Endelig tilsynsrapport - Modum kommune - Kommunal beredskapsplikt

Transkript

1 Vår dato: Vår referanse: 2017/2069 Arkivnr.: 350 Deres referanse: Saksbehandler: Steffen Hauge Wolff Modum kommune Postboks Vikersund Innvalgstelefon: Endelig tilsynsrapport - Modum kommune - Kommunal beredskapsplikt Bakgrunn Hensikten med tilsynet var å kontrollere kommunens arbeid og etterlevelse av bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt. Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i lov 26.juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) 29 og forskrift 22.august 2011 om kommunal beredskapsplikt 10. Tema for tilsynet var Sivilbeskyttelseslovens 14 og 15 som omhandler krav til risiko- og sårbarhetsanalyse og beredskapsplan. Forskrift av 22.august 2011 om kommunal beredskapsplikt var i sin helhet tema for tilsynet. Hovedinntrykk Fylkesmannen sitter igjen med et godt inntrykk av Modum kommune etter gjennomført tilsyn. Flere, større uønskede hendelser de siste årene i kombinasjon med regelmessig øving, har bidratt til at kommunen etter hvert har fått en god erfaring og kompetanse innen krisehåndtering. Samfunnssikkerhet og beredskap er satt på dagsordenen og gjenspeiles blant annet gjennom årlige, interne beredskapssamlinger, reetablering av beredskapsråd, og fokus på å holde relevant planverk oppdatert på overordnet nivå og i de ulike etater. Kommunen har delvis fulgt opp avvik og merknader fra sist tilsyn i Enkelte forhold vedrørende helhetlig, ROS-analyse settes fokus på i denne omgang også, men vil kunne ivaretas ved å lese utfyllende kommentarer nedenfor når analysen skal revideres senere i år. Dagens ROS-analyse (vedtatt av kommunestyret , ajourført ) er en oversiktlig og forholdsvis godt strukturert analyse med et bredt sett av risikoområder. Likevel har den over 30 risikoområder totalt som er analysert i varierende grad etter forskriftens bokstaver. Analysen har behov for en oppdatering og detaljering. Beredskapsplanen (vedtatt i kommunestyret , oppdatert ) dekker de fleste momenter forventet gjennom forskriften i tillegg til at den har fått innarbeidet øvrige hjelpemidler som løfter den ytterligere. For eksempel er det utarbeidet tiltakskort for et sett av utvalgte hendelser fra ROS-analysen og notat- og loggskjema i papirformat som vil kunne være nyttige ved korte meldinger og/eller strømbrudd. Planen har likevel en mangelfull plan for befolkningsvarsel og gir påfølgende ett mindre avvik. Telefon sentralbord: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: Fax: Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: E-post: fmbupost@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 7 Resultater fra tilsynet Avvik Følgende avvik ble avdekket under tilsynet Avvik nr.1 Kommunal beredskapsplikt; risiko- og sårbarhetsanalyse. ROS-analysen trenger en oppdatering og detaljering innenfor forskriftens bokstaver. Dette gir samlet ett avvik Regelhenvisning Sivilbeskyttelsesloven 14 Risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 2 Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, 3.ledd, a), b), c), d), e), f) a) Fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen kan innarbeides i større grad. Risikoområder/analyseskjema som omhandler vær og naturhendelser må ta høyde for forventet klimautvikling og potensielle konsekvenser av dette i kommunen gitt eksisterende forhold og sårbarheter her. b) Enkelte risikoområder må oppdateres og nye innarbeides for å vise til hvordan risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område kan ha betydning for kommunen. For eksempel må pandemi/epidemi bearbeides videre, mens atomulykke bør inngå som nytt risikoområde. Dette ble gitt avvik på i sist tilsyn. Kommunen bør også se på om det finnes tilgrensede industri-og-storulykkesbedrifter med potensiale for større, uønskede hendelser. c) Det kan arbeides videre med å beskrive hvordan risiko og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre. For å tydeliggjøre dette kan en vurdere å slå sammen enkelte risikoområder som kan opptre i kombinasjon. For eksempel ekstremt vintervær med lengre strømbortfall og bortfall av tele - og - IKT-tjenester. Der hvor en avdekker at det kan medføre følgekonsekvenser bør en prøve å utdype hvordan den samlede risikoen da i så fall blir. d) Det er nevnt flere steder i analysen at samfunnsviktige funksjoner er utsatt og eksempler på dette, mens det under enkelte risikoområder mangler disse vurderingene (på lik linje med behov for å utdype potensielle konsekvenser). Her må det gjøres systematiske vurderinger av bokstavkravet innenfor hvert risikoområde. e) Samtidig må det i større grad vurderes hvordan kommunen evner å opprettholde sin virksomhet under slike forhold og evne til å gjenoppta sin virksomhet etter hendelsen(e) har inntruffet. En del tiltak listet gjennom analysen sier noe om denne evnen / sårbarheten og bør da systematiseres. Egne sårbarhetsavsnitt vil kunne bidra til dette. Det må også tydeliggjøres hvilke tiltak som er eksisterende, hva som er forslag til nye og/eller forbedringer. Tiltak kan påvirke hele spekteret av sannsynlighet, årsaker, sårbarhet, konsekvenser og usikkerhet i hvert enkelt utvalgte risikoområde. f) Mangelfull, systematisk vurdering av behovet for evakuering og befolkningsvarsel innenfor hvert risikoområde som analyseres.

3 Side 3 av 7 Det anbefales å vurdere bruken av sannsynlighets- og konsekvensverdier gjennom analysen. I dagens analyse på s.7 står det tabeller med verdier for sannsynlighet og konsekvens. Her må en være bevisst på at bruken av disse i kombinasjon med bruk av risikomatriser kan sette begrensninger og gi et snevert risikobilde. For eksempel så er det innen sannsynlighetsvurderinger mulig at en må innimellom operere med andre kriterier fordi en skal vurdere større og sjeldnere uønskede hendelser med andre gjentaksintervall. Dette er vanlig innen blant annet skred og flom. Det samme gjelder konsekvenser, konsekvenser kan overlappe med hverandre. Det er for eksempel ikke gitt at en uønsket hendelse er «kritisk» for både miljø og liv/helse. Det er fint å se at ROS-analysen viser til tidligere historikk og hendelser, dette bidrar til å styrke vurderinger innenfor risiko og sårbarhet. Samtidig gjengis det innenfor en del risikoområder i analysen hendelser som har skjedd i kommunen tidligere. Her bør en prøve å ikke begrense seg til historikken og tenke at det som har skjedd tidligere vil kunne skje likt igjen. Det er også flere steder i analysen beskrevet rene fakta om hva de ulike, uønskede hendelsene er og hvordan de oppstår, for eksempel kap. «7. Helseberedskap, smittsomme sykdommer og epidemier», og i mindre grad analysert oppimot forskriftens bokstaver. For å illustrere behovet for at det er behov for en mer systematisk vurdering etter forskriftens bokstaver, så har en risikoområdet «jordras/kvikkleire» i dagens analyse. I kapitlet står det en del fakta om hva kvikkleire er og utsatte områder som Simoa og Snarumselva. Her må en ta vurderingene videre og prøve å analysere hvordan skred i kommunen kan i verste fall påvirke samtlige av konsekvensverdiene liv/helse, miljø, materielle verdier etc. Videre så bør en kartlegge og vurdere om hendelsen kan skje i kombinasjon med andre risiko- og sårbarheter. Finnes det utsatte og viktige samfunnsfunksjoner og infrastruktur som kan påvirkes og hva skjer i kommunen hvis disse også rammes? Kan de samlede konsekvensene bli større hvis flere av forholdene ovenfor inntreffer samtidig? Har kommunen kapasitet/evne til å håndtere større og sjeldne skred? Hvor lenge varer i så fall denne kapasiteten? Finnes det spesielt utsatte områder en må være obs på i forhold til evakuering og befolkningsvarsel og som bør beskrives og i neste omgang også innarbeides i beredskapsplanen? Hvilke tiltak er allerede implementert i kommunen og hvilke bør implementeres i neste omgang for å redusere risikoen ned på et akseptabelt nivå? Risiko- og sårbarhetsvurderinger handler også om usikkerhet, og usikkerhetsgrunnlaget bør innarbeides og beskrives i det enkelte risikoområdet som analyseres. Usikkerhet sier noe om tilgang på kunnskap og er en viktig del av analysearbeidet. Beskrivelser av usikkerhet underveis i analysen og kilder og kunnskap en har tatt i bruk underveis vil gi føringer for videre prioriteringer og eventuelle behov for tiltak og videre utredninger. Bedre kildehenvisning i vurderingene vil også styrke analysens pålitelighet. For eksempel rapporter og analyser innen nasjonalt trusselbilde, risikobilde, klimaprofil Buskerud, FylkesROS, andre relevante, kommunale ROS-analyser etc. Det samme gjelder innarbeidelse og beskrivelse av deltakerne i analyseprosessen.

4 Side 4 av 7 Ved revisjon anbefales det å ta en gjennomgang av risikoområdene i sin helhet og se på hvilket nivå en slik overordnet, helhetlig ROS-analyse bør ligge på. For eksempel er det en del risikoområder under kap. 6 «Voldshandlinger av alvorlig karakter» som trolig hører bedre hjemme i en etat ROS. Andre risikoområder bør hvis de skal beholdes bearbeides i større grad da de blir for generell. For eksempel «5.3.1 Ulykker ved transport av personer eller gods», «5.3.2 Brann og eksplosjon», «6.10 Terrorisme» og «6.11 Skoleskyting» for å nevne noen. Utarbeidelse av scenario-beskrivelser, såkalte «verstefallsscenarioer», kan være et hjelpemiddel i neste omgang for å avdekke flere forhold og sårbarheter innen et utvalgt risikoområde. Det er tidsriktig at ROS-analysen får en revisjon. I forskriften fremgår det at den skal også oppdateres ved øvrige endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Det er gjort nye erfaringer og funn etter sist versjon fra 2013, både kommunalt og nasjonalt, og dette bør gjenspeiles i analysen. Avvik nr. 2 Kommunal beredskapsplikt; helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Manglende helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen. Regelhenvisning Sivilbeskyttelsesloven 14 Risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 3 Helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid, 1.ledd, bokstav a) Det mangler en skriftlig plan for oppfølging av samfunnssikkerhet- og beredskapsarbeidet i kommunen med utgangspunkt i de funn presentert i sist vedtatte ROS-analyse ( ). En slik plan vil bidra med å vise til prioriteringer som gjøres innenfor forslag til tiltak presentert i analysen og bør beskrive hvordan de skal følges opp og hvem som har ansvar for gjennomføring. Oppfølgingsplanen bør være et «levende dokument» ettersom når en etter hvert implementerer nye tiltak vil dette kunne påvirke risiko- og sårbarhetsbildet i kommunen. Når helhetlig ROS-analyse senere i år skal revideres, må en da ha med seg funnene her i øvrig kommunalt planarbeid. For eksempel vil ny analyse kunne gi viktige bidrag til kommuneplanens samfunnsdel hvor man setter mål og strategier for å møte samfunnsbildet og utfordringer innen samfunnssikkerhet og beredskap de kommende årene.

5 Side 5 av 7 Avvik nr. 3 Kommunal beredskapsplikt; beredskapsplan. Overordnet beredskapsplan har en mangelfull plan for befolkningsvarsel Regelhenvisning Sivilbeskyttelsesloven 15 beredskapsplan for kommunen. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 4, 2.ledd, bokstav d) Under kap. 5.4 om krisekommunikasjon er det en oversikt over tilgjengelige informasjonskanaler. Dette må arbeides videre med. En bør beskrive hvordan de skal tas i bruk gitt større, uønskede hendelser som kan inntreffe, hvor man får tilgang på dem og ansvarlige for gjennomføring. Plan for befolkningsvarsel skal baseres på kommunens helhetlige ROS-analyse, da ulike uønskede hendelser vil kunne kreve ulike typer varsling. Ved revisjon av ny ROS-analyse vil det da være viktig å videreføre disse vurderingene inn i plan for befolkningsvarsel. Merknader Merknad 1 Sivilbeskyttelsesloven 14 Risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapsplikt 3 Helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid Mål og strategier innen samfunnssikkerhet og beredskap er nevnt i «kommuneplan samfunnsdel» vedtatt I neste omgang og etter revisjon av ny helhetlig, ROSanalyse kan en vurdere å detaljere ytterligere i form av beskrivelser om utfordringer innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, trender etc. I tillegg til å beskrive i større grad hvordan de ulike etatene skal gripe fatt i overnevnte, helhetlig og overordnet i de neste årene. Merknad 2 beredskapsplikt 4, 1. ledd, 2. og 3.punktum Det fremkom under tilsynet at oversikt over fagberedskapsplaner i kommunen bør oppdateres. For eksempel beredskapsplan for teknisk etat hvor det finnes en versjon fra Videre bør oversikt over andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner jobbes mer med. For eksempel innarbeidelse av relevante aktører innenfor industri, Sivilforsvaret, Røde kors, Bane Nor, NSB, hoteller etc. Her vil det kunne være hensiktsmessig å ikke avgrense samordningsbiten til å beskrive andres beredskapsplaner, men også tenke at kommunen på denne måten kan også få bedre oversikt over ordninger, kapasitet og felles ressurser som kan tas i bruk for å effektivisere ved en eventuell krisehåndtering.

6 Side 6 av 7 Eksisterende og nye eksterne krise- og beredskapsplaner bør også få en tilhørende beskrivelse av revisjonsdato for når dem ble sist oppdatert for å kunne kvalitetssikre at en har riktig versjon. Merknad 3 beredskapsplikt 4, 2.ledd, c) Det kan jobbes mer med beskrivelsen av ressurser som er tilgjengelig hos andre aktører. For eksempel bør oversikten på s. 44 «8. Frivillige lag og foreninger» og «11. Entreprenører» på s. 47 si noe om hvilke typer ressurser det er snakk om slik det er gjort under kommunens egne opplistede redningsressurser. Merknad 4 beredskapsplikt 4, 2.ledd, e) Plan for krisekommunikasjon bør i større grad ivareta egne ansatte. Dette vil ivaretas når kommunen har fått vedtatt revidert utkast. For å løfte planen ytterligere anbefales det å innarbeide en oversikt som beskriver hvem som skal gjøre hva. Noen setninger om budskapsutforming vil også kunne være hensiktsmessig. Budskapsutforming vil preges av ulike stadier av en krise. Her bør en for eksempel tenke igjennom hvordan servicetorget skal besvare mange henvendelser på et tidlig og usikkert stadie. Det anbefales videre å se på formuleringen «det er leder av kriseledelsen som har informasjonsansvaret» og «( ) opprette informasjonskanaler slik at all informasjon gis riktig og ensartet» på s. 15 i planen. Merknad 5 beredskapsplikt 6, 2.ledd, 1. og 2.punktum Teksten vedrørende revisjon av overordnet beredskapsplan bør endres til at beredskapsplanen skal som et minimum revideres årlig jf. forskriften. Det kan også fremgå tydeligere i overordnet beredskapsplan hvem som har ansvar for å holde den oppdatert i sin helhet.

7 Side 7 av 7 Merknad 6 Forskrift om kommunal beredskapsplikt 7, 2.ledd Kommunen bør ta en gjennomgang for å få på plass et system som sikrer opplæring og tilstrekkelig kvalifikasjon for dem som er tiltenkt en rolle i en eventuell krisehåndtering. Per i dag ivaretas dette ved gjennomføring av regelmessige, egne øvelser og tilbud om kurs fra NUSB. Likevel bør det foreligge en skriftlig rutine og systematikk som da ikke nødvendigvis avgrenses til overnevnte punkter. Generell merknad Det kan vurderes om en bør sette av et avsnitt i beredskapsplanen til beredskapsrådet hvor en for eksempel sier noe om rammeverk for oppdragsløsning, medlemmer og møtesyklus etc. Det bør tas en gjennomgang av «vedlegg 4 sjekklister for oppfølging av planen» da disse i dag brukes i varierende grad i kommunen. Fylkesmannen anbefaler at kommunen tar i bruk «Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse kommunen» (DSB 2014) ved revisjon av ROS-analysen i henhold til forskrift om kommunal beredskapsplikt. Veien videre Fylkesmannen ber om en plan for hvordan Modum kommune vil følge opp overnevnte avvik med rimelige tidsfrister. Deler av dette er allerede besvart gjennom kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport den 30.06, men det bes om en litt mer utfyllende plan med spesifikke frister og ansvar/deltakelse i den videre prosessen. Planen bes oversendt innen Når planen er mottatt vil dens tilstrekkelighet vurderes. Videre ber Fylkesmannen om at dokumentasjon som viser lukking av avvik, oversendes når dette ferdigstilles innen de oppgitte tidsfrister. Eventuelle spørsmål kan rettes til Steffen H. Wolff, telefon / e-post: fmbushw@fylkesmannen.no Med hilsen Eli Kristin Nordsiden Fung. avdelingsdirektør Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift Steffen Hauge Wolff Rådgiver