Delvis avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Ranheimsveien 149A

Transkript

1 VÅR DATO VÅR REFERANSE /14464 DERES DATO VÅR SAKSBEHANDLER Petter Randa Bøe tlf DERES REFERANSE Trondheim kommune Strindheim bo- og aktivitetstilbud Postboks 2300 Sluppen 7004 TRONDHEIM Att. Anne-Alice Tårnesvik Delvis avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Ranheimsveien 149A Arbeidstilsynet viser til søknad datert 22. august 2016, mottatt 10. oktober 2016, tilleggsopplysninger mottatt 24. oktober og oppdatert arbeidsplan mottatt per epost 2. november Om søknaden Trondheim kommune Strindheim bo- og aktivitetstilbud søker om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-5 tredje ledd. Søknaden gjelder Ranheimsveien 149A, og omfatter fire arbeidstakere. Søknadsperioden er fra 31. oktober 2016 til 28. mai Arbeidstidsordningen innebærer: Lengste daglige arbeidstid ekskludert pauser er 12 timer. Lengste ukentlig arbeidstid ekskludert pauser er ikke oppgitt. Antall daglige pauser er to á 15 minutter, og en á 30 minutter (totalt en time). Lengste gjennomsnittlige alminnelige arbeidstid i løpet av 8 uker er ikke oppgitt. Lengste gjennomsnittlige alminnelige arbeidstid i løpet av 26 uker er ikke oppgitt. Det er inngått avtale om forkortet daglig arbeidsfri ned til 9,25 timer, jf. aml tredje ledd. Det utføres nattarbeid og søndagsarbeid. Virksomheten har tidligere fått samtykke til en lignende ordning, senest i vårt vedtak datert 20. oktober Dette samtykket utløp 2. november Virksomheten ba i søknad 1. april 2016 om samtykke til videreføring av ordningen. Arbeidstilsynet avviste søknaden i vedtak datert 22. juni Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at Arbeidstilsynet vurderer alle omsøkte ordninger på selvstendig grunnlag. Det vil si at vi vil kunne komme til et annet resultat enn i tidligere saker, dersom det skulle vise seg at faktiske omstendigheter er endret, eller at våre tidligere vedtak (samtykke/tillatelse) er fattet på mangelfullt eller feilaktig grunnlag. Begrunnelse for søknaden Søknaden er begrunnet med at ordningen bidrar til bedre forutsigbarhet overfor brukerne, i form av at brukerne kan forholde seg til færre personer. Videre er det opplyst at antall hendelser med utfordrende atferd, selvskading og at brukerne rømmer er redusert, og vi forstår det slik at dette POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no TRONDHEIM INTERNETT Norge

2 VÅR REFERANSE 2 tilskrives arbeidstidsordningen. Det er videre opplyst at arbeidstakerne opplever mindre stress og oppfatter lengre friperioder som positivt. Nærmere om arbeidet Strindheim bo- og aktivitetstilbud yter heldøgns omsorgstjenester til brukere med utviklingshemming og utviklingsforstyrrelser. Ranheimsveien 149A betjener brukere som har diagnosene autisme og epilepsi. Arbeidstakerne utfører en rekke oppgaver knyttet til alle dagliglivets gjøremål. Dette er eksempelvis bistand til ivaretakelse av nødvending personlig hygiene, bistand og veiledning ved tilberedning av måltider, bistand og veiledning til handling av dagligvarer, bistand ved deltakelse på aktivitetstilbud, bistå bruker ved gjennomføring av treningsprogram samt praktisk husarbeid (husrengjøring, klesvask. osv.). Rettslig grunnlag Arbeidstilsynet kan gi samtykke til gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden, jf. aml tredje ledd. Gjennomsnittsberegning vil si at arbeidstakeren kan ha lengre arbeidsdager i visse perioder, mot kortere arbeidsdager i andre perioder, uten at arbeidstakerne får økt samlet arbeidstid. Den samlede arbeidstiden kan likevel ikke overstige 13 timer i løpet av 24 timer. I løpet av en åtteukersperiode må gjennomsnittlig samlet arbeidstid ikke overstige 48 timer i uken. I løpet av en 26-ukersperiode må gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid ikke overstige alminnelig arbeidstid etter aml Innenfor rammene i aml tredje ledd, foretar Arbeidstilsynet en helhetsvurdering hvor blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers interesser i ordningen er av betydning, samt hvilken risiko den aktuelle arbeidstidsordningen kan ha. Arbeidstilsynet skal ved avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet, se Ot.prp. nr. 41 ( ) s. 64. Videre følger det av aml første ledd at arbeidstakerne ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger som følge av arbeidstidsordningen, og at sikkerhetshensyn må ivaretas. I dette ligger det et overordnet og ufravikelig forsvarlighetskrav til arbeidstidsordningen. Arbeidstilsynets vurdering 1. Vilkårene for nattarbeid og søndagsarbeid Arbeidstidsordningen innebærer arbeid på søndager. Ettersom enkelte av kveldsvaktene avsluttes kl. 22:00 utføres det også nattarbeid i lovens forstand, jf. aml første ledd. Arbeidstilsynet tar derfor først stilling til om lovens vilkår for natt- og søndagsarbeid er oppfylt. Arbeid på natt og på søndager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml andre ledd og andre ledd. Spørsmålet blir om arbeidets art ved omsøkt ordning gjør natt- og søndagsarbeid nødvendig. Bestemmelsene om natt- og søndagsarbeid er i hovedsak en videreføring og forenkling av tilsvarende bestemmelser i tidligere aml. (1977), og de kriterier som var oppstilt i disse bestemmelsen er nå omfattet av nødvendighetskriteriet i dagens bestemmelser. De gamle

3 VÅR REFERANSE 3 bestemmelsene inneholdt en konkret opplisting av unntak fra forbudet mot natt- og søndagsarbeid, deriblant «arbeid i virksomhet for syke- og pleiehjelp». En institusjon som den foreliggende kan antakelig i utgangspunktet ikke anses som en institusjon innenfor «syke- og pleiehjelp». På en annen side var antakelig denne typen omsorgstilbud ikke påtenkt da den gamle loven ble utformet i 1977, og mange av de samme hensyn vedrørende tilsyn, omsorg osv. som lå bak behovet for å tillate natt- og søndagsarbeid innenfor syke- og pleiehjelp vil kunne ligge til grunn for behov for natt- og søndagsarbeid innenfor en institusjon som den foreliggende. Arbeidstilsynet finner derfor at arbeidets art gjør natt- og søndagsarbeid nødvendig. 2. Vedrørende nattevakter Det fremgår av søknaden at det er enkelte nattevakter ved institusjonen, som benyttes i helger, samt mandager og tirsdager, i tidsrommet fra kl. 20:45 til kl. 08:15. Arbeidsplanen mottatt 2. november inneholder imidlertid ingen nattevakter. Vi presiserer derfor at eventuelle nattevakter ved institusjonen ikke har vært en del av den vurdering som er foretatt i forbindelse med behandling av denne søknaden. Dersom omfanget av nattevaktene forutsetter samtykke til gjennomsnittsberegning fra Arbeidstilsynet i henhold til aml tredje ledd må det således sendes inn en egen søknad om dette. 3. Nærmere om omsøkt ordning Innledningsvis knytter Arbeidstilsynet noen kommentarer til følgende, som fremgår av søknaden: «Ranheimsveien 149A ved Strindheim bo- og aktivitetstilbud har de siste tre årene benyttet ordningen med utvidet arbeidstid i helger slik at brukerne kan delta på aktiviteter uten å måtte ta hensyn til vaktskifte underveis. Det siste halvåret har denne vaktordningen også blitt benyttet i ukedagene hos en av disse. Dette har vært løst ved innføring av 13 timers vakter for et visst antall tjenesteytere ved Ranheimsveien 149A». Arbeidstilsynet oppfatter dette slik at omsøkt ordning er gjeldende arbeidstidsordning ved virksomheten, og ikke en ordning som skal innføres først etter at vedtak om samtykke er fattet. Som nevnt ovenfor utløp forrige samtykke til gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid 2. november 2015, og søknad om videreføring datert 1. april 2016 ble avvist 22. juni Det har således ikke foreligget gyldig samtykke til gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid fra Arbeidstilsynet siden 2. november Vi gjør i den forbindelse oppmerksom på at arbeidstidsordninger som forutsetter Arbeidstilsynets samtykke ikke lovlig kan settes i verk før vedtak om slikt samtykke er fattet. Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet, jf. aml. 18-1, og kan ved et eventuelt tilsyn ta stilling til om lovens krav til arbeidstidsordninger i kap. 10 er overholdt. Eventuelle brudd på arbeidstidsbestemmelsene kan medføre sanksjoner iht. aml. kap. 18 og 19. Arbeidstilsynet går så over til den konkrete vurdering av omsøkt ordning. Aml tredje ledd oppstiller et krav om at samlet gjennomsnittlig arbeidstid i løpet av en periode på åtte uker ikke overstiger 48 timer, og at alminnelig arbeidstid i løpet av en periode på

4 VÅR REFERANSE 4 høyst 26 uker ikke overstiger det som følger av Normalt er alminnelig arbeidstid i lovens forstand inntil ni timer per dag og inntil 40 timer per uke, jf første ledd. Omsøkt ordning går over totalt 29 uker. Det fremgår av søknaden at arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid overholdes, men gjennomsnittlig arbeidstid i løpet av åtte og 26 uker er som nevnt ovenfor ikke opplyst. Det har således ikke vært mulig for Arbeidstilsynet å kontrollere om grensene for gjennomsnittsberegning i 10-5 tredje ledd, jf er overholdt. Det vil derfor bli stilt vilkår nedenfor om at arbeidsgiver skal sikre at alminnelig arbeidstid i løpet av 26 uker ikke skal overstige det som følger av aml Lengste daglige skiftlengde er 13 timer. Det er opplyst at det er lagt inn til sammen en time pause på vaktene, men at arbeidstakerne på grunn av passive perioder i løpet av vakten velger å ikke «benytte seg av denne muligheten». Når de fastsatte pausetidene blir beskrevet som en mulighet forstår vi det slik at arbeidstakerne står til arbeidsgivers disposisjon i pausene. Vi legger dermed til grunn at alminnelig daglig arbeidstid er 13 timer, jf. aml første ledd. Spørsmålet i det følgende blir om arbeidstidsordningen er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig, se 10-5 tredje ledd, jf første ledd. En av begrunnelsene for søknaden synes å være velferdsmessige fordeler hos arbeidstakerne i form av lengre friperioder. Velferdsmessige goder kan ha stor betydning for enkelte arbeidstakere, og er forhold som kan tillegges betydning i Arbeidstilsynets vurdering. Velferdsmessige goder er umiddelbare konsekvenser av en arbeidstidsordning. Det er imidlertid ikke bare de umiddelbare virkninger av en arbeidstidsordning som skal tillegges vekt, men også langsiktige virkninger. En arbeidstidsordnings betydning for arbeidstakernes helse kan gi seg utslag over tid. Velferdsmessige hensyn må således veies mot hensynet til at ordningen skal være helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig, og Arbeidstilsynet kan etter en konkret vurdering komme til at en arbeidstidsordning ikke er forsvarlig selv om den gir velferdsmessige gevinster og eventuelt er ønsket av de ansatte. Nyere studier viser at risikoen for innsovningsvansker og for lite søvn er fordoblet ved en arbeidstid på mer enn 55 timer per uke versus timer per uke, og risikoen øker ved gjentatte lange skift. Dette må ses i sammenheng med at arbeidsmedisinsk forskning viser at risikoen for feilhandlinger øker med lengden av skiftet. Risikoen øker mye raskere enn skiftlengden, og dette er antakelig en trøtthetseffekt. Arbeidstid over åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %, med en kumulativ effekt utover i arbeidstiden (Kilde: Stami-rapport: Arbeidstid og helse, 2014). Videre tyder forskning på at lange arbeidsøkter og skift- og nattarbeid også øker risikoen for hjerte- og karsykdom og diabetes. Som et generelt utgangspunkt gir Arbeidstilsynet, på bakgrunn av ovennevnte forhold, normalt ikke samtykke til vakter på over 10-10,5 timer alminnelig arbeidstid ekskludert pauser i løpet av 24 timer eller ca. 60 timer i løpet av sju dager. Enhver arbeidstidsordning vurderes imidlertid konkret, og kan innebære at man avhengig av belastninger, passive perioder, risikoforhold ol. kan tillate både kortere og lengre arbeidstid enn dette avhengig av omstendighetene i hver enkelt sak. Arbeidstilsynet har derfor i særlige tilfeller gitt samtykke til inntil 13 timer daglig arbeidstid. Ved

5 VÅR REFERANSE 5 vurderingen av om samtykke skal gis, legges det blant annet vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite anstrengende, om det har innslag av passiv karakter og om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll. Basert på innsendt søknadsmateriale forstår vi det slik at ordningen er ønsket av de som inngår i den. Videre er arbeidet opplyst å være lite fysisk belastende. Det er imidlertid opplyst at arbeidet tidvis kan være psykisk krevende, på grunn av brukernes psykiske helse og de utfordringer dette medfører. Arbeidstilsynet viser i den forbindelse til at det er opplyst at enkelte av brukerne kan opptre utagerende. Dette gir seg utslag i selvskading, verbal utagering og fysisk utagering i form av slag og spark mot ansatte og inventar. Dette er forhold som kan medføre belastninger for arbeidstakerne. Samtidig er det opplyst at det er implementert konkrete rutiner og tiltak for å håndtere slike situasjoner. Vi forstår også søknaden slik at antall hendelser der utagering forekommer er redusert, sammenlignet med tidligere. Vi oppfatter i utgangspunktet arbeidet som nokså styrt av brukernes behov og dagsprogram. Dette kan igjen redusere egenkontrollen hos den enkelte arbeidstaker ved utførelsen av arbeidet. Samtidig er det opplyst at en arbeidsdag vil inneholde passive perioder, eksempelvis i forbindelse med tilsyn/tilstedeværelse uten konkrete arbeidsoppgaver eller når bruker sover/hviler, og at disse periodene kan utgjøre inntil et par timer i løpet av en vakt. Disse forhold gjør at det vil være anledning for en arbeidstaker til å kunne avvikle pauser og rolige perioder i løpet av en vakt, og er egnet til å redusere belastningen ved ordningen. Det må videre ses hen til omfanget av 13-timers vakter i ordningen, jf. ovenfor om at slike vakter skal forekomme sporadisk. En arbeidsfri periode på 11 timer vil for de fleste arbeidstakere være for kort til å sikre tilstrekkelig hvile og søvn for å oppnå full restitusjon. På denne bakgrunn har Direktoratet for Arbeidstilsynet i sin klagesaksbehandling uttalt at vakter på opptil 13 timer kun «[bør] godtas som unntak, og ikke som en fast ordning. I henhold til Arbeidstilsynets forvaltningspraksis kan 13-timers vakter i særlige tilfeller godtas når vaktene forekommer sporadisk. Gjennom langvarig praksis er det lagt til grunn at f.eks. to langvakter inntil 13 timer i tilknytning til helg i løpet av en 4-ukers periode vil oppfylle kravet til spredning. I dette tilfellet er det for den aktuelle arbeidstakeren planlagt 11 vakter på 13 timer i løpet av en periode på seks uker. Ordningen ligger således langt utenfor det Arbeidstilsynet tillater i henhold til praksis. De lange vaktene har tydelig preg av å være en fast ordning for arbeidstakeren, og kan ikke anses å forekomme sporadisk», jf. vedtak datert 3. juni 2016 (ref.nr. 2016/8615). Tilsvarende kommer til uttrykk i Direktoratets vedtak datert 16. juni 2016 (ref.nr. 2016/10951). To arbeidstakere (Hege Sandmark Durmaz og Anette Sæther) går to 13-timersvakter hver fjerde helg, og vaktene må dermed for disse arbeidstakerne anses å forekomme sporadisk. Arbeidsplanen for disse arbeidstakerne inneholder også lengre friperioder etter hver langvaktshelg, som muliggjør tid til restitusjon og fritid. De to andre arbeidstakerne (Merethe Berg og Elin Lovise Iversen) arbeider 13-timersvakter mandag og tirsdag, samt lørdag og søndag jevnlig gjennom hele omsøkte periode. Begge arbeidstakerne arbeider inntil ni 13-timersvakter i løpet av en periode på seks uker. Totalt arbeider begge timersvakter i løpet av arbeidsplanens varighet på 29 uker, noe som gir et snitt på 1,4 13-timersvakter per uke. Til sammenligning går de arbeidstakerne som har 13- timersvakter hver fjerde helg mellom 14 og 16 slike vakter i løpet av 29 uker, noe som gir et snitt

6 VÅR REFERANSE 6 på mellom 0,48 og 0,55 slike vakter per uke. Ordningen for de to arbeidstakerne med flest 13- timersvakter ligger således langt utenfor det Arbeidstilsynet normalt samtykker til, og de lange vaktene har preg av å være en fast ordning. Det vises i den forbindelse til at foregående samtykke til virksomheten i vårt vedtak av 20. oktober 2014 er gitt til en ordning som innebærer 13- timersvakter i helger, møtedager hver 12. uke og eventuelle ukedager i forbindelse med ferie og høytider. Når 13-timersvaktene nå forekommer fast hver uke gjennom arbeidsplanens varighet fremstår omsøkt ordning som en utvidelse sammenlignet med tidligere ordninger. Som nevnt ovenfor vil en arbeidsfri periode på 11 timer for de aller fleste være for kort til å sikre tilstrekkelig hvile og søvn, for å oppnå full restitusjon. I lys av at brukerne periodevis fremstår som krevende og at arbeidet derfor også periodevis er psykisk belastende, medfører dette at et så betydelig antall 13-timersvakter som to av arbeidstakerne er satt opp på ikke kan anses som helsemessig forsvarlig i henhold til aml tredje ledd, jf første ledd. Basert på ovenstående har Arbeidstilsynet kommet til at ordningen anses som helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig i henhold til aml tredje ledd, jf første ledd for to av arbeidstakerne. Vi har i den forbindelse særlig lagt vekt på at de lange vaktene etter det opplyste inneholder passive perioder på inntil et par timers varighet per vakt. Vi har videre vektlagt at arbeidsplanen for disse to arbeidstakerne også inneholder flere lengre friperioder etter de lange vaktene, som muliggjør tid til restitusjon og fritid. Videre har Arbeidstilsynet, basert på ovenstående, kommet til at ordningen ikke kan anses som helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig i henhold til aml tredje ledd, jf første ledd for de to øvrige arbeidstakerne. Vi har i vår vurdering lagt særlig vekt på at ordningen medfører et betydelig antall 13-timersvakter. Disse forhold må ses i sammenheng med at brukerne fremstår som periodevis krevende, og at arbeidet derfor etter det opplyste også kan være psykisk belastende. Omsøkt periode går frem til 28. mai Mottatt arbeidsplan går imidlertid ikke lenger enn til 21. mai 2017, og vårt samtykke til to av arbeidstakerne avgrenses derfor i samsvar med dette. Vedtak Arbeidstilsynet fatter følgende vedtak: Arbeidstilsynet samtykker til omsøkt ordning for følgende arbeidstakere: Hege Sandmark Durmaz Anette Sæther Arbeidstilsynet avslår omsøkt ordning for følgende arbeidstakere: Merethe Berg Elin Lovise Iversen Arbeidstilsynet kan med hjemmel i aml sjette ledd stille vilkår for tillatelsen dersom dette anses nødvendig for gjennomføringen av bestemmelsene i loven. Følgende vilkår settes:

7 VÅR REFERANSE 7 Arbeidsgiver skal sikre at alminnelig arbeidstid i løpet av høyst 26 uker ikke overstiger det som fremgår av aml Arbeidstidsordningen skal evalueres i samarbeid med arbeidstakerne og tillitsvalgte. Evalueringen må ta sikte på konkrete og kjente helsekonsekvenser av forlenget arbeidstid, og både positive og negative konsekvenser av ordningen må vurderes. Resultat fra evalueringen skal vedlegges en eventuell ny søknad til Arbeidstilsynet. Samtykker som er gitt gjelder for ansatte ved Ranheimsveien 149A navngitt i oppdatert arbeidsplan mottatt 2. november 2016, med unntak av to arbeidstakere angitt ovenfor, i perioden fra 7. november 2016 til 21. mai Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. Arbeidsmiljøloven 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på eller dere kan kontakte oss på telefon Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/14464 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Petter Randa Bøe Rådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Trondheim kommune Strindheim bo- og aktivitetstilbud v/tillitsvalgte Postboks 2300 Sluppen 7004 TRONDHEIM

8 VÅR REFERANSE 8