Kvalitetssikring av det økonomiske beslutningsgrunnlaget for Førstelinjeprosjektet i Utlendingsforvaltningen

Transkript

1 Kvalitetssikring av det økonomiske beslutningsgrunnlaget for Førstelinjeprosjektet i Utlendingsforvaltningen JUSTIS OG BEREDSKAPSDEPARTEMENTET Grunnlagsdokument 1. april 212

2 Sammendrag av kvalitetssikringen av det økonomiske beslutningsgrunnlaget for Førstelinjeprosjektet i Utlendingsforvaltningen Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har gjennomført en ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget for gjennomføringen av Førstelinjeprosjektet. Denne reformen vil innebære en overføring av Politiets forvaltningsoppgaver innen oppholdstillatelse, statsborgerskap og EØSregistreringsordningen til ny førstelinje i Utlendingsdirektoratet (UDI). Arbeidet har omfattet kvalitetssikring av den forvaltningsøkonomiske analysen og utarbeidelse av en samfunnsøkonomisk analyse, hvor begge sammenligner reformalternativet opp mot et nullalternativ 1. Reformen har allerede gitt effekt i form av høyere effektivitet og sterkere fagmiljøer, da Politiet har iverksatt en omlegging internt i Politiet. En videre gjennomføring av reformen vil føre til flere positive samfunnseffekter, eksempelvis økt kvalitet i saksbehandlingen takket være forsterket virksomhetsstyring, og bedre forutsetning for kortere saksbehandlingstid. Et større antall vedtak i skranken vil kunne gjøres som en følge av forsterket integrasjon mellom første- og andrelinjen samt økt tydelighet mot brukeren grunnet kun én myndighet med ansvar for hele kjeden. Hovedsakelig er ulempen økt reisevei for søkere, dog blir ikke enkeltindivid som hovedregel sterkt utsatte da belastningen fordeles jevnt over et stort antall brukere. I tillegg viser eksempel på brukervalg at flere kunder har valgt nedkortet saksbehandlingstid framfor kortere reisevei i de tilfeller hvor et brukervalg i dag foreligger. Gitt dagens plan og de forutsetninger som gjelder er det dog vanskelig å motivere reformen på et økonomisk grunnlag alene. Forvaltningsøkonomisk bør etableringskostnadene for reformen, i størrelsesorden 1-15 millioner kroner, stilles mot den årlige effekten på løpende kostnader. De løpende forvaltningsøkonomiske kostnadene vurderes å bli omtrent like høye etter at 1 Nullalternativet er for begge analyser definert med år 217 som utgangspunkt, da dette innebærer full implementering av EFFEKT i henhold til plan og ny førstelinje antas å være oppe i full produktivitet. i

3 reformen er gjennomført som nullalternativet. Den samfunnsøkonomiske gevinsten blir forholdsvis lav, ca. to til seks millioner kroner per år. Sammenlagt gir dette en investeringskalkyle som er vanskelig å forsvare fra et strengt økonomisk perspektiv. Det er en politisk beslutning hvorvidt Politiet skal ha brede forvaltningsoppgaver for å få en bredere kontaktflate med publikum, og det er derfor ikke vurdert her om det er uheldig om Politiet vil miste disse oppgavene ved reform. Gitt denne tilnærmingen er kvalitetssikringens bedømmelse at reformens positive samfunnseffekter overstiger de negative. En vurdering av samfunnseffektene i forhold til de forvaltningsøkonomiske effektene er et politisk spørsmål. Underlaget i denne rapporten er i all hovedsak basert på nye beregninger da de gamle beregningene ikke var av tilstrekkelig god kvalitet og det var vanskelig å sammenstille beregningene fra UDI og Politidirektoratet (POD) mot hverandre på en god måte. Samtlige beregninger er underveis avstemt med respektive myndighet. Fremdeles gjenstår et antall usikkerhetsfaktorer. Løpende forvaltningsøkonomisk kostnad bedømmes i dag som nøytral mellom reform og nullalternativet, med en usikkerhet på omtrent +/- 2 millioner kroner i årlig kostnad. For etableringskostnadene er usikkerheten i antagelsene kraftig redusert sammenlignet med tidligere underlag, spesielt er omstillingskostnadene i Politiet analysert i mer detalj. Etableringskostnadene angis med intervall som illustrerer presisjonen i antagelsene, utover dette finnes eksempelvis en viss metodologisk usikkerhet på i størrelse ca. 1-2 millioner kroner. De største usikkerhetene i den samfunnsøkonomiske beregningen er at det i metoden ikke er tatt hensyn til andre brukereffekter ved kortere saksbehandlingstid enn når en søker hindres fra å arbeide. Usikkerhetene i antagelsene er beregnet til å være i størrelsesorden +/- 15 millioner kroner. Den eneste antagelsen som alene har stor påvirkning er om det kun ved reform skulle være mulig å gå til ett oppmøte, hvilket motsvarer en økt samfunnsøkonomisk gevinst på opptil 25 millioner kroner. Dette er avstemt med Justis- og beredskapsdepartementet som usannsynlig. Det finnes i sum tre argumenter/påstander som man må tro på, alene eller i kombinasjon, for å motivere til å gjennomføre reformen: De kvalitative fordelene oppveier engangskostnadene. Da de løpende kostnadene er nøytrale mellom alternativene, må de kvalitative fordelene som kommer brukerne til gode veies opp mot engangskostnadene i størrelsesorden drøyt 1-15 millioner kroner. Modifisert reformalternativ kan gi ytterligere 1-15 prosent høyere produktivitet. En slik effekt kan oppnås ved å samle vedtakskompetansene ii

4 til et fåtalls regionale kompetansesentre der man kan oppnå høyere produktivitet og konsistens i saksbehandlingen, kombinert med en tynn førstelinje på tilstrekkelig antall plasser for å tilby motsvarende fysisk tilgang som i dagens reformalternativ. Dette skulle i tilfellet bygge på prinsippet om at det viktigste for kunden er raske og korrekte vedtak, fremfor en nærhet til et UDI-kontor, samt økt bruk av ny teknikk kombinert med regelverksendringer for å redusere behovet for fysiske oppmøter. En egnet regional plassering av kompetansesentrene og en viss overføring av vedtaksbehandling fra andrelinjen til førstelinjen kan bidra til at de regionale mål også kan nås i en slik struktur. Endrede antagelser gir mer fordelaktig økonomisk beregning. Gjennom å ha en høyere målsetting og gjennom bedre utførelse kan beregningene bli mer positive for reformen. Ved fortsatt gjennomføring er det viktig å håndtere budsjettoverføringen på en god måte. Etableringskostnadene må finansieres og usikkerheten over tilknyttet faktisk budsjett håndteres gjennom oppfølging av EFFEKT-realisering samt ny ressurskartlegging inntil overføringstidspunktet. Det er videre viktig å følge opp Politiet på restanser og kvalitet, dels for at omleggingen ikke skal gå ut over brukerne med lengre saksbehandlingstid, dels for at ikke Politiet skal undervurdere det faktiske ressursbehovet. Dersom man ikke tror på argumenter nevnt over, blir alternativet å avbryte reformen i dens nåværende form. Da finnes det i praksis to alternativer: Avvente og inkludere spørsmål om Politiets oppgaver innen utlendingsforvaltningen som del av RESULTAT-reformen. Politiet tar ut effektiviseringen og deretter (eventuell) ny vurdering. Uansett hvilket av alternativene som velges bør Politiet i større grad styres på kvalitet og saksbehandlingstider, samt eventuelt på restanser og/eller produktivitet. iii

5 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Bakgrunn og mandat for arbeidet Presisering, avgrensning og tilnærming til arbeidet Arbeidsform 2 2. Forvaltningsøkonomisk analyse Oppsummering av resultater og viktigste forskjeller i antagelser lagt til grunn i tidligere beregninger og kvalitetssikring Analyse av løpende kostnader Analyse av Etableringskostnader Sensitivitetsanalyse av forvaltningsøkonomiske kostnader Samfunnsøkonomisk analyse Samfunnseffekter Økonomisk kvantifiserbare samfunnsøkonomiske effekter for brukere Sensitivitetsanalysens viktigste antagelser Budsjettmessige konsekvenser ved gjennomføring av reformen 4 5. Vurdering av viktigste risikoområder ved gjennomføring og tiltak for å begrense risiko Forbedringspotensiale i dagens førstelinje Konklusjon og anbefaling Referanseliste 55 iv

6 Innholdsfortegnelse - Vedlegg Vedlegg 1 Forvaltningsøkonomisk analyse av løpende kostnader 58 V1.1. Ressurskartlegging Politiet januar V1.2. Detaljer rundt forutsetninger, metodikk og tallgrunnlag bak beregning av årsverkkostnad hos Politiet og UDI 65 V1.3. Forskjeller i tidligere og ny beregnet årsverkkostnad 67 V1.4. Beregning av produktivitetsøkning i nullalternativ og ved reform 69 V1.5. Beregning av gevinstpotensial ved overføring av vedtakskompetanse fra dagens andrelinje til ny førstelinje 73 V1.6. Detaljert sensitivitetsanalyse på forutsetninger 76 Vedlegg 2 forvaltningsøkonomisk analyse av etableringskostnader 78 V2.1. Etableringskostnader tilknyttet reform 78 V2.2. Etableringskostnader i nullalternativet 89 Vedlegg 3 - Samfunnsøkonomisk analyse 98 V3.1. Alternativkostnad for endring i interaksjonstid og endring i reisetid 98 V3.2. Reiselengde i nullalternativet og reiselengde i reform, per oppmøte 1 V3.3. Varighet per oppmøte i nullalternativ og reform 12 V3.4. Antatt antall oppmøter 13 V3.5. Alternativkostnad ved kortere ventetid for arbeidssøknader 14 v

7 V3.6. Saksvolum relevant for beregning av kortere ventetid for arbeidssaker og familiesaker 15 V3.7. Beregnet nedgang i saksbehandlingstid familieinnvandringssaker 18 V Prognose for saksvolum lagt til grunn 19 V3.9. Antagelser tilknyttet forurensnings- og transportkostnader ved økt reiselengde 111 V3.1. Fordeling av saksplitt per Politidistrikt og regionkontor 111 vi

8 1. Innledning 1.1. BAKGRUNN OG MANDAT FOR ARBEIDET Beslutningen om ny førstelinje ble tatt av regjeringen 16. desember 21, og innebærer at UDI skal overta politiets oppgaver i forbindelse med behandling av søknader i oppholds-, statsborger- og EØS-registreringsordningen. Politiet beholder sine oppgaver tilknyttet utvisning, bortvisning, utlendingskontroll og oppgaver som krever tvangsmyndighet. På oppdrag fra JD er det utført en ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget for Førstelinjeprosjektet. Kvalitetssikringen har hatt som formål å gjennomføre en vurdering av de økonomiske forutsetningene og beregningene for å bedre kunne vurdere grunnlaget for gjennomføring av reformen. Mandat for arbeidet har vært å utføre en forvaltningsøkonomisk og en samfunnsøkonomisk analyse, samt sammenstille resultater fra disse opp mot et relevant grunnlag for sammenligning, heretter kalt nullalternativet. Nullalternativet er definert som at Politiet beholder dagens oppgaveløsning innen utlendingsforvaltningen inkludert realistisk forventning til ytterligere effektivisering av oppgaveløsningen, blant annet som følge av implementering av EFFEKT med tilhørende gevinstuttak og ytterligere sentralisering av oppgaveutførelsen i politidistriktene. Nullalternativet innebærer altså at visse saker fortsatt må sendes til UDI for vedtak og kan dermed ikke behandles i skranken hos Politiet. 1.2 PRESISERING, AVGRENSNING OG TILNÆRMING TIL ARBEIDET Kvalitetssikringen av det økonomiske beslutningsunderlaget for Førstelinjeprosjektet er utført samtidig som Politiet og UDI planlegger opprettelse av de to første regionkontorene i henholdsvis Trondheim og Oslo. Det har følgelig vært knyttet en del usikkerhet til endelige forutsetninger og konkretiseringer av innholdet i reformen samt tiltenkt struktur og organisering av regionkontorer under arbeidet med kvalitetssikringen. Under oppsummeres de føringer og avgrensinger av arbeidet som er lagt til grunn på det tidspunkt de nye beregningene ble gjennomført. Følgende premisser fra Justis- og beredskapsdepartementet er lagt til grunn ved beregninger: Politisk beslutning om opprettelse av elleve regionkontorer og seks støttekontorer. 1

9 Regionkontorer legges til Oslo, Drammen, Skien, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Ålesund, Hamar, Trondheim, Bodø/Narvik og Tromsø Støttekontorene legges til: Kirkenes, Hammerfest, Mosjøen/Mo i Rana, Indre-Østland, Sørvestlandet og i Sogn og Fjordane/Indre Hordaland Minst 4 arbeidsplasser flyttes ut av UDI/Politiet i Oslo til regionkontorene For ansatte på lensmannskontor der utlendingsoppgavene utgjør mindre enn 5 prosent av hel stilling, blir stillingene fylt med andre oppgaver Polititjenestemenn skal ikke overføres til UDI Ansatte i Politiet som utfører oppgaver som skal overføres til UDI som tilsvarer 5 prosent eller mer av vedkommendes stilling har rett og plikt til å bli overført til UDIs region- og støttekontor Oppgaver tilknyttet bortvisning, utvisning og bostedskontroll blir værende igjen i Politiet og inngår ikke som en del av overføringen til UDI Videre er følgende punkter viktige å presisere med hensyn til avgrensning av arbeidet: I tallgrunnlaget er det ikke tatt høyde for at det med ny førstelinje vil kunne være saker som utenriksstasjonene i dag sender til UDI for vedtaksfatting, som i framtiden istedenfor vil kunne bli sendt direkte til det regionkontoret der referansen er bosatt Det er for analysene gjennomgående lagt til grunn prognoser for 213 på innkomne saksvolum og antatt at denne vil tilsvare 213 produksjon. Videre er det ikke lagt til grunn en nedgang eller økning i saksvolum i forhold til 213-nivå for de etterfølgende år Det er i beregningene ikke lagt til grunn ytterligere SUA-kontorer innen år 217 enn de som per nå er etablert i Oslo, Stavanger og Kirkenes Ekstern kvalitetssikring har fokusert på å fremskaffe et økonomisk grunnlag for beslutningen om reformen bør gjennomføres eller ikke. Hvordan midlene bør fordeles ved reform er ikke vurdert og de viktigste budsjettmessige konsekvenser ved gjennomføring av reform er kun kort beskrevet i denne rapporten. 1.3 ARBEIDSFORM Kvalitetssikringen av beslutningsgrunnlaget for reform har foregått i perioden januar til medio mars 212. Ekstern kvalitetssikrer har jobbet tett med arbeidsgruppe hos både UDI og POD under hele analysefasen. Arbeidsgruppen fra 2

10 POD sin side har bestått av Robert Lalla, Annar Bohlin-Hansen og Silja Pettersen. Arbeidsgruppen fra UDI sin side har bestått av Beate Holter, Steinar Langbakk og Christian Wisløff. Arbeidsgruppene har bistått med å fremskaffe relevant tallgrunnlag samt fungert som kontaktpunkter inn mot øvrige deler av de to virksomhetene. Det har også vært løpende diskusjoner og møter med begge grupper for å forankre metodikk, antagelser og foreløpige resultater underveis i prosessen. Kvalitetssikringen har gjort en rimelighetsbedømming og beregnet sensitiviteter, men vi har ikke gransket rådata eller metodikk for datainnsamling, foruten der dette er nevnt eksplisitt. Det er også utført besøk og intervjuer med ansatte ved utvalgte tjenestesteder i Politiet og ved UDIs kontor i Oslo. Følgende Polititjenestesteder er besøkt som del av kvalitetssikringen: Bergen (26. januar 211) Os (26. januar 211) Oslo (3. januar 211) Florø (2. februar 211) For UDIs Oslo-kontor er det utført besøk og intervjuer med de fire områdene innen Oppholdsavdelingen (OPA): Område for visum, arbeidstillatelse og studiesaker (OVAS), Område for utvisningssaker (OFU) Område for permanent oppholdstillatelse, reisedokument og statsborgerskap (OPROS) Område for familiegjenforeningssaker (OFAM) samt arkivet og opplysningstjenesten (OTS) Besøkene og intervjuer med ansatte ved Politiets førstelinje og UDI har dannet et viktig grunnlag for en god forståelse av hvordan oppgaveløsningen utføres hos Politiet i dag, samt potensial for forbedringer og utfordringer ved reform. Videre har det som del av kvalitetssikringen vært avholdt flere intervjuer og forankringsmøter underveis i prosessen med personer fra både Politiet, UDI og JD. For komplett liste over personer intervjuet underveis i prosessen henvises det til egen referanseliste i rapporten. 3

11 2. Forvaltningsøkonomisk analyse I dette kapittelet gjennomgås kvalitetssikringen av forvaltningsøkonomisk analyse. Kapittelet inneholder en vurdering av kvaliteten i antagelser lagt til grunn i tidligere beregninger og hvilke nye antagelser som er lagt til grunn i nye beregninger. Videre er den forvaltningsøkonomiske analysen inndelt i tre separate hoveddeler for henholdsvis løpende kostnader, etableringskostnader og sensitivitetsanalyse for antagelser lagt til grunn OPPSUMMERING AV RESULTATER OG VIKTIGSTE FORSKJELLER I ANTAGELSER LAGT TIL GRUNN I TIDLIGERE BEREGNINGER OG KVALITETSSIKRING Introduksjon og overordnet konklusjon For den forvaltningsøkonomiske analysen har utgangspunktet for kvalitetssikringen vært å først gå gjennom tidligere beregninger og antagelser lagt til grunn. Oppsummert har kvaliteten i tidligere beregninger vært svak, trolig både som følge av tidspress i utførelse av analysene samt usikkerhet knyttet til reformens konkrete innhold og forutsetninger. Det var vanskelig å sammenligne de to myndighetenes grunnlag, og vanskelig å forstå følsomheten i utførte analyser. Som en følge av dette er det gjort en ny vurdering av alle antagelser. Disse er basert på analyser med utgangspunkt i oppdatert tallmateriale fra UDI og POD og i tett samarbeid med arbeidsgrupper fra begge sider. Videre er det for flere av beregningene lagt til grunn enn annen metodisk tilnærming enn tidligere beregninger, da særlig sammenstillingen av reform opp mot et nullalternativ istedenfor kun opp mot dagens oppgaveløsning i Politiet med tilhørende kostnadsbase. I hovedtrekk viser den forvaltningsøkonomiske analysen at årlige kostnader blir tilnærmet like dersom man sammenlikner nullalternativet med den foreslåtte reformen. Isolert vil førstelinjeoppgavene være mer kostnadsdrivende i UDI, men dette hentes inn gjennom forventede besparelser i andrelinjen muliggjort ved at UDI ved reform har kontroll på hele utlendingsforvaltningen for oppholdssaker. Nåværende ressursbruk knyttet til førstelinjen beløper seg til ca. 19 millioner kroner årlig. Implementering av EFFEKT-programmet forventes å drive en gevinst på 3 millioner, og er lagt til grunn både i nullalternativet og reformalternativet. Ytterligere gevinster beløper seg til henholdsvis åtte og ni millioner i null- og reformalternativet. Det legges til grunn ytterligere sentralisering og 4

12 produktivitetsøkning i reformalternativet, men dette oppveies av en høyere kostnadsstruktur og behov for mer dedikert ledelse/administrasjon enn hva Politiet opererer med. Det bør presiseres at sistnevnte er vurdert som en sentral forutsetning for å oppnå de forventede kvalitative fordeler reformen representerer i forhold til nullalternativet. Beslutningen om gjennomføring av reform med nåværende struktur avhenger også av nødvendige etableringskostnader knyttet til de to alternativene, estimert til henholdsvis totalt ca millioner kroner i nullalternativet og ca millioner kroner ved reform. Økte etableringskostnader som følge av reform tilsvarer derfor i størrelsesorden 1-15 millioner kroner. Beregningene er basert på en rekke forutsetninger som detaljeres i denne rapporten. Alternative forutsetninger driver betydelige endringer i kostnadstallene, i størrelsesorden +/- 2-3 millioner kroner årlig. Disse presenteres også nærmere i rapporten under kapittel 2.4 Sensitivitetsanalyse av forvaltningsøkonomiske kostnader Forskjeller mellom nåværende og tidligere beregninger Under følger en oppsummering av de viktigste forskjellene i nøkkelantagelser lagt til grunn i tidligere og nye beregninger for den forvaltningsøkonomiske analysen 2 : Årsverkskostnad Politiet: I tidligere beregninger av 6. mai 211 er det benyttet en brutto årsverkskostnad på 741 kroner og en netto årsverkskostnad på 59 kroner. Netto årsverkskostnad var her definert som kostnad som kan frigjøres ved overføring, det vil si ikke den faktiske kostnaden for å opprettholde dagens førstelinje. I ny beregning er det lagt til grunn en brutto årsverkskostnad på 632 kroner (ekskludert pensjon). Tidligere benyttet brutto årsverkskostnad var basert på en gjennomsnittlig årsverkskostnad for alle sivile årsverk i politiet, inkludert Økokrim, PST, og Kripos, som er avdelinger med blant annet statsadvokater og følgelig et høyere lønnsnivå enn det som er tilfelle for de aktuelle sivile årsverkene som jobber i Politiets førstelinje. I tillegg inneholdt årsverkskostnaden øvrige kostnader som ikke vil være relevante for førstelinje utlendingsforvaltningen 3. 2 Mer detaljert beskrivelse av forskjeller i antagelser lagt til grunn i nye i forhold til tidligere beregninger er lagt til vedlegg til rapporten 3 Tidligere beregnet brutto årsverkkostnad var basert på årsverkkost sivilt personell, inkludert jurister, på kroner beregnet i rapporten Politiet mot 22 Bemannings- og kompetansebehov i politiet og prisjustert til 211-kroner tilsvarte dette 741 kroner. Årsverkkostnaden var beregnet ved å ta totale regnskapsførte utgifter for sivile stillinger i 27 delt på antall årsverk. Det presiseres også i rapporten at 5

13 Tidligere beregnet bruttokostnad er følgelig ikke en reell bruttokostnad for de aktuelle årsverk som jobber med oppgavene i Politiet i dag. I så måte er tidligere beregnet netto årsverkskostnad et bedre grunnlag for sammenligning med både ny beregnet brutto og netto årsverkskostnad. Årsverkskostnad ny førstelinje: I tidligere beregninger er det benyttet en årsverkskostnad på ca. 69 kroner. I ny beregning er det lagt til grunn en årsverkskostnad på 666 kroner (ekskludert pensjon), hvorav 67 er marginale. IKT kostnaden per årsverk er redusert betraktelig, mens kostnadene tilknyttet eiendom, bygg og anlegg (EBA) har økt noe. Antall årsverk i Politiet som jobber med oppgavene som skal overføres til ny førstelinje: Tidligere er det lagt til grunn at 294 årsverk jobber med oppgaver som skal overføres til UDI, hvorav 256 er antatt overførbare basert på ressurskartlegging utført i I tillegg var det lagt til 38 årsverk innen ledelse og administrasjon basert på et påslag på 15 prosent. I nye beregninger er det lagt til grunn at 248 saksbehandlerårsverk og 26 årsverk tilknyttet ledelse og administrasjon jobber med førstelinje oppholdssaker i Politiet i dag, inkludert ett årsverk i POD for faglig styring og koordinering av de berørte oppgavene i førstelinjen. Saksbehandlerårsverk er basert på ny ressurskartlegging utført januar 212 og ledelse og administrasjon er basert på et påslag på 1 prosent 5. Totalt er det anslått ca. 274 årsverk i dagens førstelinje (oppholdssaker Politiet), som skal overføres til ny førstelinje i UDI. Antall årsverk i ny førstelinje UDI: Tidligere er det lagt til grunn at ny førstelinje vil trenge ca. 33 årsverk, inkludert overføring av økt vedtakskompetanse til ny førstelinje og antatt effektivisering på 4 prosent. Da var det lagt til grunn at nye førstelinjekontorer i utgangspunktet vil ha en produktivitet på 7 saker per årsverk, samme produktivitet som snittet av de fem politidistriktene med høyest og lavest produktivitet. Dette tilsvarer ca. 251 årsverk. Videre er det tidligere lagt til grunn økt behov på 2 fagkoordinatorer og 16 ekstra årsverk som følge av overføring av vedtakskompetanse fra andrelinje til ny førstelinje. For totalen av disse 287 årsverk er det tidligere lagt til 2 prosent for støttefunksjoner. Totalt antall årsverk før effektivisering er i tidligere beregninger antatt å være ca. 345 årsverk, og etter en antatt effektivisering på 4 prosent er fremtidig antatt det er tydelig forskjell på årsverkkostnad for distriktene og særorgan namsfogden er billigst, ellers er særorganets årsverk minimum 1 kroner dyrere. 4 Blant annet justert for 31 polititjenestemenn årsverk som jobbet med førstelinjeoppgaver utlendingsforvaltningen samt manuell justering for Oslo ut ifra antagelse om at disse ikke overføres til ny førstelinje 5 Ressurskartleggingen viste at årsverk tilknyttet ledelse av førstelinjeoppgavene tilsvarte ca 6 prosent. Disse tallene ble vurdert som for usikre og i samarbeid med POD er det vurdert at 1 prosent påslag er et mer realistisk anslag. 6

14 årsverksbehov i ny førstelinje beregnet til 331 årsverk. I nye beregninger under kvalitetssikringen er det lagt til grunn at ny førstelinje vil ha et totalt årsverksbehov på 232 før overføring av økt vedtakskompetanse fra andrelinje, og 256 inkludert økt vedtakskompetanse, ekskludert innsparing i UDIs andrelinje. Saksvolum hvor vedtakskompetanse overføres fra andrelinje til ny førstelinje: I tidligere beregninger er det lagt til grunn at 7 prosent av sakene som per i dag overføres fra Politiet til UDI for endelig vedtak kan ved reform ferdigstilles i ny førstelinje 6. I nye beregninger er det gjort en ny og omfattende analyse av saksvolumet per sakstype hvor ny førstelinje ved reform vil kunne ferdigstille saken uten å sende videre til UDI. Oppdatert analyse viser at i snitt vil 82 prosent av sakene som per i dag videresendes til UDI for vedtak, i reform kunne ferdigstilles i ny førstelinje. Videre er det beregnet at ny førstelinje i snitt vil trenge 32 minutter ekstra per sak for å ferdigstille saken 7. Årsverkskostnad benyttet for beregning av besparelse i andrelinje: I tidligere beregninger er det lagt til grunn samme årsverkskostnad for årsverk i ny førstelinje og årsverk som reduseres i dagens andrelinje som følge av overføring av oppgaver til ny førstelinje. I nye beregninger er det gjort et skille mellom årsverkskostnad for ny førstelinje på 666 kroner og årsverkskostnad for innsparte årsverk i dagens andrelinje på 62 kroner 8. Etableringskostnader ved reform: I tidligere beregninger av 6. mai 211 var de totale etableringskostnadene beregnet til i overkant av 3 millioner kroner over perioden Disse beregningene bestod av ca. 41 millioner kroner for planleggings- og gjennomføringsfasen, ca. 76 millioner kroner for investeringer knyttet til IKT og øvrige etableringskostnader ved ny førstelinje i perioden Videre var totalt estimerte interne kostnader for politiet tilknyttet omstilling beregnet til ca. 2 millioner kroner over perioden I nye beregninger er samlede etableringskostnader ved reform estimert til ca millioner kroner over samme periode, eksklusive det som kreves for nullalternativets sentralisering innen Politiet og EFFEKTprogrammet. Hovedårsaken til endring i forhold til tidligere beregninger er antagelser knyttet til omstillingskostnader for Politiet. Det er nå beregnet en lavere kostnad som følge av antagelse om årsverk som blir værende igjen i 6 I Førstelinjerapporten fra 29 er det lagt til grunn at førstelinje vil kunne avslutte 7 prosent av sakene som i dag videresendes til UDI. Videre er det lagt til grunn at Politiet i gjennomsnitt bruker 4,7 minutter ekstra på å sluttføre sakene i ny førstelinje. Merkostnaden knyttet til at sakene som overføres ny førstelinje er mer krevende ble i førstelinjerapporten anslått til 4 prosent. 7 Vektet snitt ut ifra ulik antagelse per sakstype om økning i tidsbruk. Se vedlegg til rapport for ytterligere detaljer. Andel saker er her beregnet ut ifra totalt antall saker eksklusive bort- og utvisning da disse ikke overføres til ny førstelinje. 8 Beregnet ved å se på frigjørbare kostnader ved reduksjon årsverk i dagens andrelinje 7

15 Politiet, og bedre fleksibilitet for omstillinger, samt til en viss grad at noen virkemidler ikke anses som realistiske gitt at personale ikke antas å flytte med virksomheten da de bor for langt borte fra den nye arbeidsplassen. I beregningene utført av UDI og POD i et brev til Justis- og beredskapsdepartementet 6. mai 211, fremkom det en årlig kostnad ved reform på ca. 15 millioner kroner per år ved nettotilnærmingen 9. Totale etableringskostnader var estimert til i overkant av 3 millioner kroner over perioden Hovedendringene i resultater i forhold til tidligere beregninger er følgelig forventningene om etableringskostnader tilknyttet reform, hvor omstillingskostnader i nye beregninger ligger betydelig lavere enn det som ble lagt frem i brevet av 6. mai 211. Resterende del av kapittelet for forvaltningsøkonomisk analyse vil ytterligere detaljere antagelsene lagt til grunn i nye beregninger og resultater fra disse ANALYSE AV LØPENDE KOSTNADER I dette underkapittelet følger analyser av løpende årlige kostnader for Politiets førstelinje oppholdssaker i dag samt i nullalternativet. Nullalternativet er videre grunnlaget for sammenligning med analyse av løpende kostnader ved reformalternativet. Analysene viser at netto løpende kostnad ved reformalternativet vil ligge marginalt lavere enn nullalternativet. Til tross for kvalitetssikring finnes det fremdeles en usikkerhet i tallene. Årsverkskostnaden for ny førstelinje er beregnet til å ligge 34 kroner høyere enn årsverkskostnaden for Politiet i dag. Det er lagt til grunn en elleve prosent høyere produktivitet i ny førstelinje i forhold til nullalternativet, men totalt sett innebærer reformen flere årsverk, før innsparing i andrelinjen, enn det som er lagt til grunn i nullalternativet. Dette kommer av estimert økt ressursbruk til ledelse og administrasjon i ny førstelinje. Som resultat er reformalternativet ca. 18 millioner dyrere enn nullalternativet for samme oppgaver som utføres av Politiet i dag, inkludert pensjonskostnader. Gevinster på 19 millioner kroner ved reform, hovedsaklig som følge av overføring av vedtakskompetanse til ny førstelinje, gjør at reformalternativet kommer ut med marginalt lavere netto løpende kostnader enn nullalternativet. 9 Fratrukket Politiets beregnede interne kostnader var årlig kostnad ved reform ved nettotilnærmingen beregnet til 55-6 millioner kroner per år i perioden

16 FIGUR 1 Analyse av løpende kostnader NOK millioner; løpende kostnader Pensjon Faste eller variable på sikt Direkte variable Politiet % UDI % Dagens kostnad Forventet effektivisering Nullalternativ 1 Kostnad ny 1.linje 1 Gevinster i UDI muliggjort ved reform Netto kostnad 1 A B C D 1 Her estimert som kostnad fem år frem i tid; i 211 kroner KILDE: POD; UDI; team analyse Videre i dette kapittelet beskrives tilnærmingen til beregning av løpende kostnader for de ulike stolpene vist i figur 1 over mer i detalj Analyse av faktiske kostnader i dagens førstelinje oppholdssaker i Politiet Som tilnærming til analysen av faktiske kostnader i dagens førstelinje oppholdssaker er det lagt til grunn antall årsverk som jobber med disse oppgavene i Politiet i dag og kostnad per årsverk, både variable og faste fordelt på antall årsverk Antall årsverk i Politiet for dagens førstelinje oppholdssaker I tidligere rapporter og beregninger har det vært heftet noe tvil rundt hvor mange årsverk i Politiet som jobber med oppgaver som skal overføres til ny førstelinje UDI. Dette skyldes i hovedsak noe manglende rapportering i 29, og justeringer foretatt på 21-rapporteringen hvor polititjenestemenn ble trukket ut selv når disse utførte sivile oppgaver. Det ble også trukket ut totalt tolv sivile årsverk basert på daværende antagelser om hvilke oppgaver som ikke ville overføres. En sentral 9

17 del av kvalitetssikringen har følgelig gått ut på å gjennomføre en ny ressurskartlegging for å avdekke hvor mange som jobber med disse oppgavene i Politiet i dag. Ny ressurskartlegging ble utført i samarbeid med POD og politidistriktene i januar 212 og ny kartlegging viser at 248 saksbehandlerårsverk jobber med oppgaver som skal overføres til UDI. Videre er det lagt til et påslag på 1 prosent for ledelse og administrasjon, så totalt antall årsverk antas å være ca Dette er en nedgang fra kartleggingen høsten 21 som beregnet totalt ca. 294 årsverk, hvorav ledelse og administrasjon utgjorde 38 årsverk. For ytterlige detaljer rundt gjennomføring og resultater fra ny kartlegging, samt sammenstilling opp mot tidligere kartlegginger, henvises det til vedlegg til rapporten Årsverkskostnad For beregning av totale kostnader av førstelinje oppholdssaker i Politiet er det utført en analyse av kostnadene per årsverk som jobber med oppgavene i dag. Analysene har kommet frem til en årsverkskostnad på 632 (685 inkludert pensjon). Av årsverkskostnaden på 632 er det beregnet at 54 er fullstendig variable. Se tabell under for nærmere beskrivelse av elementene som inngår i beregnet årsverkskostnad for Politiet og kommentarer til grunnlag for estimat. Ytterligere detaljer finnes i vedlegg til rapporten. Elementer i årsverkskostnad Verdi i tusen kroner Kommentar til grunnlag for estimat Lønn Husleie 443 Vektet snittlønn av innrapporterte saksbehandlere og ledelse, basert på faktisk lønnstrinn og stillingsprosent for dagens årsverk, med tillegg for overtid, feriepenger og arbeidsgiveravgift. Ledelse er i samråd med POD beregnet ved å sette et påslag på 1 prosent i forhold til saksbehandlere. Det er i den sammenheng benyttet snittlønn for de faktiske innrapporterte lederressursene og vektet dette med den antatte andelen ledelse (1 prosent), og ikke med den innrapporterte andelen på kun 5,4 prosent i snitt for politidistriktene. Pensjonskostnader beregnes også, men holdes utenfor politiets budsjett 87 Allokert til årsverk basert på relevant base av husleie og andre EBA-relaterte kostnader per årsverk i Politiet basert på 211-regnskap. Av disse antas størsteparten å kunne frigjøres gjennom alternativ bruk etter hvert som Politiets behov for areal øker, men ved enkelte mindre lokasjoner antas det at kostnaden ikke kan frigjøres. Ved reform antas det at husleiekontrakten for Oslo kan overdras til UDI uten ytterligere kostnad. 1

18 IKT Annet Totalt 57 Allokert til årsverk basert på 211-kostnader i regioner og relevante kostnader i PDMT som kan knyttes til de ansatte innen utlendingsforvaltningen. Videre er det antatt en årlig kostnad for biometrikiosker og scannere basert på anskaffelseskostnad og forventet levetid. 45 Allokert til årsverk basert på den totale regionale kostnadsbasen for Politiet i 211, justert for kostnader som kun er relevante for polisiære årsverk og sivile årsverk utenfor utlendingsforvaltningen. Vel 9 prosent av disse kostnadene antas å kunne frigjøres umiddelbart ved reduksjon av årsverk i Politiet, og de resterende antas å kunne fases ut gradvis over 3-5 år Beregnet bruttokostnad. Netto (variabel) årsverkskostnad tilsvarer 54 Hovedforskjeller i forhold til tidligere estimat på 59 kroner i netto årsverkskostnad er innen IKT, da tidligere beregninger kun inkluderte 5 kroner til IKT, hovedsakelig som følge av at førstelinjens andel av Politiets dataog materielltjenestes (PDMT) relevante kostnadsbase ikke var medregnet i denne posten (men inkludert som generelt påslag under Annet ). Lønn er også oppjustert noe, blant annet som følge av tillegg for estimert overtidsbruk på én prosent. Videre er det i tidligere nettoberegninger fratrukket kostnader som ikke kan frigjøres umiddelbart. Disse antas nå i hovedsak å kunne frigjøres over en periode på to til fire år, og tilhørende kostnad er inkludert under omstillingskostnader. Sammenlignbar årsverkskostnad med nye beregninger blir følgelig 54 kroner Analyse av kostnader i førstelinje oppholdssaker i Politiet i grunnlaget for sammenligning (nullalternativet) For å kunne vurdere økonomisk lønnsomhet ved reform bør alternativet, i henhold til Finansdepartementets retningslinjer, sammenstilles opp mot et reelt grunnlag for sammenligning, et nullalternativ. Nullalternativet er definert som om oppgavene beholdes innenfor Politiet som i dag, men optimaliseres innenfor rammen av hva som er realistisk å gjennomføre internt. Nullalternativet er her definert for år 217, da dette innebærer full implementering av EFFEKT i henhold 1 Årsverkkostnad ekskludert pensjon. Pensjonskostnad utgjør 12 prosent av lønnskostnad og følgelig blir årsverkkostnad inkludert pensjon 685 kroner 11

19 til plan og det er rimelig å anta at alle nye førstelinjekontorer vil være opprettet og oppe i full produktivitet ved reformalternativet. Totale årlige løpende kostnader i nullalternativet er beregnet til ca. 15 millioner kroner ved å ta utgangspunkt i dagens faktiske kostnad av Politiets oppgaver innen førstelinje oppholdssaker, justert for forventet effektivisering og produktivitetsøkning gjennom implementering av EFFEKT og ytterligere sentralisering. Implementering av EFFEKT står for ca. 75 prosent av effektiviseringsgevinsten i nullalternativet i forhold til dagens kostnadsbase Innvirkning fra EFFEKT-programmet Implementering av EFFEKT berører flere deler av utlendingsforvaltningen, inkludert førstelinje oppholdssaker. Med overgang til søknad på nett, elektronisk saksbehandling og esamhandling vil oppgaveutførelsen effektiviseres betraktelig uavhengig av reform. I beregning av totale løpende kostnader i nullalternativet er det følgelig justert for implementering av EFFEKT i dagens førstelinje, med tilhørende gevinstuttak. Det er her lagt til grunn en offisiell gevinstrealiseringsplan, fratrukket ikke-relevante gevinster for Politiets førstelinje oppholdssaker og varig økning i driftsutgifter. Dette innebærer en total netto gevinstforpliktelse på 27 millioner kroner. Videre er det justert for negativ netto realisering på 1 million kroner per utgang 211, så resterende total netto gevinstforpliktelse etter 211 er 28 millioner kroner 11. I tillegg kommer forventet reduksjon av pensjonskostnader knyttet til effektiviseringen, slik at den totale forpliktelsen beløper seg til 3 millioner kroner Forventet effekt av ytterligere sentralisering i Politiet Pågående sentralisering i Politiet har ført til effektivisering av oppgaveløsningen med tilhørende reduksjon i årsverksbehov. Per i dag er 12 av 27 politidistrikt helt eller delvis sentralisert med hensyn til saksbehandlingen innen 11 Total gevinstforpliktelse for Politiet som følge av EFFEKT er i henhold til offisiell gevinstrealiseringsplan på 3 millioner 28-kroner over perioden Av disse er det trukket fra 3 millioner 28-kroner for gevinster utenfor førstelinjen, blant annet relatert til UTSYS og e-sak gevinst tilhørende PU. Videre innebærer innføring av EFFEKT en varig økning i driftskostnadene på 2,6 millioner 28-kroner. Netto gevinstpotensial i Politiets førstelinje fra EFFEKT-programmet er følgelig 24,4 millioner 28-kroner, som justert med kommunal deflator tilsvarer 27 millioner 211-kroner. Ved utgangen av 211 er netto gevinstrealisering -1 million 211-kroner (som følge av at varig økning i driftskostnader er høyere enn gevinster så langt realisert), så resterende total netto gevinstforpliktelse etter 211 for Politiets førstelinje oppholdssaker er 28 millioner 211-kroner ekskludert pensjonskostnader. 12

20 utlendingsforvaltningen. Det er rimelig å forvente en ytterligere sentralisering av forvaltningsoppgavene innen utlendingsforvaltningen dersom reformen ikke gjennomføres. I samarbeid med Politidirektoratet er det vurdert at følgende politidistrikter også vil være fullt sentraliserte i et nullalternativ: Agder, Hordaland, Romerike, Nord-Trøndelag, Sunnmøre, Telemark, Vestfold, Sogn og Fjordane, Haugaland, Nordmøre og Romsdal, samt Follo. For disse distriktene er det antatt at de vil komme opp på en produktivitet tilsvarende snittet av distrikter som per i dag er sentraliserte 12. Dette tilsvarer en ytterligere total produktivitetsøkning på seks prosent utover økning som følge av EFFEKT, og en total kostnadsreduksjon på ytterligere ca. ti millioner kroner, utover nivå inkludert full implementering av EFFEKT Analyse av kostnader i ny førstelinje UDI Som tilnærming til analyse av kostnader ved reform er det først sett på løpende kostnader ved ny førstelinje for samme oppgaver som utføres av Politiet i dag, og videre sett på netto kostnader ved reformalternativet, inkludert gevinster ved overføring av vedtakskompetanse fra dagens andrelinje til ny førstelinje Årsverksbehov i ny førstelinje og produktivitet For å kunne beregne årsverksbehov ved ny førstelinje for samme oppgaver som utføres av politiet i dag, er det lagt til grunn at ny førstelinje vil kunne oppnå samme produktivitet som Politiet i nullalternativet samt en ytterligere økning i produktivitet på 11 prosent som følge av ytterligere konsolidering og koordineringsgevinst. Total produktivitetsforbedring som er lagt til grunn for reformalternativet er da i overkant av 36 prosent versus i underkant av 26 prosent i nullalternativet. Med utgangspunkt i 248 saksbehandlere i Politiet for oppgaver som skal overføres og 36 prosent produktivitetsøkning, er det lagt til grunn 182 saksbehandlerårsverk i ny førstelinje for samme oppgaver som utføres av politiet i dag. Inkludert oppgaver som overføres fra dagens andrelinje til ny førstelinje, vil det oppstå et ytterligere behov på 19 årsverk. For flere detaljer henvises det til avsnitt Gevinster som UDIs andrelinje muliggjør ved reform. Videre er det 12 Antar at produktiviteten vil øke til snittproduktiviteten for allerede sentraliserte distrikt ved sentralisering, og holdes uendret dersom produktiviteten allerede er høyere enn snittet for sentraliserte distrikt. Gjennomsnittlig produktivitet for politidistrikter som per i dag er sentraliserte er på 715 saker per saksbehandlerårsverk. Ihensyntatt implementering av EFFEKT er antatt gjennomsnittlig produktivitet for disse politidistriktene 855 saker per saksbehandlerårsverk. 13

21 lagt til 55 årsverk tilknyttet ledelse og administrasjon 13. Totalt antall årsverk i ny førstelinje blir 256, korrigert for avrundinger Årsverkskostnad For beregning av totale kostnader ved ny førstelinje er det beregnet en kostnad per årsverk i ny førstelinje. Totalt viser analysene en årsverkskostnad på 666 kroner (723 kroner inkludert pensjon). Av kostnaden på 666 er det beregnet at 67 er marginale. Se tabell under for nærmere beskrivelse av elementene som inngår i beregnet årsverkskostnad for ny førstelinje og kommentarer til grunnlag for estimat. Ytterligere detaljer finnes i vedlegg til rapporten. Elementer i årsverkskostnad Verdi i tusen kroner Kommentar til grunnlag for estimat Lønn Husleie IKT Annet 477 Vektet lønnsnivå basert på Oppholdsavdelingen i UDI (OPA) med forventet miks av saksbehandlere vs. ledere og støttefunksjoner 14. Inkluderer én prosent overtid (tilsvarende faktisk forbruk i Politiet), arbeidsgiveravgift og feriepengetillegg. 75 Basert på gjennomsnittlige leiepriser for næringseiendom i byene hvor UDI planlegger nye kontorer og kontorenes forventede størrelse. Det er lagt til grunn forventet behov på 35m 2 per årsverk, hvilket tilsvarer arealbruken i andre offentlige etater med brukermottak. Dette ligger noe høyere enn Politiet, hvilket er forventet som følge av at polisiære stillinger ikke har samme arealbehov knyttet til kontor. 64 Basert på estimat fra Avdeling for Elektronisk Forvaltning (AEF) i UDI. Det er lagt til grunn faste kostnader knyttet til hver enkelt lokasjon (avhengig av lokasjonens størrelse), antatt behov for biometri- og scannere, og kostnader som drives av hvert enkelt årsverk. 59 kroner av kostnadene er drevet av disse allokerte faste (ca. 13,5 millioner kroner fordelt på 23 årsverk). 49 Basert på gjennomsnittlig forbruk per nåværende UDIårsverk av diverse andre kostnadsposter. Tallet inkluderer 13 Dette inkluderer 1 kontorledere, 15,4 enhetsledere, 15,4 stab/støtte, 1 fagkoordinatorer og 4 vektere (kun ved de største lokasjonene). 14 For saksbehandlere er det lagt til grunn en gjennomsnittlig lønn på 462 per år, inklusive overtid, feriepenger og arbeidsgiveravgift. For ledelse og støttefunksjonere er det lagt til grunn en gjennomsnittlig lønn på 534 per år, inklusive overtid, feriepenger og arbeidsgiveravgift. 14

22 også nødvendig marginal økning i UDIs støttefunksjoner som lønn- og HR-avdelinger, hvilket er antatt å utgjøre 2-3 årsverk til totalt 1,5 millioner kroner fordelt på 23 årsverk, tilsvarende 6 kroner per årsverk Totalt Brutto årsverkskostnad, hvorav 67 kroner er marginale Tidligere beregninger per 6. mai 211 estimerte årsverkskostnad ved ny førstelinje til ca. 69 kroner, noe som er 23 kroner høyere enn ny beregnet årsverkskostnad. Det er til dels store forskjeller i tidligere og nye beregninger med hensyn til hva som er lagt til grunn av kostnader og forutsetninger for de ulike elementene i årsverkskostnaden. Største forskjell er for IKT, hvor tidligere beregninger har lagt til grunn en kostnad på 19 kroner (112 prisjustert) per årsverk. Disse kostnadene inkluderte flere faste kostnader i dagens andrelinje som ikke vil påvirkes ved opprettelsen av ny førstelinje. Videre er det i tidligere beregninger lagt til grunn en husleie tilsvarende dagens husleie for UDIs eksisterende regionkontor (RMA kontor). Disse ligger med en lavere husleie per ansatt en det som er rimelig å anta ved opprettelse av nye regionkontorer ut ifra innhentet data på gjennomsnittlig husleie for næringseiendom i de områder hvor det planlegges nye regionkontorer samt en antagelse om kvadratmeterbehov per ansatt Gevinster som UDIs andrelinje muliggjør ved reform Utover gevinster som oppstår direkte i ny førstelinje som følge av at UDI overtar ansvaret, finnes ytterligere gevinster muliggjort ved reform og som berører hele UDI organisasjonen, her totalt estimert til 18 millioner kroner (19 millioner kroner inkludert pensjon). Disse er her beregnet for følgende kategorier: Netto gevinster ved at vedtakskompetanse overføres fra UDIs andrelinje til ny førstelinje Gevinster tilknyttet lean ved helhetlig eierskap til prosesser og saksflyt Når det kommer til beregning av gevinster ved overføring av vedtakskompetanse fra dagens andrelinje til ny førstelinje, har dette to konsekvenser. For ny førstelinje 15 Årsverkskostnad ekskludert pensjon. Pensjonskostnad utgjør 12 prosent av lønnskostnad og følgelig blir årsverkskostnad inkludert pensjon 723 kroner 16 Antatt 35 m 2 per årsverk basert på innhentet data på hva Politiet bruker ved dagens førstelinjekontorer (med unntak av Oslo på 44 m 2 per ansatt) og praksis andre kontor tilhørende tilsvarende offentlige etater 15

23 vil dette medføre en økning i antall årsverk tilsvarende overført saksvolum og estimat på økning i tidsbruk for å ferdigstille saken i førstelinje. For dagens andrelinje vil dette medføre en reduksjon i antall årsverk tilsvarende saksvolum hvor vedtakskompetanse overføres til ny førstelinje og tidsbruk brukt på oppgavene i dag. Netto gevinst ved overføring av vedtakskompetanse til ny førstelinje er beregnet til ca. 14 millioner kroner per år (15 millioner kroner inkludert pensjon) Basert på analyser av saker som per i dag overføres fra førstelinje til andrelinje, er det estimert at 82 prosent av disse sakene ved reform vil kunne ferdigstilles i ny førstelinje. Videre er det estimert at ny førstelinje i snitt vil trenge 32 minutter ekstra for å ferdigstille saken. Dette tilsvarer et økt årsverksbehov i ny førstelinje på 19 årsverk som følge av økt vedtaksmyndighet, og det er tillagt en andel av UDIs totale behov for administrative stillinger tilsvarende 5 årsverk. Totalt medfører dette en økt kostnad på 16 millioner kroner per år, ekskludert pensjon 17. For dagens andrelinje er det estimert et redusert gjennomsnittlig tidsbruk per sak som overføres på 9 minutter. Dette tilsvarer en besparelse på 58 årsverk og 36 millioner kroner per år i dagens andrelinje i UDI, eksklusive pensjon 18. Det må imidlertid gjøres en justering for tap av EFFEKT-gevinst i dagens andrelinje når totalt antall årsverk i andrelinje reduseres med 23 prosent som følge av overføring til ny førstelinje ved reform. Justeringen er kun gjort for den andel av EFFEKT gevinsten som er antatt å være skalerbar 19. Netto for denne justeringen er besparelsen i dagens andrelinje ved overføring av vedtakskompetanse til ny førstelinje på 3 millioner kroner per år (32,6 millioner kroner inklusive pensjon). Øvrige gevinster tilknyttet helhetlig eierskap til prosesser og saksflyt er beregnet til ca. 4 millioner kroner per år (4,6 millioner kroner inklusive besparelser pensjon) og er fra UDIs side antatt å komme fra ytterligere potensial fra pågående LEAN 17 Basert på antagelse om 136 timer per årsverk og 8 prosent av tilgjengelig tid går med til saksbehandling samt årsverkostnad på 675 i ny førstelinje 18 Basert på antagelse om 136 timer per årsverk og 7 prosent av tilgjengelig tid går med til saksbehandling samt frigjørbar årsverkkostnad på 62 i dagens andrelinje. 19 Total EFFEKT-gevinst i OPA UDI er beregnet til 32 millioner 28-kroner. Av disse er 9,5 millioner 28- kroner antatt ikke skalerbare og holdes fast uavhengig av reduksjon i årsverk. Disse er tilknyttet Effektive arbeidsprosesser og halvparten av gevinstforpliktelsen tilknyttet edok. Relevant base av gevinstforpliktelse til skalering er følgelig 22,5 millioner 28-kroner som justert for kommunal deflator tilsvarer 25 millioner kroner. Tapt EFFEKT-gevinst som følge av en 23 prosent lavere total base årsverk i OPA UDI tilsvarer altså 5,6 millioner kroner. 16

24 implementering i dagens andrelinje når UDI ved reform får ansvaret for hele saksflyten 2. 2 Basert på antagelse om 1 prosent effektivisering av resterende årsverk i andrelinje UDI etter reduksjon som følge av overføring til førstelinje 17

25 2.3. ANALYSE AV ETABLERINGSKOSTNADER I dette kapittelet av den forvaltningsøkonomiske analysen oppsummeres antagelser og resultater fra analysen av etableringskostnader tilknyttet reform og etableringskostnader tilknyttet nullalternativet. Etableringskostnader er her definert som kostnader som oppstår i en overføringsperiode, uten varig innvirkning på løpende kostnader. Tidligere beregninger har estimert etableringskostnader tilknyttet reform uten å gjøre det tydelig hvilke engangskostnader som da skulle oppstått, det vil si, uten at reformen var blitt gjennomført. Totale etableringskostnader ved reform er i oppdaterte beregninger estimert til millioner kroner. Fratrukket etableringskostnader som også oppstår i nullalternativet, er ekstra etableringskostnader som følge av reform i størrelsesorden 1-15 millioner kroner. Oppsummering av etableringskostnader ved reform og i nullalternativet er vist i tabell under. Etableringskostnader Total kostnad ved reform millioner kroner Total kostnad i nullalternativ millioner kroner Kostnader overtallige i Politiet 19-39,2-,4 Investeringer Faste kostnader i Politiet som frigjøres på sikt Kostnader knyttet til tapt produktivitet Kostnader knyttet til prosjektorganisasjon ,5 Totalt ca Etableringskostnader tilknyttet gjennomføring av reform Totale etableringskostnader ved reform er beregnet til millioner kroner, hvorav hoveddelene utgjør investeringsbehov i UDI tilknyttet IKT og etablering av nye lokaler på 4-55 millioner kroner og ca. 25 millioner kroner i faste kostnader i Politiet som ikke kan frigjøres før om 3-5 år. I tillegg kommer omstillingskostnader for årsverk som blir værende igjen i Politiet mens oppgaver 18

26 og budsjettmidler overføres til UDI, etableringskostnader tilknyttet produktivitetstap i en overføringsperiode og kostnader knyttet til selve prosjektorganisasjonen tilknyttet Førstelinjeprosjektet i henholdsvis UDI og POD Omstillingskostnader i Politiet Omstillingskostnader for Politiet er beregnet ved å vurdere hvor mange årsverk der oppgaver og budsjettmidler overføres til UDI, mens personer og kostnaden ved å ha disse personene forblir hos Politiet. Videre er det beregnet hvor lang tid det vil ta å fase årsverkene inn i andre stillinger som fristilles ved naturlig avgang. Hele beregningen er basert på ressurskartlegging av årsverk som jobber med førstelinjesaker i januar 212, og det er foretatt en vurdering ut ifra informasjon om hvert enkelt årsverk for å estimere omstillingskostnaden. Årsverk som blir værende igjen i Politiet er beregnet til totalt 8, hvorav 19 er polititjenestemenn og 61 er sivile årsverk. Alle polititjenestemenn og sivile hvor førstelinjeoppgavene tilsvarer under 5 prosent av deres stilling i dag, er antatt fritatt fra flytteplikt 21. Disse utgjør 28 årsverk av de sivile som blir værende igjen i Politiet. For sivile årsverk hvor oppgavene utgjør 5 prosent eller mer av deres stilling i dag, det vil si de med rett og plikt til å følge stilling, er det gjort en individuell vurdering ved å se på reiselengde til nytt arbeidssted, endring i forhold til reiselengde til dagens arbeidssted og alder. Disse utgjør 33 årsverk av de sivile som blir værende igjen i Politiet. For sivile årsverk er det videre sett på nettoeffekten innenfor hvert tjenestested, det vil si justert for at ressurser som blir værende igjen uten budsjettmidler i Politiet kan ta over gjenværende øvrige oppgaver med tilhørende budsjettmidler, tidligere utført av personer som antas overføres til UDI. Nettoeffekten av totalt overtallige sivile årsverk uten budsjettmidler i Politiet reduseres da fra 61 til 55 årsverk. Kostnaden for årsverk som blir værende igjen i Politiet uten budsjettmidler er beregnet som brutto lønnskostnad 22 inkludert feriepenger og arbeidsgiveravgift per enkelt individ i perioden inntil vedkommende blir omdisponert i en ledig stilling. Ledige stillinger er beregnet ved å se på en naturlig avgang på 1 prosent på basen av sivile og 1 prosent på basen av polititjenestemenn innenfor samme 21 I praksis vil kun de personer hvor oppgavene utgjør under 5 prosent av deres stilling på overføringstidspunktet fritas fra rett og plikt til å følge stilling. Analysene for omstillingskostnader Politiet er gjort på individnivå for de faktisk innrapporterte ressursene i ressurskartleggingen januar 212, og følgelig er det i analysen kun tatt utgangspunkt i dagens situasjon selv om det vil kunne skje endringer før selve overføringstidspunktet. 22 Ekskludert pensjon 19

27 tjenestested 23. Analysen er gjort separat for tjenestemenn og sivile. For Troms og Nordmøre og Romsdal er avgangsprosenten justert ned til 7,5 prosent for tjenestemenn og henholdsvis 2 og 4 prosent for sivile. For disse distriktene er det sett på den faktiske avgangen de siste årene, fordi en betydelig andel av overtallige årsverk skal fases inn i distriktene i kombinasjon med at årsverksbasen er lav. Dersom det legges til grunn at årsverk som blir værende igjen i Politiet kan erstatte naturlig avgang innenfor samme geografiske område vil kostnaden reduseres. Gitt antall overtallige årsverk og basen på henholdsvis sivile og polisiære årsverk per tjenestested, vil det totalt sett ta i underkant av ti år å fase inn alle årsverk i andre stillinger, til en kostnad på millioner kroner. Som følge av at en andel av årsverksreduksjonen skyldes gevinstuttak som følge av EFFEKT, er det i underkant av 84 prosent av kostnadene som kan allokeres til gjennomføring av reform. Kostnaden knyttet til innfasing av overtallige årsverk er derfor estimert til millioner kroner totalt i perioden. Hovedtyngden, millioner kroner, av kostnaden vil påløpe det første året etter overføring. Selv om man aksepterer at overtallige årsverk i Politiet etter overføring av oppgaver til ny førstelinje i UDI er en merkostnad, er det verdt å presisere at dette i mange tilfeller er ressurser med alternativ anvendelse. For eksempel kan ressursene bidra til å redusere kostnader til overtid. Dersom anvendelsen ikke er mulig å finne innenfor den normale aktiviteten, åpner det opp for å gjøre ekstraoppgaver eller ta ned restanser innenfor Politiets forvaltningsoppgaver. Alternativt kan det også tenkes at det vil kreves kompetanseheving for å være kvalifisert til å fylle ledigheten som oppstår, slik at kostnadene reelt sett vil være enda høyere. Det skal imidlertid merkes at det finnes to forhold som peker mot at den faktiske omstillingskostnaden kommer til å være lavere enn her anslått. For det første er det lagt til grunn en konservativ antagelse om at overtallige årsverk kun kan overta frigjorte stillinger på sitt nåværende tjenestested. For det andre er anslaget på ca. 75 overtallige årsverk trolig for høyt, da det er planlagt ytterligere reduksjoner i antall polisiære og sivile årsverk som jobber mindre enn 5 prosent med førstelinjeoppgaver. Fra høst 21 til januar 212 var reduksjon i årsverk som jobbet mindre enn 5 prosent av deres stilling med førstelinjeoppgaver i oppholdssaker på henholdsvis 42 prosent for polisiære stillinger og 21 prosent for sivile stillinger I rapport fra FAD er turnover i det statlige tariffområdet 15,5 prosent. 1 prosent turnover er hentet fra Politidirektoratet mai 211 Førstelinjeprosjektet oppfølgingsspørsmål beregninger 24 Basert på ressurskartlegging i politiet utført i 21 og januar

28 Investeringsbehov som UDI har tilknyttet IKT og etablering av nye kontorer Investeringsbehov ved opprettelse av nye regionkontorer for UDI er beregnet til 4-55 millioner kroner og består av 2-25 millioner kroner til IKT og 2-3 millioner kroner til etablering av nye kontorer. Investeringer i IKT er basert på estimat fra Avdelingen for Elektronisk Forvaltning (AEF) i UDI. Antatt investeringsbehov er beregnet ved å se på forventet størrelse på nye kontorer, hvor små, medium og store kontorer vil ha varierende behov. I tillegg er det lagt til grunn en variabel IKT-utgift på ca. 4 kroner per ansatt 25. For Oslo er det kun beregnet et begrenset behov for nye IKT investeringer som følge av at kontoret i stor grad overdras i sin helhet. Investeringer tilknyttet etablering av nye kontorer består av investeringer i nytt inventar på ca. 9 millioner kroner og ombyggingskostnader på ca. 1-2 millioner kroner. Kostnadene til inventar er basert på møbler til hver ansatt og inventar til fellesrom, herunder møterom, sosialsone og skranker. Ombygningskostnadene er basert på kostnader til ombygging av kontorer, møterom, venterom osv. I tillegg er det antatt økte husleier i form av ca. 5 kroner per ansatt for en periode på to år for ombygning av selve bygget. For Oslo er det beregnet et begrenset investeringsbehov tilknyttet etablering av kontor som følge av at kontoret i stor grad overdras i sin helhet. I tidligere beregninger er det også tatt hensyn til investeringsbehov i biometrikiosker for ny førstelinje. I oppdaterte beregninger er kostnader tilknyttet innkjøp av nye biometrikiosker lagt som årlig avskrivning under løpende kostnader ved reformalternativet istedenfor å beregne disse som en etableringskostnad 26. For ytterligere detaljer tilknyttet estimert investeringsbehov i UDI henvises det til vedlegg til rapporten Omstillingskostnader for UDI Omstillingskostnader for UDI er knyttet til tre forhold: kostnader til virkemiddelbruk; kostnader ved å fase inn overtallige årsverk som frigjøres i 25 Kostnaden per årsverk er avhengig av størrelsen på kontoret og ligger fra 3 6 kroner for de største kontorene og 4 6 for de minste kontorene. 26 Totalt er det estimert at ny førstelinje vil trenge 44 biometrikiosker til en kostnad på 15 per stykk. Levetid er beregnet til 6 år, så årlig avskrivningskostnad per biometrikiosk er satt til 25 kroner 21

29 andrelinje; kostnader tilknyttet rekruttering til ny førstelinje. Alle kostnader er her estimert til marginale og følgelig satt til null. I følge Statens Personalhåndbok kan etater ta i bruk ett eller flere virkemidler for å få ansatte til å overføres til en ny lokasjon, for eksempel stønad til å flytte og/eller pendle 27. Siden det er antatt at ansatte som får lang reisetid til nytt kontor ikke overføres, er kostnaden til virkemiddelbruk estimert til null. Ved innføring av reform vil det frigjøres 6 årsverk i dagens andrelinje i UDI, hvorav 25 kan dekke et oppbemanningsbehov i UDI etter overføring av årsverk fra Politiet. Det er antatt at det ikke vil være noen kostnad knyttet til overtallighet for de 35 resterende årsverkene. Gitt dagens årsverksbase i UDI på totalt ca. 11 årsverk, og en turnover på 15 prosent, vil det ta veldig kort tid før årsverkene kan fases inn i nye stillinger i UDI. I tillegg har de fleste høyere utdannelse og jobber i Oslo, med antatt stor tilgang på alternative jobber Kostnader tilknyttet midler som ikke kan frigjøres fra Politiet umiddelbart ved overføring Av dagens kostnadsbase i Politiet som tilhører førstelinjeoppgaver, er det en andel som ikke kan frigjøres før om tre til fem år, og som vil være en kostnad i reformalternativet. Disse kostnadspostene er husleie som det antas kan fases ut i løpet av fire år til en total kostnad på 16 millioner kroner, andre EBA-kostnader som frigjøres i takt med husleie på totalt 6 millioner kroner og andre kostnader som skaleres ned over en fireårsperiode på totalt 3 millioner kroner Kostnader tilknyttet lavere produktivitet i en overføringsperiode Kostnaden knyttet til tapt produksjon i selve overføringsfasen er estimert til 2 millioner kroner, og består av to komponenter. Den første komponenten er kostnaden til nedsatt effektivitet i en overgangsperiode med usikkerhet og flytting, og det er antatt at produktiviteten er null i en periode på to uker som følge av dette. Kostnaden til dette utgjør tre millioner 28. Beregnet produktivitet per Politidistrikt i nullalternativet er lagt til grunn for beregningen. Den andre komponenten er kostnader knyttet til veien til full produktivitet, blant annet som følge av nyansettelser og at nøkkelpersoner forsvinner i en omstillingsperiode. I 27 Ansatte kan få regnet pendletid som arbeidstid dersom merreisetid til nye kontor overstiger 9 minutter per dag 28 For Oslokontoret er det kun antatt at effekten fører til 1 ukes stans i produktiviteten som følge av at de blir værende i samme kontor. 22

30 reformalternativet er det antatt en effektivitetsforbedring på elleve prosent utover nullalternativet. Gitt at det tar to år å komme til full produktivitet, og at forbedringen er lineær samt at totale lønnskostnader utgjør 15 millioner, estimeres kostnaden til 16 millioner kroner Kostnader tilknyttet prosjektorganisasjon hos Politiet og UDI Utover rene omstillings- og investeringsutgifter, må det også medregnes prosjektkostnader for de årsverkene som jobber med henholdsvis Førstelinjeprosjektet i UDI og Utlendingsprosjektet i Politiet. Totale kostnader til prosjektorganisasjonen er beregnet til 27-3 millioner kroner i perioden , hvorav 24 millioner kroner i UDI og 4 millioner kroner i Politiet. Kostnadene består av lønnskostnader til dedikerte ressurser i arbeidsgruppene, allokerte overheadkostnader og prosjektkostnader som for eksempel reise, møtevirksomhet, konsulentbistand osv. Kostnader som allerede har påløpt for arbeidsgruppene frem til 1. mai 212 er ikke inkludert, da dette er antatt å være irrelevant i beslutningssammenheng Etableringskostnader i nullalternativet De totale etableringskostnadene i nullalternativet beløper seg til millioner kroner, hvorav de største enkeltpostene er investeringsbehovet knyttet til ytterligere sentralisering og faste kostnader i Politiet som ikke kan frigis før om tre til fem år Omstillingskostnader for Politiet i nullalternativet Omstillingskostnader i Politiet er beregnet ved å sammenligne årsverksbehovet per tjenestested gitt produktivitet og saksvolum i nullalternativet med dagens situasjon, og kostnaden ved å fase inn overtallige årsverk i nye stillinger. Med et årsverksbehov i nullalternativet på 219 og dagens ressursbeholdning på 267, vil det vil være en kostnad knyttet til å fase inn 48 årsverk i nye stillinger. For å beregne omstillingskostnaden for de overtallige årsverkene er det brukt samme metodikk som for reformalternativet. På grunn av en høy årsverksbase vil ca. 99 prosent av årsverkene fases inn i nye stillinger allerede det første året, til en kostnad på to til fire millioner kroner. Rundt 8 prosent av disse kostnadene kan allokeres til EFFEKT. Dersom det justeres for 23

31 reduksjon av årsverk som følge av EFFEKT, vil kostnaden i nullalternativet være,2-,4 millioner kroner Investeringsbehov Politiet har knyttet til IKT og nye kontorer ved sentralisering (nullalternativet) Investeringsbehovet i Politiet er estimert til åtte til ti millioner kroner for politidistriktene som skal sentralisere i nullalternativet, og består av seks til syv millioner kroner til kontorer og to til tre millioner kroner til IKT. Det er kun lagt til grunn IKT- og kontorinvesteringer for de politidistriktene som sentraliserer i nullalternativet, ellers er de samme forutsetninger brukt i reformalternativet. For de resterende Politidistriktene er investeringsbehovet satt til null. For ytterligere detaljer refereres det til vedlegg Kostnader tilknyttet midler som ikke kan frigjøres fra Politiet umiddelbart ved overføring (nullalternativet) Av dagens kostnadsbase i Politiet som tilhører førstelinjeoppgaver, er det en andel som ikke kan frigjøres før om tre til fem år for de Politidistriktene som sentraliserer i nullalternativet. Disse kostnadspostene er husleie som det antas kan fases ut i løpet av fire år til en total kostnad på 7 millioner kroner, andre EBAkostnader som frigjøres i takt med husleie på 1 million kroner og andre kostnader som skaleres ned i takt med en reduksjon av årsverk på,5 millioner kroner Kostnader tilknyttet tapt produktivitet i en overføringsperiode (nullalternativet) Kostnaden knyttet til tapt produksjon i selve overføringsfasen er estimert til to til tre millioner kroner. Kostnadsestimatet er basert på full produksjonsstans i en periode på to til fire uker som følge av flytting og overføring for distriktene som sentraliserer, samtidig som saksbehandlere og ledere får utbetalt full lønn. Produktiviteten i nullalternativet er lagt til grunn i beregningen Kostnader tilknyttet prosjektorganisasjon hos Politiet (nullalternativet) I nullalternativet er prosjektkostnadene for perioden totalt estimert til 1, -1,5 millioner kroner. Kostnaden består av lønn til dedikerte prosjektressurser, 29 POD antar at det kun vil påløpe kostnader knyttet til dette til og med ut år

32 overheadkostnader og diverse prosjektkostnader som reise- og møtekostnader. Hovedtyngden av kostnaden vil komme i 212, og gradvis fases ut mot

33 2.4. SENSITIVITETSANALYSE AV FORVALTNINGSØKONOMISKE KOSTNADER Basert på nåværende antagelser vil reformalternativet medføre en lavere årlig kostnad på ca. én million sammenlignet med nullalternativet. Samtidig fordrer reformalternativet en merinvestering i størrelsesorden 1-15 millioner kroner. Dersom det antas at denne merinvesteringen skal tilbakebetales over ti år, må differansen mellom nullalternativ og reform økes fra 1 million til 1-15 millioner, uten å ta høyde for inflasjon eller avkastningskrav. Denne gevinsten kan oppnås dersom man tror på en kombinasjon av ulike antagelser som alle slår positivt for reformalternativet. Disse er presentert i figur 2. Reformalternativet kan hente inntil seks millioner kroner dersom alle årsverk som hentes fra Politiet beholder sin nåværende lønn, som i snitt ligger 34 kroner under snittlønnen som forventes for nye ansatte i reformalternativet basert på UDIs nåværende lønnsnivå. Prosjektorganisasjonen i UDI tror dette vil være vanskelig og forventer at de ansatte vil kunne kreve samme lønn som andre ansatte i UDI som utfører tilsvarende oppgaver. På den annen side vil man kanskje klare å opprettholde skillet basert på adskilte grupper ansatte med ulike ansvarsområder/utdanning. Videre antar UDI at det vil bli behov for 2 fagkoordinatorer i den nye organisasjonen, hvilket tilsvarer en økning på omtrent ti årsverk fra dagens ressursbruk i Politiet. Fagkoordinatorene skal drive opplæring og kvalitetskontroll, og sikre konsistent og effektiv saksbehandling av høyest mulige kvalitet. Det er knyttet omtrent seks millioner kroner i merkostnad til disse ytterligere ti årsverkene. Man kan vurdere å trekke disse ut av reformalternativet. Alternativt kan det antas at den samme økningen vil være nødvendig i Politiet for å styrke kvaliteten på saksbehandlingen i nullalternativet. Uavhengig av hvilken av disse to alternative forutsetningene man velger, vil reformalternativet bli seks millioner kroner mer attraktivt sammenliknet med nullalternativet. Til sist kan man anta at reformalternativet øker produktiviteten ytterligere sammenliknet med nullalternativet. Per i dag antas det at UDI vil kunne oppnå 11 prosent ytterligere produktivitetsøkning sammenliknet med hva Politiet kan oppnå. Denne økningen er forankret både i ytterligere konsolidering av saksbehandlingen i større enheter, samt en gevinst som følge av bedre prosesstyring når all saksbehandling foregår i én organisasjon. Om man i stedet skulle anta at UDI kan hente 2 prosent ytterligere produktivitetsøkning sammenliknet med Politiet vil det medføre en mergevinst på åtte millioner kroner. 26

34 Ulike kombinasjoner av hele eller deler av de overnevnte gevinstene vil kunne løfte reformalternativets årlige gevinst tilstrekkelig til å forsvare den antatte merinvesteringen i dette alternativet. FIGUR 2 Nødvendig mergevinst utover nullalternativet gitt 1 års tilbakebetalingstid er NOK 1-15 millioner det krever endrede forutsetninger NOK millioner Utvikling i mergevinst gitt mulige endringer i antakelser 22 Etableringskostnad NOK millioner Reform Nullalternativ = Etableringskostnad ~ Nødvendig mergevinst 1 utover nullalternativet gitt 1 års tilbakebetalingstid er 1-15 millioner 1 Gjeldende mergevinst 6 Politiansatte overføres med nåværende lønn UDI utelater 1 planlagte fagkoordinatorer UDI oppnår 2% produktivitetsøkning over Politiet Total mergevinst Redusert kostnad reform 1 Tilbakebetalingstiden er beregnet uten at avkastningskrav og inflasjon er hensyntatt 2 Sammenliknet med 11% ytterligere produktivitetsøkning i hovedantakelsene Det skal også presiseres at usikkerheten også kan slå motsatt vei ettersom reformalternativet også inkluderer en rekke forutsetninger med betydelig nedsiderisiko. Dersom man ikke oppnår de 11 prosentene av ytterligere produktivitetsøkning sammenliknet med nullalternativet vil reformalternativet fordyres med 11 millioner kroner årlig. I reformalternativet vil man også kunne sluttføre en større andel av sakene i førstelinjen. Det er beregnet at besparelsen i den eksisterende andrelinjen vil utgjøre 58 årsverk, og at en ny førstelinje må styrkes med 19 årsverk for å kompensere for den økte arbeidsbelastningen knyttet til vedtaksfatting. Dette medfører en nettobesparelse på 4 årsverk etter avrunding. Det knytter seg en betydelig usikkerhet til disse to estimatene. En justering på 25 prosent i negativ favør kan fjerne 1 og 4 millioner kroner av de forventede besparelsene i henholdsvis andre- og førstelinjen. 27

35 Til sist er det antatt at UDI vil kunne forbedre planlagte lean-prosesser i eksisterende andrelinje dersom organisasjonen også har kontroll på saksbehandlingen i førstelinjen. Denne mergevinsten er anslått til ti prosent knyttet til saksbehandlere som per i dag jobber med saker fra Politiets førstelinje som ikke vil sluttføres i førstelinjen i fremtiden. Dette utgjør en besparelse på omtrent syv årsverk. Dersom besparelsen halveres, utgjør dette et tap på to millioner kroner. Den samlede risiko presenteres i figur 3. Det understrekes at dette ikke er et verste-fall scenario, men snarere en samling av ikke-usannsynlige hendelser som kan forekomme. FIGUR 3 Alternative forutsetninger illustrerer nedsiderisikoen ved reformalternativet NOK millioner Gjeldende mergevinst Ingen produktivitetsforbedring utover nullalternativet Antatt gevinst i 2.linjen reduseres med 25% Økt kostnad reform 25% flere årsverk i 1.linjen for saker fra 2.linjen 2 Kun 5% LEAN besparelse i 2.linjen -26 Total mergevinst Utover disse risikomomentene påpekes det også at det per i dag ikke eksisterer en løsning som muliggjør elektronisk utveksling av vandelsopplysninger mellom Politiet og UDI. I den grad dette ikke er utviklet innen en eventuell overføring av de første lokasjonene til UDI vil det påløpe en mer-kostnad i Politiet knyttet til manuell bistand. POD har estimert denne kostnaden til størrelsesorden 7-11 millioner kroner årlig, men dette er ikke verifisert av Konsulenten og vil avhenge av takten på en eventuell overføring. 28

36 Beregningen av omstillingskostnader er satt i et intervall for på denne måten å illustrere den usikkerheten som ligger i beregningene. Samtlige forutsetninger har gått igjennom med det formål å bedømme den inngående usikkerheten. En viktig forutsetning er hvor raskt ansatte hos Politiet kan bringes tilbake i tjeneste takket være en naturlig endring innen arbeidsplassen og distriktet. I beregningen av omstillingskostnader i Politiet er det lagt til grunn en gjennomsnittelig avgang på ti prosent for både tjenestemenn og sivile. For enkelte politidistrikt er avgangprosenten justert ned basert på faktisk avgang de siste årene. Omstillingskostnadene er følsomme for hva slags avgang som benyttes. Dersom avgangsprosenten hadde blitt justert ned til 7,5 prosent for alle Politidistrikt estimeres omstillingskostnaden til millioner kroner i stedet for Ved en oppjustering av avgang til 12,5 prosent for alle Politidistrikt estimeres kostnaden til millioner kroner. 29

37 3. Samfunnsøkonomisk analyse Dette kapittelet diskuterer samfunnseffekter ved reform og de økonomisk kvantifiserbare samfunnseffekter sammenlignet med nullalternativet. Oppsummert innebærer reformen en rekke positive kvalitative samfunnseffekter som ikke vil være mulig å oppnå i nullalternativet. Den økonomisk kvantifiserbare samfunnseffekten er videre beregnet til gevinst på ca. to til seks millioner kroner per år, med størst usikkerhet tilknyttet grad av sentralisering i nullalternativet og følgelig endring i reisekostnad. Dersom det legges til grunn dagens sentralisering og tjenestesteder i nullalternativet, innebærer dette en årlig samfunnsøkonomisk kostnad ved reform på fem til ni millioner kroner dersom andre antagelser holdes konstant. Analysen har ikke tatt hensyn til eventuelle negative samfunnseffekter som følge av underfinansiering av reformen, hvilket da vil lede til at Politiet eller UDI tar midler fra en annen aktivitet for å finansiere endringen SAMFUNNSEFFEKTER Reformen innebærer en rekke positive kvalitative samfunnseffekter knyttet til bedre brukerservice og kvalitet i søknadsprosessen samt styrket fagmiljø og større karrieremuligheter for de ansatte. Nedenfor beskrives disse mer utfyllende Brukere Reformalternativet vil innebære en rekke endringer for brukere, både i form av fysisk oppmøtested, interaksjon med offentlige virksomheter og informasjon underveis i prosessen. Positive samfunnseffekter for brukere er her vurdert hovedsakelig som bedre brukerservice gjennom kortere saksbehandlingstid, høyere konsistens i saksbehandlingen og mer helhetlig og koordinert informasjon underveis i prosessen. Kortere saksbehandlingstid: Kortere saksbehandlingstid ved reform oppnås gjennom bedre muligheter til segmentering og prioritering samt overføring av vedtakskompetanse til ny førstelinje. Det vil være enklere for UDI å prioritere saker når de har kontroll over hele saksflyten. Videre vil flere vedtak i ny 3

38 førstelinje redusere liggetid og dobbeltarbeid som følge av at en sak åpnes flere ganger av forskjellige saksbehandlere 3 Høyere kvalitet: Høyere kvalitet gjennom mer konsistens i saksbehandlingen kan oppnås ved reform da det er enklere å gjennomføre lik praksis og arbeidsprosesser når UDI har kontroll over hele saksflyten og saksbehandlingen foregår på færre lokasjoner med større fagmiljøer og høyere volum av saker per saksbehandler. (Det kan noteres at et motargument til dette er at for brukerne kan en høyere kvalitet, dvs. kombinasjonen av konsistens i vedtak på tvers av saksbehandlere/ enheter og en høy grad av vedtak i tråd med gjeldende lover og reguleringer, innebære en høyere andel negative beskjeder. Denne måten å argumentere på har dog liten relevans for vedtak ifølge kvalitetssikringens bedømmelse.) Mer helhetlig og koordinert informasjon til brukere underveis i prosessen kan oppnås ved at brukere slipper å forholde seg til flere offentlige virksomheter underveis i prosessen når UDI har ansvaret for hele saksbehandlingen i førsteog andrelinje. Særlig i arbeidssammenheng må innvandrergruppen i dag forholde seg til en rekke offentlige virksomheter (UDI, Politiet, NAV, Skatteetaten og Tolletaten) 31. Ny førstelinje har også konkrete planer om samlokalisering med andre offentlige etater, for eksempel Skatteetaten, og dette vil ytterligere kunne redusere antall oppmøter totalt sett og forenkle prosessen for brukere. Negative kvalitative samfunnseffekter for brukere er vurdert hovedsakelig å være knyttet til lengre reisevei for oppmøte. Effekten av dette kan imidlertid reduseres dersom antall oppmøter kan reduseres ettersom søker da i de fleste tilfeller kun trenger å møte opp fysisk en gang per sak sammenlignet med dagens to eller flere. Det skal understrekes at for en del saker er søkerne villige til å reise lengre for å oppnå kortere saksbehandlingstid, noe som kommer tydelig frem fra erfaringene med SUA Ansatte For ansatte vil en reform innbære positive kvalitative samfunnseffekter knyttet til et styrket fagmiljø og dermed økt kompetanse. Gjennom å samle ressurser og kompetanse på færre lokasjoner, vil det sannsynligvis bygges sterkere og mer effektive fagmiljø, foruten en bedre ressursutnyttelse. Økning i ansvar vil også på sikt kunne gjøre jobben mer interessant og utviklende for den enkelte. Videre vil 3 Dette fremkommer også som funn i Førstelinjerapporten (29) og Rapport fra pilotprosjekt ved utenriksstasjonen i Manila (212) på utvidet vedtakskompetanse at ved å kutte antall transaksjoner og antall personer som åpner en sak, vil saksbehandlingstiden gå betraktelig ned. 31

39 ansatte i ny førstelinje ha større karrieremuligheter innen utlendingsfeltet, da de også kan søke på interne utlysninger i UDI. Negative effekter for ansatte vil kunne være knyttet til lengre reisevei til nytt arbeidssted samt den usikkerheten som hører til gjennomføring av reformen Offentlige virksomheter Ingen vesentlige effekter på øvrige offentlige virksomheter har kunnet verifiseres. For Politiet har det vært diskutert en mulig forverring av informasjonsutveksling mellom utlendingsfeltet og den polisiære virksomheten. Dette kan imidlertid unngås ved at det utvikles gode rutiner for samarbeid og informasjonsutveksling som bøter på disse utfordringene, samt at eventuelle juridiske barrierer for dette tilrettelegges. Det har også vært nevnt at overføring av oppgaver tilknyttet kontroll av ID, herunder granskning av dokumenter og opptak av biometri, kan få negativ betydning for kvaliteten. Tradisjonelt har Politiet hatt ansvar knyttet til arbeid med ID. UDI må bygge opp en helt ny kompetanse på dette området ved overføring av disse oppgavene. Det bør bemerkes at et mål for reformen er at ID-arbeidet i den nye førstelinjen skal bli like bra eller bedre, sammenlignet med før reformen. Her finnes også et stort forbedringspotensial internt i Politiet ØKONOMISK KVANTIFISERBARE SAMFUNNSØKONOMISKE EFFEKTER FOR BRUKERE Økonomisk kvantifiserbare samfunnsøkonomiske effekter er i denne analysen beregnet for brukere og er her definert som både direkte brukertidseffekter og ventekostnad for brukere ved lang saksbehandlingstid. Direkte brukertidseffekter er i analysene beregnet med utgangspunkt i endring i reisetid og endring i fysisk interaksjonstid i forbindelse med søknadsprosessen. Ingen andre vesentlige kvantifiserbare samfunnsøkonomiske effekter har vært identifisert. Øvrige effekter som kunne vært kvantifisert er brukertidseffekter knyttet til interaksjon med utlendingsforvaltningen utover fysisk oppmøte, samt endring i interaksjonstid med utlendingsforvaltningen for øvrige etater som ved reform kun trenger å forholde seg til UDI istedenfor både UDI og Politiet for flere saker. 31 Kilde: Rapport fra Statskonsult 27:1, Effektiv og målrettet informasjon og kommunikasjon med innvandrergrupper 32

40 For brukertidseffekter utover fysisk oppmøte, menes i hovedsak den tid som går med til interaksjon med Politiet og Opplysningstjenesten i UDI via internett, telefon eller e-post for å følge opp status i saken eller informasjonsbehov tilknyttet søknadsprosessen. Det er forventet at saksbehandlingstiden vil gå ned ved reform og følgelig kan dette medføre redusert behov for interaksjon med utlendingsforvaltningen for å følge opp status i saken. Videre vil reform medføre at UDI har helhetlig ansvar for både saksflyten og informasjonsflyten til brukere, og dette kan gjøre det enklere for brukere å motta rett informasjon til rett tid om status i saken samt veiledning til utfylling. Dette kan forventes å tilsvare en gevinst som følge av nedgang i interaksjonstid for bruker, hvilket ikke er beregnet. Når det gjelder effekt på øvrige etater som følge av at de ved reform kun trenger å forholde seg til UDI for spørsmål om oppholdssaker innen utlendingsforvaltningen, så vil dette også kunne medføre en marginal gevinst i form av nedgang i interaksjonstid for øvrige etater Effekter av endring i reisetid Ut ifra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det en kostnad tilknyttet den alternative tiden til reisetid. Kostnaden tilknyttet den alternative tiden er i analysen definert som brutto tapt lønnsinntekt for bruker. Videre er det ut ifra et samfunnsøkonomisk perspektiv en tilhørende transport- og miljøkostnad tilknyttet økning i reiselengde. Totale samfunnsøkonomiske effekter ved endring reisetid er her beregnet til en kostnad på ca. 16 millioner kroner per år og er beregnet som endring i reisetid for oppmøte ved reform og oppmøte i nullalternativet. Endringen i reisetid avhenger av både antall oppmøter og reisevei til nærmeste oppmøtested for både nullalternativ og reform. For både nullalternativet og reformalternativet er det lagt til grunn ett fysisk oppmøte per sakstype. Videre er det for beregning av reisevei til nærmeste oppmøtested i nullalternativet lagt til grunn en ytterligere sentralisering i Hordaland, Romerike, Nord-Trøndelag, Sunnmøre, Telemark, Vestfold, Sogn og Fjordane, Follo, Nordmøre og Romsdal, Agder og Haugaland i forhold til dagens sentralisering i politidistriktene Det er for disse politidistriktene lagt til grunn kun ett tjenestested for saksbehandling og oppmøte brukere. Det er tenkelig at man i en overgangsfase vil kunne ha oppmøte på flere tjenestesteder enn der saksbehandlingen er sentralisert. Da vil reiselengden per oppmøte i nullalternativet være lavere og følgelig endring i reiselengde per oppmøte fra nullalternativ til reformalternativ være høyere, hvilket er negativt for reformalternativet grunnet høyere reisekostnad. Politidirektoratet vil imidlertid ikke anbefale en slik organisering ovenfor distriktene da mottak av skjema allerede innebærer kontroll og veiledning og følgelig vil denne løsningen over tid kreve kompetanse på flere tjenestesteder enn der det foregår saksbehandling. 33

41 Tidskostnaden ved endring i reisetid er beregnet til totalt ca. ni millioner kroner per år ved å se på alternativkostnaden, her definert som tapt brutto lønnskostnad, ved lengre reisetid. Alternativkostnaden vil følgelig variere for de ulike sakstypene ut ifra ulike antagelser om arbeidsledighet og lønnsnivå 33. Transportkostnaden ved endring i reiselengde er beregnet til totalt ca. syv millioner kroner per år ved å se på økte transportutgifter (ekskludert skatter og avgifter) til bensinutgifter, slitasje på kjøretøy og så videre. 34 Videre er det beregnet en marginal miljøkostnad ved endring i reiselengde på totalt ca.,1 millioner kroner ved å se på kostnaden ved utslipp av CO 2 som følge av økt reiselengde Effekter av endring i interaksjonstid Samfunnsøkonomiske effekter ved endring i interaksjonstid er her beregnet for endring i antall og varighet for fysiske oppmøter ved reform og nullalternativet. Dette innebærer at analysen ikke har tatt høyde for en eventuell endring i øvrig interaksjonstid med bruker via internett, telefon eller e-post. Det er her ikke lagt til grunn en endring i antall oppmøter eller varighet per oppmøte ved reform i forhold til nullalternativet, og som en konsekvens er samfunnsøkonomiske effekter ved endring i interaksjonstid satt til null. Per i dag er det i snitt to eller flere oppmøter per sakstype. Årsaken til dette er regelverk som krever personlig fremmøte før en søknad om oppholdstillatelse ferdigbehandles 36. Videre er det krav om personlig oppmøte for opptak av biometri ved søknad om oppholdstillatelse og dette må tas etter at vedtak er fattet. Nye lovbestemmelse er under behandling i Stortinget og disse åpner opp for at det eventuelt kan gis forskriftsregler om opptak av biometri på søknadstidspunktet, hvilket innebærer at søker kun trenger å møte en gang for id-kontroll og opptak av biometri 37. Disse nye lovbestemmelsene vil kunne gjelde både ved reform og nullalternativ. 33 For hver sakstype er det gjort en antagelse om andel sysselsatte basert på antagelse om botid i Norge for denne søknadsgruppen og statistikk fra SSB på grad av sysselsetting av innvandrere ut ifra botid i Norge. For utdanningssaker er det antatt ingen alternativkostnad. Se vedlegg til rapport for ytterligere detaljer. 34 Basert på en transportkostnad på 1,47 kr/km. Anslag for samfunnsøkonomisk kostnad per km for lette kjøretøy, fra Statens vegvesen håndbok 14 28, prisjustert til 211-kroner. 35 Basert på en miljøkostnad på,18 kr/km. Basert på 15 /tonn CO 2 som gjennomsnittlig kvotepris på CO 2 i (Kilde: State and trends of the carbon market, Verdensbanken 21) og,164 kg CO 2 per km reiselengde basert på anslag på snittutslipp CO 2 per km fra den amerikanske bilparken i 212 (Kilde: Rapport fra EPA, det amerikanske miljøtilsynet, EPA-42-F-1-14, April 21) 36 Utlendingsforskriften ledd 37 Prop. 59 L I lovforslagets 1a sjuende ledd er det åpnet for at det kan gis forskrifter om tidspunktet for når fingeravtrykk og ansiktsfoto kan opptas. 34

42 Effekter av endret ventekostnad grunnet saksbehandlingstid Ut ifra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det videre en ventekostnad tilknyttet den alternative kostnaden av tiden som går med mens søknaden er under behandling. Den tydeligste kostnaden koblet til søkerens ventetid er i de tilfeller hvor søker forhindres fra å arbeide før saken er ferdig behandlet, og det er kun denne ventetiden som inkluderes i den samfunnsøkonomiske kvantifiseringen. Dette er beregnet ut ifra kostnad i form av tapt brutto lønnsinntekt som følge av lang saksbehandlingstid. Denne kvalitetssikringen har altså ikke forsøkt å kvantifisere verdien av en eventuelt redusert tid for søker som venter på å gjenforenes med sin familie eller kjenne seg som en norsk statsborger. Det er identifisert to sakstyper hvor utvalgte søkere innenfor disse sakstypene er forhindret fra å arbeide før saken er ferdig behandlet, arbeidssaker og familiegjenforeningssaker. Total samfunnsøkonomisk gevinst ved lavere ventekostnad for disse sakstypene er beregnet til millioner kroner per år, med stor usikkerhet knyttet til gevinsten ved familiegjenforeningssaker på 2-6 millioner kroner per år, som vil kunne være enda lavere enn beregnet her. Disse beskrives nedenfor Ventekostnad i arbeidssaker For det relevante utvalget arbeidssøknader er potensial for nedgang i saksbehandlingstiden analysert, og alternativkostnaden per dag ved kortere saksbehandling analysert. Samfunnsøkonomisk effekt fra endret ventekostnad grunnet saksbehandlingstid for arbeidssaker, beregnes til en gevinst på 16 millioner kroner per år. Det relevante utvalget arbeidssøknader er beregnet ved å ekskludere arbeidssøknader som går via SUA sentre, fornyelser og avslag fra analysen. Søknader som går via SUA sentre har per i dag så kort saksbehandlingstid at ytterligere potensial for reduksjon i saksbehandlingstid som følge av reform er satt til null. Fornyelser er ikke inkludert da søker allerede er i arbeid og fornyelser innvilges så lenge søker sender inn ny søknad innen fristen. For søknader med avslag er det ingen alternativkostnad ved kortere saksbehandlingstid da søker ikke ville fått arbeid uansett. Videre er det ikke inkludert søknader som får innvilget midlertidig tillatelse til å begynne å jobbe før vedtak og dermed ingen utsatt arbeidsstart som følge av sent vedtak. Det er også gjort en vurdering av hvilken andel av de resterende søknader hvor dato for vedtak i dag er så tidlig at søker uansett vil kunne starte i arbeid til planlagt oppstart, uavhengig av nedgang i 35

43 saksbehandlingstid 38. Justert for sistnevnte er resterende totalt antall relevante arbeidssøknader da 1 84 saker, basert på en 213 prognose for saksvolum 39. Forventet nedgang i saksbehandlingstid som følge av reform er beregnet til 6 dager. For den relevante populasjonen av arbeidssøknader er saksbehandlingstiden i dag i snitt 45 dager, hvorav 8 dager hos politiet og 37 dager hos UDI. Forventet nedgang er knyttet til saksbehandlingstiden i Politiet, hvor de beste politidistriktene nå gjør dette på 2 dager. Alternativkostnad ved lang saksbehandlingstid for arbeidssaker er beregnet til kroner per arbeidsdag, 1 58 kroner per ukedag inkludert helg. Alternativkostnaden er beregnet ved å se på vektet gjennomsnittlig bruttolønn for de ulike gruppene som søker arbeidstillatelse basert på statistikk fra SSB. For beregning av samfunnsøkonomisk gevinst ved redusert ventekostnad er det her ikke forutsatt at denne gevinsten kan veksles inn i en forvaltningsøkonomisk gevinst. Erfaringsmessig vil virksomheter som gjør det bra kunne øke produktivitet og kvalitet samtidig som de reduserer saksbehandlingstiden. Forutsetningen som er lagt til grunn er at nedgang i saksbehandlingstid er knyttet til nedgang i liggetid, blant annet som følge av en mindre andel restanser. Dog skal det bemerkes at det tillegges et tydelig samsvar mellom forvaltningsøkonomisk analyse og samfunnsøkonomisk analyse. For eksempel dersom flere ressurser (enten via ressurstilskudd eller økt produktivitet, eventuelt bedre prioritering) innenfor UDI og politiet innebærer at restanser arbeides bort, kan saksbehandlingstiden innen flere saker reduseres med tilhørende samfunnsøkonomiske fordeler Ventekostnad i familiegjenforeningssaker For det relevante utvalget familiegjenforeningssaker er potensial for nedgang i saksbehandlingstiden analysert, og alternativkostnaden per dag ved kortere saksbehandling analysert. Samfunnsøkonomisk effekt fra endring i ventekostnad 38 Basert på gjennomgang i DUF-systemet hos UDI av 12 antall tilfeldig utvalgte arbeidssaker, etter samme kriterier som resterende relevante arbeidssaker, var det 66 saker (65 prosent) hvor dato for vedtak var før planlagt oppstart arbeid saker utgjør 14 prosent av 213 prognose på totalt innkomne arbeidssaker til Politiet. Største fratrekk er for SUA-saker som per i dag utgjør 43 prosent og det er her antatt samme andel SUA-saker i nullalternativet. 4 Vektet snitt av forventet månedlig brutto lønnsinntekt for de ulike gruppene arbeidssøkere og 21,75 arbeidsdager per måned. Basert på statistikk fra SSB på brutto månedlig lønnsnivå for de ulike yrkesgruppene og statistikk fra UDI på fordeling relevante arbeidssøknader på de ulike yrkesgrupper. 36

44 grunnet saksbehandlingstid er beregnet til en gevinst på to til seks millioner kroner per år. Det relevante utvalget familiegjenforeningssøknader er beregnet ved å se på produserte saker i førstelinje hos Politiet i 211, både saker som ferdigstilles i førstelinje og saker som videresendes til UDI for vedtak. Videre er det ekskludert søkere som er under 18 år ved vedtak, fornyelser, søknader med avslag og søkere som har arbeidstillatelse eller studietillatelse gjennom nåværende oppholdstillatelse 41. Disse er ekskludert da søker uansett ikke vil ha anledning til å arbeide etter vedtak, eller de vil kunne jobbe mens søknaden er under behandling. Av de resterende søknader er det justert for forventning om andel sysselsatte etter vedtak på 23 prosent 42. Totalt resterende antall relevante saker er da 437 saker per år 43. Forventet nedgang i saksbehandlingstid som følge av reform, utover nullalternativ, er beregnet til totalt fire til ni dager, hvor potensialet ved reform er antatt å være størst for saker som i dag går via både førstelinje Politiet og andrelinje UDI 44. Potensialet er antatt å være størst for den andel av sakene som i dag videresendes fra Politiet til UDI for vedtak. Det er lagt til grunn at mye av potensialet for nedgang i saksbehandlingstid i familiegjenforeningssaker allerede kan realiseres i nullalternativet, særlig med hensyn til pågående lean-arbeid i dagens andrelinje som trolig vil redusere saksbehandlingstiden for denne sakstypen betraktelig. For familiegjenforeningssaker er alternativkostnaden beregnet til 2 1 kroner per arbeidsdag, 1 5 kroner per ukedag 45. Med hensyn til beregnet gevinst ved nedgang i saksbehandlingstid for familiegjenforeningssaker bør det kommenteres at det ikke har vært mulig å dokumentere tidspunkt for når eller om den relevante populasjonen søkere har 41 Fratrekk for søkere med arbeidstillatelse eller studietillatelse gjennom nåværende oppholdstillatelse er beregnet ved å gjennomføre en gjennomgang i DUF-systemet hos UDI av 1 antall tilfeldige utvalgte familiegjenforeningssaker med samme kriterier som relevant utvalg. Av disse hadde 15 av 63 (24 prosent, 37 av sakene var klager) arbeids- eller studietillatelse gjennom nåværende oppholdstillatelse. 42 Basert på vektet snitt av sysselsetting for kvinner (15 prosent) og menn (45 prosent) samt fordeling av kjønn blant familieinnvandrere. Kilde er rapport fra SSB 21: Familieinnvandring, Kjønn og Sysselsetting 43 Basert på prognose for 213 saksvolum for innkomne familiegjenforeningssaker til Politiet, og 211 faktisk fordeling av saksmiks dager er et vektet snitt av potensialet for saker som per i dag ferdigstiles i Politiets førstelinje (3 prosent av sakene) på -5 dager og saker som i dag videresendes fra Politiets førstelinje til andrelinje UDI (7 prosent av sakene) på 5-1 dager. Se vedlegg rapport for hvordan nedgang i saksbehandlingstid er beregnet. 45 Basert på gjennomsnittlig brutto lønnsinntekt i Norge da det ikke har vært mulig å oppdrive særskilt statistikk på lønnsinntekt for innvandrere. 37

45 startet i arbeid etter innvilget søknad. Dette innebærer at flere av søkerne sannsynligvis ikke vil ha tapt lønnsinntekt som følge av lang saksbehandlingstid og følgelig vil det ikke være en samfunnsøkonomisk gevinst ved redusert saksbehandlingstid SENSITIVITETSANALYSENS VIKTIGSTE ANTAGELSER For beregningen av samfunnsøkonomiske kvantifiserbare effekter er det i hovedsak tatt utgangspunkt i direkte og noen indirekte brukereffekter. For brukere er det i analysen kun kvantifisert en samfunnsøkonomisk effekt for den andel som berøres ved en endring i brutto lønnsinntekt som følge av reform. Beregnet samfunnsøkonomisk kvantifiserbar gevinst på ca. to til seks millioner kroner per år er mest sensitiv for antagelser knyttet til grad av sentralisering i nullalternativet. Dersom det legges til grunn dagens sentralisering og tjenestesteder i nullalternativet, innebærer dette en økt samfunnsøkonomisk kostnad ved reform på elleve millioner kroner per år dersom andre antagelser holdes konstant. Videre er det beregnet sensitiviteter med hensyn til antall oppmøter i nullalternativ og ved reform, endring i saksbehandlingstid for arbeidssaker ved reform og antall SUA sentre i nullalternativet. Dersom det legges til grunn at antall oppmøter reduseres fra to oppmøter for alle saker i nullalternativ og ett oppmøte for alle saker ved reform, vil dette innebære en økt samfunnsøkonomisk gevinst på 25 millioner kroner gitt at andre antagelser holdes konstant 46. Det er verdt å presisere at dette er et meget lite sannsynlig scenario da flere saker også i dag kun trenger ett oppmøte, blant annet EØS-registreringer, og nødvendige lovendringer som kan muliggjøre kun ett oppmøte for alle saker vil eventuelt kunne gjelde for både nullalternativ og ved reform. Med hensyn til beregnet effekt av endring i saksbehandlingstid for arbeidssaker, er det lagt til grunn seks dagers nedgang i saksbehandlingstid. Dersom det istedenfor legges til grunn tre dagers nedgang i saksbehandlingstid vil dette medføre en økt samfunnsøkonomisk kostnad på åtte millioner kroner per år. Om det videre legges til grunn åtte dagers nedgang i saksbehandlingstid vil dette medføre en økt 46 Det er her lagt til grunn en varighet per oppmøte på i snitt ca. fem minutter for EØS registreringer og 25 min øvrige saker ved både reform og nullalternativ. Begrunnelsen for dette er at den pågående overgangen til bookingløsning har redusert varigheten per oppmøte da søker nå kan komme direkte til luken til booket tid uten behov for å vente på stedet i forkant. Det er forutsatt at det avsettes en gitt tid per sakstype ved booking av time, ut ifra en standardisert forventning om varighet. Kilde for estimert tidsbruk ved oppmøte er tidsbruk avsatt i bookingsystemer per sak ved forvaltningstjenesten i Oslo politidistrikt, med justering for EØS-registreringer som tar kortere tid enn det som er mulig å avsette i dagens bookingsystem. 38

46 samfunnsøkonomisk gevinst på ca. syv millioner per år. Beregningene forutsetter at alle andre antagelser holdes konstant. Med hensyn til andelen arbeidssøknader som går via SUA sentre, og det for disse sakene ikke er antatt noen forbedring i saksbehandlingstid ved reform utover nullalternativ, er det i analysene lagt til grunn samme andel saker som i dag går via dagens SUA sentre i Oslo, Stavanger og Kirkenes. Om det legges til grunn at det opprettes to nye SUA sentre i nullalternativet, i Bergen og i Trondheim, reduseres ytterligere potensial for reduksjon i saksbehandlingstid ved reform utover nullalternativet 47. Effekten av disse nevnte endringene i forutsetninger vil redusere årlig samfunnsøkonomisk effekt med ca. fire millioner kroner per år. 47 I dag utgjør SUA sentrene i Oslo, Stavanger og Kirkenes 43 prosent av relevant volum arbeidssaker. Om det legges til grunn at det opprettes ytterligere to SUA sentre i henholdsvis Bergen og Trondheim er det estimert at ca. 57 prosent av relevante arbeidssaker vil gå via SUA sentre. Beregningene bygger på forutsetninger om at arbeidssaker innkomne i Hordaland, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag da vil gå via de to nye SUA sentrene dersom de opprettes. 39

47 4. Budsjettmessige konsekvenser ved gjennomføring av reformen I denne rapporten er det beregnet et økonomisk beslutningsgrunnlag og ikke hvordan budsjettene bør endres som følge av reform. Dersom reformen gjennomføres, vil dette imidlertid medføre viktige budsjettmessige konsekvenser, især for UDI hvor årlig kostnad tilknyttet ny førstelinje vil utgjøre en langt høyere andel (ca 2 prosent) av deres totale budsjettramme enn tilsvarende for hele Politiet, hvor dette utgjør en meget liten andel. De viktigste elementene som det bør tas hensyn til når fordeling eventuelt skal gjøres er faktisk ressursutnyttelse og fordeling av etableringskostnader. Ved overføring bør det tas hensyn til hvor mange årsverk som jobber i Politiet med oppgavene som skal overføres på overføringstidspunktet, i praksis må dette avklares så nært opp til overføring som det er mulig å gjennomføre og da for kontor per kontor basis. Tidspunkt for overføringen må tilfredsstille UDIs behov for planlegging, samt benyttes som en del av forhandling/diskusjoner med arbeidstakerorganisasjonene og ansatte. Dette kan eksempelvis innebære at avstemmingspunkter blir seks måneder før dato for overføring. Midler bør overføres tilsvarende årsverk som overføres og beregnet årsverkskostnad. I dette økonomiske beslutningsgrunnlaget er det lagt til grunn at offisiell gevinstrealiseringsplan for EFFEKT-programmet og gevinstforpliktelse trekker ut av både Politiets budsjetter i nullalternativet og ny førstelinjes budsjetter. I praksis vil overføringen til nye førstelinjekontorer kunne skje før gevinster er realisert i Politiet og følgelig må det beregnes hvor stor andel av gevinstforpliktelsen som skal overføres til ny førstelinje i UDI. En må også ta høyde for at gevinster er tatt ut i Politiet langt raskere enn offisiell plan for gevinstuttak og følgelig legges dette til grunn ved overføring av midler for å unngå risiko for at gevinstforpliktelse som allerede er realisert overføres til ny førstelinje i UDI. Tydelig oppfølging av restanser/åpne saker er også viktig for at ikke UDI skal måtte ta over en stor andel saker som ikke er ferdigstilte. Ett annet viktig element for budsjettfordelingen er knyttet til fordeling av etableringskostnader og da særlig kostnader som ikke umiddelbart frigjøres i Politiet, selv om oppgaver og budsjettmidler overføres til UDI. Disse kostnadene er relatert til både husleie og personellkostnader. Dersom midler for disse trekkes ut av politiets budsjetter før kostnader reelt frigjøres, vil det medføre en ressursunderdekning og i ytterste konsekvens en midlertidig svekking av politiets kjerneoppgaver. 4

48 5. Vurdering av viktigste risikoområder ved gjennomføring og tiltak for å begrense risiko Ved overføring av oppgaver fra Politiet til UDI vil det kunne oppstå både økonomisk risiko og risiko for lavere kvalitet i tjenestene i en overføringsperiode. Det finnes også en risiko for at reformen ikke oppnår de målsettinger den var tiltenkt. Under følger en oppsummering av de antatt viktigste risikoelementene ved gjennomføring: Budsjettmessig risiko for Politiet: Innebærer risiko for at budsjettreduksjon i Politiet ikke tar høyde for midler som ikke kan frigjøres umiddelbart ved overføring; primært husleie, og kostnader tilknyttet årsverk hvor deler av oppgavene og tilhørende budsjettmidler overføres til UDI. Risikoen er her tilknyttet budsjettmessig underdekning for ressurser som blir værende igjen i Politiet. Dette vil være særlig kritisk for budsjettmidler tilknyttet polisiære årsverk. Risikoen kan håndteres gjennom avstemning av ressurser så nært inntil overføring som mulig, samt at Politiet tar ut hoveddelen av effektiviseringspotensialet internt så tidlig som mulig. Budsjettmessig risiko for UDI: Innebærer risiko for at ny førstelinje ikke oppnår tiltenkt produktivitetsmål og at kostnadene følgelig blir høyere enn antatt. Netto årlig kostnad for UDI ved ny førstelinje tilsvarer ca. 2 prosent av netto regnskap for hele UDI i Høyere kostnader i ny førstelinje enn tildelt budsjettramme, vil følgelig utgjøre en stor økonomisk risiko for UDI samlet sett. Risikoen kan håndteres gjennom avstemning av ressurser så nært inntil overtagelse som mulig, tydelig oppfølging av Politiets faktiske EFFEKT-realisering samt gjennom en godt planlagt og gjennomført effektivisering av hele prosessen. Kompetanse: Innebærer risiko for tap av kompetanse, for eksempel dersom flere av de mest kompetente ressursene fra Politiet ikke blir med som en del av overføringen, eller at det vil ta lengre tid enn antatt å bygge opp ny kompetanse for personer som overføres fra UDIs andrelinje til ny førstelinje eller de som rekrutteres inn til ny førstelinje. Følgelig kan produktivitetstapet bli høyere enn antatt i en overføringsperiode, kvaliteten bli lavere og restansene øke. Risiko kan begrenses ved godt dokumenterte arbeidsprosesser og en omstillingsavtale med fokus på å beholde flest mulig ressurser som jobber med dette i dag for å unngå stort rekrutteringsbehov ved overføring. 48 Netto totalt regnskap i 211 på 745 millioner kroner. Netto kostnad ved ny førstelinje estimert til ca 15 millioner kroner per år. 41

49 Systemer og selve overføringen: Innebærer risiko for at systemer ikke fungerer ved overføring, for eksempel at saker ikke blir sendt til riktig kontor eller enhet, eller at søkere ikke får riktig informasjon fra ny førstelinje. Tap av saker under flytting/overføring: Ved overføring finnes alltid en risiko for tap av saker. Risikoen er antatt å være mindre jo flere saker som er lagret i elektronisk arkiv i forhold til på papir. Overføring av restanser til UDI: Ved oppstart av ny førstelinje vil det ideelt sett ikke finnes restanser i systemet, slik at ny førstelinje i størst mulig grad vil kunne starte løpende saksbehandling. Realistisk sett vil det imidlertid også overføres restanser fra førstelinje Politiet til ny førstelinje, til tross for ca. 4 prosent nedgang totalt sett over perioden Dersom restansene skulle vise seg å være betydelige ved overføring, vil det være en risiko for at UDI ikke når tiltenkt produktivitetsøkning. Risikoen kan imidlertid reduseres ved kontinuerlig overvåkning av restansenivået i Politiet før overføring. En risiko for UDI er om Politiet under perioden senker sin bemanning med det resultat at kvaliteten forverres eller restanser bygges opp. Dette bør følges opp nøye under prosessen. Informasjonsutveksling mellom UDI og Politiet. POD har i et brev datert 6. mai oppgitt at Politi- og lensmannsetaten ikke har kapasitet i 212 til å gå inn i esamhandlingsprosjektet, under EFFEKT-programmet i UDI, for å utvikle et system for elektronisk informasjonsutveksling mellom etatene. Dette medfører at vandelsopplysninger som UDI har behov for når de overtar ny førstelinje ikke kan utveksles fra Politiets registre på en automatisert og elektronisk måte innen våren 213. POD har gjennomført et grovt estimat om at det vil koste mellom syv og elleve millioner kroner per år om den elektroniske utvekslingen må gjennomføres etter manuelle rutiner. Dette estimatet tar ikke hensyn til at det i løpet av 213 kun er én del av førstelinjen som skal overføres, men legger til grunn en fullstendig gjennomføring av reformen. Utover dette er det rimelig å anta at det vil innebære en ekstrakostnad hos UDI. Disse opplysningene kom frem etter analysearbeidet var avsluttet og har derfor ikke blitt kvalitetsgransket. 49 Restanser definer som antall pågående saker som er mellom 8 uker og 5 år gamle. Restanser hos Politiet utgjorde ved utgang saker og ved utgang saker. Nedgang var særlig markant for statsborgerskap (7 prosent nedgang over perioden) og familieinnvandring (25 prosent over samme periode) 42

50 6. Forbedringspotensiale i dagens førstelinje I beregningsunderlaget er det sett et stort potensial til forbedring innen førstelinjen, men også i andrelinjen kan det være mulighet til å gjøre ytterligere forbedringer. Innføring av EFFEKT vil gi store gevinster i dagens førstelinje og tilsvarende vil en ytterligere sentralisering. Dersom man videre legger til grunn elektronisk saksbehandling og kun ett oppmøte per sak vil det føre til store gevinster. Videre finnes det finnes også en stor gevinst ved å innføre LEAN-prinsipper. Flere kvantitative beregninger illustrerer potensialet: Stor variasjon mellom politidistrikt med hensyn til produktivitet, fra i overkant av 13 saker per saksbehandlerårsverk til i underkant av 3. Stor variasjon i tidsbruk for enkelte sakstyper mellom ulike politidistrikt, for eksempel bruker politidistriktene alt fra to til åtte dager på å behandle kurante arbeidssaker. Stor variasjon i restanser per sakstype og per politidistrikt. Tradisjonelt har det vært store restanser innen statsborgerskap og familieinnvandring, selv om disse har blitt kraftig redusert de siste to årene. Videre har de fleste politidistrikt bygget ned restanser, mens enkelte har hatt en økning. Videre er det som en del av kvalitetssikringen gjennomført besøk og intervjuer ved flere tjenestesteder for å forstå hvordan arbeidet utføres i dag og hva som er potensialet for forbedring, både med og uten reform. Fire hovedområder er vurdert: oppdrag og målsetninger, virksomhetsprosesser, system for ledelse samt kultur og innstilling. Det er identifisert potensial for forbedring innenfor alle nevnte områder. Ytterligere detaljer rundt vurderinger er vist på de fire etterfølgende figurer. 43

51 FIGUR 4: VURDERING AV OPPDRAG OG MÅLSETTINGER Initial vurdering av Politiets førstelinje basert på grunnleggende Lean-prinsipper (1/4) Totalbedømming Lean-prinsipp 1. Oppdrag, mål og prioriteter er tydelige for ledelsen Initial vurdering Kommentar Oppgavefordelingen mellom Politiet og UDI synes å være klar God kjennskap til prioriterte saker (f.eks arbeidssaker) Ingen videre prioriteringer utover topp-prioritet Oppdrag og målsettinger 2. Oppdrag, mål og prioriteter er tydelige for andre medarbeidere 3. Juridiske krav og begrensninger er tydelige Kjennskap til de mest prioriterte sakstypene Utover dette velger ansatte saker basert på innkommet dato Det eksisterer retningslinjer for vedtaksfatting Det synes ikke å eksistere detaljerte prosessbeskrivelser for de enkelte sakstypene Medarbeidere på mindre lokasjoner bruker mye tid på å slå opp i lovtekster når i tvil Arbeidssaker skal være ferdige på fem dager Det er vanskelig å få tak i saksbehandlere i UDI når jeg er i tvil, så jeg blir sittende og lese meg opp på lovtekster FIGUR 5: VURDERING AV VIRKSOMHETSPROSESSER Initial vurdering av Politiets førstelinje basert på grunnleggende Lean-prinsipper (2/4) Totalbedømming Virksomhetsprosesser Lean-prinsipp 4. Formålstjenelig segmentering av saker 5. Passende spesialisering av saksbehandlere 6. Tilstrekkelige ressurser investeres tidlig i prosessen 7. Standardiserte oppgaver og beslutningskriterier 8. Tydelige grensesnitt mellom 1. og 2.linje 9. Gode teknologiske løsninger støtter arbeidet 1. Passende nivå av sentralisering Initial vurdering Kommentar Segmentering kun basert på prioritering av enkelte sakstyper Enkelte saker, som EØS-studenter, samles og utføres effektivt utenom ordinær åpningstid på enkelte lokasjoner Saksbehandlere læes opp i alle sakstyper Oslo har to grupper som håndterer ulike sakstyper Sakene åpnes først når de mottas av saksbehandler Det eksisterer retningslinjer for vedtaksfatting Det synes ikke å eksistere standardiserte prosessbeskrivelser, og det er observert noe ulik praksis mellom enkelte saksbehandlere, f. eks sjekker noen vandel på alle søkere selv om dette ikke er påkrevet Svært vanskelig for saksbehandlere å få kontakt med ekspertise i UDI Varierende kvalitet på mottatte saker i UDI tyder på uklarhet rundt hvilke forberedelser som er nødvendig DUF tillater elektronisk saksbehandling Svært mange kommentarer på ineffektivt brukergrensesnitt med behov for mye klikking Arbeidsutførelsen utføres på 139 ulike lokasjoner 11. Få overleveringer Mottaker av søknad er ikke nødvendigvis saksbehandler på lokasjoner hvor alt håndteres lokalt, men kun én person behandler saken når åpnet Potensial for å sluttføre flere saker i 1.linjen 12. Transparente prosesser Begrenset oversikt over hvor lenge enkeltsaker har vært under behandling av samme saksbehandler: Hver enkelt håndterer dette 44