Økonomistyring, økonomirapportering og konsekvensutredning

Transkript

1 Økonomistyring, økonomirapportering og konsekvensutredning - Skien kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Datagrunnlag og den praktiske gjennomføringen Høring Revisjonskriterier Fakta og funn Organisering og økonomistyring Spørreundersøkelse blant budsjett og rapporteringsansvarlige Budsjett og økonomirapportering Saksforberedelse og utredning av økonomiske konsekvenser Revisors vurderinger Budsjett og økonomirapportering Saksforberedelse og utredning av økonomiske konsekvenser Revisors konklusjoner og anbefalinger...25 Litteratur og kildereferanser...27 Vedlegg 1 Høring...29 Vedlegg 2 Høringssvar fra administrasjonen...30 Vedlegg 3 Revisjonskriterier...31 Vedlegg 4 Resultater fra spørreundersøkelsen...33 Telemark kommunerevisjon IKS ii

3 Sammendrag Prosjektet var satt opp i plan for forvaltningsrevisjon , og kontrollutvalget vedtok i sak 22/09 at prosjektet Konsekvensutredning, økonomirapportering og økonomistyring skulle gjennomføres. I prosjektet har vi lagt vekt på utarbeiding og oppfølging av budsjett og har utarbeidet følgende problemstillinger; Blir budsjettet utarbeidet og fulgt opp i tråd med krav i lov og forskrift, kommunens egne rutiner og behovet for styring av økonomien? Har Skien kommune en økonomirapportering som er i samsvar med krav i forskrift for årsbudsjett, kommunens egne rutiner og som gir kommunen et godt grunnlag for økonomistyring? Har kommunen rutiner/instrukser knyttet til saksforberedelser som kan bidra til at saker som skal behandles politisk er godt forbedt mht økonomiske konsekvenser? Prosjektet har hatt en overordnet tilnærming og har tatt utgangspunkt i kommunens rutiner og dokument knyttet til rapportering til politisk nivå og utarbeidelse av budsjett. Vi har tatt utgangspunkt i året Vi har gjennomført intervjuer, primært i første kvartal Det er også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot budsjett og rapporteringsansvarlige i kommunen i februar Den viste blant annet at det for enkelte enhetsledere kan være behov for mer opplæring og oppfølging for å styrke kompetansen på økonomi. Det ble etablert nye kommunalområder i 2009 og kommunen innførte et nytt delegasjonsreglement høsten Det ble også gjennomført endringer i skolestrukturen i Dette gjør at 2009 er et litt spesielt år. Endringene som er gjort har ikke hatt så lang virketid, slik at effekten ikke fremkommer helt i dette prosjektet. Skien kommune har noen utfordringer i forhold til utarbeidelse og oppfølging av budsjett. De har vært størst på oppfølging av investeringsprosjekter. Kommunen har rapporteringsrutiner internt som skal kunne sikre administrasjonen oppdatert informasjon om økonomien og gi grunnlag for økonomistyring både på investeringer og på drift. De interne rutinene på drift overholdes. På investeringer er ikke de interne rutinene for rapportering til økonomiseksjonen overholdt i tilstrekkelig grad tidligere, men vi har fått inntrykk av at den interne rapporteringen er skjerpet inn. Det er i 2009 lagt frem økonomirapporter på drift for bystyret i tråd med kravet om rapport minimum to ganger i året, men det er ikke lagt frem jevnlig rapportering på investeringer. Det er ikke vedtatt politisk faste rapporteringsrutiner på drift til bystyret, kun til formannskapet. Bystyret har anmodet om månedlig rapportering på investeringsprosjekter. Dette er ikke blitt nedfelt i noen rutiner. Administrasjonen har i sine interne rutiner i 2010 lagt opp til kvartalsrapportering til bystyret på drift, men ikke en fast rapportering på investeringsprosjekter. Gjennomgangen av økonomirapportene på drift som er fremlagt for formannskapet i 2009 viser at kvaliteten på rapportene kan bli bedre. Det er blant annet gitt kommentarer i selve rapporteringsskjemaet som ikke samsvarer med tallene som er oppgitt der. I 2009 har kommunen ligget etter med bokføringen. Oppdaterte regnskapstall mener vi er viktig som grunnlag for rapportering. Telemark kommunerevisjon IKS iii

4 Det er ikke utarbeidet ett samlet budsjettdokument for 2010 og i vedtak om budsjett 2010 var ikke rammene tallfestet i vedtaket, dette ble gjort til en viss grad i Administrasjonen har rutiner som kan gi godt grunnlag for utarbeiding av årsbudsjett, men rutinene følges ikke fullt ut og vi mener også at regnskapstallene kan få en større betydning i arbeidet med budsjett. Når det gjelder Bjorstaddalen, er det ikke i tilstrekkelig grad tatt høyde for de inntekter og utgifter kommunen kan forvente i budsjettåret, slik at kravet om realistisk budsjett her ikke er fulgt. Utover dette eksempelet, har vi sett at det er avvik mellom revidert budsjett og regnskap for enkelte enheter. Om avviket skyldes at budsjett er feil, dårlig økonomistyring eller at en ikke har tilpasset tjenestenivået, kan vi ikke si noe om. Administrasjonen har i 2009 gjennomført tiltak for å tilpasse tjenestenivået til budsjettet. Kommunen har rutiner for saksforberedelse hvor økonomiske konsekvenser er et element som skal vurderes. I saksfremstillingsmalen er det ikke gjort noen nærmere redegjørelse for hva en skal vurdere. Dette er gjort noe mer i en sjekkliste, men den brukes i mindre grad. Administrasjonen har rutiner for gjennomføring av investeringsprosjekter, men det er behov for å oppdatere rapporteringsrutinene i forhold til ny versjon av økonomihåndboka og tydeligere definere rollene i investeringsprosjekter. I den sammenheng er det positivt at eiendomsenheten våren 2010 har jobbet med nye rutiner for prosjektstyring. Bystyret vedtar netto rammer på kommunalområdene, mens Rådmannens delegasjon i budsjettsaker er mer i tråd med styring etter brutto rammer. Det at det ikke er samsvar mellom bystyrets delegasjon og rådmannens interne delegasjon, kan bidra til å skape uklarhet i forhold til hvilken ramme kommunen styres etter. På bakgrunn av de funn som er gjort, ber vi kommunen vurdere å: Gjennomgå rapporteringsrutinene for å sikre en hensiktmessig rapportering til politisk nivå både på drift og investeringer. Koordinere innholdet i økonomirapporteringene på drift på kommunalområdene og sikre at kommentarene som gis inngår i en helhet. I økonomirapportene til politisk nivå bør det tas med hvilke tiltak som skal iverksettes ved avvik fra budsjett. Gjennomgå rutiner som gjelder investeringsprosjektene slik at rutiner på rapportering er oppdaterte. I rutinene bør en sikre kontroll med prosjektnummer, slik at det ikke opprettes før finansiering er klar og at de stenges for postering når prosjekt avsluttes. Fortsette oppfølgingen av den interne rapporteringen i investeringsprosjekter. Ferdigstille arbeidet med nye rutiner for prosjektstyring, slik at en har rutiner som sikrer at det er klar rollefordeling i investeringsprosjekter. Sikre at regnskapstallene er oppdaterte og at økonomisystemene fungerer støttende for enhetslederne. Sikre at alle vedtak om prosjektering av investeringsprosjekter har vedtak om finansiering, eventuelt opprette et eget budsjett for prosjektering. Kartlegge behov for styrket kompetanse på økonomi blant enhetsledere og iverksette nødvendige kompetansehevende tiltak. Telemark kommunerevisjon IKS iv

5 Tallfeste rammer i innstilling til budsjettvedtak og gjøre budsjettdokumentene lettere tilgjengelig for innbyggerne. Sikre samsvar mellom reglement for delegering av myndighet i budsjettsaker fastlagt av bystyret og administrasjonens reglement om delegering av myndighet i budsjettsaker. Gjennomgå rutinene på saksbehandling hvor en vurderer å tydeliggjøre betydningen av å få frem økonomiske konsekvenser i saksfremstillingen og i større grad følge opp at rutinene brukes. Skien, Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Anne Sæterdal prosjektleder Telemark kommunerevisjon IKS v

6 1 Innledning Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Prosjektet var satt opp i plan for forvaltningsrevisjon I møte vedtok kontrollutvalget som sak 22/09 at prosjektet Konsekvensutredning, økonomirapportering og økonomistyring skulle gjennomføres. Bakgrunnen for prosjektet er at kommunen har en økonomisk drift som ikke er i balanse, hvor fondsmidler brukes for å opprettholde vedtatt driftsnivå. Uventede eller sent varslede svikt i inntekter og/eller økning av kostnader vil kunne innebære vesentlig risiko for kommunen. Dette gjør det spesielt viktig med gode konsekvensutredninger, realistisk budsjettering og klar økonomirapportering og styring. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon i tråd med god kommunal revisjonssikk og etablerte standarder på området Problemstillinger Kravet om realistiske budsjett er hjemlet i kommuneloven. Loven og forskrift om årsbudsjett stiller krav til både budsjett og økonomirapportering. Formålet med regelverket er å sikre et godt grunnlag for styring av økonomien i kommunene. Loven pålegger administrasjonssjefen et utrederansvar for saker som legges frem for folkevalgte organer. God utredning av økonomiske konsekvenser er også sentralt for å kunne utarbeide realistiske budsjett. Med utgangspunkt i at kommunen har behov for god økonomistyring, ønsker vi å se på etterlevelsen av regelverket og kommunens egne rutiner. Vi har utarbeidet følgende problemstillinger: Blir budsjettet utarbeidet og fulgt opp i tråd med krav i lov og forskrift, kommunens egne rutiner og behovet for styring av økonomien? Har Skien kommune en økonomirapportering som er i samsvar med krav i forskrift for årsbudsjett, kommunens egne rutiner og som gir kommunen et godt grunnlag for økonomistyring? Har kommunen rutiner/instrukser knyttet til saksforberedelser som kan bidra til at saker som skal behandles politisk er godt forbedt mht økonomiske konsekvenser? 1.2 Avgrensing Vi har lagt vekt på arbeid med budsjett og oppfølgingen av budsjett når vi har sett på økonomistyring i dette prosjektet. Det stilles mange krav til budsjett, men fordi tema er økonomistyring, har vi vektlagt å vurdere budsjettet ut fra krav om realisme og årsbudsjettets bindende virkning. Vi har dessuten valgt å vurdere dokumentene knyttet til årsbudsjett ut fra at de skal være en informasjonskilde for administrasjon, folkevalgte og innbyggere. Vi har tatt utgangspunkt i budsjett og rapporteringsdokumenter for 2009, men har også sett på budsjettdokumenter for 2010, og økonomirapportering for desember 2008 og regnskapet for 2008 og I forbindelse med enkeltsaker, bruker vi også eldre dokumenter. 1 Rapporten er utarbeidet med grunnlag i standarden RSK 001som er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai Standarden er gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk, og den bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Kommunene er pålagt å ha årlige forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner kapitel 3. Telemark kommunerevisjon IKS 1

7 I prosjektet har vi valgt en overordnet tilnærming og sett på kommunalområdene for oppvekst, helse og velferd og bydrift. Kommunalområdet utvikling og kultur er utelatt, fordi det ikke var etablert med egen kommunalsjef før ved utgangen av Vi har sett på rutinene kommunen har og sett på dokumenter knyttet til rapportering og årsbudsjett som er politisk behandlet, samt noen enkeltsaker (Maribakkane og Kunstnerbanken). Vi har ikke sett på rutinene som brukes for utarbeiding av budsjett i investeringsprosjekt. Vi har ikke foretatt detaljundersøkelse av budsjett og rapportering på enhetsnivå eller enkeltprosjekter. Vi ser her på saker som er forberedt av administrasjonen. Det innebærer at vi har sett på dokumenter som er utarbeidet av administrasjonen i budsjettbehandlingen. Vi har også gjennomgått saksfremlegg og protokoller som er utarbeidet i forbindelse med budsjett og rapportering. 2 Metode og kvalitetssikring De viktigste metodene i prosjektet er dokumentanalyse, intervju og en kvantitativ spørreundersøkelse. 2.1 Datagrunnlag og den praktiske gjennomføringen Vi har gjennomgått kommunens egne rutiner og reglement på økonomiområdet og dokumenter som er utarbeidet i tilknytning til økonomirapportering og budsjettbehandling og regnskap, samt enkeltsaker. Vi har også benyttet informasjon fra den ordinære regnskapsrevisjonen. Vi har samlet inn egne data gjennom semistrukturerte intervjuer. 2 Det betyr at vi har utarbeidet intervjuguider som definerer tema og hovedspørsmål, men rekkefølge og spørsmålsformuleringer er ikke fastsatt og det er rom for å ta opp spørsmål utenfor guiden. En viss forhåndsstruktur er nødvendig for å gjøre informasjonen sammenlignbar. Vi har dessuten sendt ut noen spørsmål på e-post til representanter i økonomiforum, samt hatt samtale med leder for fellestjenester på helse og velferd og virksomhetsleder for skole. Det har også blitt foretatt avklaringer i etterkant med dem som er intervjuet. Det er gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot budsjett- og rapporteringsansvarlige på områdene oppvekst, bydrift og helse og velferd, inklusiv ansatte som rapporterer på investeringsprosjekter. Undersøkelsen er nærmere omtalt i del 4.2. Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig. Vi har utarbeidet intervjuguider for at intervjuene skal ha en felles form og derigjennom øke påliteligheten, og referatene er verifisert. Spørreundersøkelsen hadde faste strukturerte spørsmål med mulighet for noen kommentarer. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at spørsmålene vi har stilt i intervjuene og i spørreundersøkelsen er relevante i forhold til problemstillingene for prosjektet. 2.2 Høring Rapporten har vært på høring og prosessen rundt høring og de endringer som er gjort er beskrevet i vedlegg 1 og i vedlegg 2 er høringssvaret fra administrasjonen. 2 Vi har intervjuet rådmann, økonomidirektør, kommunalsjefene for områdene helse og velferd, oppvekst og bydrift, bykassereren og leder for regnskap og lønn og eiendomssjefen og økonomirådgiver på eiendom. Telemark kommunerevisjon IKS 2

8 3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Hovedgrunnlaget for revisjonskriteriene er kommuneloven 46-3, 46-4, 47 og 23 og forskrift om årsbudsjett 10. Grunnlaget for kriteriene er beskrevet nærmere i vedlegg 3. For å svare på problemstillingen om budsjett har vi utarbeidet følgende revisjonskriterier; Årsbudsjettet skal være basert på inntekter og utgifter kommunen kan forvente i budsjettåret. Tjenestetilbudet må tilpasses kommunens inntektsnivå. Ved betydelige reduksjoner i rammetildelingen må kommunen vise hvilke endringer/tiltak som iverksettes for å få til reduksjonene. Det skal foretas tilleggsbevilgninger før eventuelle overskridelser av budsjett. Unntatt fra dette er forpliktelser kommunen er rettslig forpliktet til å betale. Årsbudsjettet skal være utformet i tråd med krav i lov og forskrift, slik at vanlige folkevalgte og innbyggere skal kunne forstå det. Til problemstillingen om økonomirapportering har vi utarbeidet følgende revisjonskriterier; Kommunen må ha rutiner som sikrer at administrasjonen har tilgang til oppdatert informasjon om økonomien og rutinene må etterleves. Administrasjonssjefen skal rapportere til bystyret om den økonomiske utviklingen minimum to ganger i året. Ved nevneverdige avvik skal det foreslås nødvendige tiltak i rapportene. Det er også av betydning at budsjett og rapporteringsansvarlige har tilstrekkelig kompetanse på økonomi, at økonomirapportene gir et mest mulig riktig bilde og at enhetsledere involveres i budsjettprosessen for å sikre et best mulig grunnlag for budsjettet. Revisjonskriteriet til problemstillingen om saksforberedelse og utredning av økonomiske konsekvenser er; Kommunen bør ha rutiner for å sikre god utredning av saker og rutinene bør følges. De bør også synliggjøre krav som stilles til utredning av økonomiske konsekvenser. 4 Fakta og funn 4.1 Organisering og økonomistyring Politisk organisering Skien kommune er organisert etter formannskapsmodellen. Bystyret har vedtatt fast godtgjøring for sentrale politiske funksjoner, noe som gjør at flere politikere enn ordfører kan jobbe med politikk på heltid. Bystyret har fattet nødvendige vedtak, slik at neste bystyret kan vedta å innføre parlamentarisme. Budsjettprosessen er lagt opp til å være mest mulig lik prosessen for utarbeidelse av statsbudsjettet. Telemark kommunerevisjon IKS 3

9 Organisering av administrasjonen Kommunen gjennomførte i 2008 og 2009 en omorganiseringsprosess og fikk nytt delegasjonsreglement høsten 2009 i tråd med den nye organisasjonen. Kommunen er nå linjestyrt. Den gamle organiseringen hadde en sterkere stabsfunksjon. Økonomiseksjonen opplever at økonomiansvaret er tydeligere etter omorganiseringen, som har gitt kommunalsjefene et større ansvar. Den nye organiseringen har hatt kort virketid. Kommunalområdene har egne økonomimedarbeidere, og på oppvekst har de nå, ifølge kommunalsjefen, en egen ansatt med ansvar for investeringsprosjekter. Det er en egen økonomiavdeling underlagt rådmannen, som består av økonomiseksjonen og bykassereren som blant annet har en egen lønns og regnskapsavdeling. Økonomiseksjonen skal ha en veileder/rådgiverfunksjon overfor kommunalområdene. Det er opp til enhetene ute hvordan de bruker økonomiavdelingen. Ifølge økonomidirektøren blir de nå involvert i de interne prosessene på oppvekst og bydrift. De opplever å ha mindre innsyn og oversikt over økonomien på helse og velferd. I kommunen er det etablert et eget økonomiforum som har månedlige møter. Forumet er etablert for å sikre løpende samarbeid mellom økonomimedarbeiderne ute og økonomiavdelingen. Rammestyring enhetsrammer Skien kommune har rammestyring på enhetsnivå. I henhold til Delegering av myndighet i budsjettsaker vedtatt av bystyret 25. januar 2000, vedtar bystyret netto budsjettrammer for fagsjef (nå kommunalsjef) og hovedutvalgene vedtar netto budsjettramme for driftsansvarlig. En netto ramme innebærer at en kan gjøre endringer som balanseres, altså at utgifter og inntekter kan endres like mye uten politisk godkjenning. I Rådmannens delegasjon i budsjettsaker er myndighet delegert fra rådmannen til kommunalsjefene, men de kan bare gjøre endringer enten på utgiftsområdet eller på inntektsområdet, med noen unntak, bl.a. inntekt som følge av sykelønnsrefusjon. Ved økning i andre inntekter kan avdelingen få beholde 40 prosent, det resterende holdes tilbake for fordeling etter konkret vurdering. Ved underskudd i andre fagavdelinger holdes midler tilbake. Hvis det ikke er rapportert om underskudd legger rådmannen frem sak til politisk behandling om bruk av merinntektene. Ifølge økonomidirektøren har kommunen en kombinasjon av brutto og netto rammer, men det rapporteres på netto rammer, slik at det i praksis blir styring etter netto rammer. Kompetanse Kommunalområdene har egne økonomimedarbeidere og på oppvekst har det vært en rendyrking av økonomifunksjonen og en styrking av formalkompetansen, som kommunalsjefen på oppvekst tror vil bedre kompetansen. Økonomiseksjonen opplever at de er sårbare fordi det er få ansatte og at omorganiseringen har begrenset deres anledning til økonomistyring. Lønn og regnskapsavdelingen har hatt perioder med utfordringer, men har nå fått en stabil ledelse og styrket formalkompetansen gjennom ekstern rekruttering. Det er fortsatt litt knappe ressurser på lønn og regnskap ifølge økonomidirektøren, men bedre økonomisystemer skal gi mindre dobbeltarbeid, noe økonomidirektøren mener vil gi en tilstrekkelig ressurssituasjon. Kommunen holder nå på med å innføre et nytt system, ERV (Edb ressurs og virksomhetsstyring), som er tenkt å bidra til dette. Det har vært problemer med implementeringen av systemet. ERV har ikke blitt tatt i bruk fullt ut, slik at de har enda ikke fått se effektene av systemet. 3 3 ERV omtales nærmere i del 4.4. Telemark kommunerevisjon IKS 4

10 Lederopplæringen internt inneholdt opprinnelig ikke en egen økonomidel, men det er en liten del med nå. Det skjer også opplæring i etterkant. I del 4.2 er enhetsledernes egen vurdering av kompetanse som er gjort i spørreundersøkelsen, tatt med. Økonomisk drift i ubalanse Skien kommune har gjennomført store investeringer som har gitt en kraftig vekst i kapitalutgiftene. Kommunen har et driftsnivå som på sikt ikke vil være bærekraftig. Underskudd i driften er nå løst ved at det er inntektsført store beløp fra fond, men i 2009 ble det brukt mindre fra fond enn det som var budsjettert. 4 De økte kapitalutgiftene er foreslått løst med reduksjon i ordinær drift med årlige kutt på 2 prosent over en fireårsperiode. Ved full virkning i 2012 vil kostnaden på driftsområdene etter planen være redusert med 150 millioner kroner. Kommunalområdene synliggjør gjennom sine handlingsplaner hvordan de skal håndtere reduksjonene. Skien kommune har hatt betydelige investeringer de senere årene og avsluttet i 2008 investeringsregnskapet med 184 millioner i udekket underskudd. Rundt 70 prosent av dette ble dekket ved bruk av ubundet investeringsfond, mens det resterende skulle dekkes i 2009 ved framlegging av egne sluttregnskaper med forslag på finansiering og ved at man får inn allerede vedtatt finansiering på enkelte av prosjektene. 5 Dette ble ikke gjort fullt ut og investeringsregnskapet viste også et udekket underskudd i 2009 på 58 millioner kroner. Ved utgangen av 2009 har kommunen et akkumulert udekket underskudd på 152 millioner kroner. Dette beløpet er dekket inn i forbindelse med behandlingen av årsregnskapet for Et udekket beløp skal føres opp til dekning i investeringsbudsjettet i det året regnskapet legges frem, jf forskrift om årsregnskap og årsberetning 9. Avsetning til bundne fond - spesielt om enhetenes overskuddsfond Kommunens budsjettreglement regulerer avsetninger til disposisjonsfond. Det gir rådmannen rett til å foreta slike avsetninger, som ifølge reglementet normalt kun bør skje dersom det er overskudd i forhold til sektorenes samlede netto ramme. Slik avsetning kan ifølge reglementet uansett kun skje dersom kommunen totalt sett går med regnskapsmessig overskudd eller er i balanse etter avsetningene. Rådmann har fullmakt til å foreta strykninger av sektorenes budsjetterte avsetninger til disposisjonsfond, samt å bruke tidligere avsetninger til disposisjonsfond i tilfeller hvor sektorenes netto ramme viser underskudd. I forbindelse med årsoppgjøret for 2006 ble enhetenes overskuddsfond etablert. 7 Ordningen ble videreført i 2007 og I årsoppgjør for 2008 ble det presisert at både overskudd og underskudd skulle overføres, men maksimalt 3 prosent av brutto driftsbudsjett, og at kommunalsjefen kan vurdere annen fordeling av over- og underskudd mellom enhetslederne. 8 Pleie og omsorgs underskudd ble sett i sammenheng med merinntekt på ressursskrevene brukere og det ble derfor ikke overført. Det har ikke vært føringer på hva overskuddsfondene skal brukes til. Praksis i forhold til enhetenes overskuddsfond er ulik på kommunalområdene. På helse og velferd har de besluttet at enhetene alene ikke kan råde over eget overskuddsfond. 4 Jf Årsmelding 2008 Skien kommune og intern utgave av Årsmelding 2009 Skien kommune. 5 Bystyret sak 94/09 Skien kommune årsoppgjør Bystyret sak 86/10 Skien kommune årsoppgjør Jf Bystyresak 60/07 Skien kommune Årsoppgjør Jf Bystyresak 94/07 Skien kommune Årsoppgjør 2008 Telemark kommunerevisjon IKS 5

11 Bakgrunnen er at de nå har en intern prosess hvor de ser på den interne rammefordelingen, fordi denne nødvendigvis ikke er riktig. De andre har ikke gjort tilsvarende. Rutiner og system for økonomistyring Økonomiavdelingen har utarbeidet rutiner knyttet til økonomi, alle rutinene er samlet i en egen økonomihåndbok. I 2009 ble det utarbeidet røde rutiner i økonomihåndboka, for å fremheve noen av de viktigste rutinene på økonomi. De røde rutinene omfatter økonomistyringsinstruksen, budsjettprosessen og rapporteringsrutinene på drift og investering. Det ble også innført en ordning med avviksmelding, hvor økonomidirektøren rapporterer til rådmannen dersom de røde rutinene ikke blir fulgt. I økonomihåndboka er det utarbeidet rutiner for saksbehandling i investeringssaker. Det er rutiner for saksbehandling i sak og arkivhåndboka. I tillegg er det et delegasjonsreglement, samt et eget reglement for delegering i budsjettsaker. Kommunen har i april 2010 fått et nytt intranett og oppbyggingen av økonomihånboka er noe endret. Det er også en del av rutinene som er blitt endret og justert i forbindelse med overføring til nytt system. I den gamle versjonen av økonomihåndboka lå det rutiner med siste oppdateringsdato fra rundt årsskiftet 2003/2004. I den nye versjonen er en del av de eldste rutinene fjernet og det er foretatt oppdateringer. Vi har sett spesielt på rutiner knyttet til styring og rapportering, budsjett og saksbehandling, herunder også det som gjelder investeringsprosjekter. Disse beskrives nærmere i del 4.3 og Spørreundersøkelse blant budsjett og rapporteringsansvarlige Kommunalsjefene ble orientert om undersøkelsen i forkant og vi foretok tre purringer, for å øke svarprosenten. Undersøkelsen ble gjennomført i februar Det var noen tekniske problemer knyttet til å få åpnet og svart på undersøkelsen, som trolig skyldes sikkerhetsinnstillinger i kommunens datasystem. Dette vanskeliggjorde det å svare på undersøkelsen. Det var som var med i undersøkelsen og vi fikk inn 106 svar, en svarprosent på 73. Det var ikke betydelige forskjeller i svarprosenten mellom kommunalområdene. Svarprosenten for de enkelte områdene og den samlede svarfordelingen er lagt ved som vedlegg 4. I undersøkelsen er mange av spørsmålene formulert som påstander en skal si seg uenig eller enig i. Svarene er gitt på en skala fra 1 helt uenig til 4 helt enig. Kompetanse, opplæring og bistand Vi har her formulert følgende påstander; Jeg har tilstrekkelig kompetanse i forhold til økonomirapportering og budsjett Jeg får tilstrekkelig opplæring i forhold til økonomirapportering og budsjett Jeg ber om hjelp/bistand til økonomirapportering og budsjett hvis jeg har behov for det. Jeg får tilstrekkelig bistand og oppfølging i forhold til økonomirapportering og budsjett I tabell 1 på neste side er prosentandel som har svart 3 eller 4 på påstandene, altså at de er enige, vist. Vi har valgt også å ta med gjennomsnitt, for å si noe om svaret som er mest typisk i fordelingen. Det er variasjon mellom kommunalområdene. På oppvekst er det rundt halvparten som mener at egen kompetanse og opplæringen de får er tilstrekkelig. Andelen som er enig i at den hjelpen/bistanden de får er tilstrekkelig er noe høyere. Ansatte som har svart fra helse og velferd er de som i størst grad opplever å få den bistanden og oppfølgingen de trenger. Her har over 80 prosent svart 3 eller 4 på skalaen, mens det er under 60 prosent for de som er fra bydrift og oppvekst. Det er mest vanlig å bruke økonomimedarbeidere på eget 9 Det var noen feil i e-postaderessene vi mottok fra kommunen. Ut fra kommunens internettsider ble tre navn lagt til, noe som innbar at tre enheter kan ha blitt representert med to personer. Telemark kommunerevisjon IKS 6

12 kommunalområde. Enhetslederne ute på oppvekst bruker i mindre grad ansatte på regnskap og lønn og økonomiseksjonen enn hva enhetslederne ved de andre kommunalområdene gjør. Tabell 1. Andel som har svart 3 eller 4 (enig) og gjennomsnittlig svar på påstandene. Har tilstrekkelig kompetanse Får tilstrekkelig opplæring Ber om hjelp/bistand ved Får tilstrekkelig bistand og oppfølging behov Andel enig 65,7 59,0 97,2 69,5 Gjennomsnitt 2,9 2,8 3,7 3,0 Budsjettarbeid og rapportering på drift Vi har her formulert syv påstander knyttet til budsjett og rapportering på drift. I tabellen nedenfor er påstandene gjengitt. Tabell 2. Andel som har svart 3 eller 4 på skalaen (som er enig) og gjennomsnitt. Andel Gj.snitt enig Regnskapstallene vi får i månedsrapportskjemaet gir et dekkende 71,4 2,9 bilde av økonomisituasjonen for min enhet her og nå Regnskapstallene gir et riktig bilde av utgiftene for min enhet her 68,4 2,9 og nå Budsjettet for min enhet for 2010 er basert på et realistisk grunnlag 35,9 2,3 Budsjettet for min enhet i 2010 er mer realistisk enn det var i ,5 2,2 Tjenestenivået vi har, er tilpasset budsjettet 42,1 2,4 Jeg var involvert i budsjettprosessen for ,3 2,8 Jeg var mer involvert i budsjettprosessen i 2010 enn i ,2 2,4 Tabell 2 viser tydelig at lederne opplever at egne budsjetter ikke er realistiske og at de opplever at tjenestenivået ikke er tilpasset budsjettet. Over 70 prosent er enig i at regnskapstallene gir et dekkende bilde av økonomisituasjonen totalt. Det var litt færre som mente at regnskapstallene ga et riktig bilde av utgiftene. På oppvekst mente flere at regnskapstallene viste et riktig bilde av utgiftene. Dette kan ha sammenheng med problemer ved innføring av ERV, som har resultert i at brukerbetaling (inntekter) for barnehage og skolefritidsordning ikke ble overført automatisk til regnskapet (Agresso). I 2009 har ikke inntektstallene i regnskapet vært oppdatert for skole og barnehage. Oppvekst skiller seg ut fra de andre kommunalområdene ved at færrest er enig i at det er realistiske budsjett og et tilpasset tjenestenivå, her er det under 30 prosent som er enig i påstanden om realistiske budsjett og kun 23 prosent som mener at tjenestenivået er tilpasset budsjettet, for helse og velferd er tallene henholdsvis 40 og 56 prosent. Det er kun 10 prosent som opplever at budsjettet er blitt mer realistisk på oppvekst fra 2009 til 2010, mens det på helse og velferd er 50 prosent som mener det. 63 prosent av de som har svart, opplever at de involveres i budsjettprosessen. Svarene som er gitt indikerer at en del av lederne opplever å være mer involvert i 2010 enn året før. Bydrift er det område hvor flest ledere opplever å være involvert (88 prosent). På bydrift har det skjedd mindre endringer fra 2009, 29 prosent opplever å være involvert. På helse og velferd har 76 Telemark kommunerevisjon IKS 7

13 prosent av lederne svart at de er enig i at de har vært involvert i budsjettprosessen i 2010 og her har også flest opplevd at de har vært mer involvert i 2010 enn i 2009 (56 prosent). På oppvekst har 43 prosent av de som har svart vært enig i at de involveres, mens 34 prosent opplever at de har vært mer involvert i 2010 enn året før. Vi har ikke presisert i påstanden om det gjelder prosessen før vedtak om budsjett i bystyret eller det som skjer etter vedtak. På oppvekst vil mye av fordelingen bl.a. på skole og barnehage være gitt ut fra forholdstall. Rapportering og budsjett på investeringsprosjekter Totalt er det 10 som har svart at de har rapportert på investeringsprosjekter. Dette er et lavt antall svar, noe som gir større usikkerhet ved svarene. Påstandene er gjengitt i tabell 3 nedenfor. Ut fra svarene som er gitt, brukes regnskapstallene i rapporteringen, og de gir et ganske dekkende bilde av økonomisituasjonen for prosjektet. Rapporteringsansvarlig har i hovedsak vært med på å utarbeide budsjettet og det er gjort gode utredninger av de økonomiske konsekvensene og risikofaktorene i prosjektene er i stor grad kjent for politikerne. Flertallet av de som har svart mener at prosjektet ikke er budsjettert ut fra en minimumskostnad. Se for øvrig også vedlegg 4. Tabell 3. Andel som har svart 3 eller 4 på påstandene (som er enig) og gjennomsnitt. Andel Gj.snitt enig Vi bruker regnskapstall fra Agresso i økonomirapportering for 100 3,9 prosjektet Regnskapstallene i Agresso gir et dekkende bilde for 77,7 3 økonomisituasjonen for prosjektet her og nå Jeg var aktivt med på å utarbeide budsjett for prosjektet 77,7 3,2 Det er gjort gode utredninger av økonomiske konsekvenser ved 100 3,7 utarbeiding av budsjett I budsjettet er det tatt høyde for markedsforhold (prisutvikling 88,9 3,6 mm) som kan ha betydning for prosjektet Risikofaktorene knyttet til økonomi ved prosjektet er/var kjent for 77,8 3,2 politikerne Prosjektet er budsjettert ut fra en minimumskostnad 40 2,3 Utredning av økonomiske konsekvenser Blant de som har svart er 11 fra bydrift, 11 fra helse og velferd og syv fra oppvekst, totalt 29. Det var bare de som hadde hatt saker til politisk behandling med økonomiske konsekvenser som skulle svare på disse spørsmålene. De fleste har selv foretatt utredning av økonomiske konsekvenser, men 10,7 prosent (tre personer) har svart at det ikke er foretatt slik utredning. I tillegg har 7 prosent (to personer) svart at de ikke selv har foretatt utredning, men de har ikke opplyst om hvem som har gjort det. Vi har også her utformet påstander knyttet til utredning av økonomiske konsekvenser, disse er gjengitt i tabell 4. Flertallet mener å ha god kjennskap til kommunens rutiner knyttet til saksforberedelse, men det er færre som mener at de bruker rutinene aktivt og under halvparten opplever at rutinene er tilstrekkelig. Når det gjelder kjennskap til rutiner for investeringsprosjekter er det flere som har svart enn de som rapporterer på investeringsprosjekter. Ser vi kun på de som rapporterer på investeringsprosjekter, har de fleste kjennskap til rutinene. Telemark kommunerevisjon IKS 8

14 Tabell 4. Andel som har svart 3 eller 4 på påstandene (som er enig) og gjennomsnitt. Andel enig Gj.snitt Jeg har god kjennskap til kommunens rutiner knyttet til 72,4 3 saksforberedelse Jeg har god kjennskap til kommunens rutiner knyttet til 34,4 2,3 investeringsprosjekter* Rutinene brukes aktivt i saksforberedelsen/prosjektet 57,7 2,7 Rutinene som er utarbeidet er tilstrekkelige 43,5 2,5 I sakene/prosjektene er det blitt gjort gode utredninger av 76 3 økonomiske konsekvenser for tiltaket/prosjektet Vi har fått den bistanden vi ha hatt behov for i arbeidet 57,7 2,7 *Svarene er her misvisende fordi det er en del som har svart, som ikke rapporterer på investeringsprosjekter. 4.3 Budsjett og økonomirapportering Budsjettprosessen Administrasjonen legger frem forslag til budsjett som presenteres for bystyret. Rådmannens forslag behandles i formannskapet som fastlegger inntekter og netto rammer på kommunalområdene, samt finanskostnader ved nye investeringer. Budsjettet behandles videre i hovedutvalgene som foretar detaljbudsjettering på eget kommunalområde. I hovedutvalgene legges handlingsprogrammene frem av administrasjonen. Bakgrunnen for detaljbudsjetteringen er rammene formannskapet har lagt og handlingsprogram for de ulike områdene som administrasjonen legger frem. Budsjettet behandles deretter i formannskapet som innstiller til endelig budsjettvedtak i bystyret. Etter at budsjettet er vedtatt utarbeides detaljbudsjettet på enhetsnivå administrativt. Skien kommune har utarbeidet et årshjul som ivaretar budsjettprosessen. Årshjulet tidfester aktiviteter og aktører i det årlige plan-, budsjett- og rapporteringsarbeidet. Tanken bak årshjulet er blant annet å se de ulike aktivitetene i sammenheng ved at informasjonen fra regnskapsavslutningen brukes i forbindelse med budsjettrevisjon og dette brukes videre i arbeidet med neste års budsjett. Årshjulet er lagt inn under rutine for budsjettprosessen. I rutinen er det beskrevet hva en vil oppnå; at ledere utarbeider realistiske budsjett, at endringer er balanserte og realistiske, at alle ledere kjenner eget budsjett, at aktiviteten skal justeres etter budsjettvedtak og evt. påvirkning skjer før budsjettvedtak. Økonomiseksjonen har tatt opp etterlevelsen av årshjulet i ledergruppa og det er ifølge økonomidirektøren fattet vedtak om at årshjulet skal følges. Ifølge kommunalsjefene på oppvekst og bydrift startet arbeidet med budsjett for 2010 i juni 2009 i forbindelse med budsjettseminaret som økonomiseksjonen arrangerer for alle enhetsledere og det meste av arbeidet i enhetene gjøres i perioden august til oktober. På oppvekst hadde en i august en samling for utvalgte enhetsledere fra alle områder, tillitsvalgte og økonomiseksjonen. Denne samlingen startet det interne arbeidet med budsjett på oppvekst. På helse og velferd opplyste kommunalsjefen om at de jobber kontinuerlig med budsjett, slik at arbeidet på høsten 2009 ikke var så omfattende. I økonomihåndboka under rutinen for utarbeiding av budsjett, står det at økonomiseksjonen kan utarbeide enhetsrammer på forespørsel etter samme mal som rammene for kommunalsjefområdene. Disse består av; basis (forrige års budsjett videreført med varige budsjettjusteringer og prisjustering), endringer i bunden drift og nye tiltak. (Merk; Telemark kommunerevisjon IKS 9

15 utarbeidelse av enhetsrammer gjelder det administrative arbeid med budsjett som skjer etter at bystyret har vedtatt budsjett.) Det presiseres i rutinen at kommunalsjefen har ansvar for den endelige enhetsrammen. Det har vært gjennomført to budsjettrevisjoner i Vi har her fokusert på endringer som er gjort i forhold rapporterte avvik på drift. Den første var i mars og var planlagt da budsjettet ble lagt, fordi en ikke fikk med alle tiltak i det opprinnelige budsjettet. 10 Denne omhandlet også tiltakspakken og nye anslag på statlige overføringer. I saken er det med informasjon fra rapportering på økonomi for kommunalområdene hvor en melder om en foreløpig prognose på avvik på drift på til sammen 17,5 millioner kroner på helse og velferd og bydrift. Det er antydet at avviket kan være høyere. Det vedtas at dette behandles i forbindelse med ny budsjettrevisjon etter at revidert nasjonalbudsjett er vedtatt. Den andre budsjettrevisjonen var i juni. 11 Her melder kommunalsjefene på oppvekst, helse og velferd og teknisk om et forventet avvik på til sammen 33,2 millioner. 12 Det redegjøres for foreslått inndekning og innsparingstiltak. På teknisk er det påpekt at inndekning må skje gjennom å redusere antall ansatte og kutte i tjenestene, men det skisseres ikke hvor. I revisjonen i juni blir driftsbudsjettene til helse og velferd og oppvekst styrket. Budsjettdokumenter Administrasjonen utarbeider et budsjettgrunnlag som rådmannen legger frem for bystyret. I tillegg utarbeider administrasjonen dokumenter til en kommunal handlingsplan som gjelder for fire år og som rulleres årlig. Handlingsplanen består av handlingsprogram, dokument 1 med kommunens totale økonomiske ramme til fordeling på kommunalområdene og dokument 2 som viser oppbygging av rammene på kommunal-/hovedutvalgsområde. Tidligere år har administrasjonen utarbeidet en samlet handlingsplan for kommunen, men i 2010 ble bare deler av dokumentet utarbeidet. Mye av tekstdelen blir utarbeidet gjennom den politiske behandlingen av budsjett. Det er egne budsjettdokumenter fra posisjonen og opposisjonen som tar utgangspunkt i tallgrunnlaget fra administrasjonen. Budsjettdokumentene ligger ikke samlet på kommunens internettsider, men vedtak og en del av dokumentene er lagt under sakskart og protokoller. Her ligger ikke alt av dokumenter fra budsjettbehandlingen, noe er kun trykte vedlegg og noen deles ut i møtene. Budsjettforslaget som formannskapet vedtar, blir lagt ut til offentlig ettersyn før behandling i bystyret. Vedleggene til dokument 1 som administrasjonen utarbeidet både i 2009 og 2010 er satt opp ulikt nå det gjelder budsjettet for drift. I 2010 er ikke regnskapstallene med. Når det gjelder investeringsprosjekter er det begge årene kun vist budsjett i økonomiplanperioden. Kommunalområdene utarbeider forslag til handlingsprogram som er grunnlag for budsjettbehandlingen på kommunalområdene. I grove trekk beskriver handlingsprogrammet organiseringen av kommunalområdet, utfordringer i budsjettåret, status på tiltak, målsettinger/prioriteringer, endringer i budsjettet og hvordan området skal foreta den pålagte innsparingen. Formen er noe ulik på kommunalområdene. I tilknytning til budsjettbehandlingen i 2010 ble det også utarbeidet et notat fra administrasjonen hvor det ble gjort en analyse for å kvalitetssikre hovedutvalgenes budsjettforslag. Det var formannskapet som ga rådmannen i oppdrag å utarbeide notatet, for å 10 Jf bystyresak 43/09 Budsjettrevisjon 11 Jf bystyresak 94/09 Revidert nasjonalbudsjett og ny budsjettrevisjon. 12 Det er forskjell mellom avvik meldt fra teknisk her og avvik meldt i økonomirapporten i mai, men vi har ikke undersøkt hvorfor. Telemark kommunerevisjon IKS 10

16 sjekke ut at hovedutvalgene holdt seg innenfor sine respektive rammer, og for å synliggjøre hvordan eventuelle endringer påvirker aktivitetene på hovedutvalgsområdene. I notatet påpekes det at det er store endringer på oppvekst, men at de er gjort innenfor rammen. Administrasjonen synliggjør hva kuttet som gjøres innebærer i årsverk. For helse og velferd er det en endring som en i notatet antar ligger utenfor hovedutvalgets ramme. På de andre områdene er det ingen endringer eller endringer som er gjort opp i balanse. Budsjettvedtak Innstilling til punkt 1 i vedtak om årsbudsjett er; Årsbudsjett og økonomiplan vedtas med inntektsrammer, finans og netto utgiftsrammer som vedtatt i formannskapets møte 26. oktober 2009 i sak 67/2009. Vedtaket har flere punkt. Formen på innstilling til vedtak var lik i budsjettet for 2010 og I 2009 var vedtaket supplert med en tabell som viste noen av hovedtallene fra budsjettet. I 2010 var ikke beløpet på rammene som ble vedtatt med i vedtaket. Grunnlag for årsbudsjett Inntektsanslaget fra administrasjonen tar utgangspunkt bl.a. i forutsetningene som legges til grunn i statsbudsjettet i tillegg til lokale forhold. I budsjett for 2009 ble ikke administrasjonens forslag til inntekter endret, men dette ble gjort i 2010 på bakgrunn av økt skatteinngang i 2009, som ble kjent sent på året. Samtidig med at skatteinntektene ble økt, justerte en også inntektsutjevningen. I budsjettet for 2010 har kommunen lagt inn en deflator på 3,2 prosent, deflatoren for kommunene i statsbudsjettet er på 3,1 prosent. Skien kommune vekter lønnsveksten noe mer enn det gjøres i de statlige beregningene av deflatoren og operere med en lavere prisvekst enn det er gjort i statsbudsjettet. Økonomiseksjonen har de senere årene hatt fokus på at kommunens budsjetter skal være realistiske og hadde i 2007 et eget prosjekt med pleie og omsorg. Helse og velferd har ifølge kommunalsjefen innført lederavtaler hvor økonomi er et sentralt element. Tett oppfølging på økonomi mener kommunalsjefen vil gi enhetsledere ekstra insentiv til å få på plass realistisk budsjett for egen enhet. De jobber også ifølge kommunalsjefen med å få til en riktig fordeling av budsjett på enhetsnivå. Dette gjør at de har holdt tilbake midler, for å kunne få til en mest mulig riktig fordeling. Den enkelte enhet har derfor ikke fått realistiske budsjett, men kommunalsjefen mener at de samlet på kommunalområdet har et realistisk budsjett. Det å holde tilbake midler er ikke gjort for de andre kommunalområdene. I årsmelding 2008 står det at regnskapet for 2008 viser at 50 enheter gikk med overskudd og 90 enheter med underskudd. Videre står det; Det er nok slik at fordelingen av budsjettet mellom enheter innenfor fagavdelinger ikke har vært helt reelt slik at antall enheter med over- og underskudd ville gått ned, dersom man gikk igjennom tallene med en vurdering på hvilke over- og underskudd som skyldes drift og hvilke som skyldes intern budsjettpraksis. Kommunalsjefen på oppvekst mener at rammene på oppvekst er stramme, men at de har fått til en rettferdig fordeling. På ett område, barnevern, mener imidlertid kommunalsjefen at budsjettet trolig ikke realistisk. I 2009 var det klart at barnevernet fikk et merforbruk, men det var usikkerhet rundt hvorfor kommunen hadde så mange saker. I budsjettrevisjonen i juni ble barnevern tilført midler. Det ble i løpet av høsten igangsatt en del tiltak, som en ville avvente effekten av og det ble foretatt en kartlegging for å se om det var noe de kunne gjøre i selve Telemark kommunerevisjon IKS 11

17 saksbehandlingen for å spare penger. I påvente av dette ble det ikke gjort ytterligere endringer i budsjettet for 2010 i forhold til barnevern, men det skal tas i budsjettrevisjon. Kommunen har til nå ikke sendt inn alle refusjonskrav til staten, bl.a. ikke for bosetting av enslige mindreårige flyktninger til BUFetat (barne-, ungdoms- og familieetaten). Arbeidet med å sende inn refusjonskravene er igangsatt og kan få betydning for økonomien til barnevernet. Administrasjonen har gjennom økonomirapporteringene i 2009 orientert politikerne om at inntektene til avfallanlegget Bjorstaddalen er budsjettert for høyt. Inntektene til avfallsanlegget har også tidligere år vært satt for høyt. Ved årsoppgjøret for 2005 hadde Bjorstaddalen en inntektssvikt på 7 millioner kroner og det ble i vedtak om årsoppgjøret presisert at det ville bli fremmet en egen sak for en langsiktig løsning av problematikken rundt Bjorstaddalen. Vi har ikke sett at det er fremmet en slik sak. Budsjettene for Bjorstaddalen er i stor grad videreført uten at det er foretatt justeringer i forhold til regnskapstallene eller de endrede betingelsene for deponering. Unntaket er i 2006 hvor budsjettet ble revidert og resultatet ble omtrent som revidert budsjett. Det reviderte budsjettet ble imidlertid ikke videreført, slik at i 2007 var inntektene lavere enn budsjettert. I 2008 ble også budsjettet videreført, men dette året var resultatet omtrent som budsjettert. I 2009 ble inntektene 6,6 millioner kroner lavere enn budsjettert, og også i 2010 meldes det om forventet mindreinntekt for anlegget. Det ble i 2009 innført et varslet deponiforbud. Det har vært noe usikkerhet knyttet til om det ville bli gitt dispensasjoner i en overgangsfase og hvilke konsekvenser forbudet ville få for anlegget. I budsjettene for 2009 og 2010 er det ikke tatt høyde for konsekvensene av deponiforbudet, men administrasjonen jobber med en egen sak på Bjorstaddalen. I behandlingen av økonomirapporten for februar 2009 i teknisk hovedutvalg, ble administrasjonen bedt om å fremme sak med forslag til eventuell annen driftsform for anlegget eller forslag til tiltak for å kompensere for bortfall av inntekter. Tidspunktet for når sak skulle fremmes ble forskjøvet til første halvår Bystyret vedtok at mindreinntektene til Bjorstaddalen skulle salderes i regnskapsavslutningen. 13 Kommunalsjefen på bydrift opplever at rammene er trange i utgangspunktet, men at fordelingen er grei. De har tidligere hatt en gjennomgang som har sikret det. Budsjettering på investeringsprosjekter Vi har ikke sett på budsjetteringsrutinene for investeringsprosjekter eller selv foretatt undersøkelsen i enkeltprosjekt, men har undersøkt noen forhold knyttet til budsjett i investeringsprosjekter. Ifølge eiendomssjefen er en hovedutfordring i arbeidet med budsjett i investeringsprosjekt at det første estimatet blir gitt for stor betydning i utarbeiding av budsjett. Et første estimat er ikke ment som grunnlag for et reelt budsjett. Tallet som skal danne grunnlag for budsjett må det brukes mer tid på å utarbeide, enn den tiden en har på et første estimat. Ifølge eiendomssjefen vil det variere hvilke usikkerhetsmarginer det budsjetteres med. De tar utgangspunkt i HolteProsjekt for budsjettering i prosjekter, men tar også hensyn til den totale rammen for prosjektet. Variasjoner vil derfor skyldes bl.a. ulikheter i prosjekter og endringer som gjøres i den politiske behandlingen. Dette kan føre til at marginene som legges til grunn i endelig budsjett, er lavere enn det som beregningene ut fra HolteProsjekt tilsier. Hovedregelen i Skien kommune er at utgifter til prosjektering skal ligge i investeringsbudsjettet. Det vil være tilfeller der et driftsbudsjett er helt nødvendig, for 13 Bystyresak 145/09 Bjorstaddalen fremtidig drift og investeringsbehov. Telemark kommunerevisjon IKS 12

18 eksempel til dekning av rene driftskostnader eller når en vedtatt investering blir strøket etter prosjekteringsfasen. Det har ifølge økonomidirektøren tidligere vært opprettet et fond for å dekke prosjekteringskostnader hvor en vedtatt investering blir strøket etter prosjekteringsfasen. Dette fondet har blitt brukt opp og ikke styrket igjen, men det er opprettet et slikt fond i behandlingen av årsoppgjøret for 2009, bystyresak 86/10. Regnskapstall fra 2010 viser at det er ført mindre beløp i investeringsregnskapet som skulle vært i driftsregnskapet, dette dreier seg om kommunal bevertning, klær og opplæring. Håndtering av reduksjon i rammene I handlingsprogrammene har kommunalområdene synliggjort hvordan de skal håndtere de planlagte budsjettkuttene. I 2010 er det i mindre grad enn tidligere foretatt flate kutt og dermed synliggjort på oppgaver hva kuttene innebærer. Det er ikke utarbeidet alternative forslag til kutt i budsjettene. På helse og velferd jobber de aktivt med å se på bruk av variabel lønn. Det er ifølge kommunalsjefen gjennomført prosesser hvor ledere i boliger med ulik bruk av variabel lønn møtes og diskuterer for å få større bevissthet rundt bruk av variabel lønn og bedre utnytting av ressurser. Kommunalsjefen mener de ser at dette virker, og de skal gjøre tilsvarende for sykehjemmene, hvor de har utfordringer i forhold til å få på plass realistiske budsjett. De har også gjennomført en omorganisering av hjemmetjenestene for å få gjennomført pålagte innsparingskrav. På oppvekst har de ifølge kommunalsjefen hatt en gjennomgang for å se på om ytre tjenester som spes.ped og pp-tjenester har for mye ressurser, slik at det kan overføres mer til andre enheter. De skal også se på arbeidsmetode og ressursbruk, om de bruker ressursene riktig eller om de kan overføre mer direkte til tjenesteyting. Rutiner på rapportering Administrasjonens rapporteringsrutiner er beskrevet i økonomihåndboka og omfatter: Det er månedsrapportering på drift. For 2010 er det i oversikten over frister, satt opp hvilke rapporter som skal behandles i formannskapet og bystyret og når de skal behandles. Det er intern kvartalsrapporteringer på investeringsprosjekter til økonomiavdelingen. Dersom prognosene for prosjektet viser avvik fra vedtatt budsjett, skal det umiddelbart rapporteres om dette og det skal foreberedes sak til bystyret på dette. 14 Sluttrapportering for investeringsprosjekter vedtatt av bystyret skal skje en gang pr år, som del av Skien kommunes årsmelding. På intranettet til Skien kommune er rapportering også omtalt i bystyrets vedtak om delegering av budsjettmyndighet av 25. januar 2000; Økonomirapporter til formannskap hver måned. Det er formannskapets ansvar å forelegge rapportene for bystyret når det anses nødvendig. Hovedutvalgene skal få forelagt økonomirapporter minimum annen hver måned med forbruk så langt i året og med prognose for resten av året. Rapporthyppigheten gjelder kun dersom det ikke skjer uforutsette, større, vesentlige avvik. Slike avvik skal rapporteres løpende. Det presiseres her ikke om det er rapportering på drift eller om det er rapportering både på drift og investeringer. 14 Det er egne rutiner for gjennomføring av investeringsprosjekter. I henhold til disse skal det rapporteres månedlig til oppdragsgiver. Telemark kommunerevisjon IKS 13

19 Økonomirapportering på drift til politisk behandling I 2009 ble det orientert om rapportering på økonomi på drift for bystyret i forbindelse med budsjettrevisjon i mars og juni, samt i desember under budsjettbehandlingen, hvor rapporten ble delt ut til bystyremedlemmene. Formannskapet behandlet åtte månedsrapporter på drift, alle rapportene er tatt til orientering. Rapporten som ligger ved saksfremlegget viser netto avvik. I formannskapet deles det i tillegg ut excelark som viser avvik på inntekter, utgifter og netto avvik. Det er også behandlet økonomi-/kvartalsrapporter på kommunalområdene i hovedutvalgene. Vi har her kun sett på dokumentene som ligger elektronisk i saksfremlegg og protokoll. Form og hyppighet varierer på de tre kommunalområdene. I rapportene til hovedutvalgene som vi har sett, gis det mer informasjon enn i økonomirapportene til formannskapet. I hovedutvalgene til oppvekst og helse og velferd er rapportene tatt til orientering, mens teknisk hovedutvalg ba om en sak knyttet til merforbruket ved første rapportering i Etter dette omfattet administrasjonens innstilling bl.a. forslag til inndekning. Fra og med juni inneholdt månedsrapporteringsskjemaet en egen kolonne for inndekning av avvik. Ordningen er ikke fulgt opp av alle og det er sendt melding om dette fra økonomiseksjonen. I rutinen er det ikke spesifisert hva som legges i begrepet inndekning. Enkelte kommentarer gitt i månedsrapporteringene kan tyde på at det er ulik oppfatning av hva som legges i begrepet inndekning. På helse og velferd ønsker en ikke å snakke om avvik eller inndekning hvis en kan dekke inn avviket selv. Økonomiseksjonen mener at om en har merforbruk på et område, som kan dekkes inn på et annet innenfor enhetens ramme, skal dette synliggjøres i rapporten. Noen av økonomimedarbeiderne melder om at dette med inndekning/avvik ikke er helt klart for alle lederne. Det er kommentarer i rapportene som tyder på at innholdet ikke er helt korrekt, blant annet kommenteres et merforbruk uten at det meldes avvik. Tallgrunnlaget brukes likevel for å beregne det samlede avviket. Enkelte enhetsledere på bydrift melder om et merforbruk tidlig og dette merforbruket rapporteres omtrent på samme nivå gjennom året, uten at det i rapporteringene synliggjøres tiltak for å holde budsjett. I behandlingen i hovedutvalget ble imidlertid dette gjort. På oppvekst har de nå innført faste møter med kommunalsjef og økonomimedarbeiderne for å gjennomgå rapporteringen før den går til politisk behandling. De har også avdekket underrapportering i 2009, noe som viser behov for opplæring. Dette vil bli fulgt opp i I månedsrapporteringen for februar 2009 meldte enhetene om et negativ avvik på 46,6 mill. Avvikene i mars og mai økte til over 50 millioner, og avvikene ble redusert frem mot årsslutt. Omorganiseringen og opprettelse av nye ansvarsnummer har gjort rapporteringene noe mer usikre i Etter budsjettrevisjonen i juni, ble de meldte avvikene ytterligere redusert. Månedsrapporteringen i desember viste et avvik på drift på 16 millioner kroner, samtidig som det var meldt om en inndekning på 14,5 millioner kroner, slik at det negative avviket var på 1,5 millioner kroner. Totalt forventet en et positivt avvik på 11,1 millioner kroner (overskudd) pga økte skatteinntekter. I 2009 ble deler av avviket på oppvekst forklart med manglende helårsvirkning av innsparingstiltak. Innsparingen har sammenheng med de endringer som ble gjort som følge av gjennomgangen av skolestrukturen i kommunen var i så måte et ekstra spesielt år på oppvekst, både som følge av etableringen av nytt kommunalområde og endringene i skolestrukturen. Manglende helårsvirkning er ikke omtalt i saksfremlegget til Telemark kommunerevisjon IKS 14

20 budsjettbehandling i hovedutvalget. Ifølge økonomidirektøren var det opprinnelig tenkt at oppvekst skulle finansiere dette via overskuddsfond. I budsjettrevisjon i juni, fikk oppvekst tilført midler for å veie opp deler av den manglende helårsvirkningen i Midlene ble tilført for å motvirke kutt i personalet som jobber direkte mot barn og unge og gjaldt I tabell 5 er avvik mellom regnskap og revidert budsjett 15 satt inn sammen med avvik meldt i rapporteringsskjemaet for desember, samt restavviket enhetslederne meldte om etter inndekning. Avviket er ut fra revidert budsjett, som omfatter administrative budsjettjusteringer. I kommunen blir det gjort mange administrative budsjettjusteringer. Det gjøres også en del interne overføringer, som kan vanskeliggjøre oversikten. Vi har ikke sett nærmere på dette eller på hvem som godkjenner overføringene. Tabell 5. Forskjeller mellom rapportert forventet resultat i desember og regnskap. Avvik mellom regnskap og revidert budsjett Avvik meldt i rapportering des (skjema) Restavvik etter inndekning des (skjema) Sentraladministrasjonen 5,9 5,7 5,7 Oppvekst - 13,1-6,1-2,8 Kultur 0,7 0 0 NAV og Helse og sosial 0,1 3,5 4,5 Helse og Velferd 5,4-2,6-0,7 Ingeniørvesenet - 6,8-13,8-9 Byutvikling 0,3-0,1 0 VAR - 9-2,6 0,7 Sum drift - 16, ,5 Negativt avvik er merforbruk eller mindreinntekt i forhold til budsjett. Også i 2008 var det forskjell mellom hva regnskapet viste og hva rapporteringen ved slutten av året viste. Her var det særlig teknisk sektor som hadde avvik. Månedsrapporten for desember 2008 viste en negativ driftsprognose på kommunalområdene på 34 millioner kroner. Tilsvarende tall i regnskapet var på 59,8 millioner kroner. Økonomidirektøren mener at kvaliteten på månedsrapporteringene på drift har blitt bedre. På helse og velferd skal de i ifølge kommunalsjefen i 2010 prøve ut rapportering på virksomhetsledernivå. Dette mener de vil gi en mer helhetlig rapportering og at kvaliteten på rapporteringen vil bli bedre. I årsberetningene til kontrollutvalget påpeker revisjonen at en i 2009 har vært på etterskudd med bokføringen. Rapportering investeringsprosjekter Økonomiseksjonen har hatt spesielt fokus på oppfølging av rapportering på investeringsprosjekter. Oppfølgingen av rapporteringsrutinene internt på eiendomsenheten har også blitt strammet inn. I henhold til rutinene skal det for hvert kvartal leveres et skjema for 15 Revidert budsjett er budsjett hvor det også er foretatt administrative budsjettjusteringer, altså ikke nødvendigvis det reviderte budsjettet som ble vedtatt av bystyret i juni. Telemark kommunerevisjon IKS 15