POLITIET KRIPOS. Politidirektoratet. pr e-post HØRINGSSVAR FRA KRIPOS - NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN 1 INNLEDNING

Transkript

1 POLITIET KRIPOS Politidirektoratet NCIS Norway pr e-post Deres referanse: Vår referanse: Sted, dato Oslo, HØRINGSSVAR FRA KRIPOS - NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN 1 INNLEDNING NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden (Påtaleanalysen), ble sendt på høring ved Justis- og beredskapsdepartementets brev av 5. mai d.å. Kripos er oppført som egen høringsinstans. Ved brev av 30. s.m. har Politidirektoratet videresendt Påtaleanalysen på høring til underliggende enheter, herunder Kripos, og bedt om at høringsuttalelsene sendes via direktoratet, som vil utarbeide et felles høringssvar. Påtaleanalysen inneholder forslag til 21 tiltak, som retter seg mot henholdsvis ressursbehov, struktur, kompetanse, fagledelse, påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskningen, IKT og effektivisering av straffesaksbehandlingen. Høringsinstansene er bedt om å vurdere de enkelte tiltakene, og at det klart fremgår hvilke tiltak som omhandles. Vår uttalelse konsentrerer seg om tiltak 1-14, samt tiltak 18. Tiltakene vurderes i punkt 3 nedenfor, i samme rekkefølge som i høringsbrevet. Flere av tiltakene har en innbyrdes sammenheng og kan vanskelig vurderes adskilt fra hverandre. Der hvor flere tiltak er vurdert i sammenheng, fremgår det eksplisitt. Kripos vil innledningsvis kort redegjøre for hvordan påtalemyndigheten ved Kripos er organisert. I punkt 2 presenteres våre overordnede synspunkter på utredningen. Kripos har siden 2005 hatt egen påtalemyndighet, jf. riksadvokatens tildelingsbrev av 28. desember 2004, med Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST) som overordnet på statsadvokatnivå. De første årene var påtalejuristene både organisatorisk og stedlig plassert i fagmiljøene. Med virkning fra 1. januar 2013 ble det opprettet en egen Retts- og påtaleenhet (RPE), som alle politiadvokatene er organisatorisk samlet i, under en felles påtaleleder, samtidig som de fortsatt er stedsplassert i sine respektive fagmiljøer. Ved endringen var det viktig for Kripos å beholde interaksjonen mellom påtalejuristene, etterforskerne og øvrige fagpersoner som deltar i etterforskningen, samtidig som det var ønskelig å samle det administrative og faglige ansvaret. Det siste har blant annet en side til kompetanseutvikling. Videre var det ønskelig å gi påtalemyndigheten et tydeligere uttrykk i organisasjonen, som Kripos Post: Pb Dep., 0034 Oslo Besøk: Brynsalleen 6, 0667 Oslo Telefon: (+47) Telefaks: (+47) E-post: kripos@politiet.no Org. nr:

2 internt og eksternt innslagspunkt for spørsmål som ligger under påtalemyndighetens funksjon. Påtaleleder er del av sjef Kripos ledergruppe. Generelt bistår politiadvokatene i alle deler av Kripos ansvarsområder avhengig av de behov som oppstår. Våre påtalejurister yter konsultativ bistand til distriktene og øvrige særorganer og er påtaleansvarlige for Kripos' egne saker. I tillegg håndterer de ulike oppdrag som aktorater etter oppnevning, utredningsarbeid, foredragsvirksomhet og andre kompetansehevende tiltak. RPE består også av personvernrådgivere. Ansettelsene har sin bakgrunn i Kripos' rolle som behandlingsansvarlig etter politiregisterloven og det generelle veiledningsansvar for politietaten som Kripos er tildelt på personvernområdet. Plassering av påtalejurister og personvernrådgivere i en felles enhet har vist seg å gi gode synergieffekter, og oppleves av Kripos som en vellykket løsning. Selv om personvernrådgiverne har et annet primæransvarsområde enn påtalejuristene, drar en gjensidig nytte av hverandres kunnskap og utfyller hverandre godt ved løsning av arbeidsoppgavene, herunder utarbeidelse av de mange skriftlige produkter som Kripos leverer. I tillegg består RPE også av en nestleder og en sivilt ansatt rådgiver. Sistnevnte drifter straffesakskontoret. 2 NOEN OVERORDNEDE SYNSPUNKTER FRA KRIPOS' STÅSTED Vårt hovedinntrykk er at utvalget gjennom Påtaleanalysen har klart å trekke med seg de historiske linjene, samtidig som det har lykkes med å tenke nytt og legge til rette for fremtidens påtalemyndighet. Analysen fremstår særlig relevant og aktuell i lys av de mange andre prosesser som nå pågår i etaten. Som utvalget redegjør for, må påtalemyndighetens kompetanse og kapasitet ta utgangspunkt i samfunnsoppdraget. En svakhet ved tidligere utredninger er at de ikke har definert et klart og utvetydelig samfunnsoppdrag som utgangspunkt for foreslåtte tiltak. Det kan være noe av forklaringen på at man ikke har kommet lenger. For øvrig har påtalemyndigheten slitt med noen av de samme utfordringene som politietaten; manglende implementering og manglende evne til å gjennomføre endringsprosesser. På samme vis som i politietaten er det i påtalemyndigheten vanskelig å endre en innarbeidet kultur. Nå opplever vi imidlertid at det betydelige arbeidet for å løfte etterforskningsfagetogså baner vei for et påtaleløft. Følgende uttalelse fra riksadvokaten, gjengitt i utredningen side 35, beskriver hva løftet først og fremst må bestå i: Kvaliteten er for ujevn. Mange straffesaker holder et høyt nivå, godt tilpasset sakens alvorlighet og kompleksitet. Samtidig konstaterer vi at det i for mange saker er rom for forbedringer. Utfordringen fremover er særlig å løfte kvaliteten innenfor den siste gruppen slik at kvaliteten blir jevnere ved den totale oppgaveløsningen.» En sentral oppgave nå er derfor å enes om hvilke tiltak som skal prioriteres høyest, og deretter starte implementeringen. En oversikt over samtlige tiltak er gitt i kapittel 15. I innledningen, på side 12, første spalte, nest siste avsnitt, uttales: NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 2/14

3 Utvalget har ikke foretatt en nærmere rangering av de foreslåtte tiltakene, men følgende fire områder anses særlig viktige: - økt stabskraft ved Riksadvokatembetet - en styrking av fagledelsen - en klargjøring av påtalejuristenes rolle som etterforskingsleder - en systematisk kompetansebygging For utvalget er det viktig å understreke den indre sammenhengen som eksisterer mellom flere av tiltakene. Eksempelvis gjelder dette utviklingen av en forsterket fagledelse. Her er det flere tiltak som må vurderes samlet. Å plukke ut enkelte tiltak, løsrevet fra konteksten, og samtidig forkaste andre, vil være problematisk og vil neppe gi den ønskede effekt. Kripos mener økt stabskraft ved Riksadvokatembetet er en forutsetning for at de øvrige tiltakene kan gjennomføres etter intensjonen. Når ansvaret for styrket fagledelse og systematisk kompetanseoppbygging ligger til Riksadvokaten, må embetet settes resursmessig i stand til å håndtere ansvaret. Først når denne kapasiteten er på plass er det mulig å gjennomføre øvrige tiltak og implementere disse nedover i påtalelinjen. Økt kapasitet på toppen er også nødvendig for å unngå at merbelastningen for statsadvokatennbetene blir så stor at disse ikke klarer å håndtere sin samlede oppgaveportefølje. Påtalemyndigheten bør ikke komme i en situasjon hvor ansvaret skyves nedover på grunn av manglende kapasitet. Tiltak 8 går ut på å skape rom for økt fagledelse. Dette rommet må heller ikke gå på bekostning av tiltak 11. Statsadvokatens handlingsrom bør ikke skapes ved å delegere oppgaver til politiet. I så fall kan merbelastningen på politijuristene bli så stor at de ikke klarer å fylle rollen som etterforskningsledere. Ivaretakelse av denne rollen er en grunnleggende forutsetning for høy kvalitet i straffesaksbehandlingen. Sett på bakgrunn av utvalgets forslag i utredningen side 194, annen spalte, om at politijuristene skal gis påtalekompetanse i flere saker enn i dag, blir rollen som etterforskningsleder enda viktigere i fremtiden. I utredningen side 27, annen spalte, har utvalget sitert fra riksadvokatens rundskriv 2/2012 kapittel II punkt 2: «Høy kvalitet er et ufravikelig krav og en forutsetning for at de øvrige mål kan nås». Hva som er tilstrekkelig høy kvalitet er relativt; det avhenger blant annet av sakens art, alvorlighetsgrad, kompleksitet og omfang. I handlingsplanen for løft av etterforskningsfeltet, avgitt 31. mai 2016, kapittel 2; Riksadvokaten om etterforskning og kvalitet, er det på grunnlag av riksadvokatens rundskriv og forskning i regi av Politihøgskolen1 oppstilt 13 kvalitetsindikatorer. Som et ledd i utviklingen av kvalitetsbegrepet ble det i handlingsplanen også tilkjennegitt behov for å supplere de allmenne kvalitetsindikatorene med saksspesifikke kvalitetsindikatorer. Det ble gjort i Kvalitetsundersøkelsen 20162, hvor det på side 12 uttales: Kvalitetsindikatorer skal speile den til enhver tid gjeldende normen. Utvelgelsen av indikatorene må utledes av føringer fra lovgiver (eksempelvis om tidsbruk) eller direktiver og retningslinjer. Beste praksis kan også angi en ønsket retning. Samtidig advarer riksadvokaten mot å styre utviklingen i retning av et "merkantilt" kvalitetsbegrep, der kvaliteten tallfestes etter en avkryssing av "ja" eller "nei" på et høyt antall 1 Tor-Geir Myhrer: Kvalitet i etterforskingen, PHS forskning 2015:1 2 Riksadvokaten: Statsadvokatenes kvalitetsundersøkelse 2016 voldtekt og mishandling av nærstående, Riksadvokatens skriftserie 1/2017 NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 3/14

4 spørsmål. En god kvalitetsbedømmelse vil alltid forutsette en selvstendig og faglig skjønnsutøvelse underlagt påtalemyndighetens ansvar. Kvalitetsindikatorene må derfor utformes slik at de krever en slik faglig, konkret vurdering i den enkelte sak. Det er naturlig at riksadvokaten har det overordnede ansvaret for å fastsette indikatorene. Det er i tråd med embetets uttalelse gjengitt i utredningen side 97 annen spalte: «(...) Det sentrale er at Den høyere påtalemyndighet i overensternmelse med påtaleinstruksen 7-5 tredje ledd har definisjonsmakten innenfor straffesaksbehandlingen.» Kvalitetsundersøkelsen 2016 omfattet også kvaliteten på påtalearbeidet i politiet. Resultatene påviste et forbedringspotensial. Herunder må påtaleansvarlig sørge for at det utarbeides etterforskningsplaner i flere saker. Et viktig skritt på veien er at det nå tas i bruk en felles, standardisert plattform for utarbeidelse og bruk av etterforskningsplaner. Politiet har de siste årene kommet langt i å benytte abduktiv metode i etterforskningen. Oppstilling og testing av hypoteser inngår i den standardiserte planen. En forutsetning for at høyere påtalemyndighet skal kunne drive fagledelse innenfor etterforskning, og for at politijuristene skal kunne ivareta sin lederrolle, er at disse besitter den samme forskningsbaserte kunnskapen som etterforskerne. Her er det et forbedringspotensial. På side 13, første spalte, siste avsnitt, presiserer utvalget at «arbeidet med å vurdere kapasitet og kompetanse i påtalemyndigheten må sees i sammenheng med det pågående arbeidet til Særorganutredningen». Det er vi enige i. Høringsuttalelse til NOU 2017: 11 skal avgis innen 1. november d.å. Tiltakene i Påtaleanalysen må videre ses i sammenheng med Etterforskningsløftet. Arbeidet med å styrke etterforskningsfaget har som kjent materialisert seg i en omforent handlingsplan. Utvalget bemerker, i utredningen side 103, at den isolert sett er et viktig og nødvendig grep. Vi deler imidlertid følgende bekymring fra utvalget: Utfordringen knytter seg til det faktum at de tyngste problemstillingene i etterforskingsløftet befinner seg i kjerneområdet for den høyere påtalemyndighets fagansvar. Når de 20 tiltakene i planen skal fylles med innhold, kreves en løpende og aktiv deltagelse fra påtalemyndigheten, som ikke kan avgrenses til formelle møtepunkter. I noen grad er dette forsøkt etterkommet, men ubalansen mellom Politidirektoratet og påtalemyndigheten gjør at den reelle påvirkningsmuligheten er begrenset. Kripos er enig med utvalget i at Den høyere påtalemyndighet må ha et betydelig ansvar for og påvirkning på både det løpende og det langsiktige arbeidet på etterforskingsfeltet. Det er svært viktig at Etterforskningsløftet ikke stopper opp. Samtidig mener Kripos det er klokt å avvente resultatet av de pågående høringer før det fattes en endelig beslutning om hvordan fagforvaltningsapparatet skal rigges. Utvalget forklarer i kapittel 1.3.3, på side 15, første spalte, og i kapittel 2.3.2, forskjellen mellom det tosporede systemet, og den organisatoriske ordningen med integrert påtalemyndighet i politiet. Førstnevnte innebærer at hele påtalelinjen, fra politiet og opp til riksadvokaten, er politisk uavhengige i straffesaksbehandlingen.3 Dette til forskjell fra den polisiære linja, hvor ansvarsforholdet går fra politiet via direktoratet opp til politisk ledelse i 3 Det er kun Kongen i statsråd som kan instruere i enkeltsaker. I forslaget til ny straffeprosesslov, NOU 2016: 24, kapittel 8.2.1, foreslås instruksjons- og omgjøringsmyndigheten som i dag tilligger Kongen i statsråd opphevet, slik at uavhengigheten formelt styrkes ytterligere. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 4/14

5 departementet. Politisk uavhengighet i etterforskningssporet sikrer stabilitet og forutsigbarhet både for borgerne og for de som er satt til å håndheve straffebestemmelsene Stortinget har vedtatt. Både riksadvokaten og andre i påtalelinjen har ved gjentatte anledninger redegjort for hva det tosporede systemet innebærer. Likevel eksisterer det fortsatt en misoppfatning - også innad i politietaten - om at påtalemyndigheten ikke lenger vil ha et lederansvar for etterforskningen hvis politijuristene organiseres utenfor politiet. 4 Det siste er et spørsmål om hvordan påtalemyndigheten bør organiseres, og må ikke blandes sammen med spørsmålet om hvem som har ansvaret for straffesaksbehandlingen. Kripos er enig med utvalget og deres oppdragsgiver i at den integrerte påtalefunksjonen skal legges til grunn som en premiss, og at innsatsen først og fremst bør konsentreres om å gjennomføre en kvalitetsreform. Vi er for øvrig av den oppfatning at en kompetanseheving og -utvikling i påtalemyndigheten kan bidra til å dempe noe av den kritikken som har vært rettet mot måten påtalemyndigheten ivaretar sitt lederansvar på, og som synes å danne grobunn for den såkalte "skilledebatten". Kritikken har til dels vært berettiget, og må tas på alvor. Påtaleanalysen, og en oppfølging av tiltakene der, er et steg i riktig retning. I det følgende gir vi merknader til de tiltakene vi har valgt å behandle. De øvrige tiltakene foranlediger ingen særskilte merknader fra vår side nå. 3 MERKNADER TIL DE FORESLÅTTE TILTAKENE Tiltak 1 - Definisjon av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag I prop. 61 LS ( ) ble det bebudet en utredning av om påtalemyndigheten «har riktig kapasitet og kompetanse». Dette er gjentatt i innst. 306 S ( ). I mandatets første avsnitt, inntatt i analysen side 13 første spalte, uttales om dette: Analysen skal ha et særlig fokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse for å ivareta de mål som er angitt, og identifisere forbedringspotensial og forelå løsninger for både kapasitetsutvikling og kompetanseutvikling (...). Svaret på om påtalemyndigheten har rett kapasitet og kompetanse avhenger naturlig nok av «de mål som er angitt», det vil si det oppdrag som skal utføres. Utvalget har innledningsvis, i kapittel 1.1, valgt å definere påtalemyndighetens samfunnsoppdrag, slik: Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet. Kripos er enig med utvalget i at påtalemyndighetens samfunnsoppdrag bør defineres videre enn til bare å omfatte behandling av enkeltsaker. En definisjon som også omfatter påtalemyndighetens rolle som en aktiv samarbeidspartner for politiet er i samsvar med hvordan oppdraget etter vår mening er i dag og bør være i fremtiden. 4 Se til illustrasjon PFs landsmøtevedtak 2016, gjengitt i utredningen side 28 første spalte. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 5/14

6 Vi er videre enige i at borgernes rettssikkerhet må fremheves. Det er i tråd med politiets samfunnsoppdrag, definert i politiloven 1. Men også nasjonale interesser må ivaretas. I en tid med skiftende trusselbilde er det viktig å fremheve også denne delen av oppdraget. Selv om det for så vidt kan hevdes at de nasjonale interessene er ivaretatt gjennom formuleringen «et trygt samfunn», mener vi at det med fordel kan uttrykkes mer direkte, ved formuleringen «verne rikets interesser». Vi tillater oss derfor å foreslå et tillegg, slik at oppdraget får følgende definisjon: Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet, verne rikets interesser og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet. Tiltak 2 - Kompetanse Kripos er enig med utvalget i at Riksadvokaten skal ha det overordnede ansvaret for kompetanseheving og - utvikling i påtalelinjen, slik vi allerede har understreket i punkt 2 ovenfor. Det eksisterer en gråsone mellom riksadvokatens og politidirektørens ansvarsområder. Kripos mener gråsonen bør reduseres ved i større grad å definere hva påtalemyndigheten har ansvaret for, jf. våre overordnede merknader om ansvarsfordelingen i Etterforskningsløftet. Løsningen med delt ansvar er av flere grunner problematisk, og kan medføre en utilsiktet ansvarspulverisering. En viktig del av ansvaret er å definere kompetansebehovet, og sørge for å innhente nødvendig kapasitet og ekspertise for å imøtekomme dette. At det defineres hvor ansvaret ligger, betyr selvsagt ikke at det gode, tverrfaglige samarbeidet skal opphøre. På samme måte som politiet benytter påtalepersonell i undervisningen, må påtalemyndigheten benytte seg av kompetansen som politiet besitter. Det gjelder også innen områder som teknologi, psykologi, psykiatri, biometri, kjemi osv. Påtalemyndigheten må være flinke til å spille på andre for å utvikle egen kompetanse. For øvrig mener Kripos det er en klar fordel at de som skal samhandle i etterforskningen også deltar i felles kompetansehevende tiltak. Det gir økt samhold, økt forståelse og respekt for hverandres roller og gode faglige synergier. Politihøgskolens utdanning i funksjonsrettet ledelse for etterforskningsledere er etter vår oppfatning et eksempel på at felles kompetansehevende tiltak fungerer godt i praksis. Her deltar både taktiske etterforskningsledere og påtalejurister på samme utdanning. Et annet eksempel er kurs i avhørsmetodikken KREATIV. Tiltak 3 - Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet Styrking av Riksadvokatembetet er som nevnt nødvendig dersom det skal være praktisk mulig å gjennomføre det utvalget foreslår, særlig tiltak 7 om styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen. Samtidig må en sørge for å bevare de elementene som gjør at embetet nyter så stor tillit både innad i etaten og utad. Det er etter vår oppfatning en ubetinget styrke at embetet er effektivt og evner å områ seg raskt når situasjonen krever det, samtidig som kvaliteten er gjennomgående høy. Kripos mener tiltak 3 bør gis førsteprioritet, slik at det kan utmeisles en overordnet strategi for kompetanseheving og -utvikling. De som skal utforme strategien må få på plass nødvendig kompetanse og kapasitet først. Tiltak 3 må ses i sammenheng med tiltak 5 om økt bruk av forskning i straffesaksbehandlingen. Deler av den økte stabskraften bør brukes til å definere standarder, NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 6/14

7 og til å ivareta en "bestillerrolle" innenfor forskning. Det er ønskelig at Riksadvokaten tar stilling til hva det skal forskes på, og hva som kan/skal brukes i straffesaksarbeidet og i de ulike utdanningstilbudene. En fleksibel kompetansefordeling mellom Riksadvokaten og statsadvokatene, jf. tiltak 4, gjør det formentlig mulig å gjennomføre de øvrige foreslåtte tiltakene uten radikale organisatoriske endringer ved Riksadvokatembetet. Riksadvokatembetet bør ikke bli for stort i antall ansatte. Vi er imidlertid enige med utvalget i at tiden har kommet for en utvidelse, og en foreløpig økning på foreslåtte 14 statsadvokater synes både realistisk og hensiktsmessig. Tiltak 4 En mer fleksibel kompetansefordeling mellom riksadvokaten og statsadvokatene Forslaget om en fleksibel kompetansefordeling støttes av Kripos. Hva gjelder enkeltsaksbehandling, er det også innenfor eksisterende lovverk lagt opp til en fleksibel kompetansefordeling. Det er få betenkeligheter ved at oppgaver delegeres fra Riksadvokaten til regionale statsadvokater, forutsatt en konkret og nøye vurdering av hva som egner seg for delegasjon. Det er svært viktig at de prinsipielle spørsmålene får sin avklaring ved Riksadvokatembetet, slik at hele påtalelinjen følger en felles strategi. Det gjelder både påtaleavgjørelser, klagebehandling og iretteføring av saker i Høyesterett. Eksempelvis er det for Kripos naturlig at embetet i større grad kan engasjere seg i rettsprosesser som gjelder lovanvendelse og saksbehandling knyttet til lovfestet og ulovfestet metodebruk. Her utvikles rettstilstanden løpende og for en stor del gjennom Høyesteretts praksis. Å drive rettsutvikling er en av påtalemyndighetens viktigste oppgaver. Dette kan både skje gjennom å anvende eksisterende lovverk på nye områder og ved å foreslå nye eller endrede lovbestemmelser. Koblingen mellom juss, taktisk politiarbeid og teknologi er ikke nødvendigvis enkel, og konsekvensen av valg som gjøres i enkeltsaker kan være vanskelig å overskue. Da er det behov for noen som evner å se sammenhengen og vurdere mulige løsninger i et fremtidsrettet perspektiv. Denne funksjonen bør ivaretas av Riksadvokatembetet. Tiltak 5 Økt bruk av forskning i straffesaksbehandlingen Vi slutter oss til utvalgets vurderinger i kapittel om at påtalemyndigheten må utvikle en bestillerrolle og at riksadvokatens kobling til Politihøgskolen utvikles og formaliseres. Det er på høy tid å intensivere forskningsarbeidet innenfor straffesaksfeltet. Her er det et uutnyttet potensiale som kan bidra til at påtalemyndigheten jobber mer kunnskapsbasert. Utvalget skriver at påtalemyndigheten treffer viktige beslutninger snarere med grunnlag i erfaringsbaserte oppfatninger enn med basis i forskningsbasert kunnskap. Det er et synspunkt Kripos deler, dog slik at det samtidig understrekes at "erfaringsbaserte oppfatninger" med god grunn alltid vil utgjøre et tilsvarende sentralt og verdigfult grunnlag for de beslutninger påtalemyndigheten treffer. Det er foreslått å opprette en egen rettsavdeling ved Riksadvokatembetet. Like viktig er det å sørge for å ha tilgjengelig kompetanse innen forskning. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 7/14

8 I riksadvokatens brev til statsadvokatembetene og politimesterne av 6. juli d.å. 5 vises det til at arbeidsgruppen som gjennomgikk norske myndigheters behandling av straffesakene mot Sture Bergwall6 har anbefalt å prioritere forskning på effekten av anbefalt metodikk, eksempelvis bevisvurdering med vekt på kognitive forenklingsstrategier. Riksadvokaten viser i brevet til Påtaleanalysens vurderinger og anbefalinger, jf. side 9, siste avsnitt: "For så vidt gjelder behovet for forskning er dette trukket frem også i påtaleanalysen som et mulig viktig bidrag for høyere kvalitet i påtalemyndighetens straffesaksarbeid". Vi oppfatter riksadvokatens henvisning som en støtte til påtaleanalyseutvalgets forslag, og anbefaler at tiltak 5 prioriteres av embetet så snart den nødvendige stabskraften er på plass. Tiltak 6 - En redefinering av statsadvokatrollen Tiltak 7 - En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen Tiltak 8 - Handlingsrom for økt fagledelse Tiltak 9 - En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger Ovennevnte fire tiltak har en indre sammenheng som gjør det mest hensiktsmessig å behandle dem samlet. Med unntak av det organisatoriske spørsmålet om reduksjon i antall statsadvokatembeter dreier forslagene seg om å utvikle fagledelsen i Den høyere påtalemyndighet. Umiddelbart kan det synes feil å definere statsadvokatrollen som en faglederrolle. En viktig og sentral del av statsadvokatrollen er enkeltsaksbehandling (påtaleavgjørelser og klagebehandling) og aktorering. Den tradisjonelle definisjonen sondrer mellom disse rollene. Det er viktig å fremheve det betydelige ansvaret som ligger i å påtaleavgjøre og iretteføre de mest alvorlige og/eller prinsipielle straffesakene. Statsadvokatene er, slik vi kjenner dem, ingen homogen gruppe. Ikke alle egner seg like godt til å drive utadrettet virksomhet i form av veiledning og opplæring. Mange har andre egenskaper som etter vår mening gjør dem til gode statsadvokater. Påtalemyndigheten har fortsatt behov for både «aktormaskiner» og «utredere». Det er etter vår mening en styrke for det samlede statsadvokatkorpset. Dersom statsadvokatrollen skal defineres som en faglederrolle er det derfor viktig å presisere - og forstå - hva rollen omfatter. Utvalget skriver, på side 212, at statsadvokatrollen for fremtiden skal forstås som «fagledelse, hvorav en stor del består av enkeltsaksbehandling og aktorering». Kripos er enige i utvalgets forståelse av statsadvokatrollen. Det tradisjonelle synet har vært at fagledelse er noe som kommer i tillegg til enkeltsaksbehandling og aktorering. Denne snevre forståelsen kan være en årsak til at Den høyere påtalemyndighet ikke har kommet lenger i å utvikle fagledelsen. 5 Riksadvokatens brev av 6. juli 2017: Rapport om norsk politi og påtalemyndighets behandling av straffesakene mot Sture Bergwall - Riksadvokatens vurderinger, videre oppfølging og pålegg 6 Arbeidsgrupperapport; Norsk politi og påtalemyndighets behandling av straffesakene mot Sture Bergwall, Riksadvokatens skriftserie 3/2015. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 8/14

9 Vi slutter oss derfor til følgende uttalelse på side 192, andre spalte: Statsadvokatene må i fremtiden identifisere seg med rollen som fagleder, og i mindre grad se på seg selv som en avansert enkeltsaksbehandler. Statsadvokatenes fagledelse er foreslått forankret i ny straffeprosesslov 2-5, slik: (3) Statsadvokatene skal føre tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og gi faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet. Fagledelse er ikke noe entydig begrep. Kjernen i statsadvokatenes fagledelse er i riksadvokatens rundskriv 2/2012 angitt til «å delta i beslutningsprosesser ved fastsettelse av mål og prioriteringer lokalt, å gi retningslinjer for straffesaksbehandlingen i politiet, herunder å føre tilsyn med og å utføre kvalitetskontroll av den, og å bidra til å heve kompetansen i politiet.» Oslo statsadvokatembeter er landets største regionale embete, og det embetet som har kommet lengst i å utvikle fagledelsen. I utredningen kapittel fremgår det hvilke elementer fagledelsen til Oslo statsadvokatembeter konkret bestod av i Kripos mener at arbeidet som Oslo statsadvokatembeter har nedlagt er et godt utgangspunkt for den videre utviklingen av fagledelsen på landsbasis. Samtidig som den enkelte statsadvokat må identifisere seg med faglederrollen, må hvert embete organiseres slik at det dekker ansvarsområdet til Den høyere påtalemyndighet, med utgangspunkt i samfunnsoppdraget. Hvert regionale embete må settes i stand til å drive fagledelse slik utredningen gir anvisning på. I dag er det stor forskjell mellom statsadvokatregionene, både i størrelse, struktur og hvordan de løser sine oppgaver. Noen har utviklet fagledelsen til en utadrettet og proaktiv virksomhet, mens andre synes fortsatt å primært drive fagledelse gjennom grønne påtegningsark, og i et mer retroaktivt perspektiv. Det fremstår for tilfeldig hvilken kompetanseoverføring som skjer fra de regionale embetene og nedover i påtalelinjen. Utfordringen kan løses ved at embetene gjøres mer organisatorisk like, og ved at det stilles like krav til oppgaveløsningen (men samtidig slik at de regionale embetene fortsatt har noen særskilte ansvarsområder). Hvordan ansvaret skal fordeles internt, og hvem som skal bekle de ulike rollene, bør det være opp til embetsleder å avgjøre. Det bør etter Kripos' vurdering heller ikke være noe mål at hver enkelt statsadvokat skal fylle alle elementer i en faglederrolle. Som foreslått av utvalget, bør det opprettes faglederstillinger ved alle statsadvokatembeter. Dette må også ses i sammenheng med utvalgets drøftelse i punkt 14.2 av behovet for økt spesialisering i den høyere påtalemyndighet. Som der uttalt, faller det naturlig inn under embetsledernes ansvarsområde å kartlegge kompetansen og prioritere kompetansehevende tiltak for eget embete. Utvalget forutsetter at faglederne ved statsadvokatembetene skal samhandle tett med den sentrale fagledelsen ved Riksadvokatembetet. Det er vi enige i. I tillegg til en tettere interaksjon innad i Den høyere påtalemyndighet, slik utvalget beskriver i kapittel , er det viktig også å opprettholde interaksjonen med Etterforskningsløftet. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 9/14

10 Rapporten «Rammeverk for systematisk erfaringslæring», sendt på høring fra Politidirektoratet med frist 22. d.m., legger føringer for statsadvokatens faglederrolle. Det gjenstår å se hvilke endringer som gjøres etter høringsrunden, men det ligger an til at statsadvokatene vil bli pålagt et større ansvar. Det er etter vår oppfatning positivt. Kripos ansatte deltar jevnlig både i underveisevalueringer og i evalueringer av avgjorte straffesaker. Dette gjelder egne saker og i saker vi bistår distriktene med. Vi opplever svært sjelden at statsadvokatene tar initiativ til eller ansvar for slike prosesser. Evalueringene skjer som regel i regi av politiet, og statsadvokatene møter etter invitasjon. I tiltak 8; Handlingsrom til økt fagledelse, mener utvalget at handlingsrommet best skapes ved en reduksjon i oppgaveporteføljen, hvor statsadvokatene skal avlastes av politiet både med enkeltsaksbehandling og aktorater. Vi støtter forslaget om økt fleksibilitet i oppgavefordelingen. Se våre merknader til tiltak 13 nedenfor. Dersom påtaleansvaret for flere saker delegeres nedover, er det imidlertid svært viktig at de prinsipielle sakene, de som det er aktuelt å evaluere, sendes oppover i påtalelinjen for vurdering. Det kan løses ved en operasjonalisering av underretningsplikten i påtaleinstruksen 7-2. Det vises i denne forbindelse også til våre merknader til tiltak 13 nedenfor. For øvrig er det mange politiadvokater, både fra Kripos og fra politidistriktene, som besitter kompetanse innenfor ulike områder av strafferetten og straffeprosessen, og som benyttes som forelesere på etter- og videreutdanningstilbud ved PHS. Dette vil det formentlig fortsatt være behov for selv om høyere påtalemyndighet tar et større og overordnet ansvar for fagledelsen. Interaksjonen mellom høyere påtalemyndighet og påtalemyndigheten i politiet vil derfor være viktig å ivareta. Et annet poeng er at politiadvokatene allerede i dag avlaster statsadvokatene med aktorater, både etter oppnevning (med ansvar for gjennomføring av aktoratet alene) og som medaktorer. Slik er det også i forholdet mellom NAST og Kripos. Dette er en ordning vi er fornøyde med, i det den blant annet bidrar til kompetanseheving hos våre politijurister. Aktoratene er imidlertid svært ressurskrevende. Sett fra vårt ståsted må økt handlingsrom også skaffes gjennom en styrking av statsadvokatembetene, og ikke bare ved at oppgaver delegeres til politijuristene. Hva gjelder organisering av de regionale embetene, er den beste løsningen etter vår vurdering ikke nødvendigvis at hvert embete har ansvaret for to politidistrikter hver. Stedsplassering av statsadvokatembetene må ses i sammenheng med distriktenes geografiske utstrekning og hovedseter, og bør heller ikke vurderes helt uavhengig av rettskretsen for de seks lagdømmene. Hvis to og to politidistrikter skal sokne til samme statsadvokatembete vil det i praksis innebære at Nordland og Trøndelag slås sammen. Om det er den beste løsningen, med tanke på geografiske avstander og at embetet må forholde seg til to lagdømmer, er vi usikre på. Tiltak 10 Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp Kripos støtter ikke dette forslaget. Utvalget skriver at det med en viss berettigelse kan anføres at statsadvokatene ikke vil ha så mye å tilføre ved førstegangsansettelse, men at de opparbeider seg et grunnlag som gjør det mulig å ha en kvalifisert oppfatning ved videre ansettelser. Dette siste er ikke alltid tilfelle. En statsadvokat kan ha mye å bidra med som referanse ved en videre ansettelse, men ikke nødvendigvis i større grad enn kollegaer i det aktuelle politidistriktet eller en lokal tingrettsdommer. Sett på bakgrunn av utvalgets forslag om at flere straffesaker enn i dag skal avgjøres i politiet, vil statsadvokatens faktiske grunnlag NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 10/14

11 for å vurdere politiadvokatens arbeid neppe bli bedre. Utvalget har heller ikke kommet opp med konkrete forslag til hvordan statsadvokatens rolle i ansettelsesprosessen i så fall skal formaliseres. Vår oppfatning er at statsadvokatenes rolle i dag, som referansepersoner, bør videreføres. Tiltak 11 - En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskningen Påtalemyndigheten er gjennom straffeprosessloven tillagt det overordnede ansvaret for etterforskningen. I tillegg til utvalgets beskrivelse og vurdering i kapittel 5.4 og 13.2, er ansvaret beskrevet og vurdert i NOU 2016: 24 kapittel Fremtidens påtalemyndighet må forventes å fylle sin rolle bedre enn i dag. Det betyr ikke at alle påtalejurister skal tilegne seg samme kompetanse som en politifaglig etterforskningsleder, like lite som sistnevnte kan forventes å ha samme kompetanse som politijuristen. I så henseende mener Kripos sitatet under fra riksadvokatens rundskriv nr. 3/99; fortsatt er gir et riktig og viktig utgangspunkt for dette samvirket i straffesaksbehandlingen: Erfaring viser at den beste, og raskeste, straffesaksbehandlingen skjer hvor politijurister og etterforskere samarbeider godt helt fra anmeldelsestidspunktet. I dette samarbeidet må man utnytte best mulig den kompetanse som etterforsker og jurist har til sammen. En god dialog både om etterforskingsmessige og påtalemessige spørsmål er viktig. Som utvalget skriver, må en uerfaren politijurist søke støtte hos erfarne taktiske etterforskningsledere, og uerfarne etterforskere må søke støtte hos erfarne politijurister. Utviklingen går for øvrig i retning av at det i flere straffesaker også benyttes fagansvarlige innen elektronisk/digital sporsikring, avhør etc. Disse har en avgrenset lederrolle overfor sin gruppe med etterforskere. I enkelte straffesaker opprettes prosjektgrupper, og etterforskningen driftes som et prosjekt. Da kreves det i tillegg andre egenskaper av ledergruppen enn ren fagkompetanse. Arbeidsfordelingen mellom deltagerne i etterforskningen avhenger av hvem som til enhver tid bekler rollene. Å ta ansvar, og å være en god leder, innebærer å knytte til seg kompetanse på områder en selv ikke behersker. Samtidig skal påtalemyndigheten ha - og ta - hovedansvaret. Det er viktig å understreke at det gjelder både i små saker, hvor det kun er en påtalejurist og en etterforsker involvert, og i prosjekter med flere titalls deltagere. I denne sammenheng er det også relevant å drøfte statsadvokatens ansvar i straffesaker hvor tiltalekompetansen ligger hos dem. Det har utvalget gjort i utredningen kapittel Avveiningene som må gjøres i skjæringspunktet mellom statsadvokatenes involvering og politijuristenes etterforskningsledelse er godt beskrevet av utvalget. Vi er enige i at statsadvokatene oftere enn i dag bør orientere seg om alvorlige og prinsipielle saker i en tidlig fase av etterforskningen, i den hensikt å gi råd og veiledning, herunder i saker hvor Kripos yter bistand. I noen tilfeller er statsadvokaten også pålagt et nærmere definert og avgrenset beslutningsansvar under etterforskningen. Oversendelse av rettsanmodninger til rettshåndhevende myndigheter i andre land er ett eksempel. Klarering av enkelte typer skjult metodebruk er ett annet. Vi er imidlertid enige med utvalget i at det ikke er naturlig at statsadvokatene tar en rolle som nærmer seg etterforskningsledelse. Utvalget har på side 100 annen spalte omtalt underretningsplikten, og understreket at den korresponderer med en aktivitetsplikt. Dersom en statsadvokat mottar underretning fra en politiadvokat om et mistenkelig dødsfall, utløser det etter omstendighetene en aktivitetsplikt. En statsadvokat som i ettertid sier at han bare mottok underretning, og at det er NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 11/14

12 politiadvokatens ansvar at saken ble henlagt som intet straffbart forhold, har ikke tatt ansvaret som følger av påtaleinstruksen 7-2. I utkast til rapport om rammeverk for systematisk erfaringslæring, som direktoratet har sendt på høring, med frist 22. d.m.7, er det blant annet foreslått «underveisevaluering». Formålet er å kvalitetssikre etterforskningen i ikkepåtaleavgjorte straffesaker. Statsadvokatene foreslås pålagt et ansvar for kvalitetssikringen. Hvilke saker som skal evalueres underveis er et av spørsmålene som må besvares i høringsrunden. Dette har en praktisk side til underretningsplikten. Vi trenger retningslinjer som sikrer at det underrettes oppover om saker som det kan være aktuelt å evaluere underveis. På bakgrunn av underretningen må det så forventes at statsadvokaten vurderer om (deler av) etterforskningen skal undergis en evaluering. Det er viktig at en eventuell underveisevaluering gjennom mandat klart avgrenses mot saksansvaret, slik at det ikke oppstår uklare ansvarslinjer. Formodentlig bør underveisevaluering konsentreres om prosess og metodikk og ikke gå inn på materielle spørsmål. Tiltak 12 En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet Kripos er, gjennom bistandsrollen, relativt godt kjent med situasjonen i påtalemyndigheten i politidistriktene. Vi opplever at sammenslåingen av distriktene har ført til større arbeidsbelastning på jourhavende påtalejurist. De signalene vi har fanget opp hittil, tyder på at det er mindre tid til aktiv straffesaksledelse enn tidligere. Dette kan skyldes at reformen er i en overgangsfase, hvor de nye distriktene ikke har rukket å besette alle rollene og endringsprosessene ikke er ferdigstilte. Uansett gir omfanget av oppgaver som utvalget foreslår lagt til politijuristene grunn til bekymring for kapasiteten. Dersom flere oppgaver skal delegeres til påtalemyndigheten i politiet er det neppe mulig å utføre disse innenfor eksisterende rammer. Vi er enige med utvalget i at det er nødvendig med en ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet for å imøtekomme merbelastningen. Samtidig er vi enige i at en må starte med å definere oppgaver og avklare kapasitetsbehovet i Den høyere påtalemyndighet. Tiltak 13 Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet et mer strukturert system I kapittel 13.6 stiller utvalget spørsmålet: Bør det innføres flere stillingskategorier? Svaret avhenger av hva en ønsker å oppnå. Det er i alle fall viktig å skille mellom hva som er nødvendig for å sikre gode, helhetlige karriereløp, hva som er nødvendig for å kunne inneha ulike grader av påtalekompetanse og hva som er ønskelig av lønnspolitiske hensyn. Dersom målet er å påvirke kvaliteten på arbeidet, mener Kripos dette også kan skje på andre måter enn ved stillingskategorier. Vektige argumenter for å innføre flere stillingskategorier er imidlertid at Den høyere påtalemyndighet har valgt å gjøre det, jf. utredningen kapittel 3.4.2, samt at det opereres med langt flere stillingskategorier i politiet. Tar man utgangspunkt i tanken om felles kompetanseheving i hele påtalelinjen fremstår det hensiktsmessig at også politijuristene har et sammenlignbart system som tilrettelegger for helhetlige og gode karriereløp. 7 Kripos vil inngi høringsuttalelse til denne. NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 12/14

13 Uavhengig av nye stillingskategorier mener Kripos det er på tide å gjøre endringer i påtalekompetansen i politiet. I dag opereres det med henholdsvis delegert påtalekompetanse og delegert utvidet påtalekompetanse. I tillegg er kompetansen til å begjære og beslutte bruk av skjulte tvangsmidler tillagt politimesteren. Det siste er av flere grunner en lite hensiktsmessig løsning. Politimesterne i de nye, store distriktene kan ikke lenger forventes å ha verken den oppdaterte fagkunnskapen eller den nødvendige kapasiteten som kreves til å håndtere så vidt mange og kompliserte juridiske spørsmål som denne oppgaven innebærer. Det er formentlig en bedre løsning å legge kompetansen til et lavere nivå, og samtidig sørge for at det stilles konkrete kvalifikasjonskrav til de som skal inneha kompetansen. En mulig løsning er å operere med flere nivåer av utvidet påtalekompetanse, som ikke nødvendigvis trenger korresponderer med bestemte stillingskategorier. Dagens politidistrikter har politijurister med lang og bred erfaring, og som vil være skikket til å inneha en slik særskilt, delegert påtalekompetanse. Endringer i den delegerte påtalekompetansen er behandlet i NOU 2016: 24 kapittel En mulig løsning som foreslås der er at alle politijurister har samme kompetanse etter loven, og at den nærmere fordelingen bestemmes av påtalemyndigheten, eksempelvis gjennom retningslinjer gitt av riksadvokaten. Løsningen kan tilrettelegge for en bedre utnyttelse av den samlede kompetansen i påtalemyndigheten og samtidig gi en faglig karrierestige som er individuelt tilpasset. Formentlig vil en slik gradering eksempelvis virke faglig motiverende for politijurister som ønsker en annen karrierevei enn administrativ ledelse. Det er samtidig viktig at det utarbeides gode rutiner for å sikre at de prinsipielle sakene likevel sendes oppover og påtaleavgjøres og aktoreres av en statsadvokat eller av riksadvokaten. Dette kan gjøres gjennom en operasjonalisering av underretningsplikten, jf. våre kommentarer til tiltak 11. Vi viser også til våre kommentarer til tiltak 4 om at de prinsipielle sakene må håndteres av riksadvokaten etter en felles strategi. Det er som kjent verken mengden narkotika eller summen av det økonomiske utbyttet som avgjør om saken er prinsipiell. Strafferammene er ikke alene egnet som målestokk for hvilke saker som bør håndteres av Den høyere påtalemyndighet. Ordningen med at underretning skjer ved gjenpart av første fengslingspåtegningen er det også grunn til å vurdere. Det bør være andre kriterier som utløser underretningsplikten. Disse kriteriene er det hensiktsmessig at riksadvokaten definerer. Tiltak 17 Kontrolletatene utvidet bruk av forenklet forelegg, overføring til forvaltningen for vurdering av administrative sanksjoner, avkriminalisering Kripos støtter forslaget om å utvide rammene for kontrolletatene til å avgjøre saker ved forenklet forelegg. økt bruk av administrative sanksjoner for å frigjøre kapasitet, slik at de mer alvorlige og prinsipielle straffesakene kan handteres bedre, er etter vår oppfatning en ressursprioritering som det i dagens økonomiske virkelighet synes stadig vanskeligere å argumenter godt mot Tiltak 18 Et tilgjengelig og oppdatert regelverk Det finnes i dag flere offentlige databaser hvor en gjennom abonnement kan få tilgang til oppdatert rettskildemateriale. Lovdata er ett eksempel. Hva gjelder intern kunnskapsdeling, er KO:DE etablert som nasjonal digital fagportal for formidling av politiets fag og metoder. KO:DE skal gi raske svar på spørsmål og problemstillinger i politiets hverdag, og portalen dekker innhold for flere målgrupper innen politiet og påtalemyndigheten. Det er også utarbeidet en nettbrettversjon for politipatruljene i forbindelse med prosjektet Politiarbeid på stedet. Portalen er utviklet av Kripos i tett samspill med POD og andre enheter med fag- NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 13/14

14 og/eller bistandsansvar. Innholdet blir oppdatert og kvalitetssikret av fagpersonell. POD er øverste ansvarlig for KO:DE, mens Kripos ivaretar portalredaktøransvaret. Det er allerede opprettet egne sider for påtalemyndigheten på KO:DE. Kripos tror ikke at opprettelse av en egen, ny database for påtalemyndigheten er veien å gå. Det fremstår som bedre ressursutnyttelse å benytte og videreutvikle den eksisterende løsningen. Høyere påtalemyndighet har samme tilgang til denne som politiet. Det er også begrenset hvor mange ulike databaser det er praktisk for brukerne å forholde seg til, og for eierne å holde oppdatert. Rettskildematerialet man forholder seg til i etterforskningssporet vil uansett være det samme, uavhengig av om en tilhører politiet eller Den høyere påtalemyndighet. Det fremstår derfor for oss lite hensiktsmessig å samle data på to ulike steder. M d f ls 'I, n (to/l Keti\ Haukaas Saksbehandler: padv Anne Cecilie Dessarud Kopi: Riksadvokatembetet Det nasjonale statsadvokatembetet NOU 2017: 5 PÅTALEANALYSEN - HØRINGSSVAR FRA KRIPOS 14/14