Finansieringsstrategi

Transkript

1 Temaplan samferdsel Finansieringsstrategi 1

2 2

3 Innhald 1 Samandrag 5 2 Bakgrunn og føremål Organiseringa av arbeidet 12 3 Alternative finansieringsformer Bompengar Langtidsfinansiering/prosjektfinansiering Alternativ bruk av ferjetilskot Finansieringspakkar Andre formar for finansiering 28 4 Bruk av alternative finansieringsformer 30 5 Finansieringsstrategi for Møre og Romsdal Ferjeavløysingsprosjekt Høgtrafikkerte vegar Lågtrafikkerte vegar Samanhengande utbyggingstiltak Rassikringstiltak Bymessige og bynære prosjekt Prosjekt som medverkar til funksjonelle bu- og arbeidsmarknadsregionar Oppsummering og generelle refleksjonar rundt ein finansieringsstrategi for fylket 35 6 Vedlegg 40 3

4 4

5 1 Samandrag Ved fylkestinget si handsaming av Nasjonal transportplan, handlingsprogrammet (T-sak 12/05 A) vart det vedteke at det skulle utarbeidast ein finansieringsstrategi for Møre og Romsdal fylke. Føremålet med ein slik strategi er å få sett søkelys på sentrale problem knytt til realisering av samferdselsprosjekt. Det er mellom anna eit stort gap mellom ambisjonar og mogleg realisering av viktige utbyggingsprosjekt, og difor ønskjer Møre og Romsdal fylke å sette fokus på finansiering av samferdselstiltak. Det er også eit føremål med strategidokumentet å få politisk gjennomslag for ei sterkare satsing på samferdsel. Det er i dag store utfordringar når det gjeld samferdsel. Vegnettet forfell, jernbanen har behov for fornying, og det er naudsynt med ei rekkje tiltak for å få eit tilfredstillande kollektivtilbod. Samtidig har samferdselsbudsjettet sin del av BNP blitt gradvis redusert gjennom lengre tid, til tross for trafikkvekst som har vore større enn prognosane. Dei statlege løyvingane til vegformål er i faste prisar lågare i dag enn i 1970 (då oljeinntektene begynte å kome). Tilskota er i aukande grad gått til dei minst lønsame vegprosjekta, medan dei mest lønsame i stadig større utstrekning blir bompengefinansiert. På grunn av den sterke trafikkveksten, spesielt når det gjeld fly- og vegtrafikk, har flaskehalsar vakse fram, og det har utvikla seg eit sterkt behov for å vareta næringstransportar og ei god transportmiddelfordeling. Dette har igjen skapt behov for investeringar for å sikre langsiktig produktivitet og anna velferd. Investeringsbehovet til bygging av ein betre og tilfredsstillande infrastruktur er så stort, at det med dagens satsing, inklusive bompengefinansiering, vil ta meir enn 50 år for å gjennomføre planlagde investeringar. Bygging av infrastruktur er eit viktig tiltak for å bidra til høg produktivitetsvekst og effektiv bruk av arbeidskrafta, samt å førebu landet på ei framtid med lågare oljeinntekter. For å unngå inflasjonspress i økonomien må ein drive stram finanspolitikk i høgkonjunkturperiodar. I Noreg har vi tatt i bruk den såkalla handlingsregelen. Veldig forenkla seier den at vi ikkje skal bruke av sjølve oljefondet. Oljeberget skal få vekse seg større og større. Vi skal berre samle opp pengane som drys ned langs sidene på oljeberget utbyttet av alle aksjane som er kjøpt for oljepengar, det økonomane kallar avkastninga. Økonomane reknar med at avkastinga frå oljefondet er omkring 4%. Det høyrest ikkje mykje ut, men for 2006 betydde det nærare 70 mrd. kroner. Det er ei utfordring å balansere mellom realinvesteringar i Noreg og plasseringar i utlandet. Er vi mest tent med eit godt utbygd land og noko mindre aksjar i utanlandske fond, eller eit noko svakare utbygd land og meir aksjar utanlands. Spørsmålet er om lønsemda ved mange ureali- 5

6 serte vegprosjekt er større enn den avkastninga pensjonsfondet/oljefondet har oppnådd. Det kan sjå ut som om metodane for å kalkulere samfunnsøkonomisk lønsemd undervurderer nytten av mange samferdselsprosjekt, særleg når det gjeld konsekvensane for lokalt næringsliv og busetting. Mange fagøkonomar meiner at mellom anna produktivitetsgevinstar truleg er for dårleg ivaretatt i analysene av nye samferdselsprosjekt. Hovudutfordringa vi står overfor er å få til ei forsvarleg utbyggingstakt ut frå produktivitetsomsyn, samtidig som presset i økonomien ikkje blir for stort. Det norske dilemmaet er knytt til behovet for tiltak for å vareta langsiktig produktivitet og økonomisk utvikling, samtidig som ein må unngå presstendensar. Konsekvensane av press kan bli at verksemd vi skal leve av i framtida, taper i internasjonal konkurranse. For dårleg infrastruktur kan gi same resultat. Om nokre år vil ein større del av befolkninga vere eldre, og dermed vil truleg ein større del av statsbudsjettet gå til helse- og omsorg. Mykje tyder difor på at det utifrå eit samfunnsøkonomisk perspektiv vil vere lønsamt å prioritere samferdsel no. Slik vil vi vere betre budd på den såkalla eldrebølgja. Sjølv om veglova som hovudregel legg til grunn at utbygging og drift av offentlege vegar skal gjennomførast for offentlege midlar, har vi i Noreg lang tradisjon for å finansiere vegutbygging med bompengar eller andre alternative finansieringskjelder, såkalla nest beste løysingar i økonomisk forstand. Når vi har nok pengar vil den mest effektive løysinga vere å finansiere offentlege fellesgode over offentlege budsjett. Mellom anna har ein dei siste åra prøvd ut ordningar der offentlege og private verksemder samarbeider om å bygge ut vegprosjekt gjennom OPS-kontraktar. Slikt offentleg og privat samarbeid (OPS) har vore vanleg i mange andre land. Dersom ein gjennom denne ordninga også kan få til auka bruk av utanlandske entreprenørar, vil dette kunne avhjelpe noko av presset i økonomien. Likevel vil investeringar, uansett finansieringsform, skape press i økonomien. Eit viktig mål med finansieringsstrategien, vil difor vere å setje fokus på føresetnader for å auke samferdselsbudsjettet sin del av statsbudsjettet ved at: det blir utarbeidd ein betre dokumentasjon av framtidig nytte av vegutbyggingar/-utbetringar det blir retta større merksemd på tenkinga omkring alternativ finansiering Uansett finansieringsform må eit av tiltaka vere å prioritere samferdselsinfrastruktur framfor anna bruk av kapitalen. I arbeidet med finansieringsstrategien har hovudfokuset vore på alternativ finansiering, det vil seie (heil- eller delvis) finansiering av samferdselstiltak (veginfrastruktur og kollektivtiltak) utanom dei ordinære statlege løyvingane. I særleg grad har det vore fokus på å: gje ein status på dagens bruk av alternative finansieringsformer, samt erfaringar ein har gjort seg for kvar av desse beskrive dei ulike finansieringsformene som pr i dag er eller som i nær framtid kan vere aktuelle, og kva formelle bindingar som ligg i bruken av desse (det vil seie mulegheitsområdet for kvar av desse) vurdere eigenskapar ved dei ulike finansieringsformene knytt til innkrevjingskostnader, incentivproblem og samfunnsøkonomiske eigenskapar elles samanlikna med ordinære løyvingar "Møreaksen"... Illustrasjon TIBE reklamebyrå 6

7 kome med ei tilråding på korleis vi kan nytte dei ulike alternative finansieringsformene, og i kva grad dei bør nyttast vurdere organisasjonsmessige og tekniske løysingar Når det gjeld organiseringa av strategiarbeidet har samferdselsutvalet vore styringsgruppe, og endeleg finansieringsstrategi for Møre og Romsdal skal vedtakast av fylkestinget. Det har vore nedsett ei arbeidsgruppe som har jobba med prosjektet, med representantar frå Møre og Romsdal fylke, Sør Trøndelag fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Statens vegvesen region midt. Arbeidet er blitt leia av Samferdselsdirektøren i Møre og Romsdal fylke. Det har elles kome innspel til arbeidet gjennom ein rapport frå Møreforsking Molde AS, diverse konferansar og gjennom samarbeid med veginvesteringsselskapa Samspleis, Sunnmøre veginvest og Møreaksen. Det finst ein rekkje alternative finansieringsmåtar. I dette dokumentet har vi fokusert på følgjande: Bompengar Langtidsfinansiering/prosjektfinansiering Alternativ bruk av ferjetilskot Finansieringpakkar Fylkeskommunal/kommunal og/eller lokal privat forskottering/aksjekapital Tilskot frå lokale myndigheiter, næringsliv og interessegrupper Kompensasjonsmidlar Finansieringsstrategi for Møre og Romsdal Det finst mange mulegheiter for finansiering av samferdselsinfrastruktur. I hovudsak er slik infrastruktur offentlege fellesgode som burde vore finansiert over offentlege budsjett. Likevel er det samferdselspolitisk umogleg å kome utanom brukar betaling. Det er behov for ei meir heilskapleg og langsiktig tenking og forplikting i realiseringa av samferdselsprosjekt. Det betyr at samferdsel bør planleggjast i eit års perspektiv og at Staten bør vere villig til å gjere langsiktige økonomiske bindingar. Det bør bli etablert fleire former for prosjektfinansiering for å sikre heilskapleg og langsiktig utvikling i infrastrukturen. Følgjande mål og strategiar må vere sentrale i Møre og Romsdal fylke sin samferdselspolitikk: I hovudsak bør samferdselinfrastruktur og andre samferdselstiltak bli finansiert over offentlege budsjett Ein bør prioritere dei mest samfunnsøkonomisk lønsame prosjekta Det må kunne opnast for ulike former for prosjektfinansiering der det ligg til rette for det. Alltid når ein skal finansiere eit samferdselsprosjekt må ein nøye gå gjennom kva for finansieringsmuligheiter som finst. Alternativet til reine offentlege løyvingar er mange, og kan for eksempel vere former for prosjektfinansiering, som bompengar og OPS, alternativ bruk av ferjetilskot, fylkeskommunal/ kommunal og/eller lokal privat forskottering/aksjekapital, kompensasjons midlar, konsesjonskraftinntekter, inntekter frå eigedomsskattlegging, tilskot frå næringsliv og/eller interessegrupper, bruk av sparte utgifter til hurtigbåt og/eller ambulansetenester. Finansieringa kan bestå av ein av desse finansieringsformene eller ein kombinasjon av ulike ordningar til såkalla finansieringpakkar eller spleiselag Bompengefinansiering er framleis naudsynt for å realisere mange samferdselsprosjekt, og bør i hovudsak brukast der inntektsgrunnlaget er godt og i ferjeavløysingsprosjekt. Denne forma for prosjektfinansiering er godt etablert i Noreg og bør bli vidareført. Bompengeperioden bør kunne aukast til år, særleg i prosjekt som avløyser ferjer Retten til å vedta bompengeinnkrevjing bør følgje ansvaret for vegnettet. Ved brukarbetaling bør dei som har hovudnytten av tiltaket i størst mulig grad betale Innkrevjingskostnadene bør effektiviserast og gjerast minimale Det bør gjerast strategiske vurderingar kring kvar bomstasjonar blir plassert. Det bør ikkje vere for tett mellom slike stasjoner. Dersom ein vurderer bompengar, må ein rekne på kva slik finansiering kostar, både i form av innkrevjingskostnader og samfunnsøkonomisk nyttetap ved trafikkavvisning. Resultatet av denne utrekninga må så vurderast i forhold til skattekostnaden og andre ulemper ved å ta finansieringa over offentlege budsjett. Når bompengeperioden er slutt, blir det anbefalt at bomstasjonen blir nedlagt. Ein bør unngå å forlenge bompengeperioden for å finansiere prosjekt i nærområdet av det opphavlege bompengefinansierte prosjektet. I prosjekt som er ledd i å oppretthalde ein minstestandard knytt til for eksempel trafikktryggleik, bør ein unngå brukarbetaling. Dette bør vere reine offentlege oppgåver, som må finansierast over offentlege budsjett. Midlar til rassikring må framleis løyvast som eigen post på statsbudsjettet. Dei årlege løyvingane bør bli auka til minst 1 milliard kroner per år, i samsvar med innspelet frå nasjonal rassikringsgruppe. 7

8 Når det gjeld samferdselsinvesteringar, bør ein kunne gå bort frå kontantprinsippet i budsjettpolitikken, med eittårige budsjettbehandlingar. I slike samanhengar bør ein kunne opne for langtidsbudsjettering. OPS har vakse fram som ein alternativ måte å finansiere samferdselsprosjekt på. Staten har inngått langsiktige forpliktingar med private aktørar, noko som har gitt heilskapleg utbygging av store stamvegprosjekt. Byggetida er blitt redusert og investeringstakta er auka. OPS må vidareførast der det ligg til rette for det. Gunstige eller rentefrie statlege lån er ein alternativ måte å finansiere samferdselsprosjekt på, som inneber at Staten gir lån på gunstige vilkår til bompengeselskap. På denne måten vil bompengegrunnlaget bli maksimert og fleire store ferjeavløysingsprosjekt kan gjennomførast. Dette vil kunne vere eit veldig godt tiltak for å realisere ein ferjefri kyststamveg. Slik det tidlegare vart etablert investeringsfond for omsorgs- og skolesektoren, bør det også kunne opprettast liknande fond for samferdselsinvesteringar. Til dømes bør det opprettast eit nasjonalt ferjeavløysingsfond som gir lån på gunstige vilkår til bompengeselskap som realiserer ferjeavløysingsprosjekt på stamvegnettet. Det bør også opprettast fond for utvikling av det regionale vegnettet (fylkesvegnettet frå 2010), der fylka får lån på gunstige vilkår. I den grad samferdselsprosjekt gir innsparte offentlege utgifter, må dette kunne takast omsyn til i finansieringsplanen. Sparte offentlege utgifter bør kunne sjåast i eit års perspektiv. Eksempel på slike innsparte offentlege utgifter kan vere: sparte ferjesubsidier, sparte kapitalkostnader på ferje, sparte kostnader til ambulansebåt, innsparingar ved kommunesamanslåing etc. Ordninga med bruk av ferjesubsidier i ferjeavløysingsprosjekt bør bli betra. Ordninga må utvidast til minst 25 år, bli indeksregulert og trekket for vedlikehald av ny veg/tunnel bør takast bort. Utbygging av innfartsvegane og kollektivtransporten til byane i fylket må skje i kombinasjon mellom langsiktig finansiering og bompengar. Det bør bli etablert eit satsingsområde for dette føremålet. Om staten ikkje skulle ønske å bruke eigne midlar til auka satsing på samferdsel, bør det leggjast til rette for at private kan investere i vegprosjekt. Det vil i så fall krevje brukarbetaling og vesentleg lengre nedbetalingsperiodar enn det vi ser i dag. Foto: Informasjonsavdelinga 8

9 Tabell 1 syner moglege finanseringsformer knytt til ulike typar vegprosjekt Tiltak Ferjeavløysing Finansieringsmoglegheiter BP, SF, KE, FA, KO, LT, OPS, PF, AS Karakteristika Høg eller låg trafikk, avløyser ferje og kanskje hurtigbåt, ambulansebåt, mm. Kan ofte vere BA-prosjekt, Høgtrafikkert veg BP, OPS, PF Stort trafikkvolum, ofte gjennomgangstrafikk, men ofte byprega og bynære prosjekt Lågtrafikkert veg FA, LT Lågt trafikkvolum, spreidd busetnad, utkantdistrikt, kanskje rasfarleg område eller veg ut til øysamfunn Samanhengande utbyggingstiltak BP, OPS, PF, FP, FA, LT, KO Lengre vegstrekning, ofte med gjennomgangstrafikk f.eks stamveg. Ofte mykje trafikk Rassikringstiltak FA, LT Ofte kostbare utbyggingstiltak på veg med låg trafikk Byprega og bynære prosjekt BP, VP, LB, FP, FA, LT, KE Samansette utfordringar for å løyse trafikale problem i tettbygde strøk BA prosjekt 0 Prosjekt som på sikt vil kunne skape ringverknader fordi dei bind saman BA regionar Tabell 1: Tiltak, finansieringsmoglegheiter og karakteristika Det dårlegaste alternativet vil vere å utsetje samfunnsøkonomiske gode prosjekt. BP = Bompengar SF = Sparte ferjesubsidier KE = Konsesjonskraftinntekter og/eller eigedomsskatt FA = Lokal forskottering og/eller aksjekapital KO = Kompensasjonsmidlar LT = Lokale tilskot OPS = Offentleg og privat samarbeid PF = Prosjektfinansiering med statlig låneopptak AS = Andre sparte subsidier 9

10 2 Bakgrunn og føremål Ved fylkestinget si handsaming av Nasjonal transportplan, handlingsprogrammet (T-sak 12/05 A) vart det vedteke at det skulle utarbeidast ein bompengestrategi for Møre og Romsdal. Samferdselsutvalet la i sak Sa-27/05 A til grunn at Bompengestrategi for Møre og Romsdal skulle vere eitt av 7 prioriterte plantema dei komande 2 åra. Det vart bestilt ein forskingsrapport frå Møreforsking Molde AS om temaet, og den vart levert i mars 2006 (Møreforsking Molde rapport 0604). Rapporten har danna eit viktig grunnlag for mykje av arbeidet med strategien. Hovudføremålet med arbeidet var i utgangspunktet å utforme eit sett handlingsreglar for meir planmessig bruk av bompengar i fylket. Samferdselsavdelinga har undervegs i arbeidet sett det som naturleg å utvide perspektivet noko, ved at ein også bør sjå på andre former for alternativ finansiering av veginfrastruktur og kollektivtiltak (det vil seie finansiering utanom dei ordinære statlege løyvingane) enn berre bompengar. Dette vil kunne gi både administrasjonen og politikarane langt betre innsikt i aktuelle former for alternativ finansiering og dermed eit betre grunnlag for å vurdere finansieringsløysingar i eit meir heilskapleg perspektiv. Samferdselsutvalet vedtok difor i sak 44/06 eit opplegg for utarbeiding av ein finansieringsstrategi for samferdselstiltak i Møre og Romsdal. Strategien skal ha fokus på sentrale problem knytt til realisering av samferdselsprosjekt. Det er eit stort gap mellom ambisjonar og moglegheiter for realisering av viktige utbyggingsprosjekt, og difor ønskjer Møre og Romsdal fylke å sette fokus på sjølve finansieringa av samferdselstiltak. Men det er også eit føremål med strategidokumentet å få politisk gjennomslag for ei sterkare satsing på samferdsel. Det er i dag store utfordringar innan samferdsel. Det er forfall på vegnettet, jernbanen har behov for fornying, og det er naudsynt med ein rekkje tiltak for å få eit tilfredstillande kollektivtilbod. Samtidig har samferdselsbudsjettet sin del av BNP blitt gradvis redusert gjennom lengre tid, til tross for trafikkvekst som har vore større enn prognosane. Dei statlege løyvingane til vegformål er i faste prisar lågare i dag enn i 1970 (då oljeinntektene begynte å kome). Tilskota er i aukande grad gått til dei minst lønsame vegprosjekta, medan dei mest lønsame i stadig større utstrekning blir bompengefinansiert. På grunn av den sterke trafikkveksten, spesielt når det gjeld fly og vegtrafikk, har flaskehalsar vakse fram, og det har utvikla seg eit sterkt behov for å ivareta næringstransportar og god transportmiddelfordeling. Dette har igjen skapt behov for investeringar, for å vareta langsiktig 10

11 produktivitet og anna velferd. Investeringsbehovet til bygging av betre og tilfredsstillande infrastruktur er så stort at med dagens satsing, inklusive bompengefinansiering, vil det ta meir enn 50 år for å gjennomføre planlagde investeringar. Viljen til å innsjå at bygging av infrastruktur er eit riktig og viktig tiltak for å byggje landet ser stor grad ut til å mangle, dette står i kontrast til våre konkurrentland som ikkje har petroleumsinntekter. Denne situasjonen gjer at det no er viktig å investere i infrastruktur, for dermed å bidra til høg produktivitetsvekst og effektiv bruk av arbeidskrafta, og samt å førebu landet på ei framtid med synkande oljeinntekter Noreg er eit rikt land, med mellom anna høge inntekter frå oljeproduksjon. Problemet er ikkje mangel på pengar, men problemet er at i vedvarande høgkonjunkturar, må ein ta i bruk ein stram finanspolitikk, for unngå for høgt inflasjonspress i økonomien. I Noreg har vi tatt i bruk den såkalla handlingsregelen. Den seier veldig forenkla at vi ikkje skal bruke av sjølve oljefondet. Oljeberget skal få vokse seg større og større. Vi skal berre samle opp pengane som drysser ned langs sidene på oljeberget utbyttet av alle aksjane som er kjøpt for oljepengar, det økonomane kallar avkastninga (forskning.no). Økonomane reknar med at avkastninga på oljefondet er omkring 4%. For 2006 utgjorde dette nærare 70 mrd. kroner. I 2008 tapte oljefondet pengar. Avkastninga var på ca 25%, noko som tilsvarar eit tap på ca 500 mrd. kroner. Det er ei utfordring å balansere mellom realinvesteringar i Noreg og plasseringar i utlandet. Er vi mest tent med eit godt utbygd land og noko mindre aksjar i utanlandske fond, eller eit noko svakare utbygd land og meir aksjar utanlands. Spørsmålet er om lønnsemda ved mange urealiserte vegprosjekt er større enn den avkastninga pensjonsfondet/oljefondet har oppnådd. Det kan sjå ut som om metodane for å kalkulere samfunnsøkonomisk lønnsemd undervurderer nytten av mange samferdselsprosjekt, særlig når det gjeld konsekvensane for lokalt næringsliv og busetting. Mange fagøkonomar meiner at mellom anna produktivitetsgevinstar truleg er for dårleg varetatt i analysane av nye samferdselsprosjekt. Hovudutfordringa vi står overfor er å få til ein forsvarleg utbyggingstakt ut frå produktivitetsomsyn samtidig som presset i økonomien ikkje blir for stort. Det norske dilemmaet er knytt til behovet for tiltak for å ivareta langsiktig produktivitet og økonomisk utvikling, samtidig som ein må unngå presstendensar. Konsekvensane av press kan bli at verksemd som vi skal leve av i framtida, taper i internasjonal konkurranse. For dårleg infrastruktur kan gi same resultat. Om nokre år vil ein større del av befolkninga vere eldre, og dermed vil truleg eit større del av statsbudsjettet gå til helse- og omsorg. Mykje tyder difor på at det ut frå eit samfunnsøkonomisk perspektiv vil vere lønnsamt å prioritere samferdsel no. Slik vil vi vere betre førebudd på den såkalla eldrebølgja. Sjølv om veglova som hovudregel legg til grunn at utbygging og drift av offentlege veger skal gjennomførast for offentlege midlar, har vi i Noreg lang tradisjon for å finansiere vegutbygging med bompengar eller andre alternative finansieringskjelder såkalla nest beste løysingar i økonomisk forstand. Når vi har nok pengar vil den mest effektive løysinga vere å finansiere offentlege fellesgode over offentlege budsjett. Mellom anna har ein dei siste åra prøvd ut ordningar der offentlege og private verksemder samarbeider om å bygge ut vegprosjekt gjennom OPS kontraktar. Slikt offentleg og privat samarbeid (OPS) har vore vanleg i mange andre land. Dersom ein også gjennom denne ordninga kan få til auka bruk av utanlandske entreprenørar, vil dette kunne avhjelpe noko av presset i økonomien. Likevel vil investeringar uansett finansieringsform skape press i økonomien. Eit viktig mål med finansieringsstrategien, vil difor vere å setje fokus på føresetnader for å auke samferdselsbudsjettet sin del av statsbudsjettet ved at: det blir utarbeidd ein betre dokumentasjon av framtidig nytte av vegutbyggingar/-utbetringar det blir retta større merksemd på tenkinga omkring alternativ finansiering. Uansett finansieringsform må eit av tiltaka vere å prioritere samferdselinfrastruktur framfor anna bruk av kapitalen. I arbeidet med finansieringsstrategien har hovudfokuset vore på alternativ finansiering, dvs (heil- eller delvis) finansiering av samferdselstiltak (veginfrastruktur og kollektivtiltak) utanom dei ordinære statlege løyvingane. I særleg grad har det vore fokus på å: gje ein status på dagens bruk av alternative finansieringsformer, samt erfaringar ein har gjort seg for kvar av desse beskrive dei ulike finansieringsformene som pr i dag er eller som i nær framtid kan vere aktuelle, og kva formelle bindingar som ligg i bruken av desse (dvs moglegheitsområdet for kvar av desse) vurdere eigenskapar ved dei ulike finansieringsformene knytt til innkrevjingskostnader, incentivproblem og samfunnsøkonomiske eigenskapar for øvrig samanlikna med ordinære løyvingar kome med ei tilråding på korleis vi kan nytte dei ulike alternative finansieringsformene, og i kva grad dei bør nyttast 11

12 vurdere organisasjonsmessige og tekniske løysingar. Det fins ein rekkje alternative finansieringsmåtar. I dette dokumentet har vi fokusert på føljande: Bompengar Langtidsfinansiering/prosjektfinansiering Alternativ bruk av ferjetilskot Finansieringspakkar Fylkeskommunal/kommunal og/eller lokal privat forskottering/aksjekapital Tilskot frå lokale myndigheiter, næringsliv og interessegrupper Kompensasjonsmidlar 2.1 Organiseringa av arbeidet Samferdselsutvalet har vore styringsgruppe for arbeidet, og endeleg finansieringsstrategi for Møre og Romsdal er vedteke av fylkestinget (april 2009). Ei arbeidsgruppe beståande av representantar frå Møre og Romsdal fylke og Statens vegvesen har jobba fram strategien. I tillegg har fylkeskommunane i Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag deltatt på enkelte møte (mtp tilsvarande strategi for eigne fylke). Arbeidsgruppa har vore i dialog med bompengeselskap og andre regionale aktørar (t.d. Samspleis, Sunnmøre veginvest og Møreaksen AS). Strategien har vore på høyring hos kommunane, og andre relevante aktørar innan fylket. Bomstasjon på Krifast, rv E39 Foto: Statens vegvesen 12

13 3 Alternative finansieringsformer 3.1 Bompengar Heimel for bompengeinnkrevjing på offentleg veg er veglovens 27, som krev at all bompengeinnkrevjing skal godkjennast av Stortinget. Vegloven opnar for å nytte bompengar også til drift og vedlikehald av veger, men for å unngå bindingar utover bompengeperioden, er slik bruk av midlane førebels ikkje tillate (Statens vegvesen, 2001). Formålet med bompengeinnkrevjing er finansiering, ikkje trafikkregulering. Bruk av tidsdifferensierte takstar som kan ha trafikkregulerande effekt (vegprising) blir likevel tillate. Bompengar utgjør etter kvart ein stor del av totalfinansieringa av riksvegar i landet. Så langt blir bompengar brukt berre til å forbetre infrastrukturen. I 2008 er det løyvd 5,8 mrd. kroner over statsbudsjettet til investeringar riksvegnettet, medan bompengar vil finansiere utbygging av det statlege vegnettet for 5 mrd. kroner. Bompengar er eit viktig bidrag til å utvikle vegnettet. Dei er knytt til konkrete prosjekt og er difor ein viktig prosjektfinansieringsmetode. Bompengar medverkar til å sikre rasjonell framdrift på prosjekta. I mange bompengeprosjekt blir staten sitt bidrag brukt til ein viss saldering for å få det totale investeringsbudsjettet på beina. Utan bompengar hadde dagens budsjettsystem vore kritisk for å oppretthalde rasjonell anleggsdrift. Investeringar i riksvegnettet blir hovudsakelig finansiert med statlege midlar, men brukaravgifter er blitt ein nødvendig del av finansieringa av infrastrukturen. Det siste tiåret har bompengar utgjort 20-30% av totale midlar som er brukt til utbygging av riksvegnettet (Avinor, Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen, 2003). Bompengar er blitt ein svært viktig og heilt nødvendig del av den norske vegpolitikken. Denne finansieringa er ikkje lenger berre eit supplement til statlege tilskot og det vil vere svært vanskelig å utforme ein forsvarlig norsk vegpolitikk utan finansieringsbidrag frå trafikantane gjennom bompengar. Bompengeinnkrevjinga kan vere organisert anten i eigne bompengeselskap, via regionale bompengeselskap eller som statleg drivne bompengeselskap. Statens vegvesen har signalisert at den siste løysninga kan bli meir aktuell i framtida. Bompengar kan også nyttast til kollektivtrafikktiltak, mellom anna baneanlegg, dersom dette er eit betre alternativ enn vegbygging. Bompengar blir ikkje tillete brukt til drift av kollektivtrafikk, innkjøp av rullande materiell o.l. Eit viktig prinsipp for norsk bompengefinansiering er at den ikkje skal fungere som generell skattelegging. Det er difor viktig at bomstasjonane blir plassert slik at dei som betalar har nytte av den utbygginga som blir finansiert med bompengar. 13

14 I dag gjeld prinsippet om at bompengefinansiering av konkrete vegprosjekt skal byggje på lokale initiativ og lokal tilslutnad. Dette betyr at bompengeprosjekt blir initiert av lokale interessegrupper og lokale styresmakter, når bruken av statlege løyvingar ikkje i tilstrekkeleg grad fell saman med lokale ønskjer. I praksis betyr dette at omfanget av bompengefinansiering i Noreg og kva for prosjekt som blir finansiert på denne måten, er eit resultat av lokale initiativ og vedtak. Desse vedtaka tar normalt utgangspunkt i problem som betyr noko for kommunane sine innbyggarar i deira arbeidsreiser og andre daglege gjeremål. Dette fell ikkje nødvendigvis saman med gjennomgangstrafikken sine behov og nasjonale prioriteringar. Dagens ordning har difor ført med seg store og tilfeldige forskjellar i der vegbrukarane blir belasta med bompengar. Bompengeordninga er også blitt påverka av lokale ønskjer om størst mogleg inntektsgrunnlag for å sikre fullfinansiering av marginale prosjekt, og behovet for tilslutnad blant kommunane sine innbyggarar. Dette har ført til stor kreativitet ved utforming av bompengesøknadar der bomstasjonen ofte er plassert slik at ein får størst mogleg inntekter frå gjennomgangstrafikken, samtidig som ein reduserer bompengebelastningen på kommunens innbyggarar Bompengesystem Det blir skilt mellom ulike typar bompengesystem: opne system lukka system bomringar Det vanligaste i Noreg er opne system der det blir betalt for passering av ein bomstasjon, ikkje for kjørelengde. I lukka system er det bomanlegg på alle veger inn og ut av avgiftsstrekninga, og avgiftene varierer med kjørt distanse. I bomringar blir det vanlegvis betalt berre ved kjøring inn mot sonen. Det blir også skilt mellom: etterskotsinnkrevjing parallellinnkrevjing førehandsinnkrevjing Ved etterskotsinnkrevjing er utbygginga finansiert med lån som blir nedbetalt med bompengar frå trafikantar som nytter den ferdige vegen. Nedbetalingstida på lånet og dermed også bompengeperioden skal normalt ikkje overstige 15 år. I nokre bompengeprosjekt har ein likevel valt å forlenge bompengeperioden utover desse 15 åra for å finansiere prosjekt i nærleiken av det opphavlege prosjektet. Før ein eventuelt vurderer å forlenge bompengeperioden bør det gjerast nøye analyser av effekten av dette. Ved parallellinnkrevjing går bompengeinnkrevinga føre seg parallelt med utbygginga, men vanlegvis er ein første etappe opna for trafikk før innkrevjinga startar. Førehandsinnkrevjing kan vere aktuelt på ferjesamband som skal avløysast av eit nytt vegsamband. Førehandsbompengar kan vere lovstridig i forhold til EFTAs overvakningsorgan ESA trafikkavvisning og samfunnsøkonomisk nyttetap som følge av bompengar Innkrevjing av bompengar på ei vegstrekning fører til at trafikken på denne strekninga blir lågare enn den ville ha vore utan bompengeavgifta. Denne avvisnings effekten må reknast for eit reint samfunnsøkonomisk nyttetap dersom bompengekostnaden er høgare enn dei samfunnsøkonomiske marginalkostnadene ved å nytte vegen. Nyttetapet vil auke jo meir elastisk (prisfølsam) etterspørselen er. Bompengar vil, i motsetning til generell skattlegging, berre røre ved dei individa som nytter den aktuelle vegen. Dei samfunnsøkonomiske verknadene av visse former for brukarbetaling kan likevel i mange tilfeller ha likskapstrekk med verknadene av generell skattlegging. Dersom det ikkje er noko kø på vegen, er det ikkje nokon merkbar meirkostnad knytt til ein liten auke i talet på bilar, og det bør i utgangspunktet vere gratis å nytte vegen. Dersom det blir innført bompenge betaling i ein slik situasjon, vil bilistane bli stilt overfor ein pris som er høgare enn den samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruk av vegen. Dermed vil vegen bli mindre brukt enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Vi føresett då at bilistane dekker sine samfunns økonomiske kostnader gjennom drivstoffavgiftene, noko vanlige personbiler ser ut til å gjøre (Eriksen, Markussen, & Pütz, 1999). Ein viktig forskjell mellom eit vegprosjekt finansiert over statsbudsjettet og eit vegprosjekt finansiert ved bompengeinnkrevjing, er at det førstnemnte prosjektet berre treng å vere lønnsamt i samfunnsøkonomisk forstand, mens det sistnemnte prosjektet i tillegg må tilfreds stille bedriftsøkonomiske lønnsemdskrav. Det lokale bompengeselskapet tar på seg investerings kostnadene gjennom låne opptak og betaler tilbake dette lånet gjennom inntekter frå vegbrukarane. Bompengebelastninga har i enkelte område vore så stor, at den har ført til ein ikkje optimal utnytting av infrastrukturen. Ein stor del bompengeprosjekt innanfor eit avgrensa geografisk område, aukar problemet med trafikkavvisning. Dei uheldige effektane ved bompengefinansiering må likevel bli vegd opp mot finansierings behovet og kostnadene for samfunnet ved skattefinansiering, eller ved at vegen ikkje blir bygd ut. Ifølgje Samferdselsdepartementet (Samferdselsdepartementet, 2004) bør bompengefinansiering i størst mogleg grad bli brukt der dei samfunnsmessige kostnadene ved denne finansieringsforma er små eller eventuelt gir gevinstar. 14

15 Summen av alle kostnader trafikantar står overfor når dei tar avgjerd om å reise blir gjerne kalla generaliserte reisekostnader. Desse vil blant anna bestå av tidskostnader, drivstoffutgifter, bompengar, ferjebillett etc. Statens vegvesen opererer med ein generell priselastisitet på -0,5 når det gjeld generaliserte reisekostnader. Dette betyr at dersom reisekostnadene blir auka med 1% vil etterspørselen etter reiser bli redusert med 0,5%. I prinsippet varierer denne elastisiteten frå stad til stad. Men erfaringsstal viser eit gjennomsnitt på -0,5. For å rekne ut nyskapt trafikk etter at eit nytt vegprosjekt er opna for trafikk, blir som regel denne priselastisiteten brukt. Eit nytt prosjekt fører som regel til reduserte generaliserte reisekostnader m.a. pga. at trafikantane sparer reisetid. Da vil altså trafikken auke. Dersom ein vel å finansiere det nye prosjektet med bompengar vil likevel dei generaliserte reisekostnadene bli høgare enn dersom vegen hadde vore open for fri ferdsel og det vil bety færre nye brukarar av vegen. Dersom priselastisiteten er høgare enn -0,5 så vil denne reduksjonen vere ennå større. Mye tyder på at priselastisiteten kan vere -0,8 når det gjeld ferjeavløysingsprosjekt (Bråthen, Hervik, Nesset, Bræin, & Sunde, 1995). Erfaringar frå ulike bompengeprosjekt har vist at dette er ein meir riktig priselastisitet på denne type prosjekt. Same kva er priselastisiteten ein viktig føresetnad når ein skal rekne ut det samfunnsøkonomiske nyttetapet som følgje av bompengefinansiering. Vi har sett litt nærare på dette i figur 1, der vi har illustrert det samfunnsøkonomiske nyttetapet av bompengar. Generaliserte reisekostnader G 1 G 0 P 0 Figur 1: Samfunnsøkonomisk nyttetap ved bompengar Den vertikale aksen i figur 1 syner dei generaliserte reiskostnadene for trafikantane og den horisontale aksen viser trafikkvolumet. Den skrå kurven i diagrammet illustrerer betalingsvilja for brukarane av vegen. Denne viser at det er ein negativ samanheng som er slik at jo høgare dei generaliserte kostnadene er, jo færre trafikantar er det. Punktet A er betalingsvilja for den marginale brukaren av vegen i dag. Den stigande kurven til venstre for A viser den maksimale betalingsvilja til dei som bruker vegen. A X 1 X 0 Trafikk Dersom det blir lagt ein bompengeavgift på bruken av vegen slik at dei generaliserte kostnadene blir auka frå G0 til G1 vil talet på brukarar bli redusert frå X0 til X1. Brukarane av vegen vil få eit nyttetap lik det skraverte feltet, medan Bompengeselskapet vil få ei inntekt lik det grå rektangelet i figur 1. Det samfunnøkonomiske nyttetapet vil tilsvare den skraverte trekanten. Kor stort dette nyttetapet blir, avhenger av hellinga på skråkurven, eller kor elastisk etterspørselen er. Dvs. etterspørselens følsemd overfor prisendringar. Når ein skal vurdere bompengeavgifter i forhold til generell skattlegging må ein vurdere kor mykje det kostar å krevje inn inntektene i det grå rektanglet i tillegg til det samfunnsøkonomiske nyttetapet i den skraverte trekanten i forhold til kostnaden ved generell skatteinnkrevjing. I tekstboksen under har vi gitt nokon praktiske eksempel på slike avvegingar. Avvegingar mellom bompengar og offentleg finansiering ved generell skattlegging er også nærare beskrive i kapittel Eksempel 1: Atløysambandet er eit ferjeavløysingsprosjekt mellom Askvoll og Atløy i Askvoll kommune i Sogn og Fjordane. Prosjektet vil ha liten trafikk, men på grunn av at prosjektet vil avløyse eit komplekst og dyrt ferjetilbod vil prosjektet vere samfunnsøkonomisk lønnsamt. I nyttekostnadsanalysen (NKA) blei det rekna ut at 244 kjøretøy per døgn vil reise over sambandet i opningsåret, dersom det ikkje blei kravd bompengar. Bompengar vil gi trafikkavvisning på =86 kjøretøy i døgnet med elastisitet på -0,5. Det betyr nyttetap på 59 mill. kr med kalkulasjonsrente på 4%. Innkrevjingskostnader og det samfunnsøkonomiske nyttetapet (17+59=76 mill. kr) vil omtrent tilsvare bompengeinntektene. I tillegg kjem rentekostnader som følgje av bompengelånet. Desse vil ligge på ca 22 mill. kr med lånerente på 5,5% og ca 20 mill. kr med lånerente på 4,5%. Ut i frå dette er det ikkje å anbefale å bruke bompengar i finansieringa av prosjektet. Eksempel 2: Frå august 2005 til årsskiftet auka biltrafikken på ferjesambandet over Langfjorden (Sølsnes-Åfarnes) i Møre og Romsdal med 20%. Dette tyder på at bompengar på Skålavegen (fastlandssambandet mellom Molde og Bolsøya/Skålahalvøya) har hatt stor trafikkavvisning og dermed stort samfunnsøkonomisk nyttetap. Den store Hydroutbygginga på Aukra i samband med ilandføringa av gass frå Ormen Lange, kan også vere årsak til noko av trafikkveksten. Likevel syner tall at to tredjedelar av veksten er kome frå den dagen Skålavegen blei gratis. Dette indikerer at mesteparten av trafikkauken er av varig karakter og skuldast fjerninga av bommen. Skålavegen har likevel hatt så stor trafikk at prosjektet med bompengar både har vore samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsamt. Tekstboks 1: Eksempel på trafikkavvisning og samfunnsøkonomisk nyttetap som følgje av bompengefinansiering Det som er openbart når det gjeld bompengar, er at trafikksvake prosjekt ikkje bør finansierast gjennom ei slik ordning. Inntektspotensialet er lite og ein er difor avhengig av høge takstar. Dette 15

16 medfører stor trafikkavvisning frå ein trafikk som i utgangspunktet er liten. Prosjekt med liten trafikk har også i utgangpunktet lågare nettonytte. Bompengar på slike prosjekt kan fort føre til at prosjekt som utan bompengar er samfunnsøkonomisk lønnsame blir ulønnsame med bompengar. I prosjekt med høg trafikk er situasjonen i stor grad motsatt. Høg trafikk gir moglegheit for låge takstar og dermed liten trafikkavvisning. Slike prosjekt har som regel også høg nettonytte og samfunnsøkonomien i prosjektet er dermed mindre sårbar for bompengefinansiering innkrevjingskostnader Bompengeinnkrevjing har også ein annen kostnadsside i tillegg til det samfunns økonomiske nyttetapet. Administrative kostnader ved å drifte bompengeselskapet er for mange av prosjekta store. Vegdirektoratet har laga ein oversikt over kostnadssituasjonen for bompenge prosjekt i Noreg i 2003 (tabell 2). Oversikta er meint å gi eit bilete av inntektene relatert til kostnadene i dei ulike prosjekta, som grunnlag for samanlikning. Tala som blir presentert er driftsresultat eksklusive kostnader til avskrivingar og rentekostnader. Av tabell 2 kan vi sjå at kostnadsandelen i gjennomsnitt utgjør 11% av inntektene for bompengeselskapa i landet. Samferdsels departementet anbefaler ein kostnadsandel som ikkje overstig 20%. I Noreg har vi lang erfaring med bompengar. Det har mellom anna ført til at vi har forholdsvis lave driftskostnader. I bompengeringen i London er driftskostnadene på rundt 50% av inntektene. For å oppnå reduksjon i innkrevjingskostnadene har ein i Noreg dei seinare åra jobba mykje med å leggje til rette for automatisk innkrevjing. Både i Bergen og i Tønsberg er det automatiske bomstasjonar som har ført til lave innkrevjingskostnader. Likevel er det nokre skjær i sjøen når det gjeld slik innkrevjing m.a. knytt til personvern. Førehandsinnkrevjing på for eksempel ferjer inneber også låge innkrevjingskostnader, og kan anbefalast i ferje avløysingsprosjekt med stor trafikk. Bompengeinnkreving Imarsundprosjektet rv. 680 Foto: Statens vegvesen 16

17 Inntekts- og kostnadstall for Bompengeselskapa i 2003 Bompengeprosjekt Inntekt Kostnad % andel E18 Kristiansand % E18 Aust-Agder % E18 Vestfold % Rv 23 Oslofjordtunnelen % Rv 9 Setesdal % Østfold bompengeselskap % Fjellinjen % Oppland bompengeselskap % Hadelandsvegen AS % Hvalertunnelen % Nordkapp Bompengeselskap % Alsten Fastlandsforbindelse % Tromsø veg % Skålavegen % Krifast % Hitra-Frøya % Trondheimsringen % E6 Øst Trøndelag % Skarnsundbrua % Sykkylvsbrua % Namdal Bompengeselskap AS % Eiksundsambandet % Øysand -Thamshavn % Hareid riksvegferjesamband % Askøybrua/ Askøybrua AS (RV 562) % Austevollsbrua/Austevoll Bruselskap AS (RV 546) % Bjorøytunnelen/Fastlandssambandet Tyssøy Bjorøy AS (FV 207) % Bompengeringen i Bergen/Bergen bompengeselskap % Folgefonntunnelen/Folgefonntunnelen AS (RV 551) % Nordhordlandsbrua/(Hordaland Fylkeskommune) (Ev 39) % Osterøybrua/Osterøy Bruselskap AS (RV 566) % Trekantsambandet/Sunnhordland Bru- og Tunnelselskap AS % E-39 over Stord/Hordaland fylkeskommune % Rullestadjuvet (Hordaland Fylkeskommune) (Ev 134) % Nord Jæren-Pakken/Nord-Jæren Bompengeselskap % Rennfast (AS Tungenes ferjeterminal) E % T-forbindelsen/Haugaland Bompengeselskap A/S % Ryfast (Ryfylkesambandet as) % Finnfast AS % Fjærland-Sogn (Rv 5) % Fodnes-Mannheller (Rv 5) Årdal % Naustdal-Svarthumle (Rv 5) % Teigen-Bogen (Ev 39) % Sum % Tabell 2: Vegdirektoratets anslag for 2003-kostnader og inntekter for bompengeselskapa. 17

18 3.1.4 Bompengar kontra offentleg finansiering Kostnadene for eit offentleg prosjekt må dekkjast ved generell skattlegging (fiskal avgift) eller ved brukarbetaling dersom det er praktisk mulig. Det er ikkje berre bompengar som fører til samfunnsøkonomisk nyttetap, spesielt i land med relativt stor offentleg sektor vil også skattefinansiering føre til effektivitetstap eller vridingar i økonomien. I vedlegget til rapporten har vi vist kva som skjer i økonomien dersom ein vel å finansiere offentlege investeringar ved hjelp av ei auke i den generelle skattlegginga. Møreforsking Molde AS har sett på avveginga mellom å finansiere eit prosjekt med bompengar mot å utsette utbygging, men finansiere prosjektet over offentlege budsjetter (Bråten eit al., 1995) Gjennomgangen av 5 enkeltprosjekt og ein bomring gir grunn til å konkludere med at bompengefinansiering er ein nestebeste løysning i relativt trafikksvake ferje avløysings prosjekt, fordi denne finansieringsforma reduserer det samfunnsøkonomiske overskotet i forhold til ein offentleg finansieringsløysing. For prosjekt med relativt god lønnsemd er likevel forskjellen i lønnsemd mellom privat og offentleg finansiering nokså marginal. Prosjekt med marginal lønnsemd har ein større forskjell, der offentleg finansiering klarere styrkar prosjektets lønnsemd. Avgjerdsproblemet er ofte knytt til val mellom ein bompengefinansiert løysning realisert forholdsvis raskt, eller ein offentleg finansiert løysning lenger ut i tid. I Møreforsking rapport nr 9507 er dette illustrert ved å samanhalde ein bompenge finansiert løysing i år 1 med ein offentleg finansiert løysing i år 10. Rapporten viser at bompengefinansiering med opning i år 1 gir høgare lønnsemd enn ein utsett offentleg investering til år 10, gitt ein føresetnad om 2% årleg trafikkvekst. Dette gjaldt 4 av dei 5 prosjekta. I det eine prosjektet Ålesundstunnelane, ville ein utsett offentleg investering gi eit marginalt betre samfunnsøkonomisk resultat. Den beste finansieringsløysinga, gitt ein skyggepris på kr 1,25 på offentleg investeringskapital (dvs. ein skattekostnad på 25 øre per krone investert), er likevel offentleg finansiering gjennomført med opning av prosjektet same år som ved bompengefinansiering. Grunnen til dette er at summen av innkrevjingskostnader og trafikkavvisning overstiger skattetapet ved offentleg finansiering, eller sagt på ein annen måte: Kostnadene ved bompengefinansiering overstig kostnaden ved å løyse opp budsjettskranken på veginvesteringane gjennom å auke skattar/avgifter for å finansiere prosjektet. Det er to nyanser i dette bildet, nemlig Ålesundstunnelane der prosjektet er ulønnsamt og der det minst ulønnsame ville vore ein utsett offentleg investering, samt den mest trafikksterke Askøybrua, der bompengefinansiering ser ut til å vere omtrent like lønnsamt som finansiering over offentlege budsjett. Askøybrua har relativt lave innkrevjingskostnader (ca 7% av inntektene). Det er estimert ulempeskostnader knytt til dei ulike prosjekta varierande frå kr 6,50 til kr 34 per kjøretøy, så nær som Ålesundstunnelane der ulempeskostnadene er estimert til -8,50, noko som inneber at prosjektet har lågare nytte per passering enn det som blir utrekna ved hjelp av Handbok 140 (Statens vegvesen, 2006). Når det gjeld bomringane er resultata i rapporten berre indikativ. Utrekningane syner likevel klart at når trafikkvolumet er høgt og takstnivået er relativt lavt, vil låg/ingen trafikkavvisning og neddiskonterte innkrevjingskostnader på under 10% av det investeringsbeløpet som skal forrentast innebere at bompengar er ein billigare finansieringsløysing enn offentleg finansiering. Ved offentleg finansiering kjem i tillegg eit skattetap på vel 25 øre per investert krone. Dersom alternativet er ein utsetting av prosjektet for seinare å finansiere over offentlege budsjett, kan dette medføre ein årleg realvekst i dei reisandes generaliserte reisekostnader (gjennom fortetting) som dermed vil favorisere ein tidligare bompengefinansiert løysing. Dersom dette eksemplet er representativt, er det grunn til å vurdere å privatfinansiere ein større del av veginvesteringane knytt til bomringane. Undersøkinga som vi her referer til blei utført i 1994 og var knytt til eit utval gjennomførte prosjekt. Evalueringa var gjort relativt kort tid etter opning. Det vart berre sett på den rene transportøkonomiske nytten, og det vart ikkje tatt omsyn til eksterne verknader knytt til miljø og næringsliv. Sjølv om erfaringane peika i retning av at prosjekta var lønnsame (med eitt unntak) der bompengefinansiering er eit nest beste alternativ, må ein vise varsemd med overføring av erfaringane til nye eller andre prosjekt. Det er etter det vi veit ikkje gjort liknande evalueringar etter dette statens vegvesens bompengestrategi: Statens vegvesen har i samband med NTP arbeidet for perioden utarbeida ein bompengestrategi. Hovudelementa i denne strategien kan oppsummerast som følgjer: Meir bompengar på strekningar med høg trafikk. Mindre bompengar og meir statlege midlar til vegar med mindre trafikk. Prinsipielle forhold ved bompengar: All bompengeinnkrevjing på offentleg veg skal godkjennast av Stortinget Føremål er finansiering og ikkje trafikkregulering 18

19 Bompengar blir først og fremst brukt til veginvesteringar, men kan også nyttast til investeringar i kollektivtrafikktiltak, dersom dette er eit betre alternativ enn vegutbygging Eigner seg best i prosjekt med stor trafikk Fleire typar innkrevjing: etterskottsinnkrevjing (bomstasjonar), parallellinnkrevjing (bomstasjonar), førehandsinnkrevjing (til dømes på ferje eller buss) Bompengar har ikkje berre ei inntektsside men også ei kostnadsside. I tillegg til innkrevjingskostnader bidrar bompengar på vegar utan kødanning til eit samfunnsøkonomisk nyttetap pga trafikkavvisning Innkrevjingskostnadene kan avgrensast mellom anna ved bruk av teknologisk innkrevjing (for eksempel Autopass) Skal vere eit alternativ til generell skattlegging. Difor viktig at dei som betalar har nytte av utbygginga Bompenger henter inn kjøpekraft, men koster i form av trafikkbortfall og innkreving. Avhjelper ikke kortsiktig press. Kan bedre effektiviteten i anleggsfasen I mange tilfeller vil bompengefinansiering vere ein nestbeste løysing i forhold til finansiering over offentlege budsjett. Bompengar kan likevel vere ei fornuftig løysing dersom ein kan framskunde utbygginga av eit samfunnsøkonomisk lønnsamt prosjekt Det å dekke ei investering ved hjelp av generell skattlegging har også ei kostnadsside. Generell skattlegging gir vridingar i økonomien som skaper eit samfunnsøkonomisk nyttetap for konsumentane og produsentane på lik linje med at trafikantane i eit bompengeprosjekt blir stilt overfor ein pris som ikkje er samfunnsøkonomisk optimal vegprising Inntil forskrifter for vegprising etter vegtrafikklovens 7a er utforma og vedteke, er det ikkje heimel for vegprising i Noreg. Endringsforslag blei fremma i 2001 og loven trer i kraft når Kongen bestemmer. Vegprising inneber at trafikantane må betale ein avgift for å nytte bestemte delar av veg nettet til bestemte tider (rushtidsavgifter). Formålet med veg prising er å regulere trafikken og kan vere eit verkemiddel til å redusere køkostnader eller for å betre lokale miljøforhold. Inntektene skal kunne nyttast til andre føremål enn veg ut bygging, for eksempel til drift av kollektivtrafikk. Det vil ikkje bli tillete å innføre vegprising på vegstrekningar som er omfatta av ein bompengeordning. Det må også vere stor kødanning i eit transportnett for at vegprising kan vere aktuelt. Det finnes neppe køproblem i Møre og Romsdal i dag som er store nok til at eit slikt opplegg kan forsvarast. Prinsipielle forhold ved vegprising: Det er ennå ikkje heimel for vegprising i Noreg. Endringsforslag er likevel fremma og loven trer i kraft når Kongen bestemmer Formålet er å regulere trafikken og ordninga kan vere eit verkemiddel til å redusere køkostnader eller for å betre lokale miljøforhold. Inntektene skal kunne nyttast til andre føremål enn vegutbygging, til dømes til drift av kollektivtransport. Rushtidsavgifter treff godt i forhold til samfunnsøkonomisk riktig prising, hentar inn kjøpekraft samtidig som utbyggingsbehov utan økonomisk substans blir dempa. Avhjelper ikkje kortsiktig press i økonomien, men har gode eigenskapar via kapasitetstilpassing og inndraging av kjøpekraft Lokale bensinavgifter Heimelen for lokale bensinavgifter er som for bompengar gitt i veglovens 27. Også denne forma for brukarbetaling skal godkjennast av Stortinget. Inntektene frå lokale drivstoffavgifter kan også nyttast til kollektivtiltak, men med noverande lovtekst berre til kollektivtiltak på veg. Fordelen med lokale drivstoffavgifter kan vere at belastninga pr. trafikant ikkje treng å bli så stor. Ulempa er at verkemiddelet kan bli for lite målretta, i den forstand at koplinga mellom betaling og bruk, blir svakare. Prinsippet om at den som har nytte av prosjekta skal betale kan difor lett bli brote i ein slik samanheng. Denne innkrevjingsforma er til nå berre innført i Tromsø. Dei lokale forholda med lang avstand til bensinstasjonar utanfor avgiftsområdet, blei sett på som spesielt gunstig for ei slik ordning. Ordninga har fungert tilfredsstillande, men gir eit relativt lite bidrag til vegutbygginga i forhold til bomringane i andre byar (ca 17 mill. kroner pr. år i 1999 med 73 øre pr. liter). Drivstoffavgifta er ikkje fritatt for meirverdiavgift, men dette blir kompensert ved at riksvegtilskota til Troms gis eit tilsvarande påslag. Kollektivtrafikken er heller ikkje fritatt, men får refundert sine ekstra utgifter. Administra sjons kostnadene utgjør ca 4% av inntektene, noko som er svært lavt i forhold til vanlig bompengeinnkrevjing. I Møre og Romsdal har Statens vegvesen (Region Midt) rekna på ei slik ordning når det gjeld Sunnmøre. Ein ekstra bensinavgift på kr 1,- pr. liter for heile Sunnmøre ville gi ei ekstra inntekt på ca mill. kroner pr. år. Ein rekner med at ein så stor ekstra avgift vil gi stor lekkasje for bensinfylling utanfor distriktet. Dette er difor truleg ikkje ein finansieringsform som er aktuell for Møre og Romsdal. Ut frå erfaringane synes det førebels lite aktuelt å velje ein slik ordning andre stader enn i Tromsø. 19

20 I samband med behandling av NVVP uttalte Samferdselskomiteen følgjande om lokale øyremerka avgifter (L3-8): Komiteen meiner at lokal øyremerking heller ikkje anna enn heilt unntaksvis kan vere eit aktuelt verkemiddel. Det synes heller ikkje aktuelt med ein landsomfattande øyremerka drivstoffavgift med føremål vegutbygging, jf kapittel Annen øyremerking av avgiftsmidlar, sjølv om enkelte stortingspolitikarar har tatt til orde for dette. Prinsipielle forhold ved lokale bensinavgifter: Alternativ til bompengar Belastninga per trafikant treng ikkje bli så høg Krevjar spesielle geografiske tilhøve Til no berre innført i Tromsø 3.2 Langtidsfinansiering/ prosjektfinansiering Budsjettbehandlinga i Staten er i hovudsak eittårig, sjølv om langsiktige budsjettspørsmål blir drøfta i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. I retningslinene for budsjettpolitikken går det fram at: Petroleumsinntektene skal fasast gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklinga i forventa realavkastning av Statens petroleumsfond Det skal leggjast vekt på å jamne ut svingingar i økonomien for å sikre god kapasitetsutnytting og lav arbeidsløyse Retningslinene gir budsjettpolitikken ein mellomlangsiktig forankring. Samtidig opnar retningslinene for at den handlefridomen som oljeinntektene gir, kan utnyttast til å stimulere produksjon og sysselsetting i periodar med høy og auka arbeidsløyse. Motsatt vil det vere behov for å halde igjen i finanspolitikken i periodar med høg kapasitetsutnytting i økonomien. Statens netto inntekter frå oljeverksemda blir i sin heilskap overført til Statens petroleumsfond (Pensjonsfondet), mens det er realavkastninga av fondet som skal brukast På denne måten blir statsbudsjettet skjerma frå verknadene av svingande oljeprisar, samtidig som staten akkumulerer ein monaleg finansformue i Petroleumsfondet. Handlingsregelen slår spesielt sterkt ut når det gjeld samferdselsinvesteringar. I høgkonjunkturperiodar vil styresmaktene velje ein stram finanspolitikk, eller motkonjunktur politikk som mellom anna slår ut i lågare investeringsrammer til samferdsel. I slike vekstperiodar i økonomien vil ein også ha økt trafikkvekst og dermed større press på samferdselsinfrastrukturen. Næringslivet vil oppleve auka transportbehov, og vil ofte støyte på kapasitetsproblem. Ferjestrekningar og andre punkt på vegane kan fort bli flaskehalsar og utbyggingsbehova vil fort melde seg. Spesielt i Møre og Romsdal og Rogaland har det vore ein sterk petroleumsgenerert vekst dei seinare åra, men heile Vestlandet opplever ein sterk vekst i eit transportintensivt næringsliv, samtidig som regionen har mange ferjesamband, rasutsette strekningar og andre flaskehalsar på vegnettet. Bomstasjon Ålesundstunnelane, foto Statens vegvesen 20