Rapport forvaltningsrevisjon Overformynderiets rolle i forhold til hjelpevergen Frøya kommune

Transkript

1 Rapport forvaltningsrevisjon Overformynderiets rolle i forhold til hjelpevergen Frøya kommune 2005

2 Revisjon Midt-Norge IKS Side 2 av 21

3 FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Frøya kommunes kontrollutvalg i perioden august - desember Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Det er den første forvaltningsrevisjonen som Revisjon Midt-Norge IKS utfører for Frøya kommune, og vi vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Ann Katharine Gardner /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Terje Hovind /s/ Revisor Revisjon Midt-Norge IKS Side 3 av 21

4 Innholdsfortegnelse side FORORD SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON LITT BAKGRUNNSINFORMASJON OM OVERFORMYNDERIET OG HJELPEVERGENE PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET REVISJONSKRITERIER METODE OG GJENNOMFØRING METODE GJENNOMFØRING HØRING OPPNEVNING OG SAMMENSETNING KRITERIER OG REVISORS FUNN REVISORS VURDERING KUNNSKAP OG VEILEDNING KRITERIER OG REVISORS FUNN REVISORS VURDERING RAPPORTERING KRITERIER OG REVISORS FUNN REVISORS VURDERING TILSYN OG KONTROLL KRITERIER OG REVISORS FUNN REVISORS VURDERINGER OVERFORMYNDERIETS HØRINGSUTTALELSE REVISORS KONKLUSJON REVISORS ANBEFALINGER KILDER Revisjon Midt-Norge IKS Side 4 av 21

5 0. SAMMENDRAG I denne rapporten har vi vurdert om overformynderiet har etablert rutiner for hjelpevergeordningen som bidrar til å sikre klientens midler. Vi har forsøkt å måle våre funn ut fra følgende kriterier: 1. Oppnevning av hjelpeverge skal være i samsvar med krav i lov, forskrift og andre bestemmelser 2. Oppnevnt hjelpeverge skal ha tilstrekkelig kunnskap om oppgaven 3. Overformynderiet bør stille krav om rapportering fra hjelpevergen 4. Overformynderiet bør føre tilsyn og kontroll med hjelpevergens virksomhet Våre funn er basert på intervju av overformynderne, samt gjennom en dokumentanalyse av innhentede dokumenter. Prosjektet er gjennomført i alle kommuner som vi er revisor for. Rapporten inneholder derfor en presentasjon av funn både for Frøya isolert, og alle overformynderi samlet. Overformynderne er oppnevnt av Frøya kommunestyre. Forretningsførende er en ansatt i kommunen, og det er særlig tilgjengelighet som er blitt vektlagt ved oppnevnelsen. Kontrollerende overformynder deltar i hovedsak når vedtak fattes, og er ellers lite involvert i den øvrige virksomheten. Selve oppnevnelsen av hjelpeverger ser stort sett ut for å fungere tilfredsstillende. Standard søknadsskjema bør imidlertid benyttes slik at en er sikker på å få med alle relevante opplysninger. I de fleste tilfellene defineres mandatet for rundt. For å få hjelpeverger har Frøya valgt å frita alle for regnskapsplikt, men krever at alle transaksjoner foretas over bank. Det er heller ikke skriftlig fastsatt noen beløpsgrense for hvor mye den enkelte hjelpeverge kan disponere. Det er videre ikke stilt dokumentasjonskrav til hjelpevergene. Som minimumskrav bør det kreves at selvangivelse og årsoppgave fra bank overleveres overformynderiet. I likhet med de andre overformynderiene i undersøkelsen, gis det ikke godtgjørelse til hjelpevergene i Frøya kommune. Det er også en beskjeden grad av utgiftsgodtgjørelse til disse. Utdelt skriftlig materiale, krav om skriftlig bekreftelse på forståelse av oppdraget, samt samtale med hjelpeverge i forbindelse med oppnevningen er med å sikre at hjelpevergene får nødvendig kunnskap til å utføre vervet. Ellers har revisor merket seg at overformynderne savner bedre informasjon og oppfølging fra fylkesmannen. Revisor konstaterer at det ikke foretas noen dokumentasjon på at kontroll med hjelpevergenes disposisjoner blir gjennomført. Overformynderiets kontrollrutiner er ikke tilfredsstillende, så her må det foretas en gjennomgang, regler må lages og det må sørges for at etterkontroll gjennomføres og dokumenteres. Vi vil anbefale overformynderiet i Frøya å gjennomføre følgende tiltak: Utarbeide en spesifisert totaloversikt over den samlede formue som forvaltes av hjelpevergene Revisjon Midt-Norge IKS Side 5 av 21

6 Standard søknadsskjema for oppnevning bør benyttes slik at en er sikker på å få med alle relevante opplysninger. Mandatene bør være tydeligere definert, og være tilpasset den enkelte klient. Vurdere om midler bør trekkes inn fra klienten til overformynderiet, og om det bør innføres beløpsbegrensninger for hjelpevergenes disposisjonsrett. Det må foretas dokumenterte kontrollhandlinger rettet mot hjelpevergene uten regnskapsplikt. Kontrollen bør utføres mot underlagsdokumentasjon Overformynderiet bør stille krav om å få tilsendt dokumentasjon fra hjelpevergen. Et minimumskrav vil være å få tilsendt selvangivelse/likningsutskrift Revisjon Midt-Norge IKS Side 6 av 21

7 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet Prosjektet er initiert i fra Revisjon Midt-Norge IKS, på bakgrunn av vår erfaring med revisjon av hjelpevergeregnskaper i kommunene. Gjennom revisjonen har vi sett at kvaliteten på de avlagte hjelpevergeregnskaper er svært varierende, og at det er store forskjeller i hvor mye veiledning, tilsyn og kontroll overformynderiet utøver i forhold til hjelpevergene. Kontrollutvalget har gitt sin tilslutning til at prosjektet skal gjennomføres i KU-sak 22/ Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonsarbeidet skal omfatte forvaltningsrevisjon, jfr. kommuneloven 78 nr 2 og forskrift om revisjon 6. Forvaltningsrevisjonens innhold fremgår av forskrift om revisjon 7: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. 1.3 Litt bakgrunnsinformasjon om overformynderiet og hjelpevergene Det er Lov om vergemål for umyndige med tilhørende forskrifter som regulerer overformynderiets ansvarsområde. Loven er i fra 1927, og ble opprinnelig utarbeidet for å ivareta umyndiges interesser. Etter hvert så man behovet for å få bestemmelser som også dekket myndige personers hjelpebehov, og de første bestemmelsene om hjelpeverger kom i Denne ordningen var ment som en midlertidig løsning og kun for spesielle tilfeller. I 1961 ble ordningen utvidet slik at den kunne være en permanent ordning for myndige personer, og i 1990 fikk loven den form den har i dag. En hjelpeverge oppnevnes derfor for en myndig person som har et begrenset hjelpebehov. I noen tilfeller kan også hjelpeverge oppnevnes for en mindreårig. Dette kan være i tilfeller der den ordinære vergen ikke kan ivareta den mindreåriges interesser i en eller flere saker. Overformynderiet er et kommunalt organ, men er en uavhengig instans innad i kommunen. Dette innebærer at rådmannen eller kommunestyret ikke har noen instruksjons- eller styringsrett i overformynderiets saker. Det er fylkesmannen som er tilsynsmyndighet og klageorgan for overformynderiets virksomhet. Kommunen kan komme i et erstatningsansvar for umyndiges midler i samsvar med vergemålslovens 92. Denne paragrafen gjelder ikke på samme måte for hjelpevergene, men kommunen kan likevel komme i en situasjon der den blir holdt ansvarlig for denne virksomheten. Overformynderiet oppnevnes i hver kommune, og består av minimum to overformyndere. I tillegg skal oppnevnes vararepresentanter. Overformynderne velges av kommunen for fire år ad gangen. For å få en rullering velges en overformynder hvert annet år. I noen tilfeller har overformynderiet en fast formann i tillegg til de valgte overformynderne. Dette er en person som er ansatt i kommunen, og mottar lønn derifra. Den faste formann skal i flg. vergemålslovens 28 ha samme egenskaper som dommere. Det er normalt de store byene som har fast formann. En umyndig person, enten mindreårig eller umyndiggjort, skal ha oppnevnt en verge. Vergen inntrer i vedkommendes sted og forestår alle rettslige disposisjoner på vegne av vedkommende. Overformynderiet plikter å forvalte midler for umyndige over kr ,-. En myndig person kan ha behov for bistand knyttet til særskilte oppgaver. I slike tilfeller kan det oppnevnes en hjelpeverge. Hjelpevergens myndighetsområde vil være vesentlig mer begrenset enn en verges myndighetsområde, og skal være tilpasset den enkelte persons hjelpebehov. Revisjon Midt-Norge IKS Side 7 av 21

8 I september 2004 ble NOU 2004:16 Vergemål publisert. Denne skisserer forslag til ny vergemålslov. Forslaget innebærer en endring i lovverket som skal gjøre det mer hensiktsmessig og tidsriktig ut i fra dagens situasjon. Forslaget har vært ute til høring med høringsfrist , men det er foreløpig uklart når lovforslaget blir lagt fram for politisk behandling. Forslaget innebærer en del endringer i forhold til dagens regelverk, der ivaretakelsen av den hjelpetrengendes rettssikkerhet er det overordnede målet. Dette krever en økende profesjonalisering av overformynderiet og vergemålsoppgaven. Sett i forhold til prosjektet er det enkelte forhold i lovforslaget som er viktig å merke seg. Lovforslaget legger opp til å fjerne skillet mellom begrepene hjelpeverge og verge, og benytter benevnelsen verge i begge tilfeller. Det er vergemålet som vil avgjøre om den hjelpetrengende fortsatt har sin rettslige handleevne. Lovforslaget viderefører og forsterker det minste middels prinsipp, som innebærer at vergemålet ikke skal gjøres mer omfattende enn nødvendig. Det betyr at mandatet til vergen skal vurderes i det enkelte tilfelle. Videre foreslås å innføre en ordning med faste verger. Faste verger skal være profesjonelle, og kan være verger for flere personer. I dette ligger en erkjennelse av at det er vanskelig å finne egnede verger, og at det er behov for større profesjonalisering av vergemålsordningen. Lovforslaget legger også opp til at vergen skal ha en lovfestet rett til godtgjøring og utgiftsdekning for vergemålet. Dette begrunnes med at en slik rett vil lette rekrutteringen av verger og at det ikke lenger skal være slik at vergeoppdraget skal være veldedighet. 2. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstilling Følgende problemstilling er utformet for prosjektet: Har overformynderiet etablert rutiner for hjelpevergeordningen som bidrar til å sikre klientens midler? 2.2 Avgrensninger av prosjektet I prosjektet har vi sett på overformynderiets rolle i forhold til hjelpevergene. Vi har dermed ikke vurdert overformynderiets rammebetingelser for sin virksomhet. Selv om mange av bestemmelsene er likelydende for vergeordningen, omfatter prosjektet kun hjelpevergeordningen. Årsaken er at en hjelpeverge oppnevnes for å bistå personer som er myndige, og som derfor fortsatt har sin rettslige handleevne. En hjelpeverge skal dermed ha et begrenset myndighetsområde, mens en verge skal ivareta den umyndiges rettigheter fullt ut. Der det oppnevnes en hjelpeverge må derfor overformynderiet ha definert hvor langt hjelpevergens ansvars- og myndighetsområde går. For umyndige, som dermed vil ha oppnevnt en verge, har overformynderiet plikt til å forvalte midler over kr ,- 1. For en hjelpeverge setter loven ingen tilsvarende krav. Det blir dermed svært viktig å sikre at et hjelpevergeregnskap blir avlagt korrekt og rettidig, eller at overformynderiet på annen måte får en rapportering over hvordan midlene er brukt. Da en hjelpeverge kan ha ulike oppgaver i forhold til klienten, er prosjektet avgrenset til å omfatte hjelpevergens økonomiske forvaltning på vegne av klienten. 1 Beløpet ble hevet fra kr ,- fra 8. februar Jf. forskrift om grense for når overformynderiet skal forvalte umyndiges midler av nr 118 Revisjon Midt-Norge IKS Side 8 av 21

9 Høsten 2004 ble forslag til ny vergemålslov publisert 2. Da den nye loven foreløpig ikke er vedtatt, har vårt arbeid vært basert på gjeldende vergemålslov. Vi har likevel valgt å se på hvilke endringer den nye loven legger opp til, ved vurdering av hvilke krav og forventninger i eksisterende lovverk som bør vektlegges overfor overformynderiet og hjelpevergene. 2.3 Revisjonskriterier Problemstillingen søkes besvart ved å belyse fire hovedkriterier: 1. Oppnevning av hjelpeverge skal være i samsvar med krav i lov, forskrift og andre bestemmelser 2. Oppnevnt hjelpeverge skal ha tilstrekkelig kunnskap om oppgaven 3. Overformynderiet bør stille krav om rapportering fra hjelpevergen 4. Overformynderiet bør føre tilsyn og kontroll med hjelpevergens virksomhet Revisjonskriteriene er utledet av aktuelle lover på området, som Lov om vergemål for umyndige av 1927 (vergemålsloven) og Lov om behandlingen av forvaltningssaker av 1967 (forvaltningsloven) med tilhørende forskrifter, Håndbok for overformynderiene 3, NOU 2004:16 Vergemål 4 og tilsynsrapporter fra Fylkesmannen etter avholdte tilsynsmøter i Melhus og Klæbu kommuner. Revisjonskriteriene er mer utdypet under behandlingen under respektivt avsnitt i rapporten. 3 METODE OG GJENNOMFØRING 3.1 Metode Ettersom mange kommuner skulle delta i prosjektet, var det ønskelig å framstille noe av de innsamlede data i en sammenlikning mellom kommunene. Datainnsamlingen er derfor gjennomført ved intervju med overformynderne i de 14 kommunene som Revisjon Midt- Norge IKS er revisor for. Det er 8 revisorer som har vært involvert i arbeidet, i tillegg til styringsgruppen. Intervjuene er gjennomført ved bruk av felles intervju-guide for alle overformynderi. I tillegg har vi gjennomført en dokumentanalyse av innhentede dokumenter som for eksempel standardbrev, orienteringer osv. som overformynderiet sender ut til sine hjelpeverger. Gjennomførte intervju er verifisert av overformynderne. Prosjektet ble satt i gang i august Intervju med overformynderne er gjennomført i september/oktober Gjennomføring Prosjektet er utført av Terje Hovind. Ansvarlig forvaltningsrevisor for prosjektet har vært Ann Katharine Gardner. Styringsgruppen har bestått av Inge Storås og Anna Ølnes. 3.3 Høring Foreløpig rapport er sendt leder for overformynderiet til høring. Høringsfristen er satt til Gjenpart av høringsforslaget er sendt rådmannen til orientering. 2 NOU 2004:16 Vergemål 3 Utgitt og publisert av Justisdepartementet. Ny utgave av håndboka er utgitt høsten NOU 2004:16 Vergemål, utredning med forslag til ny vergemålslov. Loven er ikke vedtatt pr november Revisjon Midt-Norge IKS Side 9 av 21

10 4 OPPNEVNING OG SAMMENSETNING 1. Revisjonskriterie: oppnevning av hjelpeverge skal være i samsvar med lov, forskrift og andre bestemmelser Kriterier og revisors funn Overformynderiets sammensetning og omfang Vergemålsloven kap. 3 setter kravene til overformynderiets sammensetning. Loven klargjør at det skal være en forretningsførende og en kontrollerende overformynder. Der det er oppnevnt fast formann 5 skal de valgte overformyndere også føre tilsyn med formannens forvaltning. I flg. vergemålslovens 63 med forskrifter plikter overformynderiet å forvalte kapital som overstiger kr ,- for umyndige, mens overformynderiet selv setter grensene for hvor mye hjelpevergene kan disponere. Den totale kapital som overformynderiets virksomhet dekker, vil derfor være summen av den kapital som forvaltes av overformynderiet og den kapital som forvaltes av hjelpevergene Funn i Frøya overformynderi Frøya overformynderi består av to personer, en forretningsførende overformynder og en kontrollerende overformynder. Kontrollerende deltar i hovedsak når det fattes vedtak og er ellers lite involvert i den øvrige virksomheten. Forretningsførende er en ansatt i kommunen, og det er særlig tilgjengelighet som er blitt vektlagt ved oppnevnelsen. Kommunens overformynderi har ikke fast formann slik vergemålslovens bestemmelser i 28 gir muligheter for. Ved årsskifte 2004 forvalter overformynderiet 1,3 millioner kroner. I dette beløpet ligger hovedsakelig kapital som tilhører umyndige. Kapital som hjelpevergene disponerer på vegne av klientene beløper seg til 2-3 millioner kr. uten at overformynderiet har den fulle oversikt. Det ytes ikke bistand fra kommuneadministrasjonen til regnskapsføring. Forretningsførende overformynder oppgir at det for han som er ansatt i kommunen, kan være problemer med å få fri til å utføre oppgaver som må foregå i arbeidstiden og utenfor rådhuset. Ved utgangen av 2004 var det 26 personer som har fått hjelpeverge, fordelt på 25 hjelpeverger Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Samtlige overformynderier som er med i undersøkelsen består av to personer. Ingen oppgir å ha fast formann etter vergemålslovens definisjon. Det er store forskjeller mellom de ulike overformynderiene når det gjelder hvor mye kapital som forvaltes. Figur 1 viser hvor mye overformynderiene forvalter utenom det som hjelpevergene disponerer. For overformynderiene i Hemne, Klæbu, Orkdal og Skaun kommuner, har man ikke oversikt over hvor mye hjelpevergene disponerer. Disse framstår derfor i diagrammet med kun en søyle. Tydal overformynderi har ikke kapital som forvaltes utover det 5 Jf. vergemålslovens 28 Revisjon Midt-Norge IKS Side 10 av 21

11 som hjelpevergene disponerer, mens situasjonen er motsatt i Snillfjord overformynderi. Tallene som er presentert for Hitra er fra 2003, mens de øvrige tallene er fra Figur 1 (tall i hele 1000) Tydal Snillfjord Skaun Selbu Orkdal Midtre Gauldal Melhus Meldal Malvik Klæbu Hitra Hemne Frøya Agdenes Disp. av overformynderiet Disp. av hjelpevergene Mange overformynderi oppgir at de har kontor-/sekretærbistand utover overformynderne. Noen har kontor-/sekretærbistand i fast stillingsprosent, bistand til regnskapsføring, tilgang på eget kontor eller tilgang til juridisk kompetanse. Overformynderiene i Malvik, Frøya, Hemne, Hitra, Meldal og Tydal oppgir at de ikke har kontorhjelp utover overformynderne i det hele tatt. Overformynderiet i Melhus har bistand til regnskapsføring, mens overformynderiene i Agdenes, Klæbu, Midtre Gauldal, Selbu, Skaun og Snillfjord har kontorhjelp. Figur 2 gir en enkel oversikt over hvor stor stillingsandel overformynderiene disponerer i kontorhjelp. Figur 2 Overformynderi Agdenes Klæbu Midtre Gauldal Selbu Skaun Snillfjord Still.prosent Kontorhjelp 10-20% 20% 50% 20% 15% Ukjent still. størrelse Skaun overformynderi oppgir i tillegg å ha bistand til regnskapsføring utover kontorhjelpen Oppnevning av hjelpeverge Overformynderi som har fast formann, oppnevner selv hjelpeverger. Dersom overformynderiet ikke har fast formann, er det tingretten 6 som har den formelle oppnevningsmyndigheten. Vergemålslovens 90a angir hvilke vilkår som må være oppfylt før hjelpeverge kan oppnevnes. Loven legger ingen klare føringer for hvem som bør velges som hjelpeverge, men angir i 90c hvilke av vergemålslovens bestemmelser som gjelder for hjelpevergens funksjon, herunder habilitetsbestemmelser for vergen/hjelpevergen Funn i Frøya overformynderi Henvendelse om behov for hjelpeverge kommer i hovedsak fra institusjoner eller tingretten. Problemet med å skaffe personer som er villig til å ta på seg oppgaven som hjelpeverge, gjør at overformynderiet ikke har noen spesiell praksis på hvem som bør oppnevnes, men man prøver å unngå familie. Når dette allikevel skjer er overformynderiet svært påpasselig med å få skriftlig dokumentasjon på at de andre slektningene er enig i dette. 6 Sør-Trøndelag tingrett Revisjon Midt-Norge IKS Side 11 av 21

12 Før hjelpeverge oppnevnes foretas det en habilitetsvurdering av vedkommende, og overformynderiet skaffer seg oversikt over hjelpevergens betalingsevne. Det kreves skriftlig bekreftelse fra hjelpeverge at vedkommende tar på seg oppgaven og er inneforstått med de oppgaver det innebærer. Frøya overformynderi bruker ikke standard søknadsskjema. Det medfører at det ikke finnes noen skriftlig dokumentasjon over den hjelpetrengendes økonomi. Overformynderiets innstilling vedlagt legeattest og bekreftelser fra den foreslåtte hjelpeverge/eventuelt samtykke fra den øvrige familie oversendes tingretten for endelig oppnevning. I Frøya er det ingen advokater/jurister eller faste hjelpeverger som er engasjert Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen De fleste overformynderi oppgir at de normalt mottar henvendelser fra helseinstitusjoner eller pårørende om at man ønsker en vurdering av om en person bør få oppnevnt hjelpeverge. Over halvparten av overformynderiene oppgir at de benytter et eget skjema for søknad om hjelpeverge. Skjemaet som benyttes er standard søknadsskjema som finnes vedlagt i Håndbok for overformynderi. På skjemaet må oppgis grunnlag for hjelpevergebehov, og en enkel oversikt over den hjelpetrengendes økonomi. Det kreves legeattest som bekrefter behov for hjelpeverge. På skjemaet skal også forslag til hjelpeverge føres opp. Her varierer praksis noe fra overformynderi til overformynderi. Enkelte mottar skjemaet ferdig utfylt fra søker med forslag til hjelpeverge. I andre tilfeller er denne rubrikken blank, og overformynderiet må selv komme med forslag til hjelpeverge. Skjemaet sendes i utfylt stand med overformynderiets signatur til Sør-Trøndelag tingrett, som foretar den formelle oppnevnelsen av hjelpevergen. Figur 3 viser hvor mange hjelpeverger overformynderiene i undersøkelsen hadde i 2004: Figur Antall hjelpeverger Tydal Snillfjord Skaun Selbu Orkdal Midtre Melhus Meldal Malvik Klæbu Hitra Hemne Frøya Agdenes Det er en klar tendens til at pårørende og andre voksne personer benyttes som hjelpeverger. Kommuneansatte benyttes også i en viss utstrekning. Ingen av overformynderiene oppgir at de har såkalt faste hjelpeverger 7. Det er også svært få som rapporterer at de benytter advokater/jurister som hjelpeverger. Det er svært store forskjeller mellom de ulike overformynderiene om hvem de foretrekker som hjelpeverger. Hele 6 av 14 overformynderi oppgir at de helst ser at hjelpevergen er en av den hjelpetrengendes pårørende. I motsatt fall oppgir to overformynderi at hjelpevergen bør være en annen enn pårørende, mens 5 overformynderi oppgir at de ikke har særskilte prioriteringer på hvem de ønsker som hjelpeverge. 7 Faste verger her benyttet som begrep på personer som påtar seg hjelpevergeoppdrag profesjonelt. Forslag til ny vergemålslov legger opp til mer utstrakt bruk av faste verger. Revisjon Midt-Norge IKS Side 12 av 21

13 Et flertall av overformynderiene oppgir at det er svært vanskelig å få kvalifiserte hjelpeverger. De av overformynderiene som ikke har opplevd dette som problematisk er gjerne blant de minste overformynderiene. På spørsmål om det foretas habilitetsvurdering av en foreslått hjelpeverge, oppgir 9 av 14 overformynderi at dette gjøres. Svært mange oppgir også lokalkunnskap i egen kommune som et viktig moment ved vurdering av om hvem som anses egnet til å være hjelpeverge. De av overformynderiene som oppgir at de ikke foretar konkret habilitetsvurdering, begrunner også dette med god lokalkunnskap og at denne legges til grunn ved valg av hjelpeverge Mandat Det er mandatet som setter grensene for hjelpevergens ansvars- og myndighetsområde. Der det er oppnevnt hjelpeverge skal minste middels prinsipp legges til grunn. Dette innebærer at hjelpevergens ansvars- og myndighetsområde ikke skal gjøes mer omfattende enn nødvendig. I forslag til ny vergemålslov er dette prinsippet videreført og ytterligere forsterket. I utredningen uttrykkes bekymring for at hjelpevergens myndighetsområde i praksis gjøres mer omfattende enn nødvendig. Både for å ivareta klientens rettssikkerhet og for å begrense hjelpevergens ansvar, er det viktig at overformynderiet ved oppnevnelse av hjelpevergen har en klar formening om hva hjelpevergens oppgave skal være Funn i Frøya overformynderi Overformynderiet definerer mandatet til den enkelte hjelpeverge i forbindelse med oppnevning, og er som regel at hjelpevergen skal ta seg av NN s interesse i alminnelighet. Det fortas imidlertid en vurdering i hver sak, slik at mandatet tilpasses den enkelte klient i de tilfeller dette er ønskelig. I motsetning til mange andre overformynderi, setter ikke Frøya noen beløpsbegrensning på hvor mye den enkelte hjelpeverge kan disponere. Hjelpevergen gjøres kjent med mandatet gjennom kopi av overformynderiets vedtak og oppnevnelsesbrevet fra tingretten. Dette blir overlevert i møte hvor en gjennomgår ansvar, myndighet og forventninger til utførelsen av vervet. Når den hjelpetrengende er bosatt i institusjon er det ansatte der som fører regnskap. Hjelpevergens oppgave er å påse at institusjonen følger dette opp. Alt over normalt forbruk skal imidlertid overformynderiet informeres om Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen I de overformynderi som er omfattet av denne undersøkelsen oppgir de fleste at det er overformynderiet som definerer myndighetsområdet for hjelpevergen. Fem av overformynderiene oppgir at de ikke foretar særskilt tilpasset definisjon av myndighetsområde. I slike tilfeller har man gjerne faste formuleringer som benyttes. Dette kan f.eks. være hjelpevergen skal ivareta NN s økonomiske interesser i sin alminnelighet. De fleste av overformynderiene formidler mandatet til hjelpevergen ved samtaler med hjelpevergen og ved oppnevnelsesbrevet fra tingretten. Samtalene finner sted i møter med hjelpevergen i forkant eller i etterkant av oppnevnelsen. De som har møter i forkant av oppnevnelsen begrunner dette med at hjelpevergen skal være klar over hva slags oppgave vedkommende har påtatt seg. Der klientene er bosatt i institusjon opplyser halvparten av overformynderiene at det er hjelpevergen som har ansvar for å klargjøre ansvarsfordelingen mellom institusjon og hjelpeverge. Revisjon Midt-Norge IKS Side 13 av 21

14 Mange har satt en begrensning på hvor mye hjelpevergen kan disponere. Figur 4 illustrerer variasjonene mellom kommunene på hvor mye hjelpevergen kan disponere. Figur 4 Antall overformynderi Ingen grenser Som figuren viser har mange valgt å begrense beløpene til kr ,-. I motsatt fall er det også mange som ikke har satt noen begrensning på hvor mye hjelpevergen kan disponere Godtgjøring til hjelpevergen Hjelpevergen har krav på å få dekket sine nødvendige utlegg, og kan også få godtgjøring for tapt arbeidsfortjeneste eller vederlag for arbeidet. Dette er hjemlet i vergemålslovens 17. Loven forutsetter at slike kostnader skal dekkes av klientens midler, dersom overformynderiet finner at vedkommende har tilstrekkelige midler. I motsatt fall skal kostnaden dekkes av kommunen. Det er overformynderiet som avgjør om kravene skal dekkes. I forslag til ny vergemålslov er det foreslått å innføre felles avlønning av vergene, ved at det innføres faste satser for slik godtgjøring. Dette henger sammen med et forslag om å ta i bruk faste verger, dvs. verger som er profesjonelle på området og som for eksempel kan være verger for mer enn en person Funn i Frøya overformynderi Overformynderiet har en grunnholdning om at hjelpevergefunksjonen skal være en ulønnet oppgave, og har derfor ingen retningslinjer eller fokus på godtgjøring og utgiftsdekning til hjelpeverge. Eventuell utgiftsdekning blir behandlet som enkeltsaker, 0-3 saker pr. år. For 2004 dreide det seg totalt om ca kr. som vanligvis blir belastet klienten. Kommunen har i visse tilfeller dekket utgifter som vurderes som fellesutgifter. Dokumentasjon av utgiftene kreves som om de er kommunalt ansatt Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Ingen av overformynderiene i undersøkelsen oppgir at de har egne retningslinjer for godtgjøring til hjelpevergene. Det er også svært uvanlig at generell godtgjøring gis, og bare fire overformynderi sier at de i det hele tatt gir dette. Disse oppgir også at dette igjen kun gjøres i spesielle tilfeller. Beløpene som ytes varierer fra kr 1.000,- til kr 5.000,- pr år. Det er heller ingen av overformynderiene som oppgir at de har egne retningslinjer for utgiftsdekning til hjelpevergen. På den annen side sier seks overformynderi at de har orientert hjelpevergene om at det er mulig å få dekket utgifter knyttet til hjelpevergeoppdraget. Det er da normalt kostnader knyttet til kjøring, porto, telefon og tapt arbeidsfortjeneste som dekkes. Halvparten av overformynderiene krever dokumentasjon før utbetaling av slik utgiftsdekning. Samtlige oppgir at slike kostnader dekkes av klienten, mens fem har hatt enkelttilfeller der kommunen har dekket kostnaden. Revisjon Midt-Norge IKS Side 14 av 21

15 4.2 Revisors vurdering Overformynderiets sammensetning og omfang Ut fra innbyggertall er Frøya det overformynderi som forvalter minst kapital for umyndige. For kapital som hjelpevergene disponerer er det lite tilfredsstillende at ikke overformynderiet har bedre oversikt enn at det oppgis å være mellom 2-3 mill kroner. Frøya kommune stiller verken kontorhjelp eller bistand til hjelp for overformynderiet. I tillegg uttaler forretningsførende overformynder som er ansatt i kommunen, at det er vanskelig å få nødvendig fri til å utføre arbeid som noen ganger må foregå utenfor rådhuset Oppnevning av hjelpeverge Behov for hjelpeverge meldes som regel fra institusjoner og tingrett. Frøya bruker ikke standard søknadsskjema, slik at dokumentasjon av den hjelpetrengendes økonomi ikke kommer fram. Dette kan igjen føre til at hjelpevergen ikke får nødvendig oversikt over hvilket ansvar han påtar seg. For øvrig følger saken gjeldende regler og innehar nødvendige opplysninger for at tingretten kan foreta den formelle oppnevning. Det er positivt at overformynderiet fortar habilitetsvurdering. Hjelpevergens bekreftelse på at vedkommende påtar seg, og forstår oppdraget, medfører at hjelpevergen blir mer bevist på dette Mandat I de fleste tilfellene definerer overformynderiet mandatet at hjelpevergen skal ta seg av NN s interesse i alminnelighet. Det er med andre ord ikke skriftlig fastsatt noen beløpsgrense for hva den enkelte hjelpeverge kan disponere. Etter vårt syn er mandatene for runde, og gir ikke tydelig grenser for hjelpevergens oppgave. For klienter bosatt i institusjon er det hjelpevergens oppgave å påse at regnskapsføringen er i orden Godtgjøring til hjelpevergen Mangel på retningslinjer for utgiftsdelen øker risikoen for at det blir forskjeller mellom hjelpevergene på hva de får dekket. De foreslåtte endringer i lovverket antyder at det kanskje går mot fast godtgjørelse til vergen. Dette vil trolig gjøre det enklere å skaffe hjelpeverge, men samtidig vil det her komme utgifter som ikke i alle tilfeller kan dekkes av den hjelpetrengende på grunn av manglende midler. 5 KUNNSKAP OG VEILEDNING 2. Revisjonskriterie: Oppnevnt hjelpeverge skal ha tilstrekkelig kunnskap om oppgaven I flg. vergemålslovens 61 står hjelpevergen under overformynderiets tilsyn. I dette ligger at overformynderiet har en veiledningsplikt overfor hjelpevergen. For å ha den kunnskap som er nødvendig for å ivareta funksjonen som hjelpeverge, må hjelpevergen få tilstrekkelig opplæring i oppgaven. I NOU 2004:16 om ny vergemålslov oppgir utvalget som har utarbeidet lovforslaget, at man vurderte å lovfeste en særskilt opplæringsplikt overfor vergene. Utvalget kom til at dette ikke ble ansett som nødvendig, men forutsatte at overformynderiet vurderer vergens egnethet og kompetanse i hvert enkelt tilfelle. Revisjon Midt-Norge IKS Side 15 av 21

16 5.1. Kriterier og revisors funn Funn i Frøya overformynderi Som skriftlig informasjon får den enkelte hjelpeverge utskrifter av vedtak fattet i saken, og heftet En orientering til hjelpevergen deles ut. I tillegg foretar forretningsførende en gjennomgang med den nye hjelpevergen av ansvaret/myndighet og forventninger til utførelse av vervet. Kontakt ellers prøves gjennomført en gang pr. år, men kan være hyppigere ved behov. Frøya overformynderi har ikke fast kontortid, men er tilgjengelig i arbeidstiden. I tillegg har alle hjelpeverger fått forretningsførendes mobiltelefonnummer som kan brukes ved behov. Ut over orientering som nevnt ovenfor, har det ikke blitt foretatt opplæring av hjelpevergene. Kontrollerende overformynder har vært på samling arrangert av fylkesmannen. Ut over dette har det heller ikke vært opplæring av overformynderne i Frøya. Her sier begge overformyndere at de savner en bedre oppfølging fra Fylkesmannen. Overformynderiet i Frøya ser ingen spesielle utfordringer når det gjelder å overføre kunnskap til hjelpevergene Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Alle overformynderiene oppgir at de deler ut heftet En orientering til hjelpevergen 8. De fleste viser også til at brevet fra Tingretten med oppnevning av hjelpevergen blir utsendt. Tre overformynderi oppgir at de rutinemessig sender ut et orienteringsbrev ved årsskiftet, der man orienterer om krav til regnskapsavleggelsen. De fleste har kun telefonisk kontakt med hjelpevergen utover de formelle skriftlige dokumentene som sendes ut. Ett overformynderi oppgir at de har et møte med hjelpevergen i forkant av oppnevnelsen, for å klargjøre forventninger og krav til hjelpevergen. Ellers har fire overformynderi sagt at de har møter ved behov med hjelpevergene. Kun ett av overformynderiene oppgir at de har avholdt kurs for hjelpevergene de siste årene. Deltakelsen her var på ca 75%, noe som betegnes som meget bra. To overformynderier har et årlig fellesmøte med hjelpevergene i forbindelse med regnskapsavleggelsen. Møtene vies derfor i stor grad til regnskaps-spørsmål. Deltakelsen på møtet har vært på ca 20-25%, og oppfattes som noe lavt av overformynderiene. Ingen av overformynderne oppgir at de har fått særskilt opplæring i rollen som overformynder. Flere har imidlertid vært med på kurs og konferanser for overformynderi, som for eksempel Nettverk for overformynderi 9, og samlinger avholdt av fylkesmannen 10. Det er kun ett overformynderi som oppgir at de har fast kontortid der hjelpevergen kan få hjelp. Over halvparten av overformynderiene oppgir kun å være tilgjengelig på telefon, mens fire overformynderi har medlemmer som kan treffes på kontor i ordinær arbeidstid. Hele 10 overformynderi oppgir at den største utfordringen på området er å sørge for at hjelpevergene har tilstrekkelig kompetanse til å få avlagt et regnskap som kan godkjennes. Flere oppgir også at egen kompetanse anses å være for liten, og at det er vanskelig å finne egnede kurs. 8 Hefte En orientering til hjelpeverger G-0199 B, utgitt av Justisdepartementet. 9 Nettverk for overformynderi er en organisasjon av og for kommunale overformynderi i Norge. De har egne nettsider med web-adresse: 10 Ble siste gang avholdt i Revisjon Midt-Norge IKS Side 16 av 21

17 5.2 Revisors vurdering Utdelt skriftlig materiale, krav om skriftlig bekreftelse på forståelse av oppdraget, samt samtale med hjelpeverge i forbindelse med oppnevningen er med å sikre at disse får nødvendig kunnskap til å utføre vervet. Hadde hjelpevergene hatt regnskapsplikt ville opplæringsbehovet trolig vært et annet. Ellers har revisor merket seg at overformynderne savner bedre informasjon og oppfølging fra fylkesmannen. 6 RAPPORTERING 3. Revisjonskriterie: Overformynderiet bør stille krav om rapportering fra hjelpevergen. 6.1 Kriterier og revisors funn Regnskapsplikt og dokumentasjonskrav I flg. vergemålslovens 61 står hjelpevergen under overformynderiets tilsyn. Dette innebærer at overformynderiet bør ha etablert rutiner for hvordan slikt tilsyn skal ivaretas. Lovens 77 krever at hjelpevergen i utgangspunktet skal avlegge årlig regnskap til overformynderiet for sitt vergemål. Dette kravet må ses i sammenheng med overformynderiets tilsynsplikt etter lovens 61. I mange tilfeller vil den årlige regnskapsrapporteringen være den eneste rapporteringen overformynderiet mottar fra hjelpevergen Funn i Frøya overformynderi Frøya har fritatt alle sine hjelpeverger for regnskapsplikt. Dette er gjort som et generelt vedtak. Hovedbegrunnelse er at hvis det kreves regnskapsplikt blir problemet med å skaffe hjelpeverge enda større. Det viser seg at en del hjelpeverger fører regnskap selv om det ikke kreves. For klienter i institusjon/bofellesskap er det de ansatte som har regnskapsføringen. Hjelpevergene skal påse at dette fungerer, samt informere overformynderiet om alt over normalt forbruk Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen To overformynderi oppgir at de har fritatt samtlige hjelpeverger for regnskapsplikt. For de 12 overformynderi som krever regnskaper avlagt av hjelpevergene, var det 9 som for 2004 hadde mottatt alle regnskapene innen 1. august Av disse var det bare tre overformynderi som fikk alle hjelpevergeregnskapene godkjent av revisor. For fem overformynderi er regnskapene ikke revidert enda pr. 1. september Av de som krever regnskap avlagt oppgir de fleste at de både krever bankutskrifter, årsoppgaver fra bank og årsoppgaver lønn/pensjon. Det er mer variabelt om selvangivelse/utskrift av likning, arv-/gavemelding og skifteattest kreves. Når det gjelder krav til bilagsdokumentasjon for mindre innkjøp er det større variasjoner. Noen krever dokumentasjon for innkjøp over hhv. kr 2000,- eller kr 3000,- mens andre ikke har satt beløpsgrenser Fritak og dokumentasjonskrav Vergemålslovens 77 åpner for at hjelpevergen kan fritas for regnskapsplikt. I tilsynsmøter med kommunene har fylkesmannen presisert at fritak kun bør gis i enkle oversiktlige forhold. I Håndbok for overformynderi er det også anbefalt kun å gis når det foreligger beskjedne beløp. Det samme presiseres også av fylkesmannen i de tilsynsmøter som er avholdt i fylkets overformynderi i I flg. vergemålslovens 77 kan slikt fritak ikke gis dersom vergemålet omfatter drift av fast eiendom eller ervervsvirksomhet. Det skal gjøres en Revisjon Midt-Norge IKS Side 17 av 21

18 konkret vurdering av den aktuelle saken før fritak gis, og avgjørelsen skal fattes som enkeltvedtak, jf. forvaltningslovens kap. V og Håndbok for overformynderi kap. 3. Hjelpevergen står under overformynderiets tilsyn. Dette tilsynet skal også omfatte hjelpeverger som er fritatt for regnskapsplikten. Loven setter ingen krav til innsending av dokumentasjon, men i Håndbok for overformynderi er det anbefalt at overformynderiet minimum krever tilsendt kopi av selvangivelse og kontoutskrifter. Ved en gjennomgang av slike dokumenter kan overformynderiet skaffe seg oversikt over om det har skjedd endringer i vilkårene for å gi fritak Funn i Frøya overformynderi Etter en totalvurdering har overformynderiet funnet det hensiktsmessig å frita hjelpevergene for regnskapsplikt. Fritaket er medtatt i saken om oppnevning og gitt under forutsetning om at alle økonomiske transaksjoner foregår over bank og på en slik måte at dette kan etterkontrolleres av Frøya overformynderi. Overformynderiet er oppmerksom på at de med fast eiendom og ervervsvirksomhet ikke kan fritas for regnskapsplikt. Det kreves ikke dokumentasjon på annen måte enn at transaksjoner skal foretas over bank på en slik måte at dette kan etterkontrolleres av Frøya overformynderi Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Det er svært stor variasjon blant overformynderiene når det gjelder antall hjelpeverger som er fritatt for regnskapsplikt. Dette er illustrert i figur 5. Figur Antall overformynderi % 21-40% 41-60% 61-80% % Som figuren viser har fem overformynderi valgt å frita mindre enn 20% av hjelpevergene fra regnskapsplikten, mens fire overformynderi har valgt å frita flere enn 81%. De resterende fem overformynderiene har fritatt mellom 21% og 80% av hjelpevergene. Ingen av overformynderiene sier de har definert retningslinjer for når det kan gis fritak fra regnskapsplikten. De fleste oppgir at de følger lovens bestemmelser for når det ikke kan gis fritak, og mange legger til grunn at det skal være enkle og oversiktlige forhold med lave inntekter og formuer. Hele 9 av 14 overformynderi oppgir at de dokumenterer fritakene ved vedtak, hvorav tre sier de har gjort generelle vedtak. De tre som har gjort generelt vedtak er blant de som har gitt flest hjelpeverger fritak fra regnskapsplikten. Revisjon Midt-Norge IKS Side 18 av 21

19 6.2 Revisors vurdering Regnskapsplikt og dokumentasjonskrav Ikke aktuelt i Frøya, da alle hjelpeverger er fritatt for regnskapsplikt Fritak og dokumentasjonskrav I tillegg til det generelle vedtaket om fritak, blir dette gjentatt i saken som sendes tingretten når den enkelte hjelpeverge skal oppnevnes. Lovens krav om enkeltvedtak blir ivaretatt. Det bør foretas en innskjerping av dokumentasjonskrav også for de som er fritatt for regnskapsplikt. Som minimumskrav bør det kreves at selvangivelse og årsoppgave fra bank overleveres overformynderiet. Dette må gjøres slik at overformynderiet har oversikt over hva hjelpevergene gjør av disposisjoner. 7 TILSYN OG KONTROLL 4. Revisjonskriterie: Overformynderiet bør føre tilsyn og kontroll med hjelpevergens virksomhet. 7.1 Kriterier og revisors funn Overformynderiets kontrollrutiner i forhold til regnskapspliktige Vergemålslovens 81 krever at overformynderiet gjennomgår regnskaper avlagt av hjelpevergen, og skaffer seg visshet for at midlene er i behold. Loven gir også overformynderiet hjemmel til å kreve bilag og dokumentasjon. Bestemmelsen må sees i sammenheng med den tilsynsplikt overformynderiet har i forhold til hjelpevergen i lovens 61. Manglende regnskap eller mangelfulle regnskaper, vil redusere overformynderiets tilsyns- og kontrollmulighet med hjelpevergens virksomhet Funn i Frøya overformynderi Punktet ikke aktuelt for Frøya Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Flere overformynderi oppgir at de ikke mottar alle hjelpevergeregnskapene, eller at disse er så mangelfulle at de ikke blir godkjent av revisor. I tillegg blir mange hjelpevergeregnskaper avlagt så sent at de fortsatt ikke er revidert 4 måneder etter at regnskapsfristen egentlig har gått ut. Hele fem overformynderi oppgir at regnskapene for 2004 ikke er revidert pr Over halvparten av overformynderiene oppgir at de purrer flere ganger på regnskaper som ikke er mottatt innen regnskapsfristen, men kun fire av disse oppgir at de vil vurdere å si opp hjelpevergen dersom man ikke mottar regnskap etter gjentatte purringer. Flere oppgir at de burde si opp hjelpevergen i slike tilfeller, men at dette ikke gjøres fordi det er vanskelig å få tak i hjelpeverge. Bare fem overformynderi oppgir at de vil kreve hjelpevergeregnskap avlagt der klienten har avgått ved døden i løpet av året. Der det har vært skifte av hjelpeverge i løpet av året, har kun noen få oppgitt at de vil kreve regnskap avlagt fra begge hjelpeverger for respektiv periode. Det er åtte overformynderi som ikke har tatt stilling til denne problemstillingen, da de enten har fritatt samtlige hjelpeverger for regnskapsplikt, eller de ikke har opplevd denne type problematikk tidligere. Revisjon Midt-Norge IKS Side 19 av 21

20 De fleste av overformynderiene oppgir at de foretar egen kontroll av mottatte hjelpevergeregnskaper. Graden av kontroll varierer mye. Noen kontrollerer alle summer mot underlagsdokumentasjon, mens andre kun foretar en overflatisk kontroll av at beløpene er logiske. Om lag halvparten av overformynderiene oppgir at de signerer for utført kontroll på regnskapsdokumentasjonen. Generelt peker flere overformynderi på at mangel på ressurser er en årsak til at det vanskelig å gjennomføre en god kontroll av hjelpevergene Overformynderiets kontrollrutiner i forhold til fritatte Overformynderiets tilsynsplikt gjelder også i forhold til de hjelpeverger som er fritatt for regnskapsavleggelse. I slike tilfeller anbefales at overformynderiet som et minimum krever tilsendt dokumentasjon i form av selvangivelse og kontoutskrifter. Dokumentasjonen bør gjennomgås slik at overformynderiet kan ha trygghet for at oppgaven blir tilfredsstillende ivaretatt. Dersom slik dokumentasjon ikke mottas, vil overformynderiet ha svært begrensede muligheter for å ivareta sin tilsynsplikt. Både avlagt regnskap og tilsendt dokumentasjon fra fritatte hjelpeverger, bør gjennomgås for å sikre at oppgaven er utført i samsvar med hjelpevergens mandat Funn i Frøya overformynderi Frøya overformynderi har hittil ikke hatt kontrollrutiner. Overformynderiet har innsett at dette ikke er tilfredsstillende, og gir signaler om at regler for oppfølging er på vei. For klienter som har avgått ved døden fungerer hjelpeverge til bobestyrer er oppnevnt. All dokumentasjon overleveres deretter i møte mellom hjelpeverge og bobestyrer. Representant fra overformynderiet er ikke alltid tilstede på disse møtene. Overformynderiet er alltid med på transaksjoner som vedrører eiendomssalg og der det blir gitt/mottatt arveforskudd Funn samlet for overformynderiene i undersøkelsen Fem overformynderi oppgir at de ikke krever noen dokumentasjon fra hjelpeverger som er fritatt for regnskapsplikt. Flere av disse har gitt svært mange hjelpeverger fritak fra regnskapsplikt. Av de som krever dokumentasjon er selvangivelse det vanligste å kreve inn. I tillegg oppgir flere at de krever kontoutskrifter og årsoppgaver fra bank. 7.2 Revisors vurderinger Overformynderiets kontrollrutiner i forhold til regnskapspliktige Ikke aktuelt for Frøya Overformynderiets kontrollrutiner i forhold til fritatte I vedtaket om fritak fra regnskapsplikt, blir det tatt med at alle økonomiske transaksjoner foretas over bank og på en slik måte at dette kan etterprøves av Frøya overformynderi. Revisor kan ikke se at det foreligger noen dokumentasjon på at slik kontroll blir gjennomført. Overformynderiet har ikke tilfredsstillende kontrollrutiner. 8. OVERFORMYNDERIETS HØRINGSUTTALELSE Foreløpig rapport har vært sendt overformynderiet til høring. Høringsfristen var satt til Revisor har ikke mottatt skriftlig høringssvar. Revisor har fått bekreftet Revisjon Midt-Norge IKS Side 20 av 21