BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: /33 Saksbeh.: JFLI Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: Laksevåg. Gnr 129 bnr 715, Håkonshella. Klage over tillatelse til oppføring av bolig 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om tillatelse til oppføring av bolig. Det ble gitt tillatelse i vedtak datert Vedtaket ble påklaget av Fylkesmannen i Hordaland ved brev datert Fylkesmannens klage går på dispensasjonen som er gitt fra byggeforbudet i 25-metersbeltet langs sjø i den funksjonelle strandsone, jf. kommuneplanen av 2006s bestemmelser punkt 28. Eiendommen er regulert til bolig i reguleringsplan for «Laksevåg. Gnr 129 bnr 2, 4, 5, 7, 24, 400, Håkonshella, omregulering», plan-id , vedtatt Kommuneplanen av 2010 trådte i kraft ved Miljøverndepartementets vedtak , jf. plan- og bygningsloven 11-6 første ledd, siste punktum. Da tillatelsen ble gitt gjaldt kommuneplanen av Her er eiendommen vist som «byggeområde». Hensikten med en klagesaksbehandling er å fastslå om det vedtaket som ble gitt var riktig på det tidspunkt da det ble gitt. Det er derfor kommuneplanen av 2006 som må legges til grunn for vurderingen. For ordens skyld nevnes det at formålet i den nye kommuneplanen av 2010 er «bebyggelse og anlegg». Tiltaket krever dispensasjon fra byggeforbudet i 25-metersbeltet langs sjø i den funksjonelle strandsone, jf. kommuneplanen av 2006s bestemmelser punkt 28. Det er foretatt nabovarsling i samsvar med bestemmelsene i pbl. 21-3, og det er registrert merknader fra Walde Utbygging AS og Berland Bygg AS. Disse merknadene knytter seg hovedsakelig til et rekkefølgekrav i gjeldende reguleringsplan vedrørende opparbeidelse av Håkonshellaveien. Denne veien er nå ferdigstilt og problemstillingen gjør seg ikke lenger gjeldende. Saken er sendt på høring til Fylkesmannen i Hordaland og Grønn etat i Bergen kommune. Det er mottatt en uttalelse fra Grønn etat datert Grønn etat er i utgangspunktet imot en dispensasjon fra byggeforbudet mot sjø, da de mener at det er plass til å bebygge tomten uten at bebyggelsen trenger å komme nærmere sjøen enn 25 meter. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.

2 2. Forslag til vedtak: Vedtak datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef 3. Klage/tilsvar: Klager gjør i hovedsak gjeldende: Trygve Sæle seksjonsleder Fylkesmannen minner om det skjerpede strandsonevernet. Det omsøkte tiltaket ligger i et område med klare kvaliteter som strandsone, og som er lett tilgjengelig for ferdsel og opphold. Arealet for det omsøkte tiltaket er del av et sammenhengende ubebygget areal i strandsonen. Det private ønske om å bygge på en størst mulig del av den solrike delen av eiendommen vil ikke gi klart større fordeler enn de ulemper det er å redusere verdifullt strandsoneareal for allmennheten. En tillatelse vil kunne skape presedens for andre eiendommer i området og ellers i kommunen. På sikt vil dispensasjoner med påfølgende presedensvirkning kunne undergrave kommunens bestemmelse om 25 meters byggegrense langs sjø. Reguleringsplanen for boligområdet åpner for en uheldig nedbygging av attraktivt strandsoneareal. Kommunen bør gå igjennom eldre reguleringsplaner og vurdere om disse er i samsvar med dagens skjerpede strandsonevern. Reguleringsplanen for boligområdet burde vært revidert slik at tomtene på gnr. 129 bnr. 715 og 701, med tilhørende tilkomstvei, ble tatt ut av planen. Utbygging her vil splitte opp et sammenhengende uberørt strandsoneareal og skape en barriere mot sjøen. I tilsvaret fra Advokatfirmaet Harris v/ståle Eeg Nielsen anføres i hovedsak: Reguleringsplanen for Håkonshella var igjennom en langvarig og omfattende planprosess, som involverte både Miljøverndepartementet og regionale (Fylkesmannen) og fylkeskommunale etater. Kommunens planvedtak ble påklaget, og planen ble stadfestet av Fylkesmannen i Hordaland ved vedtak av I Fylkesmannens vedtak framgår det at hele planen er undergitt vurdering fra Fylkesmannens side. Dette gjelder også forholdet til sjø-nære områder hvor det blant annet uttales at: «Området er slik utbygget fra tidligere at allmennhetens tilgang til sjø og sjønære områder ikke er like lett og naturlig tilgjengelig i hele planområdet, noen steder stenger eksisterende boliger og industriområder for en naturlig tilgang. Vi har sett at det bla. gjelder for neset nordøst i reguleringsområdet. Kommunen synes da ikke å ha kunnet stå fritt ved fastsetting i reguleringsplanen av hva som kan bebygges og hva som skal være ubebygget. 2

3 Det er både ønskelig og nødvendig etter det ovennevnte å beholde en del områder til og mot sjøen som er ubebygget. Kommunen må ta hensyn til hva som er mulig å beholde som ubebygget og til andre formål enn industri og bolig. Ved besiktigelse av reguleringsområdet ser vi at det er lite annet som kan eller er egnet til å reguleres som grøntområder og friluftsområder langs sjøen enn det som er regulert i planen. Det skyldes som nevnt eksisterende utbygging og mulighet for å tilrettelegge for tilkomst. Vi vektlegger da først og fremst den noe eldre bebyggelsen og de tidligere etablerte industriområder.» I klagen synes Fylkesmannen å på det sterkeste angripe sitt eget vedtak av Videre viser Fylkesmannen i klagen til St. melding nr. 26 ( ) om nedbygging av strandsonen. Denne meldingen ble avgitt ½ år før vedtaket av Fylkesmannen må derfor ha vært kjent med innholdet i stortingsmeldingen når reguleringsplanen for Håkonshella ble stadfestet. Videre var KPA 2006 med byggeforbud mot sjø innført før Fylkesmannen behandlet klagen i plansaken, hvor de fastslo at de hensyn som var nedfelt i stortingsmeldingen og kommuneplanen var blitt ivaretatt i reguleringsplanen. Den omsøkte tomten er én av tre regulerte boligtomter som ligger ved siden av hverandre. Disse er i plankartet plassert «på kanten» av 25-metersbeltet. Ett av de innregulerte naustene og småbåtanlegget mellom omsøkte eiendom og sjøen er etablert i samsvar med plan. Når Fylkesmannen siden har stadfestet planen og i begrunnelsen sier at «det er lite annet som kan eller er egnet til å reguleres som grøntområder og friluftsområder langs sjøen enn det som er regulert i planen», så må kommunen og tiltakshavere kunne legge til grunn et minstemål av forutsigbarhet ved Fylkesmannens håndtering av byggesaker som iverksettes i samsvar med gjeldende planer. Det området tiltaket ligger i er langt utenfor kjerneområdet for de hensyn som strandsonebestemmelsene skal ivareta. Det er her tale om et urbant delområde, hvor det er lagt til rette for nettopp allmennhetens bruk av strandsonen, men da i form av en mer urban friluftsutnyttelse i form av naustplasser og småbåthavn med vern av tilstøtende badestrandområde. Gjennom naboplanen og KPA er også store deler av vestre Håkonshella avsatt til grøntformål. Planene må sees i sammenheng hva angår utnyttelse av strandsonen på Håkonshella. I praksis er 50 % av strandlinjen på Håkonshella fredet for enhver bebyggelse gjennom KPA. I KPA 2010 er det disponert et areal i sjø til båthavn/fritidsformål som inkluderer utliggeren som vises i reguleringsplanen. De ovennevnte anførsler viser at reguleringsplanen for Håkonshella er svært nøye gjennomtenkt hva angår anvendelse av strandsonen og viser at det ikke på noe punkt er grunnlag for de klagegrunner Fylkesmannen gjør gjeldende på side 2 i sin klage. Samtlige av de tre boligtomtene på rekke vil ha en avstand til sjøen på meter. Dispensasjonen gjelder altså bare en avstand på mellom 1 og 2 meter. Dette vil ikke ha noen praktisk betydning for de hensyn KPA 2010 punkt 28 om 25-meters byggegrense langs sjø i den funksjonelle strandsone skal ivareta. Bergen kommune kunne vedtatt en byggegrense langs sjø med varierende bredde. I Stedet ble det valgt en byggegrense på 25 meter for hele KPA. Dette er en klart mer praktisk løsning, og da heller å foreta eventuelle justeringer, med hensyntagen til pbl annet ledd, der dette er nødvendig. 3

4 Det vises for øvrig til klagen og tilsvaret i sin helhet. 4. Merknader/vurderinger: 4.1 Dispensasjoner I kommuneplanen av 2006s bestemmelser punkt 28, som gjelder byggeområder i den funksjonelle strandsone, heter det at: «innenfor 25-metersbeltet langs sjøen er følgende tiltak ikke tillatt: oppføring av nye bygninger» Det omsøkte tiltaket ligger i et område vist som byggeområde i kommuneplanen, og er innenfor den funksjonelle strandsone. Videre kommer tiltaket nærmere sjøen enn 25 m, på det nærmeste ned mot 21 m. Tiltaket er etter dette i strid med byggeforbudet i kommuneplanens punkt 28 og er avhengig av en dispensasjon for å kunne tillates. Det er søkt om dispensasjon. For ordensskyld nevnes det at det ikke har skjedd en realitetsendring på dette området i den nye kommuneplanen av Her følger byggeforbudet av punkt 4, men i det aktuelle området er fortsatt byggegrensen mot sjø satt til 25 m. Grunnlaget for dispensasjonsvurderingen framgår av plan- og bygningsloven 19-2 der det heter: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi en dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.» Det følger videre av Ot.prp.nr.32 ( ) s. 242 at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for å gi dispensasjon, i motsetning til tidligere hvor det ble praktisert alminnelig interesseovervekt. Det vil normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. I plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd heter det at: «Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.» I denne saken så har ikke statlig eller regional myndighet uttalt seg i forbindelse med at dispensasjonssøknaden ble sendt på høring. Bestemmelsen må likevel tas med i avgjørelsesgrunnlaget i og med at det her er regional myndighet (Fylkesmannen i Hordaland) som har påklaget vedtaket. Dette tilsier at det skal mye til før det kan gis en dispensasjon. Hensynet bak byggeforbudet i 25-metersbeltet langs sjø i den funksjonelle strandsone er å ivareta den nasjonale verdien som strandsonen innehar i forhold til landskap, biologisk mangfold, friluftsliv og kulturminner. 4

5 Innenfor den funksjonelle strandsone er det et overordnet mål å ta vare på og å videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold, landskap, kulturminner, bygningsmiljø og allmenn ferdsel. Dispensasjonssøknaden har vært sendt på høring, og det er mottatt uttalelse fra Grønn etat. I uttalelsen, datert , heter det at: «Søknaden gjelder oppføring av ny bolig i et område vist som byggeområde i kommuneplanens arealdel, og eiendommen er regulert til boligformål gjennom reguleringsplan for Laksevåg, Håkonshella (id ). Eiendommen befinner seg innenfor funksjonell strandsone, der det er et overordnet mål å ivareta og videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold, landskap, kulturminner, allmenn ferdsel og bygningsmiljø. Tiltaket ligger innenfor 25-metersbeltet i funksjonell strandsone der det foreligger et byggeforbud. Skal tiltaket kunne aksepteres fra Grønn etats side, må bygget plasseres utenfor 25-metersbeltet til sjø. Bygget må altså trekkes bak slik at det faller utenfor byggeforbudssonen, slik at avstanden til friluftsområdet som vender ned mot sjøen blir størst mulig. Grønn etat mener valgte løsning for parkering tar opp et uforholdsmessig stort areal, og det bør tas sikte på å innarbeide andre løsninger for parkering.» Fagetaten er kommet til et annet resultat enn Grønn etat. Den tillatelse som er gitt inneholder imidlertid en endring i forhold til den dispensasjonssøknad som ble sendt på høring. Altanen ned mot sjøen er fjernet fra den opprinnelige søknaden, slik at dispensasjonen blir mindre omfattende enn søknaden opprinnelig skulle tilsi. At altanen er fjernet innebærer at tiltaket kommer hele 3,8 m lenger fra sjøen enn det opprinnelig søknad skulle tilsi. Advokat Ståle Eeg Nielsen, som representerer tiltakshaver, anfører at Fylkesmannen allerede har vurdert strandsonevernet i forbindelse med klagebehandling på reguleringsplanen for Håkonshella, plan-id Fylkesmannens stadfestingsvedtak ble fattet , altså etter at strandsonevernet ble skjerpet og etter at byggeforbudet i 25-metersbeltet langs sjø ble innført med kommuneplanen av I dette vedtaket går Fylkesmannen direkte inn på strandsoneproblematikken og fastslår at «det er lite annet som kan eller er egnet til å reguleres som grøntområder og friluftsområder langs sjøen enn det som er regulert i planen». Det følger av plan- og bygningsloven 11-6 første ledd og 12-4 første ledd at et planvedtak er rettskraftig fra kommunestyrets vedtak, med mindre planen skal behandles av departementet. Plan ble vedtatt i 2005, mens kommuneplanen ble vedtatt Dette innebærer at det som var gjenstand for Fylkesmannens klagebehandling på reguleringsplanen var om planvedtaket var riktig på det tidspunkt hvor det ble gitt, og ikke i forhold til den senere innførte kommuneplanen. Selv om Fylkesmannen synes å ha hatt et skjerpet strandsonevern i mente ved behandling av klagesaken, kan dette derfor ikke gis avgjørende betydning. Nielsen påpeker også at den utstikker som vises i reguleringsplanen og ligger i sjøen utenfor omsøkte eiendom er tatt i vare gjennom den nye kommuneplanen ved at den ligger i et område vist som «båthavn/fritidsformål» i kommuneplanens arealdel. Dette medfører ikke riktighet da området med «fritidsformål» i kommuneplanen ligger like nord-vest for det her aktuelle området. 5

6 Fylkesmannen (klager) minner om det skjerpede strandsonevernet og anfører at det omsøkte tiltaket ligger i et område med klare kvaliteter som strandsone, og som er lett tilgjengelig for ferdsel og opphold. Videre pekes det på at arealet for det omsøkte tiltaket er del av et sammenhengende ubebygget areal i strandsonen. Dersom de tre tomtene på rekke, som er regulert inn i reguleringsplanen bebygges, vil dette kunne skape en barriere mellom den største delen av dette ubebygde arealet og sjøen. Fylkesmannen mener at det private ønske om å bygge på en størst mulig del av den solrike delen av eiendommen ikke vil gi klart større fordeler enn de ulemper det er å redusere verdifullt strandsoneareal for allmennheten. På bildet ovenfor er det ubebygde areal Fylkesmannen viser til merket med rødt. Området som i reguleringsplanen er satt av til tre eneboliger er illustrert med den gule sirkelen, og den omsøkte eiendommen i herværende sak er vist med den gule pilen. Som bildet viser er én av de tre boligeiendommene allerede bebygget. Fylkesmannen tar til orde for at de tre boligtomtene burde tas ut av planområdet og slik forbli ubebygget areal. Fagetaten kan ikke ta hensyn til dette. Eiendommene er regulert til bolig, og de kan i utgangspunktet bebygges også om vi krever at bygningene plasseres 25 meter fra sjøen. En slik plassering ville ikke kunne avslås med hjemmel i strandsonevernet. En eventuell endring av reguleringsplanen måtte skje i vedtaks form på bystyre-nivå, og er ikke noe fagetaten vil gå nærmere inn på i en konkret byggesak som gjelder én enebolig. Dette innebærer at selv om dispensasjon fra 25-metersbeltet ikke ble gitt, så ville alle de tre eiendommene kunne bebygges med eneboliger. Vi kan således heller ikke forhindre den barriere Fylkesmannen mener at kan avskjære deler av det ubebygde arealet fra sjøen. Etter fagetatens mening faller derfor deler av de forutsetningene som ligger til grunn for Fylkesmannens klage bort. 6

7 Spørsmålet i denne saken begrenser seg derfor til om det kan gis dispensasjon for den omsøkte plassering av boligen, eller om det bør kreves at bygget trekkes 3-4 meter lenger unna hvor det kan bygges uten dispensasjon. Overstående bilde viser hvor 25-metersbeltet langs kysten går. Ser vi nærmere på hvorfor den omsøkte bygningen kommer innenfor 25-metersbeltet langs sjøen, så skyldes dette innhukket i strandlinjen like sør for naustet på gnr. 129 bnr Fagetaten kan vanskelig se at innhukket i denne saken i seg selv skal medføre et stort behov for at boligen trekkes fire meter lenger unna. På dette bildet har vi forsøkt å illustrere hvor stor effekt innhukket faktisk har på 25- metersbeltet langs sjøen i denne konkrete saken. Dersom strandlinjen hadde fulgt den grønne 7

8 linjen på bildet ville 25-metersbeltet gått langs fasaden på den omsøkte boligen. Dersom strandlinjen hadde fulgt den gule linjen ville huset vært godt utenfor. Ingen av disse alternativene ville ha resultert i et krav om dispensasjon. Bildet illustrerer også størrelsen på innhukket, da linjene bare er henholdsvis 4,3 og 4,2 meter lange. Her må det også nevnes at innhukket i dag er fylt igjen med en rampe for båter som går ned i sjøen. Dersom fyllingen legges til grunn er ikke tiltaket en gang avhengig av dispensasjon. Huset vil da være 25 meter fra sjøen og vil ikke rammes av kommuneplanens punkt 28. Fagmyndigheten har imidlertid funnet å ikke kunne legge avgjørende vekt på dette. Selv om det ikke er konstatert at fyllingen er ulovlig, så er det ikke registrert noen tillatelse i vårt system. Den framstår også som relativt ny, da den ikke framgår på flyfoto fra Bilde: Omtalte fylling i sjø kan sees på naustets venstre side (markert med rødt). Selv om fyllingen ikke vises på flyfoto fra 2009, tilsier disse fotoene at det er en viss uregelmessighet i den strandsone som er tegnet inn i kommunens kartsystem på det aktuelle området: Det er uvisst hvilken vannstand det var når flyfotoet til venstre ble tatt. Tar man utgangspunkt i vannstanden på bildet vil minste avstand mellom sjø og den omsøkte bolig være på 22,3 meter, som igjen betyr at det bare må gis dispensasjon for at tiltaket skal plasseres 2,7 meter nærmere sjøen enn tillatt (og ikke 4 meter som den blå linje på fotoet tilsier) 8

9 Når det gjelder allmennhetens ferdsel langs sjøen kan ikke fagetaten se at tiltaket vil medføre noen ytterligere begrensninger ved den omsøkte plassering, i forhold til om huset ble trukket lenger unna og plassert utenfor 25-metersbeltet. Grunnen til dette er at det ligger en vei mellom sjøen og den aktuelle eiendommen. Selv om vi er enig med Fylkesmannen i at gjentatte dispensasjoner fra byggeforbudet mot sjø vil kunne undergrave regelen og må unngås, så kan vi ikke se at den her aktuelle saken skal kunne ha en slik virkning. Etter fagetatens oppfatning er tomtens situasjon så spesiell at det ikke er noen reell fare for presedensvirkninger av en dispensasjon. Fagetaten er etter dette kommet til at hensynene bak kommuneplanens punkt 28, om byggeforbud i 25-metersbeltet langs sjø i den funksjonelle strandsone, ikke blir vesentlig tilsidesatt av en dispensasjon. Spørsmålet da blir om fordelene ved en dispensasjon er vesentlig større enn ulempene. Ulempene ved en dispensasjon framgår av fremstillingen over. Som det framgår av drøftelsen finner ikke fagetaten at disse er av noe vesentlig omfang. Vi vil ikke kunne forhindre at det ubebygde arealet skilles i to og at den indre delen skilles fra sjøen av en barriere av bolighus, all den tid tomtene likevel kunne bebygges om bygningene ble trukket noen få meter lenger unna. Videre er allmennhetens ferdsel i området sikret med vei. Arealet er heller ikke egnet for opphold, selv om boligen ble trukket lenger unna. Den delen av omsøkte tomt som vender mot sjøen vil uansett utgjøre boligens hageareal (innmark). Det areal som ellers finnes mot sjøen er et smalt stykke mellom tiltakshavers eiendom og den nevnte veien. På andre siden av veien ligger brygge og naust. Fordelene ved den omsøkte plassering blir at tiltakshaver også kan oppnå utearealer på vest- /sørvestsiden av den omsøkte tomten, som vil være den mest solrike del av eiendommen. Videre legger reguleringsplanen opp til adkomst fra denne siden av eiendommen, og det er da naturlig at parkering også ordnes her. Hvorvidt størrelsen av parkeringsplassen som vises i situasjonsplanen er nødvendig kan diskuteres (jf. Grønn etats uttalelse), men skulle denne reduseres burde det resterende areal etter fagetatens oppfatning benyttes som uteareal for boligen. Det vektlegges også at boligens plassering i stor grad samsvarer med plasseringen i reguleringsplanen og ikke kommer nærmere sjøen enn denne. Plasseringen av boligen er fint tilpasset tomten og bebyggelsen på nabotomten som allerede er bebygget, gnr. 129 bnr Fagetaten finner etter dette at fordelene er klart større enn ulempene ved en dispensasjon fra kommuneplanen av 2006s punkt 28, og dermed at dispensasjon kan gis. 4.2 Øvrige merknader Flystøy Da tillatelsen av ble gitt gjaldt kommuneplanen av 2006, jf. drøftelsen ovenfor. På dette tidspunkt ble sonekart for flystøy utarbeidet av Avinor i 2012, med prognoser for støy i 2020, lagt til grunn for byggesaker. I disse kartene ligger den omsøkte eiendommen i gul støysone. Dette tilsier at det skulle vært innhentet en støyrapport før tillatelsen ble gitt. Dette er ikke gjort. Med innføringen av den nye kommuneplanen (2010) er vi imidlertid gått bort fra støykartene med prognose I stedet legges til grunn de hensynsoner for flystøy som framgår direkte 9

10 av kommuneplanens arealdel kart 2. Eiendommen ligger godt utenfor støysonene i kommuneplanen, og fagetaten ser derfor ikke noe behov for å gå videre inn på støyforholdene på tomten. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Trykte vedlegg: 1. Situasjonskart og reguleringskart 2. Situasjonsplan 3. Tegninger etter fjerning av altan 4. Tegninger med altan 5. Flyfoto 6. Utfyllende tilsvar til klage, datert Tilsvar til klage, datert Klage datert Vedtak datert Uttalelse fra Grønn etat, datert Søknad om dispensasjon, datert