Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Bent Sofus Tranøy. Øyvind Østerud (red.) AKADEMISK

Transkript

1 Den fragmenterte staten Reformer, makt og styring Bent Sofus Tranøy Øyvind Østerud (red.) AKADEMISK

2 Gyldendal Norsk Forlag AS utgave, 1. opplag 2001 ISBN Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Sats: AIT Trondheim AS, 2001 Brødtekst: Garamond Light 10,5/13,5 pkt Papir: 90 g Bulky Partner Trykk: AIT Gjøvik AS, 2001 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

3 INNHOLD FORORD... Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud EN FRAGMENTERT STAT?... DEN REFORMERTE SENTRALFORVALTNINGEN 1. Tore Grønlie VARIGE SPENNINGER I STYRINGS- OG FORVALTNINGSPOLITIKKEN 2. Tom Christensen og Per Lægreid NEW PUBLIC MANAGEMENT I NORSK STATSFORVALTNING Tom Christensen, Per Lægreid og Robert Zuna PROFESJONSMANGFOLD, STATSMODELLER OG BESLUTNINGSATFERD Arne Røksund FORSVARET MELLOM POLITISK STYRING OG FAGMILITÆR UAVHENGIGHET... DEN VANSKELIGE SAMORDNINGEN 5. Hege Skjeie INNE I «BESLUTNINGSMASKINEN»... Regjeringen som kollegium 6. Einar Lie LANGSIKTIGHET ELLER STYRINGSSVIKT I DEN ØKONOMISKE POLITIKKEN? M

4 Den fragmenterte staten 7. Bent Sofus Tranøy NORGES BANK VARIASJONER I MAKT OG KOORDINERINGSEVNE Aanund Hylland OFFENTLIGE ORGANER MED DELVIS UAVHENGIGHET Tom Christensen, Sture Berg Helgesen og Per Lægreid EN REVITALISERT RIKSREVISJON... DET STYRINGSPOLITISKE HAMSKIFTET 10. Tore Grønlie MELLOM POLITIKK OG MARKED ORGANISERING AV STATLIG NÆRINGSDRIFT Svein S. Andersen POLITISK STYRING ELLER MARKEDSTILPASNING AV OLJE-NORGE? Eli Skogerbø FRA TELEVERKET TIL TELENOR Didrik Seip POSTEN UKLAR STYRING I UKLART MARKED Jan Moren MAKT OG UNIVERSITETSPOLITIKK... Departemental styring av Universitetet i Oslo i 1990-årene Marit Reitan DEN NYE MILJØPOLITIKKEN OG DE ETABLERTE INSTITUSJONENE 454 LITTERATUR DETALJERT INNHOLDSFORTEGNELSE OM FORFATTERNE REGISTER M

5 FORORD Den forrige norske maktutredningen lanserte tesen om den segmenterte stat. Her hevder vi at innslag av segmentering er svakere, og at fragmentering er en mer treffende metafor. Statsmakt er ikke blitt mindre viktig i en globalisert verden. Politisk autoritet, statlig tilrettelegging og rettslige former er avgjørende både for hvordan de enkelte land og deres innbyggere klarer seg i et globalt landskap, og for stabiliteten i et globalisert marked. Den norske staten er fragmentert i forhold til et idealbilde av demokratisk styring gjennom representative og utøvende organer. Den er også mer fragmentert enn de styringssystemene som vi finner i enkelte andre land, i hvert fall i viktige ledd. Noen sider ved aktuelle reformprosesser har bidratt til ytterligere oppflising, og prosessene har i seg selv vært fragmentert. Samordnende organer som regjeringskollegium, finansdepartement og sentralbank kan bare delvis veie opp for koordineringsvansker i styringssystemet. Offentlige reformer har tatt sikte på effektivisering og forenkling av statlig og kommunal virksomhet. Fristilling og markedsretting har vært en viktig del av reformarbeidet, men med behov for nye kontrollorganer som følge. I denne boka blir det redegjort både for hvor reformmodellene kommer fra og hva de fører til både tilsiktede virkninger og utilsiktede bivirkninger. Vi ser på det kompliserte samspillet mellom politikk og marked, og på overgangen fra regel- til målstyring der målemetoden kan underminere hensyn som reformen skulle fremme. Noen sider ved effektivisering av offentlig virksomhet, slik som raskere saksbehandling, tilgjengelighet for publikum og forenklede skjemaer, blir ikke gjennomgått i denne boka. Heller ikke hele spekteret av offentlige institusjoner blir analysert, men derimot de mest sentrale prinsippene for statsstyre..7 M

6 Boka er planlagt i sammenheng med den nylig utgitte Mot et globalisert Norge? (2001). Der ble de politiske styringsproblemene analysert i forhold til nye utfordringer utenfra. Her blir de analysert som samordningsvansker i det institusjonelle systemet, men med blikk for betydningen av nye internasjonale vilkår. Vi vil takke forfatterne for et svært fruktbart samarbeid i alle stadier av arbeidet med boka. En takk for innspill også til Annemor Kalleberg. Oslo i oktober 2001 Bent Sofus Tranøy Øyvind Østerud.8 M

7 Innledning Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud EN FRAGMENTERT STAT? I Norge som i mange andre vestlige industriland disponerer staten (konsum, investeringer og overføringer til private og kommuner) rundt 40 % av nasjonalproduktet. Statens andel har variert noe, men den langsiktige tendensen har vært stigende helt til det siste, uavhengig av hvilke partier som har dominert. I 1965 utgjorde utgiftssiden av statsbudsjettet mindre enn en fjerdedel av BNP, før 1. verdenskrig godt under en tiendedel. Veksten i utgifter innebærer et økt beslutningspress mot staten; det skal fattes avgjørelser i flere og gjerne mer kompliserte saker. Det forvaltningsapparatet som bygges ut blir dermed større og mer sammensatt. Både beslutningssystemet og offentlige budsjetter kan bli overbelastet, i takt med økende krav og forventninger fra samfunnet omkring. Oversikt går tapt, høyre hånd vet ikke hva venstre gjør. Stater som ikke er velsignet med en spesiell inntektskilde som Norge er med petroleum er redd for at utgiftene skal stige mer enn skatteevnen tillater. I Norge er vi redde for at offentlig og privat forbruk tilsammen skal bli så stort at inflasjonen tar av. De siste årene har det rullet en reformbølge over offentlig sektor både i vestlige industriland, i den tidligere østblokken og i mange utviklingsland. Reformene har tatt sikte på å effektivisere tjenesteytingen, forenkle forvaltningen, dempe utgiftsveksten og skape lønnsomhet i statlig næringsvirksomhet. Virkemidlene har særlig vært fristilling, markedsretting, konkurranse, privatisering og brukerbetaling, men også nye styrings- og budsjettsystemer. Hovedretningen er en markedsliberal, incentivorientert trend som også norske myndigheter har støttet..9 M

8 Den fragmenterte staten. 10 M Mange land, som Storbritannia, Australia, New Zealand og andre, har drevet reformpolitikken atskillig lenger enn Norge. Store statsinntekter fra olje og gass, og generelt svakere krisetegn enn mange andre steder, har svekket den økonomiske impulsen til radikale omlegginger. Likevel er reformene betydningsfulle også i Norge, og har gått i samme retning som vanlig ellers i verden. Sammenbruddet i sovjetstatene og diskrediteringen av sosialistiske modeller bidro også til en markedsliberal vending, med svekket opposisjon fra venstre. Samfunnsendringer med en tallmessig svakere arbeiderklasse pekte i samme retning. Følgen var en mer markedsrettet reformpolitikk, men ikke nedbygging av offentlig engasjement. I denne boka skal vi beskrive og forklare statsmaktens endrede rolle gjennom de seneste tiårene. Vi er opptatt av hvilke krefter og forhold som har drevet denne prosessen, og hvilke virkninger endringer i statens rolle har. En sentral arv fra den forrige maktutredningen er forestillingen om «den segmenterte stat» (Egeberg, Olsen og Sætren 1978, Hernes 1978). Vi for vår del vil argumentere for at i dag er begrepet «den fragmenterte staten» mer dekkende. Et «segment» defineres i leksika som enheter med relativt lik bygning, og «segmentering» betyr at deler er ordnet i tilnærmet like enheter. Den segmenterte stat ble brukt om en statsmakt der atskilte enheter er bygget opp av samspilte beslutningsdeltakere fra stortingskomité, departement, fagmiljøer og interesseorganisasjon, og der slike organiserte enheter blokkerer for overordnet samordning. Et «fragment» er et bruddstykke, og «fragmentering» betyr at et større hele er brukket opp og splittet. En fragmentert stat er en stat brutt opp i et uoversiktlig beslutningssystem med uklare skillelinjer mellom nivåer og styringsprinsipper. Oversikten blir dårlig, likebehandling blir vanskelig å gjennomføre og den samordnede styringen går tapt både den som skjer gjennom representative organer og den som skjer gjennom markedsmekanismer. Det kan diskuteres hvor treffende metaforen om den segmenterte stat var da den ble lansert, men det er uansett grunnlag for å hevde at den er mindre treffende i dag. Noen av de tradisjonelle «næringssegmentene» er oppløst, bl.a. er Stortingets landbrukskomité nedlagt og bondeorganisasjonene svakere koblet til det statlige beslutningssystemet (Veggeland 2001). Som Einar Lie framhever i sitt kapittel i denne boka er de tradisjonelt sterke båndene i det som ofte ble kalt «jerntriangelet» mellom Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Norges Bank svekket. Det

9 Innledning er også påvist at heller ikke komitésystemet i Stortinget peker i retning av sterk segmentering (Helland 2000). Fragmentering er en nærliggende karakteristikk. Den kan også diskuteres, men på viktige punkter synes den mer treffende. For det første er offentlig sektor i Norge mer oppsplittet enn i en del andre land. Regjeringskollegiet står relativt sterkt i forhold til statsministeren; den enkelte statsråd har ganske omfattende kompetanse sammenlignet med f.eks. britiske statsråder. I Norge er det også relativt mange departementer; i Sverige er det f.eks. bare 10, mot 16 hos oss; antallet har også økt noe i de senere årene, mens det er blitt redusert i mange andre land. Det er også svært stor forskjell mellom departementene i kompleksitet, omfang og arbeidsoppgaver, fra 100 til over 600 ansatte og med et antall journalførte dokumenter som varierer fra til årlig. I en kartlegging fra Statskonsult uttalte nær halvparten av ekspedisjonssjefene at en omgruppering av ansvarsoppgaver mellom departementene kunne bidra til mer helhetlig styring av politikkområder (Blaalid 2001). Mange saker faller på tvers av departementsinndelingen og krever samordning som støter mot institusjonelle barrièrer. Her er dessuten et stort antall underorganer tilknyttet hvert departement, og vi har 5 6 næringsdepartementer, mens det vanlige i europeiske land er 2 4. Det har vært vanskelig å skape en samordnet plan for departementsstrukturen, siden den gjerne endres i forbindelse med personkabaler eller partikabaler ved regjeringsskifte eller større ommøbleringer ikke ut fra en overordnet problemdiagnose. Oppdelingen i tre forvaltningsnivåer med en relativt omfattende kompetanse på kommunalt nivå, og et omstridt fylkeskommunalt nivå, bidrar også til fragmentering. I tillegg kommer at et fjerde, internasjonalt nivå (f.eks. EU og WTO) blir stadig viktigere. Dette betyr ikke at den norske styringsstrukturen er usedvanlig fragmentert. Men det betyr at fragmenteringen på viktige punkter er mer fremtredende enn i noen andre land i Vest-Europa. For det andre har reformene bidratt til nye former for fragmentering. Fristilling, markedsretting og «outsourcing» skal fremme effektivitet og begrense byråkratisk detaljstyring, men øker samtidig behovet for nye tilsynsorganer og kontrollformer. Tilsynsetatene er i seg selv blitt et uoversiktlig konglomerat av organisasjoner, ofte med avgrensningsproblemer i forhold til andre styringsorganer. Kontrollorganene har også vokst i takt med at det offentlige tar stadig større ansvar på tidligere private områder, innen oppvekstforhold, eldreomsorg og organisasjonsliv. Motsatt vil også.11 M

10 Den fragmenterte staten. 12 M privatisering av offentlige tjenester øke behovet for kontroll, for å sikre at servicekrav blir tilfredsstilt og lover og regler blir fulgt. Vi har ikke dekning for å si at den totale fragmenteringen av det offentlige er blitt større enn før, men vi kan si at forsøkene på forenkling har ført til nye og til dels uoversiktlige former for fragmentering. Liberalisering og privatisering betyr ikke at det offentlige systemet blir enklere. Fristilling av etater kan gi bedre sektorsamordning, som gjennom Politidirektoratet og en ny domstolsadministrasjon, men samtidig svekke mulighetene til politisk koordinering på regjeringsnivå. Samordning på ett nivå kan bety fragmentering på et annet. For det tredje er reformprosessen i Norge i seg selv fragmentert. Den har tatt for seg én sektor eller ett departementsområde enkeltvis, uten å se reformene i sammenheng. På samme måte har omdanningen av forvaltningsorganer til selskaper vært en sektororientert prosess, uten en overordnet plan og strategi for privatisering av offentlig virksomhet. For det fjerde innebærer reformpolitikken en form for individualisering av forvaltningsposisjoner. Offentlig virksomhet var tidligere preget av rigide lønnsstiger og ansiennitet. Motivasjon var først og fremst knyttet til korpsånd sosialisering til felles mål og oppgaver. Nye forvaltningsreformer innebærer større vekt på individuelt ansvar. Resultat- og prestasjonslønn er kjerneelementer i det nye offentlige styringsprogrammet New Public Management (NPM). En annen variant av det samme prinsippet er bruk av korte kontrakter, der motivasjonsfaktoren ligger i individuell utrygghet. Vi har ikke grunnlag for å hevde at statsmakten som helhet er blitt mer fragmentert i de senere årene, eller at det norske systemet er særlig fragmentert. Vi hevder derimot at statsmakten er fragmentert i forhold til mønsteret for en parlamentarisk styringskjede, der forvaltningen iverksetter samordnede vedtak fra en politisk prosess. Samordnende instanser som regjeringskollegiet, Norges Bank og Finansdepartementet kan, som vi skal se, bare delvis motvirke denne fragmenteringen. Resten av dette innledningskapitlet er bygd opp slik: Vi åpner med et bredt perspektiv og diskuterer statens rolle i en globaliserende økonomi. Vi argumenterer for at statens oppgaver og funksjoner undervurderes i mye av litteraturen om globalisering. I kapitlets tredje del gir vi en generell beskrivelse av den norske reformprosessen, før vi i del fire spør hvilke effekter reformtilhengere ønsker å realisere, hvilke faglige argumenter som har vært brukt for å begrunne markedsvennlige reformer. I

11 Innledning del fem gjør vi rede for de faglige argumentene som har kommet fram i polemikken mot styringsideologien New Public Management, særlig med vekt på utilsiktede virkninger av incentiv-orienterte reformer. I del seks presenterer vi sammendrag av de ulike kapitlene i boka, før vi i del syv diskuterer tre overordnede spørsmål på bakgrunn av materialet samlet i boka. Vi spør hva studiet av endringer i statens rolle kan fortelle oss om maktforhold i det norske samfunnet med utgangspunkt i tre dimensjoner ved begrepet: makt som interessekonflikt, makt som evne til å løse felles problemer og makt som kontroll over dagsorden og tankemønstre. Statsmakt under nye vilkår Viktige sider ved statens rolle er endret i en delvis globalisert økonomi (Østerud 1999, Tranøy og Østerud, red. 2001). I en ekstrem utlegning av globaliseringstesen forventer en et press i retning av en minimumsstat, et «race to the bottom» for offentlige ambisjoner. Kapitalen går dit kostnadene er lavest, det tvinger stater til å redusere sine inntekter, og leder dernest til en nedbygging av statens muligheter til tjenesteproduksjon og omfordeling. Regulering presses også nedover. Selskapene vil ha minst mulig inngrep ut fra hensyn til f.eks. sosiale forhold og miljøvern. Dermed skulle vi få en gradvis prosess i retning av idealet om den liberale nattvekterstat, eller kanskje et sammenbrudd for ambisiøse stater etterfulgt av sterkere institusjoner på globalt, regionalt og subnasjonalt nivå. Den ekstreme globaliseringstesen har gjerne et forenklet syn på markedets selvregulerende karakter; markedet er en spontan sosial organisasjonsform som «dukker fram» der staten trekker seg tilbake. Mye av den tidlige rådgivningen til overgangsøkonomiene i Øst-Europa var basert på et slikt premiss. Erfaringene derfra har entydig vist at premisset ikke holder. En fungerende minimumsstat er betraktelig større, med fastere grep på rammevilkår og rettsorden, enn enkelte former for markedsliberal ideologi synes å forutsette. I Russland er dette særlig tydelig: Markedet er avhengig av mange aspekter ved statsmakten for å kunne fungere som marked. Dette var kvaliteter ved vestlige markedsdemokratier som var lett å ta for gitt og overse, fordi de var felles og i hovedsak fungerte. Resultatet nå er blitt en markedsliberalisme uten institusjonelle rammer som garanterer eiendomsrett, kontrakter, personlig sikkerhet, infrastruktur,.13 M

12 Den fragmenterte staten offentlige goder, ordnet skattlegging og et fungerende og forutsigbart byråkrati. Kapitalens krav er imidlertid sammensatte. Ulike næringer og selskaper etterspør «positive» former for statsmakt. Kun den mest arbeidsintensive (og i mange henseender minst attraktive) produksjonen legger avgjørende vekt på lave lønninger og svake reguleringer. Andre konkurransefaktorer de fleste av dem nært knyttet til statens rolle løftes fram: gode forsknings- og utdanningsmiljøer, stimulerende leverandører (klyngeeffekter), også innenfor servicenæringer, som media- og samfunnskontakt, markedsføring og merkevarebygging, godt utdannet arbeidskraft, nærhet til store markeder og nærhet til avanserte markeder, faktorer som folkehelse, politisk stabilitet, samfunnsmessig integrasjon, fordelingsenighet og livskvalitet for ledere (av særlig relevans hvis man snakker om ledere med innflytelse på lokaliseringsbeslutninger). Potensialet for statsmakt er altså ikke uttømt selv om økonomien globaliseres. Den norske reformprosessen. 14 M Det norske styringssystemet, slik det har vokst fram i etterkrigstiden, er en mellomting mellom en helhetsmodell der alt innenfor et saksfelt ligger i et departement, og en direktoratsmodell der bare selve den politiske utformingen ligger i departementene, mens utøvelsen ligger utenfor. Sverige har en slik direktoratsmodell, og norske reformer beveger seg i den retningen. Tendensen ble påbegynt alt på 1950-tallet, da f.eks. Tolldirektoratet ble opprettet. Med Modalsli-utvalget omkring 1970 var det et viktig hensyn å avlaste statsrådene ved å føre forvaltningsområder ut, også med lokalisering utenfor Oslo. Dengang fikk utvalget relativt liten gjennomslagskraft; direktorater ble sett som byråkrati og sentralstyring. Den demokratiske impulsen pekte snarere mot desentralisering til kommuner og fylkeskommuner, og i 1975 fikk vi direkte valg til fylkesting. Forslaget om eget Politidirektorat ble fremmet allerede av Aulie-utvalget på slutten av 1960-tallet, men forsvant i de politiske overveielsene på

13 Innledning 1970-tallet, for så å komme tilbake mer enn 20 år senere. Ordningen ble gjennomført i år I dag plasseres stadig flere forvaltningsorganer utenfor departementene, kombinert med sammenslåing av mindre etater og regionale distrikter til større enheter. Dette gjelder bl.a. innenfor justis- og helsesektoren, med lovforslag om domstolsordningen og planer for omorganisering av «Helse-Norge». Tendensen er at departementene i større grad blir politiske sekretariater (policy houses), i forsøk på å motvirke segmentering på politisk nivå. Det er særlig tverrgående politiske saker som får for liten oppmerksomhet. Tendensen i reformplanene for Forsvaret har dels gått i motsatt retning, med forslag om å legge Forsvarets overkommando inn under Forsvarsdepartementet (sterkere politisk styring), men samtidig med ønske om en slankere administrasjon og gjennomgang av saker som kan legges utenfor det nye og samlede departementet. Markedsbygging og oppsplitting skal ivareta helhetshensyn gjennom maktspredning, valgfrihet og klargjøring av ansvarsforhold. Nye kontrollorganer er opprettet og gamle styrket, i forsøk på å effektivisere «tilbudssiden» i offentlig tjenesteyting, gjennom fristilling, konkurranse og markedsrettede insentiver (Sørensen, Borge og Hagen 1999). Men mangfoldet av relativt uavhengige klage- og kontrollorganer i tilknytning til «selskapiseringen» av statlige vesener, pluss markedsbygging mer allment, kan gi opphav til perversjoner og fragmenteringsproblemer. For det første har vi de tilfeller hvor nye tilsyn er opprettet for å holde store bedrifter med monopolmakt under oppsyn. Jernbanetilsynet skal overvåke NSB og Jernbaneverket. Åsta-ulykken viste oss at en slik oppsplittet modell kan føre til uklare ansvarsforhold. Det er grunn til å tro at det «gamle», samlede NSB ville ha måttet ta ansvaret for en slik ulykke utad. Nå ble konflikter mellom tilsynsfunksjoner, linjedrift og passasjertransport flyttet ut på den offentlige arena. For det andre har vi de tilfeller hvor det er flere aktører som konkurrerer i markedet, men der institusjonene ikke er sterke nok til å sikre at konkurransen fungerer etter forutsetningene. Post- og teletilsynet skal bl.a. overvåke telemarkedet, men blir som Eli Skogerbø viser i kapittel 12 ofte beskyldt for å favorisere Telenor i stedet for Telenors kunder. Finansskandaler knyttet til emisjoner, egenhandel og ulovlig favorisering, og ulovlig prissamarbeid innenfor luftfarten viser også at konkurranse ikke kommer av seg selv. Institusjoner som.15 M

14 Den fragmenterte staten. 16 M Kredittilsynet og Konkurransetilsynet har en nøkkelrolle, men som Aanund Hylland viser i kapittel 8 de har ikke fått spesielt store fullmakter. En del av fristillingen og selskapsdannelsene følger av EØS-avtalen, med en konkurranselovgivning i EU som forbyr statlig favorisering, som f.eks. vinimport og ikke-reserverte posttjenester (pakkepost). Det er også et EU-krav å skille tilsynsorganer fra driftsenheter. Derimot er statlig monopol opprettholdt for kraftnett, jernbane-infrastruktur, brevpost o.a. Mer generelt betyr EØS-avtalen at Norge er bundet av store deler av regelutviklingen i EU, mens myndighetene har en begrenset rolle som lobbyist overfor lovgivning og lovfortolkning. Dette er en betydelig begrensning på norsk statlig suverenitetsutøvelse, og bidrar til å fragmentere den offentlige deltakelsen i europeiske beslutningsfora. Det norske statlige styringssystemet er langt mer fragmentert enn det svenske, og dermed samlet sett mindre manøvreringsdyktig utad. Undersøkelser viser at norske byråkraters deltakelse i ulike komiteer i EU-systemet er lite koordinert og integrert i det hjemlige beslutningssystemet. Den politiske interessen rundt det daglige EØS-arbeidet er liten; byråkratene reiser til Brussel med uklart mandat, og får lite oppmerksomhet for sitt arbeid når de kommer hjem. Dette reduserer norsk innflytelse i EU (Veggeland 2000). Reformer av offentlig virksomhet skjer gjennom ulike styringsmetoder; dels gjennom endringer i organers og virksomheters rettslige status, dels gjennom finansieringsreformer, dels gjennom ny oppgavefordeling, dels gjennom endret nivåtilknytning (sentralisering/desentralisering). Noen viktige effektiviseringstiltak gir nye ordninger på etterspørselssiden. Det gjelder særlig mer brukerbetaling for offentlige tjenester innen helse, samferdsel, kultur og utdanning, for å synliggjøre at slike tjenester har en kostnadsside (Sørensen, Borge og Hagen 1999). Dette skal dels begrense overforbruk, dels begrense behovet for skattefinansiering. Slike reformer reiser viktige fordelingsspørsmål, men har mindre umiddelbare konsekvenser for fragmenteringsproblemene i offentlig sektor. Reformene er også av ulike art. Her er dels inngrep som styrer markedet (finansiering, tilskudd), dels inngrep der styring skal skje gjennom markedet (fristilling, selskapisering, bruk av privat underentreprise), og dels inngrep gjennom politiske vedtak med sikte på effektivisering («mer service for hver krone»). Vi skal skissere noen av de viktigste impulsene bak den aktuelle reformpolitikken.

15 Innledning Hvorfor reformer? Offentlige tjenester er kjennetegnet ved at etterspørselen etter dem gjerne øker sterkere enn veksten i private inntekter. Med økende inntektsnivå stiger etterspørselen etter velferds-, kultur- og utdanningsgoder; dermed vokser offentlig sektor. Veksten forsterkes av sosiale endringer. Mer omfattende yrkesaktivitet for kvinner gjør at omsorgsoppgaver i større grad overføres til det offentlige, og en voksende andel eldre øker behovet for offentlig omsorg og trygdeytelser. Utviklingen av ny men dyr livsforlengende medisinsk teknologi gjør at etterspørselen etter helsetjenester kan virke ubegrenset. Den endrede alderssammensetningen, i Norge såvel som i andre vestlige industriland, innebærer at inntjeningen til offentlig sektor må sikres av en relativt mindre yrkesaktiv befolkning. Dermed kommer den offentlige utgiftsveksten under sterkere press. Samtidig er det gradvis blitt relativt dyrere å produsere offentlige velferdstjenester enn andre goder. Dette skyldes at de krever høyere arbeidsinnsats enn annen produksjon, og at tekniske reformer med redusert bemanning gjerne rammer kvaliteten på tjenestene, i motsetning til effektiviseringsmulighetene i mye annen produksjon. Skal lønnsnivået ligge på samme nivå som i mindre arbeidsintensive næringer, vil kostnadene ved å produsere velferdsgoder stige uforholdsmessig sterkt. Dersom disse økende kostnadene dekkes over offentlige budsjetter, ved bl.a. skattefinansiering, vil etterspørselen kunne stige uavhengig av de reelle kostnadene. Slik vokser offentlig sektor på bekostning av mer produktive deler av økonomien, der overskuddet til offentlige velferdsgoder skulle skapes. Kombinasjonen av konsentrerte fordeler av velferdstjenester og spredte kostnader i finansieringen av dem gjør at kravene om slike tjenester øker sterkt, med et betydelig overforbruk (Rattsø og Sørensen 2000, Busch m.fl. 2001). Disse resonnementene om kostnads- og etterspørselsdrevet vekst i offentlig sektor er en viktig del av begrunnelsen for aktuelle effektiviseringstiltak. Det er også grunn til å anta at selve beslutningssystemet har konsekvenser for den offentlige utgiftsveksten (Roubini & Sachs 1989). Et fragmentert partisystem gjør det vanskeligere å opprettholde offentlig budsjettdisiplin, og mindretallsregjeringer er mer sårbare for utgiftskrav enn regjeringer med et stabilt flertall bak seg. Man får et styringsproblem, der langsiktig samordning av politikken er vanskelig. Også ordningen med forholdstallsvalg bidrar til en slik fragmentering, og enkelte.17 M

16 Den fragmenterte staten. 18 M land har forsøkt å bøte på problemet ved oppløsningsrett og nyvalg når forholdet mellom regjering og nasjonalforsamling blir for vanskelig, eller med krav om flertallskoalisjoner eller positive støtteerklæringer fra parlamentsflertallet når en regjering innsettes. Valgordninger som fremmer et topartisystem, slik som det britiske, med flertallsvalg i enmannskretser, skaper gjerne mer styringsdyktige regjeringer. Men da blir problemet at velgernes preferanser i mindre grad kan nyanseres gjennom partivalg og at partiene selv blir større og mer sammensatte koalisjoner. Mangel på overordnet styring kan også ligge i forholdet mellom myndighetsnivåer. Mange offentlige sektorer, f.eks. på lokalt nivå, kan operere under myke budsjettskranker. Det innebærer at de har lett for å få tilleggsbevilgninger dersom de løser problemer ved å overskride sine budsjetter. Også oppgavefordelingen mellom ulike styringsnivåer statlig, fylkeskommunalt og kommunalt kan skape problemer for effektiv ressursbruk (Rattsø og Sørensen 1997). De norske kommunene er pålagt å administrere omfattende offentlige velferdsoppgaver, men innenfor et statlig finansieringssystem som kan bidra til store inntektsforskjeller mellom kommunene. Dermed oppstår ulikheter i tjenestetilbud som i sin tur blir forsøkt redusert gjennom statlig regulering. De aller fleste stater vil også være følsomme for grenser på inntektssiden. Høy marginalskatt på arbeid kan gå utover motivasjonen, og dermed produktiviteten i samfunnet. For høy skatt på kapital kan lede til kapitalflukt. Flere land har opplevd framvekst av skatterevoltpartier, etablerte partier har gjort skattelette til en kampsak, eller de to fenomenene har opptrådt i kombinasjon. I mange land later det til å være slik at «medianvelgeren» har flyttet seg mot høyre på høyre/venstre-aksen og at toleransen for skatt dermed har sunket. Det er slike problemdiagnoser som motiverer reformer både på tilbuds- og etterspørselssiden. Fristilling, konkurranse og markedsretting skal fremme produktivitet og dempe kostnadsvekst. Dette skal stimulere teknologisk innovasjon, uten å gå ut over tjenestekvaliteten, slik som innen deler av samferdselssektoren og deler av medisin og helsevesen. Incentivlønn og åremålsansettelse skal spore til innsats. Mer brukerbetaling skal hemme etterspørselsveksten og hindre overforbruk, men må balanseres av hensynet til at ulike brukere har ulik betalingsevne. Det har vært gjort forsøk på å beregne effektiviseringspotensialet i offentlig sektor, både samlet og sektorvis, men datagrunnlaget har vært

17 Innledning usikkert og mangelfullt, og metodikken omdiskutert. Det er derfor stor variasjon i anslagene (Kittelsen og Førsund 2001; NOU 1991: 28). Mange av reformene i offentlig sektor fristilling og markedsretting på den ene siden, brukerbetaling og friere forbrukervalg på den andre er uttrykk for et ideologisk hamskifte, en ny-liberal vending. Sosialistiske bevegelser og partier er generelt svekket, eller har reformert seg i markedsliberal retning. Overbelastningen av offentlige budsjetter er en annen foranledning. Vestlige økonomier deriblant den norske ble rammet av oljekriser og svakere vekst fra 1970-årene av, samtidig som kravene og forventningene til offentlig sektor fortsatte å stige, med ønske om overføringer, krisestøtte, infrastruktur og sosialhjelp. Budsjettbegrensning og stigende forventninger skapte et vedvarende behov for effektivisering. Samtidig ble konkurransetvangen forsterket av økonomisk globalisering, med en sterkere utfordring fra produksjonsland med lavere lønns- og skattenivå. Denne situasjonen ga grobunn for en ideologisk vending der tanken om styring gjennom fristilling, «selskapisering» og markeder fikk større tyngde. Den ideologiske vendingen hadde også en annen side. Byråkratiske organer ble møtt med en skarpere begrunnet kritikk. Byråkratier ble sett som organiserte interessegrupper i kamp for egne institusjoner, der etatvekst og budsjettstørrelse var kriterier på suksess. Manglende ansvar for utgifter var en følge av dette, siden offentlige byråkrati satset med skattebetalernes penger og ikke selv ble rammet av egen sløsing og ineffektivitet. Fristilling, konkurranse og markedsretting skulle gi en annen incentivstruktur, med tilbakeslag for etater og organer som ikke tenkte effektivitet og kostnader i forhold til tjenesteyting. Markedsorienterte foretak, uten sugerør i statskassen, ville være tvunget til å vurdere nytte mot kostnader; et offentlig byråkrati kunne derimot bare tenke på budsjettmaksimering, slik Chicago-økonomen William Niskanen hadde hevdet i sin byråkratimodell fra 1971 (Niskanen 1971). Modellen var basert på tesen om at en byråkrat hadde egeninteresse i et høyt budsjett og et stort antall ansatte, utover det som var samfunnsøkonomisk optimalt. De aktuelle programmene for statlige reformer har en mer umiddelbar bakgrunn enn 1970-tallskrisene, grenser for skatteevnen og Niskanens byråkratitese. De anglosaksiske land, særlig Storbritannia, Australia og New Zealand, gjennomførte som nevnt en radikal markedsorientering fra 1980-tallet. I Australia og New Zealand skjedde dette med.19 M

18 Den fragmenterte staten. 20 M sosialdemokratiske regjeringer ved roret. OECD har vært en pådriver for markedsorientert effektivisering av offentlig sektor, og private konsulentfirmaer har utvidet sin kundekrets til det offentlige med reformmønstre fra forretningsforetak og konsernstyring. Tony Blairs «New Labour» ble også en direkte inspirasjonskilde for sosialdemokratiske ledere både i Norge og i andre europeiske land. Selve reformmodellene kom i høy grad fra det private næringsliv og managementteori. I Norge gjorde petroleumsrikdommen reformbehovet mindre akutt enn i mange andre land, og reformprosessen kom relativt sent i gang (Olsen 1996). Betydningen av å hente inn en effektiviseringsgevinst i offentlig sektor fikk høyere profil i annen halvdel av 1990-årene, da tanken om akkumulering og langsiktig forvaltning av oljeformuen for alvor slo igjennom med etablering av oljefondet. Helse og velferd var stadig prioriterte områder, med sterk kostnadsvekst, men ressursene måtte finnes på måter som ikke gjorde for store innhugg i oljefondet og økte presset i økonomien. Regjeringer som vil ta makroøkonomenes råd på alvor og være forsiktige med bruk av oljepenger står overfor en krevende pedagogisk oppgave. Åpenbare, ofte mediedramatiserte, mangler i offentlig tjenesteyting vil nesten alltid lede til krav om å «bruke mer oljepenger». Det såkalte «Solidaritetsalternativet» som angav hovedlinjene for norsk makroøkonomisk politikk gjennom mesteparten av 1990-tallet, forsterket presset mot offentlig sektor. Det innebar bl.a. «arbeidsdeling» mellom politikkområdene. Inntektspolitikken skulle sørge for lav lønnsinflasjon, valutakursen skulle gi en stabil ramme rundt inntektspolitikken og finanspolitikken skulle brukes på keynesiansk vis med innstramning i oppgangstider og friere offentlig pengebruk i nedgangstider. Fra 1993 og framover vokste privat sektor raskt. Det betydde at det «alltid» ble offentlig sektors oppgave å holde igjen. Å stramme inn rett etter en lavkonjunktur kan være relativt uproblematisk politisk sett. De første reduksjonene kan ta form av reduserte krisetiltak, f.eks. lavere utbetalinger til ledighetstrygd og arbeidsmarkedstiltak. Etter flere år med privat velstandsøkning må de budsjetterende myndigheter imidlertid finne nye områder for offentlige kutt eller redusert vekst. Generelt kan man si at jo lenger en regjering fører innstramningspolitikk i oppgangstider for å skape plass til veksten i privat sektor jo høyere blir de politiske kostnadene. Slik ble effektivisering og offentlig reform et hovedsikte «mer og bedre tjenester for hver krone». Samtidig har presset om å bruke mer oljepenger

19 Innledning ledet til en viktig endring. I mars 2001 la Finansdepartementet fram en ny «handlingsregel» for bruken av oljepenger, som fikk bred tilslutning i Stortinget. Man skal legge opp til en gradvis «innfasing» av oljeinntektene i økonomien, som skal tilsvare den forventede realavkastningen av oljefondet. Samtidig formaliserte regjeringen den friheten Norges Bank i realiteten har tatt seg siden januar 1999, da den formulerte et inflasjonsmål for bankens virksomhet. Dette innebærer at hvis det offentlige blir fristet til økt pengeforbruk, kan dette motvirkes av høyere renter fra en mer autonom sentralbank som sikter mot å holde prisstigningen nede. I realiteten kan banken disiplinere politikerne, og dermed blir også det politiske behovet for å tøye budsjettene gjennom effektivisering styrket. Virkemidlene i effektivisering har samtidig utilsiktede følger. Vi skal skissere noen av dem. Reformpolitikk og institusjonell kolonisering Offentlig reformpolitikk betyr ofte tilpasning til private foretak i markedskonkurranse, fordi det antas at slike foretak driver effektiv profittmaksimering. Det gjør de ved å innrette seg slik at grensekostnad kostnaden ved å produsere én enhet til er lik pris. Denne forutsetningen er ikke alltid holdbar. Private foretak kan ha passive eiere som gir bedriftsledelsen spillerom til å styre etter andre mål, slik som omsetningsvolum, størrelse og markedsandel, selv om ekspansjonen går ut over det mest lønnsomme omsetningsnivået. Bedriftsledelsen kan ha både lønn og prestisje knyttet til en slik underoptimal vekst, som i tillegg kan være svært hasardiøs. I Norge kan både bankkrisen på 1980-tallet (Knutsen og Lie 2000) og ulønnsomme bedriftsfusjoner på 1990-tallet knyttes til slike feilslåtte lederstrategier, eller mangel på ledelse overhodet. I slike tilfeller kreves det gjerne at staten går inn for å redde arbeidsplasser og investeringer. Det er ikke gitt at private foretak er maksimalt effektive. Slike problemer har vært med å nøre opp under en internasjonal debatt om «corporate governance» som særlig bekymrer seg for forholdet mellom aksjonærers interesser og «management-makt». Denne debatten kan sees som et mer moderat formulert motstykke til Niskanens byråkratikritikk, der poenget også er at de som er satt til å forvalte et mandat tilraner seg makt til å forfølge egne interesser på bekostning av.21 M

20 Den fragmenterte staten. 22 M dem mandatet utgår fra. Kritikk mot offentlig eierskap og det politiske system kan ofte finne sitt motstykke i kritiske perspektiver på konsernstyring. Ovenfor diskuterte vi hvordan egenskaper ved det politiske system kan undergrave evnen til langsiktig prioritering. Dette er et viktig motiv for å delprivatisere statseide foretak. Samtidig kan private bedrifters langsiktige rasjonalitet undergraves av egenskaper ved det økonomiske systemet, f.eks. stemningsbølger på børsen. IKT-boomen på verdens børser gjennom 1999 og 2000 var bare det siste eksemplet i en lang rekke av tilfeller hvor verdipapirer omsettes for summer som overhodet ikke reflekterer realøkonomiske størrelser, før markedet kollapser og kapitaltilførselen stopper helt opp. I et marked drevet av forventninger kan de som behersker spillet tjene store penger på kort tid, mens andre aktører taper tilsvarende eller mer, og det er i slike perioder vanskelig å se at systemet som sådan bidrar til effektiv ressursallokering. Selv om man forutsetter at private bedrifter som hovedregel setter pris lik grensekostnad, kan det være gode argumenter for å sette prisen for offentlige tjenester lavere enn grensekostnad, av sosiale grunner og ut fra fordelingshensyn. Men her er det et reelt dilemma, fordi etterspørselen gjerne øker med lavere pris, slik at kapasiteten stadig er for liten uansett offentlig ekspansjon, som i helsesektoren. Viktigere er det kanskje at effektivisering kan føre til overdreven konsentrasjon om målbare størrelser, slik at formål som er vanskeligere å måle blir neglisjert. Tjenester er, som sagt ovenfor, sammensatt av en rekke ulike innslag omsorgens kvalitet, tilfredsstillelse av behov for trivsel, god tid, menneskelig kontakt. Forenklede mål kan ramme slike hensyn; dekomponering av omsorgsytelser i spesialiserte og markedsrettede foretak kan ramme hjelpetrengendes behov for oversikt og trygghet. Ved privatisering av omsorg, hvor det offentlige betaler, er det liten grunn til å stole på at prismekanismen skal kunne straffe dårlige leverandører, det er ikke brukerne de gamle og syke men et offentlig kontor som tar regningen. På noen områder kan skarpere markedskonkurranse føre til at tilbudet til smalere deler av publikum fortrenges av en populær masseprofil, som innen kringkasting og kulturinstitusjoner. Markedshensyn kan redusere bredden i tilbudet. Markedsmodeller krever mest mulig entydig målstruktur. Det er uproblematisk å hevde at all offentlig virksomhet bør strebe mot effektivitet, men mange av de offentlige organene er også forpliktet til å balansere det