Svar skyldig? Velferdsstatens utfordringer - partienes svar. FAFO-rapport nr Kåre Hagen og Jon M. Hippe (red)

Transkript

1

2 Svar skyldig? Velferdsstatens utfordringer - partienes svar Kåre Hagen og Jon M. Hippe (red) FAFO-rapport nr. 092

3 Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon opplag 1994 ISBN Omslag og trykk: CFalch Hurtigtrykk, Oslo

4 Innhold Forord 5 Kapittel 1 Innledning Et glansbilde? Kort om ordet velferdsstat En nordisk velferdsstatsmodell Disposisjon 13 Kapittel 2 Fra visjoner til moden Enighet - i ettertid Trygghet for alle Standardsikring: Inntektsrelatering Omsorgsstaten Oppsummering 32 Kapittel 3 Moden og samfunnsvirkninger Innledning Velferdsstat og inntektsfordeling Omsorg som lønnsarbeid Politiske løsninger er problematiske løsninger 52 Kapittel 4 Resultater og utfordringer Innledning Behovet for barnetilsyn Midlertidig fravær fra arbeidsmarkedet Permanent fravær: Alders- og uførepensjonering Pleie i alderdommen Helsetjenester Sosialhjelpen Oppsummering 113 3

5 KapittelS Partienes svar Innledning Strid om prinsippene? Det velferdspolitiske fellesprogram 139 Kapittel 6 Mot større konflikt om velferdspolitikken Partienes velferdspolitiske strategier Valgflesk eller klar meny? Klarere idelogiske fronter Avslutning: Kampen om velgerne 170 Referanser 175 Vedlegg 179 4

6 Forord Denne rapporten er et resultat av et gruppearbeid. Medlemmene i FAFOs velferdsstatsavdeling har i fellesskap utviklet ideen til, og stått for gjennomføringen av, dette prosjektet. Hensikten med rapporten er ikke å legge fram nye forskningsresultater, men å presentere perspektiver fra sosialpolitisk forskning på FAFO og i andre miljøer. Ideen er å konfrontere partienes programmer med sentrale utviklingstrekk i velferdsstaten. Hvordan forholder partiene seg til utfordringene i helse-, sosial- og omsorgspolitikken, og hvilke strategier trekker de opp for framtiden? Rapporten er ført i pennen av Kåre Hagen, Jon M. Hippe, Ove Langeland, Axel West Pedersen og Eva Sarfi. Jo Saglie har arbeidet med analysen av partiprogrammene og er medforfatter på kapittel 5. Flere personer på FAFO har bidratt med nyttige kommentarer. Jon Erik Dølvik, Gudmund Hernes, Kristine Nergaard og Åsmund Seip har gått gjennom hele eller deler av tidligere utkast. En takk skal også rettes til Bente Bakken for rask redigering og ferdigstilling av manus, og til Yngvar SchjØth for assistanse med figurer og tabeller. Rapporten er finansiert av LO gjennom FAFOs dokumentasjonsprosjekt. Valg av problemstillinger, gjennomføring og vurderinger av de enkelte partienes programmer er utelukkende forfatternes ansvar. Oslo, oktober 1989 Hagen & Hippe 5

7

8 Kapittel 1 Innledning 1.1 Et glansbilde? Både norske og internasjonale observatører beskriver ofte vårt velferdssamfunn som et glansbilde. Norge betraktes som et vellykket samfunn hvor idealer om demokrati og rettsstat er kombinert med sosial trygghet og økonomisk utjamning. Det er utviklet et velferdssamfunn bygget på en solid økonomisk basis, full sysselsetting og høy materiell velstand. Når Dagsrevyens reportasjer bringer den brutale virklighet i andre land inn i våre stuer, får vi indirekte en bekreftelse på dette glansbildet. Idyllen er imidlertid ikke fullkommen. Sykehuskøer, nedleggelser og tilstramminger forteller at glansbildet lyver. Det er fortsatt uløste problemer, og mange får ikke den hjelpen de trenger. Samtidig opplever mange at velferdsstaten skaper gratispassasjerer og snyltere. Den sløser med ressursene, gjør folk giddalause og skaper et samfunn uten utfordringer for den enkelte. Den forunderlige kombinasjonen av samfunnsmessig fattigdom og rikdom skaper forvirring. På den ene siden har Norge råd til Hurumflyplass, nye ubåter, Mongstad-overskridelser og kjøpepalasser ved hvert eneste veikryss. Samtidig er det ikke ressurser til fl. gi gamle skikkelig pleie eller funksjonshemmede en rimelig inntekt. Det er ikke penger nok til å behandle vonde hofter, men det er ingen problemer å betale de samme personene full sykelønn mens de står i operasjonskø. Vi har nye og dyre biler, men kommer ikke fram fordi kommunen ikke har råd til skikkelig snørydding. Forvirringen blir ikke mindre når politikere legger ned det de sier de prioriterer høyt. 7

9 Disse motstridende hverdagserfaringene avler usikkerhet og frustrasjoner. Det har aldri vært brukt flere ressurser på helsetjenester, trygdeytelser og sosial omsorg. Trygdesystemet har skapt sosial sikkerhet for store deler av befolkningen. Likevel synes problemene å øke. Utviklingen oppleves som en tredemølle. En måte å løse problemene på avler tilsynelatende bare nye problemer. Har velferdsstaten sviktet sine mål, eller er den tvert imot et offer for sin egen suksess? Velferdsstaten har på mange måter kommet til et veiskille. Fra høyresiden rettes skarp kritikk mot statlig dominans. Skatten bør ned og sosialforsikring og tjenesteyting må i større grad overlates til markedet for å sikre Økonomisk vekst og individuell valgfrihet. Venstresiden er fattig på nye visjoner, og står igjen som passive forsvarere av etablerte ordninger. Velferdsstaten stanger i "skattetaket" og presset for private løsninger vokser. I denne situasjonen er det behov for å identifisere de utfordringene velferdsstaten står overfor og å klargjøre alternative strategier og politiske veivalg. Rapporten tar opp to hovedproblemstillinger. For det første; hva er velferdsstatens hovedutfordringer i årene som kommer. For det andre; hvordan svarer de politiske partier på disse utfordringene? Vi vil bruke nyere sosialpolitisk forskning til å belyse aktuelle utviklingstrekk i helse- og sosialpolitikken. Hensikten er ikke å utvikle eller legge fram ny kunnskap, men å formidle resultater og konklusjoner fra prosjekter som har vært utført ved FAFO og innen andre samfunnsvitenskapelige miljøer. En diskusjon av dagens utfordringer i helse- og sosialpolitikken kan imidlertid ikke ses løsrevet fra de intensjonene som lå bak oppbyggingen av velferdsstaten i etterkrigstiden. Vi vil prøve å belyse koplingene mellom de valg av velferdspolitiske virkemidler som er gjort i Norge, og de aktuelle utfordringer som velferdsstaten står overfor. Utviklingen i andre rike land viser at det var mulig å velge anner- 8

10 ledes. Det er ingen "naturlov" som ligger bak den norske velferdsstaten med dens gode og dårlige sider. Diskusjonen av velferdsstatens utfordringer danner utgangspunkt for en analyse av de politiske partienes programmer for stortingsperioden 1989 til Hvordan oppfatter de forskjellige partiene velferdsstatens utfordringer og hvilke løsninger presenterer de for velgerne? I hvilken grad har partiene utarbeidet helhetlige strategier som peker fram mot et nytt velferdssamfunn? Hovedvekten er lagt på en presentasjon og analyse av de programmer partiene vedtok på sine landsmøter våren Vi har imidlertid også sammenholdt disse med tidligere programformuleringer for å undersøke om det nå er større strid om velferdsstatspolitikken enn i tidligere tik 1.2 Kort om ordet velferdsstat I denne rapporten såvel som i den almene samfunnsdebatten benyttes begrepet "velferdsstat" hyppig. Første gang velferdsstat ble brukt på norsk var av hjemmefrontens leder Paal Berg, da han i sin radiotale 9.mai 1945 sa at "Vi skal få en velferdsstat med like retter for alle" (Dahl, 1978). Deretter forsvant begrepet, og det kom først i vanlig bruk utover på 70-tallet. Ordet velferdsstat blir imidlertid sjelden brukt av politikerne. Det forekommer ikke i noen av partiprogrammene, og f.eks. statsminister Gro Harlem Brundtland benytter alltid uttrykket "velferdssamfunn". Dette kan skyldes at ordet velferdsstat gir negative assosiasjoner. Enkelte forfattere og politikere tillegger begrepet en betydning av statlig-byråkratisk dominans, synonymt med "formynderstat". Velferdsstaten er en barnepike som fratar folk ansvaret for seg selv, - i motsetning til i et velferdssamfunn hvor staten spiller en tilbaketrukket rolle, og privat forsikring, familien, arbeidsmarkedet og frivillige humanitære organisasjoner skaper grunnlaget for sosial trygghet. Det er 9

11 vel nettopp for å unngå en negativ ideologisk valør at også velferdsstatens forsvarere benytter det bredere og langt mindre presise ordet velferdssamfunn. I denne rapporten brukes begrepet velferdsstat som betegnelse på et samfunn hvor staten direkte og indirekte spiller den sentrale rollen for å sikre innbyggerne et høyt nivå på sosiale goder og trygghet. Med ordet velferdssamfunn mener vi derimot rike vestlige samfunn i sin alminnelighet. Analysen avgrenses imidlertid til velferdsstatens kjerneområder. Fokus settes på trygdesystem, sosiale ytelser og helsetjenester sammen med skattesystemet. 1.3 En nordisk velferdsstatsmodell Alle moderne industrisamfunn har utviklet ordninger som er ment å sikre innbyggerne en grunnleggende sosial og økonomisk trygghet. Derimot er det markerte forskjeller mellom land i hva som oppfattes som et statlig ansvar, og hvordan den statlige politikken griper inn i markeder, familien og frivillige organisasjoner, kort sagt, i andre institusjonelle arenaer for å sikre den enkeltes velferdsinteresser. I et internasjonalt perspektiv skiller den norske (nordiske) velferdsstaten seg fra andre rike vestlige lands velferdssystemer fordi den bygger på kombinasjonen av tre prinsipper. Disse prinsippene utgjør bærebjelkene i vår velferdsstatsmodell: For det første ved at folkeforsikringsprinsippet er gjennomført for alle de viktigste trygdeytelsene og helsetjenester. Vi er som statsborgere automatisk sosialforsikret, med lovbestemte rettigheter til kontantstønader ved sykdom, omsorgspermisjon, arbeidsløshet, uførhet og alderdom. Alle disse rettighetene er samlet i et felles offentlig 10

12 folketrygdsystem. Målet er at trygderettighetene (kombinert med full sysselsetting) skal overflødiggjøre behovsprøvde ytelser (f.eks. sosialhjelp) og garantere innbyggerne en sosial minstestandard. Adgangen til medisinske tjenester skal ogs1l. være tilgjengelig for alle, uavhengig av bosted og betalingsevne. Denne sammenkoplingen mellom statborgerskap og sosiale rettigheter kalles gjeme for det universalistiske prinsipp. Gjennom folkeforsikringen er sammenhengen mellom den enkeltes betalingsevne og tilgangen til velferdsgoder i stor grad brutt. Alle borgere har rett til velferdsgoder som finansieres gjennom skattene. For det andre er Folketrygdens pengeytelser inntektsrelaterte. Dette betyr at kontantstønadene til den enkelte mottaker st1l.r i et bestemt forhold til hans eller hennes lønn i arbeidsmarkedet. F.eks. er sykelønn og trygd ved omsorgspermisjon 100 prosent av arbeidslønn, dagpenger ved arbeidsløshet 2 promille av 1l.rsinntekt. Alders- og uførepensjonene fra Folketrygden beregnes ut fra inntekten over den yrkesaktive karrieren. Dette betyr at vi ved fravær fra arbeidsmarkedet mottar trygder, som gjør at vi jamnt over kan opprettholde den tilvante levestandard. Samtidig innebærer det at den lønnsulikhet som er mellom sysselsatte i arbeidsmarkedet kopieres og gjenskapes i trygdesystemet. N1l.r vi sier at alle har lik rett til sykelønn, betyr dette alts1l. ikke at alle har rett til et likt beløp i stønad (pr. dag), men til en lik prosent av arbeidsinntekt. For det tredje er det offentlig sektor som st1l.r for b1l.de finansiering og produksjonen av sosiale velferdstjenester. Helsetjenestene, eldreomsorgen, barnehagene og de andre arbeidskrevende velferdstjenestene utføres direkte av stat og kommuner, eller av private organisasjoner som mottar offentlig støtte og som er under streng offentlig kontroll. Staten har (over)tatt ansvaret for 1l. forsyne innbyggerne med velferdstjenester. Samtidig setter ogs1l. staten rammene (gjennom lover og subsidier) for private produsenter som ønsker å tilby helse- og om- 11

13 sorgstjenester. I helsesektoren har det vært en bevisst politisk målsetting å hindre framveksten av et kommersielt tilbud. Det er først og fremst kombinasjonen av disse tre prinsippene som gjør at de skandinaviske velferdsstater skiller seg fra de andre europeiske landene. Hver for seg finner vi innslag av både det universalistiske prinsippet, inntektsrelaterte trygder og offentlig sosial tjenesteyting i mange andre velferdssamfunn. Folkeforsikringsprinsippet (det universalistiske prinsipp) fmnes i flere andre land, men da som oftest som en rett til et bestemt minstebeløp, og som regel kun for en enkelt eller svært få ytelser. Universelle alderstrygder fmnes i land som England, Italia og Holland, men ofte på et lavere nivå enn den norske minstepensjon. I andre velstående land som f.eks. Vest-Tyskland finnes ikke noen minstepensjon. Inntektsrelaterte trygder er også vanlig i andre land. De omfatter imidlertid sjelden samtlige yrkesaktive i ett felles offentlig system. Tilleggspensjonssystemene er enten utviklet som obligatorisk sosialforsikring for bestemte arbeidstakergrupper (Tyskland) eller de er overlatt til privat forsikring. I det siste tilfelle er statens rolle begrenset til å regulere forsikringsvilkår og skattestimulere premieinnbetalingen. Statlige tilbud av sosiale tjenester finnes selvfølgelig også i andre velferdssamfunn. Tjenestene er imidlertid som oftest rettet mot svake grupper, hvis behov ikke fanges opp av familien, markedet eller frivillige humanitære organisasjoner. Mens våre offentlige sosiale tjenester har som erklært mål å sikre alle innbyggere en relativt høy standard på tjenestene, satser man i andre land på å stimulere private velferdstjenester, og samtidig forbeholde de offentlige ordninger for dem som ikke klarer seg på noen annen måte. Kjernen i den nordiske velferdsstatsmodellen er anvendelsen av disse tre prinsipper. Til sammen utgjør de en slags "offisiell velferdsstats- 12

14 ideologi". Fram til 1980-tallet har alle de politiske partier bekjent seg til hovedtrekkene i denne ideologien. Utenlandske observatører framhever den tverrpolitiske enigheten som et viktig kjennetegn ved velferdspolitikken i de nordiske land. Det er imidlertid ikke bare selve trygde- og tjenestesystemene som skiller oss fra andre land. Også måten det har vokst fram på bidrar til de nordiske lands særlige posisjon. 1.4 Disposisjon Rapporten består av to hoveddeler. I den første delen (kapittel 2, 3 og 4) prøver vi å innkretse velferdsstatens utfordringer. I kapittel 2, Fra visjoner til modell, er målsettingen å klargjøre hvilke intensjoner partiene har hatt for utviklingen av velferdsstaten i etterkrigstiden. Det er på mange måter opplest og vedtatt at det var klare og entydige målsettinger om å bygge ut en omfattende velferdsstat. Men hvor klare var egentlig målsettingene? Hvilke visjoner hadde partiene, og når kom det politiske gjennomslag for de trekk vi i dag oppfatter som kjennetegn ved den nordiske velferdsstatsmodellen? Velferdsstaten har effekter utover det man forbinder med sosialpolitikken i snever forstand. I kapittel 3 drøftes bredere samfunnsmessige virkninger av den norske velferdsstatsmodellen. Bidrar velferdsstaten til å omfordele inntekt mellom fattig og rik? I hvilken grad har valg av velferdsløsninger påvirket sysselsettings- og familiemønster? Hvordan er sammenhengene mellom vår velferdsstatsmodell og morgendagens velferdspolitiske dagsorden? I kapittel 4 tar vi utgangspunkt i de konkrete velferdsbehovet "gjennomsnittsindivid" opplever i løpet av et normalt livsløp. Vi skal gjennomgå. de resultater som er oppnmd, når det gjelder å ivareta behovene for barnepass, inntekt ved midlertidig og permanent uttreden av arbeidsmarkedet og for pleie og helsetjenester. For hvert av disse 13

15 områdene vil vi også skissere de viktigste utfordringer politikerne vil møte og mulige strategier partiene kan følge. I den andre hoveddelen (kapittel 5 og 6) analyseres partienes programmer for stortingsperioden Gjennomgangen av partiprogrammene i kapittel 5 er delt i tre hovedavsnitt. Først fokuserer vi på eventuelle konflikter og stridsspørsmål som programmene avslører omkring videreutviklingen av velferdsstaten. Har partiene utviklet forskjellige strategier knyttet til hovedprinsippene for velferdsstaten eller finnes det fremdeles en tverrpolitisk enighet om mål og midler? Deretter undersøker vi hvilke konkrete prioriteringer som det er full politisk enighet om, og hvilke saker det ser ut til å være politiske flertall for å gjennomføre. Finnes det et politisk "fellesprogram" for 90 tallet? Til slutt gis en grundigere presentasjon av partienes standpunkter innenfor sentrale saksområder i helse- og sosialpolitikken. I kapittel 6 forsøker vi å sammenfatte de ulike partienes overordnede strategier. Er det forskjeller på hva partiene oppfatter som de sentrale utfordringer, og hvordan er koplingen mellom virkelighetsbilde, strategi og konkrete forslag i programmene? Er det tendenser til at etterkrigstidens enighet er i ferd med å bli avløst av større og klarere ideologiske forskjeller? 14

16 Kapittel 2 Fra visjoner til modell 2.1 Enighet. i ettertid Forestillingen om tverrpolitisk enighet omkring velferdsstatens utvikling er en rotfestet del av det norske politiskt: ;;~lvbi1det. Når en historisk utvikling betraktes i ettertid fortolkes den imidlertid ofte som mer rettlinjet og målbevisst enn den faktisk var. Ikke minst gjelder nok dette for oppbyggingen av velferdsstaten. Den har på mange måter vært en suksess, og alle partier vil rimeligvis kreve sin del av æren. Arbeiderpartiet framhever, med rette, sin egen rolle, men har en tendens til å underslå både kompromisser med andre partier og, ikke minst, egne problemer med å velge sosialpolitiske strategier. Krigsårene markerer et avgjørende skille i norsk politikk, og de første etterkrigsårene er derfor et naturlig utgangspunkt for den påfølgende gjennomgangen av vår nære fortid. I dette kapittel skal vi redegjøre for forhistorien til de prinsippene som har kommet til å prege vår velferdsstatsmodell: Universelle inntektsrelaterte trygder og det statlige ansvaret for den sosiale tjenesteytingen. Var dette klare mål allerede ved krigens slutt, eller ble de utviklet seinere, - og kanskje uavhengig av hverandre? Er dagens velferdsstat en realisering av de målsettingene politikerne hadde ved etterkrigstidens begynnelse, eller er det slik at "systemet" har utviklet seg underveis, - og kanskje er temmelig langt fra hva man den gang forestilte seg? 2.2 Trygghet for alle Arbeiderpartiets første regjeringsperiode i siste halvpart av 1930-årene var en aktiv reformperiode i sosialpolitikken. Det ble vedtatt en rekke lover som ga sosiale re~tigheter til bredere grupper enn de sosial- 15

17 forsikringer som var blitt innført i de første par tiår av dette århundret (se tabell 2.1, side 36). Det trygdesystemet som framsto ved krigens slutt var likevel fullt av hull. Den behovsprøvde alderstrygden fra 1936 var den første og eneste trygdeordning som i prinsippet omfattet hele befolkningen, mens f.eks. arbeidsløshetstrygden fra 1938 ikke omfattet lønnstakere i primærnæringene. Sykeforsikringene var splittet opp i en rekke forskjellige ordninger for ulike yrkesgrupper og det fantes ingen alminnelig uføretrygd. Store grupper falt utenfor og ytelsene var så små at de ikke hindret sosial nød. Krisa på 30-tallet hadde ført mange den tunge veien til "forsorgen". Fra dette utgangspunktet skulle velferdsstaten bygges. Den mest konkrete og omfattende formulering av sosialpolitiske målsettinger for etterkrigstiden ble utarbeidet av Landsorganisasjonen, og lagt fram under tittelen "Framtidens Norge" (FN) i Stockholm og London i Her argumenteres det kraftig for at reformene i siste halvpart av 30-tallet ikke var nok til å hindre fattigdom. Fattigvesenet skulle overflødiggjøres gjennom et omfattende trygdesystem basert på følgende fire hovedprinsipper: * Trygdesatsene skulle heves til et nivå som kunne sikre en tilstrekkelig minsteinntekt: "Den første oppgaven som melder seg når det gjelder vårt trygdestell, er å sørge for at dagpenger og pensjoner kommer opp på et nivå som garanterer alle frihet fra nød." (FN:84) * Trygdesystemet skulle utvides til fl dekke hele befolkningen og gi sikkerhet mot alle former for uforskyldt inntektsbortfall: "Målet med all sosial trygd må være at en hver mann eller kvinne som på grunn av sykdom, uførhet, arbeidsløshet eller alderdom ikke er istand til fl skaffe seg inntekter til livets opphold, blir sikret en rimelig levestandard." (FN:83) * Finansieringen skulle legges om fra regressive avgifter til progressiv skattefinansiering: 16

18 "Prinsippet må selvfølgelig være progressivt, slik at byrdene fordeles etter evnene til fl bære dem." (FN:88) * Endelig gikk man, inspirert av den engelske Beveridgeplanen (1942), inn for en samordning av alle trygdene i et enhetlig system, hovedsakelig utfra administrative argumenter: Det rådende systemet betegnes som "uelastisk og urasjonelt administrert" (FN:88). Den sosialpolitiske modellen som ble presentert i "Framtidens Norge" fikk bred politisk oppslutning blant de politiske partiene. Foran valget i 1945 utformet partiene et fellesprogram med tittelen "Arbeid for Alle". Programmet ga uttrykk for en tverrpolitisk enighet om fl henvise fattigforsorgen til historiens skraphaug: "Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygder samarbeides så vi får en felles trygdeordning ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet og alderdom." (Arbeid for Alle, 1945) Fattigdom og nød skulle bekjempes ved hjelp av et omfattende trygdesystem som garanterte en tilfredsstillende minstestandard ved uforskyldt inntektsbortfall. Fellesprogrammets knappe formuleringer dekket imidlertid over mange uavklarte spørsmål. For det første var det spørsmålet om prioritering. Hvilke sosialpolitiske reformer burde gjennomføres umiddelbart, og hvilke kunne utsettes til mer uviss fremtid? For det andre var det spørsmålet om universalisme kontra bruk av behovsprøving. Verken "Framtidens Norge" eller partienes fellesprogram hadde tatt noen definitiv stilling til behovsprøvingen i alderstrygden. For det tredje var ikke forholdet mellom statlige og arbeidsmarkedsbaserte trygdeordninger tatt opp. For det fjerde var det neppe enighet om fagbevegelsens krav om en mer progressiv finansiering. 17

19 Disse spørsmålene var politisk konfliktstoff utover 50- og 60-tallet, både mellom de politiske partier og internt i arbeiderbevegelsen. Vi kan derfor si at verken "Framtidens Norge" eller partienes fellesprogram entydig peker fram mot den velferdsstatsmodell vi til slutt fikk. Derimot pekte alle forslag bort fra det gamle systemet med fattigforsorg. Like lite til alle, eller mer til de trengende? Alderstrygden som ble innført i 1936 var behovsprøvd. Den omfattet i prinsippet hele befolkningen, men trygden ble redusert hvis mottakeren hadde andre inntekter (f.eks. tjenestepensjon eller inntekt av formue). Inntektsprøvingen av alderstrygden innebar i realiteten en speilvending av det gamle' fattigkasseprinsippet: Alle hadde i utgangspunktet rett til trygd, men mistet retten hvis de hadde annen inntekt eller formue. Spørsmålet om oppheving av behovsprøving i alderspensjonen ble det viktigste sosialpolitiske stridsspørsmålet på 50-tallet. De borgerlige partiene forlangte at en opphevelse av behovsprøvingen skulle prioriteres foran andre sosialpolitiske reformer, mens Arbeiderpartiet var langt mer nølende. På borgerlig hold la man vekt på prinsippet om likebehandling. De oppfattet behovsprøvingen som en levning fra den gamle fattigforsorgen, samtidig som inntektsprøvingen svekket sammenhengen mellom det den enkelte betalte inn til trygden og det vedkommende fikk igjen. Særlig Venstre hadde tradisjonelt vært opptatt av at trygdesystemet måtte bygge på en forsikringstankegang, nemlig at det var et bestemt forhold mellom hva man betalte inn til trygden og hva man fikk tilbake. For Høyre var det et hovedpoeng at behovsprøvingen rammet folk som hadde spart til sin egen alderdom, fordi egen formue førte til redusert statlig pensjon. Tvert imot måtte staten stimulere folk til å ta vare på seg selv. Viktig for Høyre var det nok at behovsprø- 18

20 vingen sto i veien for at privat pensjonssparing kunne spille en større rolle i forsørgelsen av de eldre. Arbeiderpartiets linje var at lik pensjon til alle nok var ønskelig på sikt, men at man i første omgang måtte konsentrere seg om å sikre alle en tilfredsstillende minimumsstandard. Arbeiderpartiet var redd for at hvis alle ftkk et ubetinget krav på pensjon, ville nivået bli så lite at pensjonen ikke løftet de mest trengende ut av fattigdommen. I stortingsmeldingen "Om folketrygd" fra 1948 (St. meld. nr. 58) la regjeringen fram en plan for utviklingen aven "samlet trygd som omfatter hele folket og med felles organer og enkle ftnansieringsprinsipper". I meldingen ble det argumentert for at en sterk økning av satsene i alderstrygden og etableringen aven alminnelig uføretrygd måtte gjennomføres før det kunne bli aktuelt å avvikle behovsprøvingen. Strid i eget hus For Arbeiderpartiet representerte spørsmålet om behovsprøvd alderspensjon et alvorlig dilemma. Ønsket om å prioritere de dårligst stilte sto mot målet om å komme bo' ~'ra trekk som kunne minne om den gamle fattigforsorg. I den interne debatt i arbeiderbevegelsen ble LOs ledelse en sterk pådriver for den universalistiske linjen. Allerede i 1949 hadde LOs kongress vedtatt en resolusjon til fordel for opphevelse av behovsprøvingen. Bakgrunnen var at LO begynte å se positivt på mulighetene for å sikre medlemmene supplerende pensjonsrettigheter via forhandlinger i arbeidsmarkedet. Behovsprøvingen i alderstrygden sto i veien for en slik utvikling. Fikk man tjenestepensjon utover et viss minimum (fribeløp) tapte man den statlige pensjonen. Både i Arbeiderpartiet og LO var det imidlertid en sterk opposisjon mot å oppheve inntektsprøvingen. Reformen ville umiddelbart gavne et fåtall velstilte pensjonister, og man anså at det var lite sosialistisk å gi 19

21 "rikfolk trygd" (Berg, 1985). Arbeiderpartiet var imidlertid på gli under et dobbelt press fra LO og de borgerlige partiene. Foran Stortingsvalget i 1953 ønsket ledelsen å åpne for et kompromiss. Problemet var å overbevise grunnplanet. Einar Gerhardsen slo på. landsmøtet i 1953 fast at "det skal være fødselsattesten, og ikke noen verdighetstest som skal avgjøre om de gamle skal ha trygd eller ikke". Sosialpolitikkens rolle som instrument for Økonomisk omfordeling til fordel for de svakest stilte ble kraftig neddempet. Arbeiderpartiets program for kom til å inneholde en prinsipiell formulering til fordel for universalisme, uten at den kunne fortolkes som et konkret løfte for Stortingsperioden. Kompromiss Den politiske tautrekking omkring pensjonsreformen fortsatte innti11957, hvor man i Stortingets Sosialkomite kom fram til et kompromiss som kombinerte en opptrapping av satsene i alderstrygden med en fullstendig avvikling av behovsprøvingen (Pettersen, 1987). Bare kommunistene gikk imot, ut fra de samme argumentene som også. hadde stor oppslutning i deler av Arbeiderpartiet: Trygdene burde forbeholdes de som ikke hadde noen andre former for inntekt. Den tverrpolitiske enighet som dermed ble etablert, hadde i realiteten sitt utspring i forskjellige motiver og interesser. I arbeiderbevegelsen spilte selve prinsippet om likebehandling en beskjeden rolle. Fram til midten av 1950-tallet måtte målet om formell likebehandling vike for hensynet til å prioritere de dårligst stilte. I denne perioden var det viktigere å sikre en forsvarlig minimumsstandard og utvide stønadstilbudet (uføretrygd) framfor å la de velstilte få del i alderstrygden. Når kravet om universalisme ble reist av fagbevegelsen, skjedde det som ledd i en langsiktig strategi for å realisere en ny målsetning, nemlig tilleggspensjoner til arbeiderne. 20

22 Daværende sosialminister Gudmund Harlem ga (på LO-kongressen i 1957) klan uttrykk for hva han anså som det viktigste aspekt ved alderstrygdreformen i 1957: "Det vesentligste vil være at det nye forslaget [om å fjerne behovsprøvingen i alderstrygden] legger grunnlaget for at fagbevegelsen kan kjempe fram bedriftspensjonsordninger som kan sikre lønnsmottakerne rimelige alderspensjoner". På borgerlig side hadde selve prinsippet om likebehandling en sterkere ideologisk forankring. Også her var det imidlertid pragmatiske hensyn inne i bildet. Det var først og fremst de konservative partienes velgere som umiddelbart ble rammet av inntektsprøvingen. Særlig HØyre Ønsket å legge til rette for privat pensjonssparing gjennom tjenestepensjonsordninger og individuell forsikring. 2.3 Standardsikring: Inntektsrelatering Ideen om at de offentlige trygdene skulle sikre den tilvante inntekt og dermed avspeile inntektsforskjellene i yrkesaktiv alder, ble ikke tatt opp i de sosialpolitiske erklæringer fra den første etterkrigstid. I folketrygdrneidingen fra 1948 gikk regjeringen inn for at korttidsytelsene som sykelønn og arbeidsløshetstrygd skulle knyttes til mottakernes tidligere inntektsnivå. Når det gjaldt alderstrygden og en framtidig uføretrygd, stod man fast på prinsippet om "flate" ytelser: "Om de økonomiske forhold i landet gjør det mulig, vil i regelen sterkere argumenter tale for å heve selve minimumstandarden for alle trygdede enn å gi statstilskott til høyere trygd for høyere inntektsgrupper." (St. meld. nr. 58, 1948:8) Den formelle likebehandling i det offentlige trygdesystemet forhindret ikke at det var svært ulike pensjonsvilkår blant lønnstakerne. Stadig større grupper av offentlige ansatte og funksjonærer i privat sektor ble 21

23 i løpet av 50-tallet omfattet av tjenestepensjonsordninger som garanterte en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Det store flertallet av arbeiderne i privat sektor var derimot uten tjenestepensjon. Inntektsfallet ved overgangen fra arbeid til trygd ble særlig stort for arbeidere uten pensjonsrettigheter utover alderstrygden. Etterhvert som lønningene og den private velstanden økte, kom kravene om "standardtrygghet". Spørsmålet var nå om statens ansvar skulle stoppe ved de universelle grunnpensjoner eller om man skulle gå videre og garantere pensjonistene en inntekt som sto i forhold til inntekten i yrkesaktiv alder. Her sto partiene for svært forskjellige standpunkt ved inngangen til 1960-tallet. Tre linjer itilleggspensjonsspørsmålet I Sverige hadde det utover 50-tallet rast en heftig politisk strid om lønnstakernes tilleggspensjoner. LO og Sosialdemokratiet Ønsket å etablere en lovfestet tilleggspensjonsordning for alle yrkesaktive, mens de borgerlige partiene insisterte på at eventuelle tilleggsordninger utover folkepensjonen skulle opprettes på frivillig basis - eventuelt i forbindelse med tarifforhandlingene. Først i 1959 fikk Sosialdemokratene etter to riksdagsvalg og en folkeavstemning flertall (med knappest mulig margin) for sitt forslag til en alminnelig tilleggspensjonsordning (ATP). Etter at reformen var vedtatt, oppnådde det nye systemet raskt tilslutning fra grupper som tidligere hadde vært skeptiske (funksjonærer med tjenestepensjon), og utfallet av striden ble i Sverige og Norge oppfattet som en politisk og taktisk seier for Sosialdemokratene - noe som kom til å prege partienes standpunkter i Norge. Norsk arbeiderbevegelse hadde i første omgang valgt en annen strategi enn SØsterbevegelsen i Sverige. LO ønsket en tariffestet tilleggspen- 22

24 sjonsordning som kunne brukes som rekrutteringsargument overfor den voksende gruppe av uorganiserte arbeidere. I 1958 ble LO og NAF enige om hovedprinsippene for en tilleggspensjonsordning som skulle omfatte arbeiderne innen LO/NAF-området. Den endelige avtalen om "Fellesordningen for tariffestet pensjon (FrP) ble inngått i 1960 og ordningen trådte i kraft i FrP-ordningen ble i første omgang svært beskjeden, og den etterlot fortsatt nærmere 1/3 av lønnstakerne uten tilleggspensjonsdekning. Allerede i 1960 begynte det å melde seg motforestillinger mot forhandlingsstrategien innen arbeiderbegevelsen. De åpenbare svakhetene ved FrP og utfallet av den svenske ATP-striden bidro til den økende interessen for en, lovfestet ordning. I Arbeiderpartiets program foran valget i 1961 ble det framhevet at målsettingen var at alle yrkesgrupper skulle få tilleggspensjon. Man la opp til en gradvis utbygging av tilleggspensjonsordningene, og man åpnet for at lovgivning kunne bli nødvendig for å få med svake grupper: "Den økonomiske veksten gjør det nå mulig å sette opp et nytt mål: Å utvikle et pensjonssystem som er slik at alle kan se sin alderdom i møte uten økonomiske bekymringer. Fellesordningen for tariffestet pensjon (FrP)... er et viktig steg mot dette målet. Når pensjonsordningene er ferdig utbygd, må de omfatte hele folket." (DNA, 1961) Høyre og Senterpartiet ønsket derimot en forhøyelse av satsene i den universelle alderstrygd. Utover dette skulle pensjonssparing være et privat ansvar. Disse partiene stod altså i første omgang på samme linje som de borgerlige partier i Sverige. Høyre var villig til å strekke seg langt for unngå et offentlig tilleggspensjonssystem: "HØire [vil] arbeide for ytterligere utbygging av folkepensjonen slik at den blir 60% aven normal arbeidsinntekt i samfunnet. [...] Å sikre seg et tillegg til alderstrygden i form av pensjon utover dette, må fortsatt være en frivillig sak." (Høire, 1961) 23

25 Venstre gikk i sitt program fra 1961 inn for en offentlig tilleggspensjonsrefonn, og var denned det første partiet til å programfeste noe som kunne ligne på modellen til svensk arbeiderbevegelse. "Venstre vil gå inn for at det blir innført en alminnelig offentlig pensjonsordning med sikte på tilfredsstillende aldersog familiepensjoner i tillegg til alderstrygden." CVenstre, 1961) Kristelig Folkeparti kom med signaler i samme retning. De to partiene så en fare for at deler av deres kjernegrupper (selvstendige innen primærnæringene) ville falle utenfor det system med tariffestede tilleggspensjonsordninger for lønnstakere som var under oppbygging (Fellesordningen for Tariffestet Pensjon). Ingen av de to partiene var imidlertid særlig konkrete når det gjaldt utfonning og ambisjonsnivå i en framtidig tilleggspensjonsordning. Gjennomslaget for statlig tilleggspensjon Etter valget i 1961 ble det nedsatt en tverrpolitisk komite som skulle utrede tilleggspensjonsspørsmålet. Drøftelsene i "Pensjonsutredningskomiteen" som begynte i 1962, pekte tidlig i retning aven generell tilleggspensjonsrefonn i offentlig regi. I forbindelse med Kings Bay-krisen i 1963 tok imidlertid Arbeiderpartiet initiativet i saken. I sin "moterklæring" til regjeringen Lyng gikk Arbeiderpartiet nå for første gang inn for et offentlig tilleggspensjonssystem som skulle sikte mot en pensjon på ca. 2/3 av tidligere inntekt. Dette var nok mer vidtgående enn det Venstre og de Øvrige borgerlige partiene var innstilt på, men selv ikke Høyre ville av taktisk-politiske årsaker ta en konflikt på saken. Denned var det duket for tverrpolitisk enighet om et inntektsrelatert tilleggspensjonssystem i "Folketrygden". 24

26 Hovedlinjene i det nye tilleggspensjonssystem ble trukket opp av Sosialdepartementet i Stortingsmelding nr. 75 ( ). Her framgikk det at Folketrygden skulle realisere to delvis motstridende likhetsmålsetninger: * Lønnstakere på samme inntektsnivå skulle få lik pensjon uavhengig av sektor, bransje eller bedrift. Dette er målsetningen om like pen sjonsvilkår for alle.. * Pensjonssystemet skulle bare delvis avspeile inntektsforskjellene i yrkesaktiv alder. Målsetningen om moderat utjamning ble ivaretatt gjennom den universelle grunnpensjonen og et "tak" på den del av inntekten som skulle inngå i pensjonsberegningen. Personer med svært høy inntekt skulle få forholdsvis noe mindre i pensjon enn de med midlere og lav inntekt. Argumentasjonen for ikke å ekskludere høye inntekter fra pensjonsopptjeningen er fortsatt aktuell: "A sette taket lavere ville bare fremme tilleggspensjonering utenom folkepensjoneringen, noe som ikke blir rimeligere for samfunnet, og som fører til at noen da ville kunne makte å dekke sitt pensjonsbehov, mens andre med samme behov ikke ville makte dette". (Oskar Skogly, DNA, St. forh , 7b: ) Den tette koplingen mellom trygder og lønn betød at lønnsulikhetene fra markedet ble akseptert. Trygdene skulle ikke benyttes som virkemiddel i en aktiv i~tektsutjamning mellom lønnstakerne. Med tilleggspensjonsreformen i 1967 hadde folkeforsikringsmodellen blitt supplert med en tilleggspensjonsordning som skulle gi de yrkesaktive trygghet for sitt tilvante inntektsnivå. Trygdenes mål var ikke lenger kun å sikre mot nød og fattigdom: "Trygghet for oppnådd standard vil gi større frihet til å innrette sitt liv i de eldre år, i samsvar med egne ønsker og behov, og et betydelig bedre materielt og kulturelt grunnlag for trivsel enn en har idag." (St. meld. nr. 75, ) 25

27 For Arbeiderpartiet og LO representerte folketrygdreformen et aktivt forsøk på å kanalisere en uunngåelig ulikhet mellom pensjonister inn i politisk kontrollerte former. Man antok at Folketrygden ville fjerne grunnlaget for de tjenestepensjonsordninger som hittil hadde skapt ulike pensjonsvilkår mellom lønnstakerne. Folketygden ville gi alle yrkesaktive den sikkerhet for inntektsstandarden, som hittil hadde vært forbeholdt funksjonærene. Einar Gerhardsen uttrykker det slik: "Målsettingen var å sikre de eldre den standard de hadde bygd opp gjennom et langt arbeidsliv" (Gerhardsen, 1972: 224). Et medvirkende motiv var at folketrygden skulle øke den offentlige sparingen. Folketrygden skulle over en årrekke bygge opp et fond som kunne utnyttes i en aktiv nærings- og distriktspolitikk. Fondet skulle dermed bidra til ti skape de realøkonomiske forutsetninger for at de ambisiøse pensjonsmmsettingene kunne oppnås. Høyre bidro i 1966 til å gjennomføre Lov om folketrygd sammen med sine borgerlige regjeringspartnere. Det er imidlertid ikke tvil om at partiet heller hadde sett en folketrygd som isolert sett virket mer utjamnende, men som til gjengjeld overlot et større spillerom til private markedsløsninger. Høyre mislikte også planene om offentlige fondsopplegg, av frykt for statlig innflytelse over samfunnets investeringer. En god del av Høyres betenkeligheter (og Arbeiderpartiets formp~ ninger) ble imidlertid gjort til skamme i den etterfølgende utviklingen. For det første fortsatte tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor å spille en rolle. Gunstige skatteregler for privat pensjonssparing, og det faktum at folketrygden aldri nmde sin mmsetting om 2/3 kompensasjon (før skatt) for vanlige lønnstakere, skapte et rom for private løsninger. Det manglet fortsatt (den gang som nå) en politisk avklaring av tjenestepensjoneringens plass i det samlede pensjonssystemet 26

28 For det andre ble folketrygdfondet raskt et offer for kortsiktige politiske hensyn. Utgiftskrevende reforner som innføring av særtillegg og nedsettelsen av pensjonsalderen, ble ikke motsvart av økte medlemsavgifter eller Økt tilgang av skattemidler. Tvert imot ble medlemsavgiften redusert som ledd i inntektspolitiske oppgjør på 7D-tallet, og arbeidsgiveravgiften ble differensiert for å ivareta distriktspolitiske hensyn. Ved inngangen til SD-tallet var ikke folketrygden det solide byggverk basert på "folkets sparepenger", som opprinnelig var tanken. 2.4 Omsorgsstaten På tjenestesiden er den norske velferdsstatsmodell preget av to hovedtrekk: For det første er en rekke omsorgsoppgaver "flyttet ut" av familien. Arbeid som tradisjonelt ble utført (og utføres) av hjemmeværende kvinner, som tilsyn med barn, funksjonshemmede og eldre, er i større grad blitt et offentlig ansvar og omgjort til lønnsarbeid. For det annet er ikke-offentlige tilbud av sosiale tjenester enten integrert i det offentlige systemet, eller begrenset gjennom lovregulering. Som tidligere nevnt er nettopp denne offentlige dominansen innen sosial tjenesteyting et sentralt kjennetegn ved vår velferdsstatsmodell. Det er ingen tvil om at vi i de nordiske landene har gått lenger enn noen andre vestlige velferdssamfunn i å gjøre omsorgs- og tilsynsbehov til offentlige oppgaver. Men når kom egentlig målsetningen om en så sterk utbygging av den offentlige tjenesteyting, og når ble kvinners rett til lønnsarbeid satt på den politiske dagsorden? Bedre helse og flere barn Vi kan med en gang slå fast at utbygging av offentlige velferdstjenester spilte en underordnet rolle i de sosialpolitiske erklæringene under 27

29 og like etter krigen. Det var først og fremst utbyggingen av trygdesystemet som ble oppfattet som hovedoppgaven. I LOs program, "Framtidens Norge", tas det imidlertid til orde for en kraftig utbygging av helsevesenet og utdanningssystemet for å nå de brede lag av folket. Men argumentene for ekspansjonen er først og fremst knyttet til økonomiske mål. Den dårlige helsetilstanden og lav utdanning oppfattes som en hemsko i den økonomiske utviklingen. Folkehelsen var dårlig på grunn av "underernæring, uhygieniske boligforhold og sykdomsfarlige arbeidstilhøve". Økte statlige utgifter betraktes som nødvendige for å øke samfunnets produksjonsevne. Det er en produksjonsideologi og ikke en sosialpolitisk ideologi som åpenbart dominerer. Disse velferdsstatsfunksjonene oppfattes som produktive, ganske sikkert under innflytelse av tanker som ble utviklet av svenske sosialøkonomer på 1930-tallet. "Framtidens Norge" er preget av et åpent syn på virkemidlene i helsepolitikken. Det slås klart fast at "Det offentlige helsevesenet styrkes og utvides", men favoriseringen av stat gis ingen ideologisk begrunnelse. Tvert imot er tankegangen pragmatisk, og det framheves at: "Den innsatsen de frivillige helseorganisasjonene kan gjøre på dette området, vil ha den aller største betydning. Støtte fra stat, kommuner og offentlige institusjoner er imidlertid absolutt nødvendig for at en slik utbygging kan gjennomføres hurtig og effektivt." (FN:91) De familiepolitiske tiltak hadde også en klar økonomisk begrunnelse: Det gjelder å stimulere kvinnene til å få flere barn. I familiepolitikken diskuteres forholdet mellom "et kontantsystem som består i at familier med barn etter visse regler skal få barnepenger fra en offentlig innretning" og en "indirekte linje" som "sørger for at de barnerike familier får direkte og effektiv støtte i form av rimelige boligforhold, lave utgifter til skole og utdannelse, bedre og billigere ernæring" (FN:93). 28

30 Verken i helse- eller sosialpolitikken argumenteres det utelukkende for statlige løsninger. Tvertimot fremheves verdien av blandingssystemer av stat og frivillige organisasjoner. Etter en presentasjon av mulige tiltak konkluderes det med at: "Dette gir bare en antydning av de forholdsreglene som kan komme på tale. Heller ikke er det noen absolutt motsetning mellom det en kan kalle den kontante stønadslinje og den indirekte linjen. Dette kan meget vel kombineres." (FN:94) Husmorrollen under press Tittelen på partienes fellesprogram fra 1945 var: "Arbeid for Alle". Meningen var imidlertid først og fremst arbeid til alle arbeidsføre menn. Målet var en stabil inntekt pr. familie. Like klart var det en underliggende forutsetning at kvinnene, gjennom ubetalt arbeid innen familien, skulle ivareta barnepass og oppgaver vi i ~ag kaller for eldreomsorg. Verken kvinners mulighet til lønnet arbeid eller de tradisjonelle omsorgsoppgavene ble oppfattet som statlig ansvar. Tiltak for å bedre kvinners muligheter til å gå ut i arbeid, og på den måten øke familienes inntekter, nevnes overhodet ikke. Det nevnes heller ikke tiltak for eldreomsorg. Det ble oppfattet som et stort problem at "Arbeidsfolk reduserte sin egen levestandard for å hjelpe en gammel far eller mor" (FN). Problemet skulle imidlertid avhjelpes gjennom høyere trygdesatser og ikke offentlige tjenester. Det er ikke før på 60-tallet at partiene setter fram klare krav om utbygging av sosiale tjenester, selv om vi allerede i regjeringens langtidsprogram for årene kan emne konkrete mål for utbygging av barnehager og husmorvikarordninger. Målet ble (i 1953) tallfestet til å bygge 600 barnehager i løpet av fire år. I Arbeiderpartiets program for den samme periode begrunnes dette med at: 29

31 "Det store antallet husmødre er idag så bundet av barn og husarbeid, at det hindrer deres utfoldelse ellers som frie mennesker. Ordningene med barnehager og parktanter og støtten til ferie for husmødre må utbygges slik at de kan bidra til kortere arbeidstid og større fril~et". Poenget med tjenestene er imidlertid ikke at husmødrene skal få muligheter til å gå ut i lønnsarbeid, men at husmorrollen skal gjøres lettere. At noen nødvendigvis måtte produsere disse (arbeidsintensive) tjenestene, og at denne arbeidskraften ikke kunne framskaffes uten at de samme husmødrene gikk ut i lønnsarbeid, er et totalt fraværende perspektiv både i regjeringens og partienes programmer. Statlig omsorg Først i partienes programmer før valget i 1961 kan vi finne en almen programfesting aven ekspansjon i offentlige sosial tjenesteyting. Alle partier nevner nå utbygging av barnehager og eldreomsorg, samt bedre forhold for ulike grupper av funksjonshemmede. Videre er det en tverrpolitisk enighet om at det er statens ansvar å stå for ekspansjonen. Faktisk er det Høyre som sterkest etterlyser offentlig innsats, og hevder at "staten har forsømt sitt ansvar". Verken HØyre eller de andre partiene så frivillige og humanitære organisasjoner som noe realistisk alternativ til statlige tiltak. Erkjennelsen av at utbyggingen av velferdstjenester ville ha store effekter på arbeidsmarkedet, synes ikke å ha vært særlig utbredt. Bare Høyre og Venstre peker på personellproblemer og går inn for en sterk økning i utdanningskapasiteten. Venstre krever i tillegg at "Mulighetene for deltidsarbeid ved sjukehusene må utredes". Sosialistisk Folkeparti er det eneste (og første) partiet som uttrykkelig krever rett til deltidsarbeid, fordi "slike tiltak vil gi mødrene større muligheter til å ta arbeid utenfor hjemmet" (side 18). Men selv SF er sterk preget av det tradisjonelle farniliesynet. Barnetrygden bør økes for å "hindre at mødrene av økonomiske grunner tvinges til å ta arbeid utenfor 30

32 hjemmet. Mødrene skal vite at samfunnet betrakter også barnestell som viktig arbeid". Kvinnene ut i arbeid Utover i 1960-årene fikk vi gjennomslaget for den moderne (nordiske) velferdsstatsideologien. Det er svært små forskjeller mellom partienes programmer både til valgene i 1965 og i Alle peker de på konkrete behov for ekspansjon av offentlig tjenesteyting, og at tiltak må legges til rette for å unngå at personellmangel bremser utbyggingen av tjenester. I programmene fra 1969 vies det udekkede behovet for eldreomsorg en stor plass. Det til da rådende husmor- og familiesyn er på kraftig retur i alle partier, men mest markert er endringen på borgerlig side. I programmet fra 1961 slo Høyre fast at "Man må vokte seg for å gjennomføre sosiale tiltak på en måte som kan skape forestillinger om at samfunnet overtar hjemmets ansvar" (side 25). Nøyaktig samme formulering gjentas i 1965, mens i 1969 heter det at: "Både av hensyn til gifte kvinners yrkesvalg, og av hensyn til barnas sikkerhet og utvikling, er det viktig at det kommer fart i utbyggingen av daginstitusjoner og barnehaver". Deretter slår man fast at dette ansvaret skal tilligge staten. Avstanden til NKPs formulering fra samme år er minimal: "Mulighetene for at så vel kvinner som menn kan ta daglig arbeid utenfor hjemmet må bygges opp ved fl. sikre at daghjem og barnehager blir planmessig lagt inn i alle boligkvarterer. Dette også av hensyn til barnas behov for samvær med andre barn under kvalifisert pedagogisk veiledning". (NKP, 1969) 31

33 Velferdsmodellen tar form Utover på 70-tallet kommer en ytterligere dimensjon sterkere fram, nemlig målet om lik adgang til velferdsstatens tjenester i alle deler av landet, dvs. distriktene. Dette er lite framme i programmene på 1960 tallet, men har antakelig vært oppfattet som så selvinnlysende at det ikke er programfestet. Mens LOs program fra 1944 hadde et pragmatisk syn på statens rolle i den sosiale tjenesteytingen, er det fra slutten av 60-årene en unison enighet om at staten skal spille den dominerende rollen i produksjonen av velferdstjenester. Det var altså først i løpet av 1960-årene at det siste av de tre sentrale kjennetegn ved velferdsstatsmodellen ble formulert som en poltisk målsetning. I denne perioden befestes det Stein Kuhnle (Kuhnle, 1981) har kalt for den norske velferdsideologien, i form aven tverrpolitisk enighet om statlig dominans, så vel innen trygdesystemet som i den sosiale tjenesteytingen. Mens det var klare politiske konflikter bak statens rolle i trygdesystemet, var det en forbausende enighet om statens rolle innen tjenesteytingen. 2.5 Oppsummering I de politiske erklæringene fra de første etterkrigsår er velferdsstaten et fjernt og uklart prosjekt. Dagsordenen preges av konkrete og lett synlige oppgaver: Det var viktigere å utrydde tannråte og tuberkulose, enn å spekulere på modeller for helsevesenet. Hovedoppgaven var å få i gang full sysselsetting (blant menn) og stabil økonomisk vekst. Vi har sett hvordan både he1se-, utdannings- og familiepolitikk ble oppfattet som byggesteiner i en økonomisk gjenreisningspolitikk. Sosialpolitiske mmsettinger var langt mer underordnet enn dagens festtaler gir inntrykk av. Noen "velferdsstatsideologi" i 32

34 betydningen klart begrunnede prinsipper for fordeling av nasjonalinntekten kan vi ikke finne. Selv om vi kanskje ikke kan snakke om et formelt gjennomslag for folkeforsikringsprinsippet før ved innføringen av alderspensjon til alle i 1957, er det ikke tvil om at det er dette prinsippet ved dagens velferdsstat som tidligst og klarest ble artikulert. Også Arbeiderpartiet delte dette som et langsiktig mål, selv om Gerhardsen gikk vel langt i å hevde eiendomsrett når han karakteriserte dette som "et gammelt sosialistisk prinsipp". Gjennomslaget for folkeforsikringsprinsippet må forstås som et sammenfall mellom tre motiver: For det første å sikre alle en viss minstetrygghet, for det annet å fjerne fattigstempelet på mottakerne, og for det tredje berede grunnen for utviklingen av inntektsrelaterte ytelser. Ingen av disse motivene var spesielt sosialistiske. De pekte heller fram mot en "klasseløs" sosialpolitikk, og de innebar en kraftig neddemping av ideene om å nytte sosialpolitikken som virkemiddel i en omfordeling mellom fattig og rik. Det alle partiene først og fremst hadde til felles var negativt definert; nemlig et nytt system som var bedre og prinsipielt annerledes enn det gamle fattigvesenet Prinsippet om inntektsrelaterte trygder vandret inn i den offentlige politikken som en reaksjon på ulikheter som ble skapt av arbeidsmarkedet selv, nemlig av tjenestepensjoner og bedriftsbaserte sosiale ordninger. Selv om inntektsrelateringen innebar en aksept av lønnsforskjeller skapt i markedet, betød det ikke at man dermed oppga fordelingsrnål. Fordelingsmålet var i dette tilfellet ikke primært å hindre at de med høye lønninger også fikk gode trygder, men derimot å sikre at alle fikk ytelser som stod i et rimelig forhold til deres arbeidsinntekt Innføringen av inntektsrelaterte trygder var først og fremst en forbedring for grupper som ikke hadde, og som ellers neppe ville klart å skaffe seg ytelser i tillegg til de offentlige. Det er viktig her å huske 33