tematiserer vilkårene for planlegging, styring og innovasjon i en stadig mer globalisert og sammenflettet verden. Når fylkesplanleggingen i Trøndelag plasseres i en slik sammenheng, får den også internasjonal relevans og overføringsverdi. 1.2 Evalueringens mandat Kommunenes Sentralforbund har i sin tilbudsinvitasjon lagt vekt på at evalueringen særlig skal belyse fem spørsmål: Hvordan har trekantsamarbeidet mellom Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommuner og Trondheim kommune fungert? Hvilken rolle har Trøndelagsrådet spilt? Hva kjennetegner samarbeidsforholdene til kommunene, regional stat og andre viktige samarbeidspartnere i landsdelen?

8 Hvordan har Planlovutvalgets modell for regional planlegging fungert i praksis? Hvilke utfordringer er forbundet med den formen for planlegging som er utviklet i Trøndelag? 5 Vi vil i evalueringen følge opp disse spørsmålene. Ut fra det vi har pekt på i det foregående avsnittet, vil vi imidlertid være opptatt av at evalueringen må være teoretisk informert og ta høyde for at plansamarbeidet i Trøndelag er noe mer enn et avgrenset utviklingsforsøk innenfor norsk fylkesplanlegging. Samarbeidet reiser videre perspektiver, som blant annet berører spørsmålene om fylkeskommunenes framtid, mulighetene for økt regionalisering og hva som i dag utgjør betingelsene for regional utvikling. Vi vil tro at når Kommunenes Sentralforbund ønsker å rette søkelyset mot det som skjer i Trøndelag, er det også fordi de ser plansamarbeidet i en slik bredere kontekst. 1.3 Avgrensninger Alt fylkesplanarbeid har som overordnet mål å fremme regional utvikling. Dette er derfor den viktigste målestokken for de aktivitetene som blir satt i gang. Regional utvikling kan måles på mange forskjellige måter. Det kan være i form av befolkningsutvikling, sysselsetting, verdiskaping, nyskapingsevne, levestandard, livskvalitet, attraktivitet, miljø, bærekraft osv. Problemet er at det er vanskelig å etablere en kausal forbindelse mellom planleggingsvirksomheten og slike størrelser. Vi må gå ut fra at regionalt plansamarbeid har betydning at det kan gjøre en forskjell. Men virkningsmekanismene er komplekse og uoversiktlige. De sentrale målstørrelsene vil hele tiden være påvirket av en rekke andre forhold, som ligger utenfor planaktørenes og planleggingens rekkevidde. Dessuten tar det tid før tiltak virker. Dette betyr at vi ikke har anledning til å legge opp til noen bred effektevaluering. Vi må fokusere på selve planprosessen på forberedelsene, gjennomføringen, iverksettingen og de mest umiddelbare resultatene. Dermed er det naturlig å se det hele i et organisasjonsog styringsperspektiv, der hovedspørsmålet blir hvordan det tilrettelegges for at innsatsen skal gi effekter. Tenker vi oss dette som et mål/middel-hierarki, vil det som er et middel for å nå et overordnet mål - nemlig et samlende og velfungerende plansamarbeid - i seg selv være et mål på et lavere nivå. Det interessante er da hvilke midler som tas i bruk for å nå dette målet: Hvem deltar? Med hvilke motiver? Hva er det samarbeidet krystalliserer seg rundt? Hvordan er makt- og tillitsforholdene? Hvilke hindringer og suksessfaktorer kan identifiseres? Hva munner arbeidet ut i? 1.4 Formålet med arbeidsnotatet Gjennom det foreliggenede arbeidsnotatet ønsker vi å skissere et analytisk rammeverk som kan gi orienteringspunkter og ledetråder for å forstå plansamarbeidet i Trøndelag. Notatet har tre deler: I den første delen tar vi for oss planleggingens forvandling fra instrumentell til kommunikativ virksomhet, fylkesplanleggingens utvikling og regional governance som ny styringsform. Hensikten er å klargjøre en del planleggings- og styringsteoretiske aspekter ved regionalt utviklingssamarbeid. I den andre delen gir vi en oversikt over de forskjellige regionale samarbeidsordningene som har vokst fram i de seinere årene i Norge. Trøndelagsrådet er én av disse, og det kan derfor være nyttig å se dette samarbeidet i forhold til andre initiativ som er blitt tatt i andre deler av landet. I den siste

9 6 delen av notatet retter vi søkelyset mot faktorer som kan tenkes å fremme eller hemme regionalt samarbeid. Vi tar utgangspunkt i en modell som er utviklet av noen tyske kollegaer. Denne gir ikke noen ferdige svar, men prøver å identifisere forhold som må antas å ha betydning for hvordan utviklingsorienterte, regionale samarbeidsforsøk fungerer. Hva som faktisk spiller inn og blir utslagsgivende, gjenstår å undersøke. Notatet har med andre ord karakter av et bakgrunnsnotat. Det danner opptakten til den første delrapporten.

10 7 2 Fylkesplanlegging som regional governance Vi vil i dette kapitlet sette fylkesplanleggingen i perspektiv og knytte arbeidet med felles fylkesplan i Trøndelag til den internasjonale debatten om regional governance. Utgangspunktet er at planlegging ikke bare er et viktig verktøy for utøvelse av offentlig styring, men også kan sees som en form for styring. 2.1 Den tradisjonelle planforståelsen Planlegging blir ofte definert som en tankemessig forberedelse av handling. En plan er dermed en disposisjon eller anvisning for framtidig handling med sikte på å nå et definert mål. Med en slik vid definisjon inngår det et element av planlegging i de fleste aktiviteter. For å handle rasjonelt, må det planlegges. Motsatsen til planlegging er å handle ut fra vane, impuls eller intuisjon. Planlegging er altså kort og godt å ha hodet med seg i det man gjør. I denne forståelsen ligger det at planlegging er beslutningsstøtte for formålsrasjonell handling. Det vil si handlinger som ikke er et mål i seg selv, men som er orientert mot oppnåelsen av ytre mål, der selve handlingen kun er et middel. Det forutsettes at flere handlingsmuligheter er åpne, slik at det må foretas en avveining. Samtidig blir det antatt at valget av midler skjer ut fra en hensiktsmessighetsbetraktning. I offentlig sektor er både planlegging og annen forvaltningspraksis rettslig regulert og underlagt kontrollerbare rettsnormer. Det finnes derfor rammer og prosedyrer for planleggingsvirksomheten. Hva er det da som skiller planlegging fra forvaltning? Et vanlig svar er å vise til at forvaltningsutøvelse er regel- og gjennomføringsorientert, mens planlegging er mål- og resultatorientert. Hovedformålet med planlegging er ikke å håndheve foreskrevne regler, men å klargjøre midler for å nå oppsatte mål og vurdere konsekvensene av alternative handlingsvalg. Dette betyr at behovet for planlegging først melder seg i komplekse beslutningssituasjoner - når det dukker opp nye problemer, løsningene er uklare eller realiseringen av mål byr på andre typer utfordringer. Planlegging er et forsøk på å redusere usikkerhet. For å øke sannsynligheten for at en ønsket utvikling skal inntreffe, utspiller planlegging seg i tre dimensjoner: en saklig, en sosial og en tidsmessig. Den saklige dimensjonen dreier seg om virkelighetsbeskrivelse og faktiske forhold. Det som her står i fokus, er de relevante årsaks- og virkningssammenhengene og de betingelsene som foreligger eller må være til stede for at mål skal kunne nås. Uten et slikt overblikk, er det ikke mulig å predikere utfall. Men planlegging involverer også andre mennesker, som må bidra til å realisere målene. De tildeles roller og underlegges regler. Det blir skapt organisatoriske rutiner og systemer, som skal sikre kontroll med hva som skjer. Den sosiale dimensjonen handler derfor om hvordan sosiale aktører skal innrulleres, slik at deres aktiviteter og ressurser blir kanalisert på formålstjenlig vis. I tillegg har planlegging alltid en tids-

11 8 horisont. Gjennom en plan defineres det ikke bare en rekkefølge av handlinger og hendelser. Planlegging vil også si å legge noe fast for en periode. Man binder seg til masten for ikke å bli forledet av tilfeldige distraksjoner og plutselige impulser. Planlegging er med andre ord å beslutte om framtidige beslutninger, slik Niklas Luhmann har uttrykt det (Luhmann 1971: 61). Planlegging har tradisjonelt blitt oppfattet som en del av en arbeidsdelt og hierarkisk styrt prosess. Prosessen starter med at planleggerne får tildelt et mandat, som angir styringsmålene. Så kommer selve planleggingsfasen, som primært er en beslutningsforberedelse. Deretter følger planvedtak og iverksetting av planen. Idealene har vært overskuelighet, forutsigbarhet og kalkulerbarhet. Planleggernes ansvar opphører idet planen foreligger som et ferdig forberedt produkt. Dette er en modell for rasjonalistisk og sentralisert planlegging. Den passer i og for seg innenfor rammene av et opplyst enevelde. Den harmonerer også godt med det som er blitt kalt den parlamentariske styringskjede (Olsen 1978). Utgangspunktet her er at politikerne får sitt mandat fra folket, regjeringen utgår fra stortingsflertallet, mens forvaltningen driver saksforberedelse og står for en lojal iverksetting. De politisk vedtatte tiltakene blir så i neste omgang underkastet folkets dom. I sin reindyrkede variant hviler denne modellen på en rekke krevende forutsetninger: Den er basert på klart definerte autoritetsforhold, tydelige grenser mellom funksjoner, konsistente og stabile mål, kunnskap om alle relevante saksforhold og makt til iverksetting. 2.2 Den rasjonelle planleggingens vekst og fall Tiltroen til offentlig planlegging ble suksessivt befestet gjennom den første halvdelen av 1900-tallet (Østerud 1972, 1979). Planlegging ble nærmest synonymt med fornuftens makt og etableringen av en rasjonell orden. Raske samfunnsendringer og en utbygging av statsoppgaver gjorde offentlig planlegging påkrevet. Både erfaringene fra krise og krig og den økende demokratiseringen og velstandsøkningen understreket planleggingens berettigelse. Gjennom planleggingen fikk også de nye vitenskapene demonstrert sin styringsrelevante ekspertise. Økonomer, arkitekter og ingeniører dominerte feltet. Etter andre verdenskrig ble det i Norge - som i mange andre land utviklet omfattende systemer for økonomisk og fysisk planlegging. Nøkkelbegrepene var planøkonomi og områdeplanlegging. Samtidig ekspanderte planstabene innenfor de fleste offentlige sektorer, og selve planleggerrollen ble i økende grad profesjonalisert. Helt fram til tallet var det en utbredt planleggingsoptimisme. Gjennom plan skulle samfunnet perfeksjoneres. Planlegging var ikke bare et middel for å nå gitte mål, men en forutsetning for å kunne sette seg stadig djervere og mer ambisiøse mål. Denne planideologien ble etter hvert utsatt for en økende politisk og faglig kritikk. Kritikken rettet seg på den ene siden mot de overordnede samfunnsprosjektene som planleggingen var ment å tjene. Her spilte de nye sosiale bevegelsene og kampsakene som oppsto på 1960-tallet en viktig rolle. På den andre siden rettet kritikken seg mot planleggingen selv dens form, innhold og funksjoner. Parallelt med at samfunnsplanlegging vokste fram som et utdannings- og forskningsfelt, ble nettopp de rasjonalistiske planleggingsidealene utfordret (Arbo 2004). Et første stikkord var begrenset rasjonalitet. Det ble pekt på at planleggerne aldri kan ha full oversikt over alle alternativer og mulige konsekvenser. Om planlegging er et svar på kompleksitet og usikkerhet, er de samme forholdene også med på å vanskeliggjøre rasjonell oversiktsplanlegging. Jo større og mer ambisiøse planene er, jo større og mer

12 irreversible feilgrep kan de innebære. Det ble derfor argumentert for tilnærminger basert på piecemeal engineering og inkrementalisme. Det vil si forsiktige justeringer i små skritt. Et annet sentralt ankepunkt var planleggingens teknokratiske karakter. Det ble vist til at planleggerne i kraft av sin ekspertise ga premissene for de folkevalgtes beslutninger. De overtok politikernes rolle. Med sitt tekniske fagspråk og monopol på hva som var faglig forsvarlig, var de med på å avpolitisere sentrale politiske veivalg. Dermed fungerte de også lett som støttespillere for mektige samfunnsinteresser, som var tjent med at viktige saker ble løftet ut av politikken. I et konfliktperspektiv var planlegging ingen nøytral beslutningsforberedelse. Bevisst eller ubevisst forholdt den seg alltid til motstridende interesser. Ved siden av å kreve en motekspertise, som kunne tale de undertrykte og marginaliserte gruppenes sak, ble det reist krav om en demokratisering av planleggingen gjennom bredere medvirkning og deltakelse. Myndiggjøring empowerment ble et nytt slagord. Med opptrappingen av planleggingsvirksomheten ble også søkelyset rettet mot iverksettingen av planer. Det ble klart at effektueringen av planvedtak kunne skje på mange måter. Målformuleringene var ofte diffuse og sprikende, den praktiske utformingen av planene krevde skjønn, og det var i mange tilfeller store muligheter for å forandre eller forhindre planlagte tiltak. Både iverksetterne og de som ble berørt av planene påvirket utfallene. Planer var med andre ord gjenstand for forhandlinger. Praktisk planlegging ble beskrevet som muddling through ; det vil si forsøk på å manøvrere seg fram til gangbare kompromisser. Selve iverksettingsfasen framsto som politikkens forlengelse med andre midler. Dette ledet til en økt evalueringsinnsats med sikte på å avdekke hvilken skjebne planer fikk. Samtidig ble planleggingsprosessene satt inn i en utvidet kontekst, der planlegging i større grad ble oppfattet som en møteplass for ulike interesser, virkelighetsoppfatninger og behov. De strategiske og symbolske aspektene fikk økt oppmerksomhet. Da den langvarige økonomiske vekstperioden tok slutt på 1970-tallet, ble hele den underliggende utviklingsforståelsen rystet. Det meldte seg en større villrede i all planleggingsvirksomhet. Planlegging kunne ikke lenger betraktes som en sikker navigering på vei mot en kjent og bedre framtid. Framtida ble langt mer usikker. Det ble også sådd tvil om mulighetene for å styre gjennom offentlig politikk og planlegging. Den statssentrerte tenkemåten, som så staten som det opphøyde midtpunktet og styringssenteret i samfunnet, ble problematisert. Mens planlegging tidligere hadde handlet om å finne hensiktsmessige midler for å nå gitte mål, ble det nå lagt vekt på fleksibilitet og tilpasningsdyktighet. Planer trengte fortløpende rullering og revisjon. Det var også viktig å være forberedt på alternative framtider. Langtidsplaner og prognoser ble etter hvert avløst av trendanalyser og scenarier. Og i stedet for å se planlegging som et redskap for å stake ut kursen fra de politiske kommandohøydene, ble planlegging oppfattet som en kommunikativ prosess. Hovedformålet var å bringe aktører sammen, skape korresponderende virkelighetsoppfatninger, utvikle felles mål, avdekke nye muligheter og bygge gjensidig tillit. For å kunne realisere prosjekter, var planlegging avhengig av bidrag og aksept fra mange parter. Siden 1980-tallet står vi derfor overfor et langt mer sammensatt bilde: Det er blitt et stadig sterkere fokus på innovasjon og det å være rustet for framtida. Samtidig er det en større mistro til offentlig oversiktsplanlegging. Den brede samfunnsplanleggingen er nedprioritert. Til gjengjeld satses det på intern virksomhetsplanlegging og arbeid med strategiske utviklingsplaner. Her gjelder det å identifisere muligheter og trusler i omgivelsene og få fram sterke og svake sider ved egen virksomhet. Planleggings- 9

13 10 prosessene skal skape visjoner, engasjement og forpliktelser. I tillegg legges det vekt på målbare resultater og etterprøvbarhet. Dette innebærer at planleggingen har endret karakter. I forenklet form kan denne dreiningen oppsummeres som i tabell 2.1: Tabell 2.1 Planleggingens forvandling Plan som produkt Altoverskuende kunnskap Offentlig regi Styring Hierarki Bindende beslutninger Stabil organisering Sekvensiell arbeidsdeling Programmering Planlegging som prosess Kollektiv læring Bred medvirkning Dialog Nettverk Forhandling og samarbeid Fleksibilitet og løsere koblinger Overlappende vekselspill Utforsking og utprøving 2.3 Samfunnsplanleggingens mange ansikter Offentlig planlegging er definitivt blitt mindre heroisk enn før. Planleggeren framstår ikke lenger som en person som har en privilegert innsikt i historiens bevegelseslover og vilkårene for å nå det forjettede land. Planleggingen er blitt preget av den allmenne demokratiseringen i samfunnet. Verken stat eller vitenskap nyter samme autoritet som tidligere. De nye holdningene reflekterer også samfunnsvitenskapenes frammarsj innenfor planleggingen og den faglige vendingen mot språk, kultur og institusjoner. På den andre siden er det kanskje blitt rom for å se at samfunnsplanlegging har mange funksjoner. Det dreier seg om mer enn handlingsforberedelse og politisk beslutningsstøtte. Planleggingsvirksomhet er et integrert element i alle faser. Planlegging er selv en form for handling som er med på å strukturere de politiske prosessene. Vi kan identifisere en rekke planfunksjoner som delvis glir over i hverandre: a) Informasjonsfunksjon Planlegging betyr å samle inn og bearbeide informasjon. Det holdes et våkent øye med hva som skjer i omgivelsene, slik at det tidlig kan varsles om nye utviklingstrekk og oppdukkende problemer. God oversikt gjør det lettere å se ting i sammenheng, velge riktig tidspunkt og ta høyde for eventualiteter. b) Dagsordenfunksjon Planlegging betyr å sette en agenda. Visse forhold blir utpekt som betydningsfulle og relevante. Oppmerksomheten samles om utvalgte problemer og saksområder, som gjør krav på tematisering og allmenn interesse. c) Orienteringsfunksjon Planlegging betyr å klargjøre retningen. Dette skjer ikke bare gjennom utformingen av mål og visjoner, men ved at det skapes en diskursiv ramme som gir en situasjons-

14 definisjon, identifiserer hovedutfordringer og anviser hvordan det skal handles i dag og i framtida for å løse problemer. d) Prioriteringsfunksjon Planlegging betyr å foreta valg. Noen forslag og løsningsalternativer blir plukket ut, mens andre blir sett bort fra. Planlegging innebærer derfor en seleksjon. Det blir mulig å konsentrere seg om utvalgte saker. e) Signalfunksjon Planlegging betyr å angi hensikter og prosjekter. Det uttrykkes politisk vilje. For deltakerne kan dette være en viktig stadfesting av samarbeid og enighet. For omgivelsene gir planene en underretning om hva som er på trappene og som det kan være fornuftig å innrette seg etter. Dermed kan de også brukes for å symbolisere handlekraft eller markere at bestemte saker blir tatt alvorlig. f) Arenafunksjon Planlegging betyr å etablere møtesteder. For å løse planleggingsoppgaver, må aktører bringes sammen. Selve planleggingsprosessen skaper en ramme for samarbeid. I tillegg får andre som ønsker å påvirke beslutningsprosessene et kontaktpunkt eller en referanse for å komme med synspunkter og innspill. g) Mobiliseringsfunksjon Planlegging betyr å aktivisere ressurser for bestemte formål. En viktig del av planleggingen er derfor å sanke støtte og sette ting i bevegelse. Uten involvering og forankring, der andre også tar et eierskap, er det vanskelig å sikre gjennomføring. I en del tilfeller kommer likevel det største engasjementet først som en reaksjon på de framlagte planene, etter at bestemte grupper eller hensyn er blitt ekskludert. h) Moderatorfunksjon Planlegging betyr å balansere hensyn. Det er et instrument for å avveie interesser og motstridende synspunkter. Gjensidig forståelse og besinnelse må til for å finne et felles handlingsgrunnlag. i) Samordningsfunksjon Planlegging betyr å koordinere aktører, virksomheter og ressurser. De må bringes i en formålsrasjonell konfigurasjon både i tid og rom. En viktig del av planleggingen er å avstemme forventninger, innsats og belønninger. j) Kontrollfunksjon Planlegging betyr kontroll. Det defineres rammer og retningslinjer, som det er nødvendig å forholde seg til. Disse kan være juridisk bindende, avtalebaserte eller virksomme gjennom andre former for sanksjoner. Kontroll bidrar til forutsigbarhet. k) Læringsfunksjon Planlegging betyr å åpne for læring. Det handler ikke bare om å forberede og iverksette beslutninger, men om å lære av erfaringer og lære av hverandre. Når ingen besitter perfekt informasjon, er planlegging en form for utprøving, som samtidig gir muligheter for å reflektere over egne forutsetninger, roller og praksiser. 11

15 12 l) Legitimeringsfunksjon Planlegging betyr å treffe politisk autoriserte og eventuelt rettslig sanksjonerte vedtak. Beslutninger og disposisjoner kan dermed rettferdiggjøres med at de har sitt grunnlag i en stadfestet plan og er blitt til gjennom anerkjente prosedyrer. Det framgår at et viktig siktemål med planlegging fortsatt er å bidra til at det treffes mest mulig opplyste, veloverveide og konsistente beslutninger. Men hovedvekten legges nå på planlegging som strategisk ledelsesverktøy og som samhandlingsarena for dialog, felles problemløsning og læring. Dagens planlegger er dermed blitt noe mer enn en ekspertutreder. Hun eller han forventes å fungere som prosessleder, brobygger, katalysator og fasilitator. Det vil si at planleggeren begynner å ligne på en trener en coach som tydeligvis er det nye moteordet i ledelsessammenheng (se f.eks. Berg 2002). 2.4 Fylkesplanleggingens utvikling Fylkesplanlegging ble til i en periode da planleggingsoptimismen allerede hadde nådd sitt høydepunkt. Bygningsloven av 1965 introduserte generalplaner og regionplaner i hele kommune-norge. En generalplan var definert som en oversiktsplan for utnytting av grunn i en kommune og for løsning av spørsmål om anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov ( 20). Regionplaner skulle utarbeides av flere kommuner i fellesskap når det var behov for samordning og fellesløsninger på tvers av kommunegrensene. I begge tilfeller var det arealdisponering og teknisk infrastruktur som sto i forgrunnen. Parallelt med dette ble det også startet et arbeid med landsdelsplaner, som var tenkt som det neste nivået i et nasjonalt planhierarki. Verken regionplanene eller landsdelsplanene fikk noen varig plass i det norske plansystemet. Begge ble drevet på siden av det ordinære forvaltningsapparatet og manglet politisk forankring. Da de nye fylkeskommunene kom i 1976, ble dette det nye planorganet over kommunenivået og under statsnivået. Kontorene for områdeplanlegging i fylkene, som var blitt etablert på permanent basis i 1956 og etter hvert omgjort til utbyggingsavdelinger, ble i 1977 overført til fylkeskommunene. Fylkeskommunene fikk nå ansvaret for utarbeiding av fylkesplaner, som skulle godkjennes ved kongelig resolusjon. I de nye bestemmelsene om fylkesplanlegging som ble tatt inn i bygningsloven i 1973, het det at fylkesplanen skulle være en oversiktsplan for samordning av statens, fylkeskommunenes og kommunenes planlegging når det gjelder utnytting av naturressurser i et fylke og andre spørsmål av felles interesse til fremme av økonomisk vekst og trivsel i fylket ( 17 a). 1 Plan- og bygningsloven av 1985 økte ambisjonene. Nå het det at fylkesplanleggingen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket ( 19-1). Etter at de store samordningsbestrebelsene gjennom et nasjonalt planhierarki var forlatt, var det altså fylkesplanene som skulle utgjøre det politiske styrings- og samordningsinstrumentet. De skulle binde sammen forvaltningsnivåer og sektorer og ivareta oppgaver som enkeltkommunene ikke kunne håndtere alene. Gjennom fylkesplanene skulle fylkestingene utforme en politikk ut fra det enkelte fylkets forutsetninger og muligheter. De ble pålagt å definere ønsket utviklingsretning og gjennom handlingsprogram vise 1 Miljøverndepartementet var blitt opprettet året før. Det nye departementet fikk overført planleggingsansvaret og Distriktsplanavdelingen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet.

16 13 hvordan målene kunne nås innenfor sitt geografiske område. Fylkesplanene skulle så legges til grunn for den fylkeskommunale virksomheten og være retningsgivende for statlig og kommunal virksomhet. Men fylkeskommunenes samordningsevne og gjennomføringskraft har bestandig vært begrenset. Fylkestingene har aldri hatt noen instruksjonsmyndighet overfor statlige etater. Statlige regionale aktører har en lovfestet samarbeidsplikt i forhold til fylkesplanleggingen, men de forholder seg i første rekke til sine overordnede fagdepartement og i siste instans til Stortinget. Fylkeskommunen er heller ikke innsatt som en overkommune. Den står fritt til å ta opp saker som angår fylket som samfunn, men er ellers en kommune på linje med primærkommunene, med delegerte oppgaver og ansvar. På samme måte har fylkeskommunene liten mulighet til å styre andre aktører i regionen, slik som næringsliv, forsknings- og utdanningsinstitusjoner, frivillige lag og foreninger osv. For fylkeskommunene har vellykket oppgaveløsning derfor vært avhengig av et konstruktivt samarbeid med andre parter. De har ikke kunnet beordre andre med loven i hånd, og de har heller ikke kunnet lokke med store økonomiske belønninger. I stedet har de vært henvist til å involvere de aktørene som har disponert virkemidler og som i neste omgang kunne tenkes å ta et ansvar for iverksettingen. De første fylkesplanene var i praksis en samling utbyggingsorienterte sektorplaner. De var utarbeidet på sektorenes premisser og besto av omfangsrike delplaner som i liten grad var relatert til hverandre. Når det kom til stykket, viste det seg også at de ulike sektororganene ikke oppfattet seg spesielt forpliktet av arbeidet. Manglende tverrsektoriell samordning var derfor et viktig ankepunkt i de evalueringene som ble foretatt. I tillegg ble det pekt på at politikerne i liten grad var involvert i planleggingen. Fra slutten av 1980-tallet fikk planene en klarere strategisk orientering. Konkurranse- og strategitenkningen fra næringslivet vant da innpass i offentlig sektor, og mål- og resultatstyring og lokalt tapsansvar ble innført for de distriktspolitiske virkemidlene. Det ble lagt vekt på at fylkesplanene måtte bli mer helhetlige, med forpliktende handlingsprogram og operasjonaliserbare mål som kunne etterprøves. Som supplement til fylkesplanene ble det laget strategiske næringsplaner. Et annet viktig element var å stimulere til en bredere deltakelse. Prosessaspektene fikk større oppmerksomhet. Disse endringene åpnet for mer fokuserte og sammenhengende planer, men de tydeliggjorde også planleggingens begrensninger. Det manglende samsvaret mellom planer, virkemidler og handlinger ble et gjennomgangstema i evalueringene. Fylkesplanlegging ble beskrevet som å ro uten årer eller seile uten vind. I de seinere årene har fylkesplanene fått en mer tematisk og områderettet utforming. Regionale utviklingsprogrammer er blitt introdusert for å knytte sammen planer og virkemidler (St.meld. nr. 31 ( )), partnerskap er blitt knesatt som et bærende prinsipp, og de regionalpolitiske virkemidlene er blitt overført til fylkeskommunene innenfor det distriktspolitiske virkemiddelområdet. Det er blitt slått fast at fylkeskommunen skal fornyes og styrkes i rollen som regional utviklingsaktør (St.meld. nr. 19 ( )). I tillegg er det i regi av Miljøverndepartementet og KS drevet et betydelig utviklingsarbeid for å vitalisere fylkesplanleggingen. Gjennom forslaget til ny planlov (NOU 2003: 14) er siktemålet å styrke fylkesplanene som politisk utviklings- og samordningsinstrument ved å gi planleggingen et utvidet formål, skape bedre oversikt over planprosessen, etablere mer forpliktende deltakelse, redusere antall særlover som overstyrer plan- og bygningsloven, åpne for større valgfrihet og lokal tilpasning m.m. Parallelt med dette er det skapt en betydelig usikkerhet om framtida til det regionale nivået i det norske styringsverket. Fylkeskommunene er blitt fratatt viktige oppgaver som bl.a. spesialisthelsetjenestene, barnevernet og rusmiddelomsorgen, som er overført til

17 14 staten. Den virkeligheten som fylkesplanene skal fungere i, er også blitt stadig mer sammensatt og uforutsigbar. Det foregår en kontinuerlig utvidelse og intensivering av forbindelsene på alle nivå. Aktivitetsmønstrene og de gjensidige avhengighetene strekker seg i stigende grad ut over kommune- og fylkesgrensene, noe som gjør at isolerte løsninger lettere kommer til kort. Mobiliteten øker, arealbrukskonfliktene skjerpes, og antallet sidehensyn som skal bakes inn i planleggingsprosessene ser ut til å være raskt voksende. Bildet blir heller ikke enklere ved at de statlige sektorene har valgt å organisere seg etter ulike geografiske inndelingsprinsipper, noe som i praksis har skapt et mangfold av forvaltningsnivåer. Både stat og kommuner har dessuten introdusert nye tilknytningsformer, med fristilling, konkurranseutsetting og privatisering som viktige ingredienser. Dermed er det også innført et større mangfold av styringsprinsipper. Fylkesplanene er fortsatt tillagt en viktig rolle som utviklings- og samordningsredskaper. De skal legge til rette for en vedvarende samhandling ut fra omforente og politisk fastlagte mål. Mer enn noen gang er det likevel klart at fylkeskommunene ikke har noen ubestridt autoritet, men er avhengig av andre. Fylkesplanleggingen kan kanskje best karakteriseres som en møteplass for målkonflikter, plassert i spenningsfeltet mellom territoriell og funksjonell myndighet og mellom ulike samfunnsmessige funksjonsområder det vil si marked, politikk, vitenskap, sivilt samfunn osv., som alle har sine særskilte reguleringer og handlingslogikker. Det er nettopp denne variable styringsgeometrien med delt autoritet som begrepet om regional governance prøver å fange opp. 2.5 Regional governance Regional governance er ikke noen enhetlig teori. Det er snarere et temaområde der forskjellige faglige retninger møtes (Van Kersbergen og Van Waarden 2004). Fellesnevneren er en interesse for multiaktørsystemer og hybride styringsformer, med særlig fokus på regionnivået. Mye av forskningen har vært konsentrert om de nye organisasjonsog samhandlingsformene som har vokst fram innenfor EU. Regional governance brukes både som analytisk og normativt begrep. I analytisk sammenheng er spørsmålet hvordan de komplekse styringssystemene i regionene skal forstås og beskrives. I normativ forstand dreier det seg om hva som er effektive og demokratiske styringsstrukturer ( good governance ). Governance er blitt lansert i kontrast til begrepet om government. Government viser til de formelle styringsorganene med faste regler for myndighetsutøvelse og ansvar, slik som folkevalgte organer og forvaltning. Governance søker derimot å fange opp de mer nettverksformede strukturene, der det skjer styring uten klart definerte styrere (Rhodes 1996). De omfatter ikke bare de relevante offentlige organisasjonene, men også private aktører som bedrifter, næringsforeninger, frivillige organisasjoner og borgerinitiativ. Governance betegner interaksjonen mellom disse aktørene - eller mer spesifikt: de reglene som gjelder for koordinering med henblikk på å ivareta bestemte oppgaver eller funksjoner. Dette er regler som er nedfelt i f.eks. organisasjonsmønstre, handlingsnormer og beslutningsprinsipper. I studiet av regional governance rettes søkelyset mot regionene som knutepunkt og handlingsrom for slik koordinering på tvers av nivåer og sektorer. Er nå dette egentlig noe nytt? Det kan argumenteres for at governance bare er en ny etikett for det som lenge har vært kjent som korporativisme. Statsviteren Stein Rokkan pekte i sin tid på at de store masseorganisasjonene ble inkludert i den politiske makten på to måter (Rokkan 1975): Den ene var gjennom den demokratiske, folkevalgte kanalen,

18 som var basert på numerisk og territoriell representasjon. Den andre var gjennom etableringen av en korporativ kanal, som ga representasjon ut fra ressurser og funksjon. Han spissformulerte det med at votes count but resources decide stemmene teller, men ressursene avgjør. Historikeren Edvard Bull lanserte begrepet om toppfolkenes partnerskap (Bull 1984). Dette var som en karakteristikk av det samvirket mellom stat og organisasjoner som vokste fram i Norge, særlig etter andre verdenskrig. Bull mente at det under Arbeiderpartiets storhetstid ble utviklet en organisert kapitalisme kjennetegnet ved lovbeskyttede organisasjoner og avtalesystemer i arbeidslivet, kollektive forhandlinger, en aktiv offentlig planlegging samt velferdsstatlig regulering og omfordeling. Toppfolkenes partnerskap manifesterte seg i alle de styrer, råd, komiteer og utvalg hvor sentrale representanter for staten og nærings- og arbeidslivet møttes til forhandlinger og overveielser. Sosiologen Gudmund Hernes brukte i forbindelse med den første maktutredningen begrepene forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon for å karakterisere det samme (Hernes 1978). Hvis vi med governance forstår en form for samstyring eller forhandlingsbasert styring, er altså ikke dette noe nytt. Men er regional governance det samme - bare med samvirket i regionene i fokus? De som understreker kontinuitet, overser lett de forandringene som har skjedd. Det er viktige forskjeller mellom de velkjente, korporative systemene og de nye styringsformene som nå vokser fram: I det gamle systemet var staten den sentrale instansen. Dagens forhandlingssystemer er strukket både oppover og nedover. De inkluderer det overnasjonale nivået, med lobby- og komitologisystemet i EU som en framtredende arena, og de er bygget ut på det lokale og regionale nivået, med nye partnerskapsarrangementer rundt kommuner og fylkeskommuner. Mens staten tidligere var det udiskutable beslutningssenteret, skjer det nå en økende spredning og sammenfletning av nivåene. For det andre var det gamle systemet klart formalisert, med de store organisasjonene som faste forhandlingspartnere. Deltakerne var hovedorganisasjonene til arbeidsgiverne, arbeidstakerne og primærnæringene. Dagens forhandlingssystemer er mindre formaliserte, og de omfatter et bredere sett av organisasjoner. Utdanning, forskning, kultur, miljø og en rekke andre samfunnsområder blir trukket inn. For det tredje var det gamle systemet i hovedsak fordelingsorientert. Det var bygd opp i tilknytning til de samordnede inntektsoppgjørene, hovedavtalen i fiskerinæringa, landbruksforhandlingene med staten osv., hvor de store organisasjonene fikk delta i fordelingen av offentlige midler. Dagens forhandlingssystemer er i langt større grad utviklingsorienterte. De er bygd opp rundt utviklingskonsepter og prosjekter, og handler om strategisk koordinering av gjensidig avhengige prosesser. For det fjerde er flere styringsprinsipper tatt i bruk. I det gamle systemet møttes organisasjoner der beslutningene var basert på flertallsavgjørelser og hierarki. I dag finner vi en større blanding av rettsnormer, forhandlinger, belønninger, konkurranse osv. Det vil si en mer sammensatt styringssituasjon. Disse endringene markerer et oppbrudd fra den gamle korporative modellen. Det blir ofte vist til at staten i dag er blitt både for liten og for stor til å håndtere mange av de nye utfordringene som krever en løsning. Det skjer på den ene siden en økende globalisering av sentrale problem- og handlingssammenhenger. På den andre siden blir det regionale nivået stadig viktigere for å knytte sammen de aktivitetene som ellers ivaretas av spesialiserte organisasjoner eller delsystemer. Regionene konkurrerer også i økende grad om investeringer, talentfulle mennesker og andre ressurser, noe som gjør at deres 15

19 16 utviklingsevne og attraktivitet blir avhengig av flere forhold. Kompetansemiljø, tilgjengelighet, bostedskvalitet, servicetilbud og kulturliv er faktorer som det legges stor vekt på. Derfor utvikles det nå nye kooperasjonsformer og forsøk på å skape synergier regionalt (Arbo 2005). Det er disse som blir sammenfattet i begrepet om regional governance. Oppmerksomheten blir dermed vendt fra plan til planlegging, fra organisasjon til organisering, og fra styring på regionalt nivå til regional styring som prosess (Fürst 2003). Under dette ligger det også en endret samfunnsforståelse: Samfunnet oppfattes ikke lenger som en kontrollerbar maskin, men som et komplekst mangfold av selvorganiserende enheter og virksomheter.

20 17 3 Regionsamarbeid og nye regionaliseringsinitiativ Fylkeskommunene har en lang tradisjon for samarbeid om enkeltprosjekter og fellesinitiativ på tvers av fylkesgrensene. Det har også blitt laget fylkesdelplaner, særlig knyttet til arealbruk, som omfatter to eller flere fylkeskommuner. Ett eksempel er fylkesdelplanen for Dovreområdet, gjeldende for åtte kommuner i fylkene Oppland, Hedmark, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal. I tillegg har fylkeskommunene deltatt i en lang rekke Interreg-programmer og andre grenseoverskridende satsinger. Eksempler på dette er programmene for Midt-Norden, Nordkalotten, Den nordlige periferi og Nordsjøprogrammet. I de seinere årene har samarbeidet blitt ytterligere utvidet gjennom opprettelsen av nye fellesorganer som representerer større landsdelsregioner. Vi skal i dette kapitlet kaste et kort blikk på de nye formene for landsdelssamarbeid som er under utvikling. 3.1 Fylkesinndelingen Dagens fylkesinndeling bygger på den gamle lensinndelingen fra middelalderen. Etter innføringen av eneveldet i 1660, ble landet delt i 12 amt. Antallet økte fram til 1866, da det var 20 amt i Norge. Siden har inndelingen stort sett vært uforandret. Unntaket er noen mindre grensejusteringer og innlemmelsen av Bergen i Hordaland i Gabrielsenkomiteen gjorde på 1960-tallet en vurdering av fylkesinndelingen, men dette arbeidet ledet ikke til noen reformer. På slutten av 1980-tallet ble Christiansenutvalget nedsatt, med oppdrag å vurdere kommune- og fylkesinndelingen. Utvalget mente at det var behov for å endre både kommune- og fylkesinndelingen og gikk inn for at fylkene som et minimum burde ha innbyggere (NOU 1992: 15 ). Forslagene møtte stor motstand i kommunesektoren. Under stortingsbehandlingen i 1996 mente flertallet at det ikke var behov for noen nasjonal inndelingsreform. Regjeringen ble likevel bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Oppgavefordelingsutvalget, som ble nedsatt i 1998, skulle ifølge det opprinnelige mandatet ta utgangspunkt i en ordning med tre forvaltningsnivåer i landet. Året etter endret imidlertid Stortinget mandatet til å innbefatte en vurdering av antallet forvaltningsnivåer og forslag til ansvars- og oppgavefordeling ved en eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Både Høyre og Fremskrittspartiet flagget nå at de gikk inn for å fjerne fylkeskommunen. Oppgavefordelingsutvalget var også enstemmig i at dagens fylkeskommune ikke kunne opprettholdes, noe som hadde tilslutning selv fra de fylkeskommunale representantene i utvalget. Utvalget drøftet fire alternative modeller. En av disse var en tonivåmodell med bare kommune og stat. Et flertall i utvalget gikk inn for å erstatte de 19 fylkeskommunene med regioner. Samtidig gikk de inn for å styrke utviklingsrollen og beholde folkevalgt styring gjennom direkte valg (NOU 2000: 22).

21 18 I stortingsbehandlingen i 2001 ble konklusjonen at det fortsatt skulle være et folkevalgt organ på regionnivået. Sammenslåinger skulle være frivillige. Det var ikke flertall for noen av utvalgets alternativer, så inndelingen forble uforandret. Oppgavefordelingen ble derimot endret. Med sykehusreformen, som ble gjennomført fra 2002, mistet fylkeskommunene sitt tyngste tjenesteområde til staten. Ansvaret for landbruk og miljøvern ble først foreslått overført til fylkeskommunene, men dette ble delt mellom primærkommunene og fylkesmannen. Til gjengjeld fikk fylkeskommunene fra 2003 ansvaret for distrikts- og regionalpolitiske virkemidler som tidligere var blitt bevilget direkte fra Kommunal- og regionaldepartementet til særskilte tiltak. Blant disse var de bedriftsrettede virkemidlene som fra 1993 ble fratatt fylkeskommunene og overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Dette skulle styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. 2 Det som skjedde under Oppgavefordelingsutvalgets arbeid, ble en vekker for fylkeskommunene. De begynte selv i økende grad å drøfte nye samarbeidsordninger og regioninndelinger. På et møte i 2001 samlet fylkesordførerne seg om et politisk fellesdokument der de pekte ut agderfylkene, trøndelagsfylkene, Oslo/Akershus, Buskerud/Vestfold og Hedmark/Oppland som aktuelle for sammenslåing. På samme måte som det interkommunale samarbeidet skjøt fart med utbygging av regionråd, søkte nå fylkeskommunene sammen i nye samarbeidsarrangementer. Kommunenes Sentralforbund (KS) har også fått laget utredninger og stilt seg i spissen for en regionalisering i form av sterke, folkevalgte landsdelsregioner (KOU 2004:1, Kommunenes Sentralforbund 2005). Distriktskommisjonen inntok det samme standpunktet (NOU 2004: 19). Fra regjeringens side blir det i kommuneproposisjonen 2006 lagt opp til at Stortinget våren 2007 skal kunne få behandle en prinsippmelding om hele det norske styrings- og forvaltningssystemet på lokalt og regionalt nivå. Det sies at en forvaltningsreform tidligst kan tre i kraft fra Nye regiondannelser 3 Selv om de fleste regionaliseringsinitiativene er av nyere dato, finnes det formalisert landsdelssamarbeid som strekker seg flere tiår tilbake. Det første var Landsdelsutvalget for Nord-Norge Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag Nord-Norge har vært en foregangsregion når det gjelder fylkesovergripende samarbeid. Etter at arbeidet med landsdelsplan for Nord-Norge var avsluttet i 1972, vedtok fylkesutvalgene i Nordland, Troms og Finnmark å etablere et samarbeidsorgan bestående av ti, ledende politikere. Landsdelsutvalget begynte sitt arbeid i 1974 og fikk en tredelt funksjon: Det skulle for det første ta opp, behandle og koordinere saker av felles interesse, slik som oppfølging av landsdelsplanen, større utbyggingstiltak osv. For det andre skulle det være et kontaktorgan overfor sentrale myndigheter. Ved siden av det 2 Fylkeskommunene har fått ansvaret for fordeling av midler til næringsutvikling, interregionalt samarbeid, landsdelssamarbeid, kommunale og regionale næringsfond og tilrettelegging for næringsutvikling. 3 Den følgende oversikten er basert på årsrapporter, avisartikler hentet ut gjennom Atekst, vedlegg 3 i St.meld. nr. 25 ( ), presentasjoner holdt på fagseminaret om regionaliseringsinitiativ i KS 3. mai 2005, Bukve (2004) og annet tilgjengelig materiale. Landsdelsutvalget, Trøndelagsrådet, Vestlandsrådet, Regionsamarbeidet Buskerud-Telemark-Vestfold og Østlandssamarbeidet har egne hjemmesider.