L Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Transkript

1 L Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). 24. (657)(når enkeltvedtak skal grunngis). Note (657) 24 ble endret ved lover 19. juni 1969 nr. 54 og 27. mai 1977 nr. 40. Den ble noe justert ved lov 12. januar 1995 nr. 4, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s og s. 61. De viktigste forarbeider til 24 er Forvaltningskomiteen 1958, s og s. 444, Ot.prp. nr. 38 ( ) s , og Ot.prp. nr. 3 ( ) s , jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s Om 24, se Frihagen, Forvaltningsloven 1986 s og Woxholth, Forvaltningsloven 2011, s , Frihagen, Forvaltningsrett 1992 bind II, s og s , Graver, Forvaltningsrett 2007, s , Eckhoff og Smith 2010, s og Bernt og Rasmussen 2010, s Enkeltvedtak skal grunngis. (658) Forvaltningsorganet (659)(660) skal gi begrunnelsen (661) samtidig med at vedtaket treffes. (662)(663) Note (658) 24 fastsetter bare når parten har rettslig krav på å få skriftlig begrunnelse. Det er intet i veien for at myndighetene gir begrunnelse selv om parten ikke har krav på det. Det vil følge av prinsippene for god forvaltningsskikk at myndighetene i noen grad må begrunne avgjørelser og uttalelser ut over det som følger av 24 direkte. Dessuten vil myndighetene i noen grad ha plikt til å gi parten en nærmere orientering etter 11, jf. også 16 og 17 første og tredje ledd. Note (659) Begrunnelsen må formelt gis av det organ som treffer avgjørelsen. Note (660) Det antas at etter 24 vil medlem av kollegialt organ som ikke har samme syn som de andre når det gjelder begrunnelse, men som stemmer for det som blir organets vedtak, måtte utarbeide særvotum. Der det er dissens om vedtaket, vil imidlertid neppe mindretallet ha noen egen grunngivningsplikt. Se nærmere om begrunnelsesplikt i kollegiale organer; Bernt og Overå 2011, s (kommentar til opphevelsen av unntaksregelen i fvl. 26 for kommunale organer) og Bernt, Overå og Hove 2002, s Note (661) Det er ikke noe til hinder for at det organ som avgjør saken, nøyer seg med å vise til førsteinstansens begrunnelse eller skriftlig innstilling fra sekretariatet eller lignende, og erklærer at en er enig i det vesentlige og i resultatet. Note (662) Kravet om samtidig begrunnelse ble formulert som alminnelig hovedregel ved revisjonen i Det gjelder selvsagt bare så langt ikke annet fremgår av særlov. Se her lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høgskoler ( universitets- og høyskoleloven eller uhl. ), som fastsetter etterfølgende begrunnelse på begjæring som lovens regel ved eksamenssensur her. Se nærmere om dette; Bernt, Universitets- og høyskoleloven av 2005 med kommentarer, Bergen 2006, s Note (663) Det er forutsetningen etter 24 første ledd at begrunnelsen skal utformes som et direkte ledd i vedtaket i saken. Se om de særlige problemer ved gjennomføringen av dette i kollegiale organer; Bernt og Overå 2011, s Side 1/7

2 I andre saker enn klagesaker (664) kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. (665)(666)(667)(668) Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. En part kan likevel kreve begrunnelse (669) gitt etter at vedtaket er truffet. (670)(671) Krav om begrunnelse må framsettes i løpet av klagefristen eller om ingen klagefrist løper senest 3 uker etter at parten mottok underretning om vedtaket. Bestemmelsene i 29, 30 og 31 gjelder tilsvarende. (672)(673) Note (664) Alle enkeltvedtakene ved klageinstansen, i klagesaker skal således begrunnes etter 24 første ledd, selv om parten fullt ut får medhold eller saken gjelder fordeling av tilskudd eller lignende mellom flere. Beslutning av førsteinstansen i medhold av fvl. 33 om å endre sin tidligere avgjørelse etter klage, er å regne som vedtak i «klagesak». Også slike vedtak må således automatisk begrunnes etter 24 første ledd. Det samme gjelder overordnede organs omgjøring etter 35 første ledd. Note (665) Ved full innvilgelse av en søknad gjelder således ikke reglene om samtidig begrunnelse etter 24 første ledd. Delvis innvilgelse av en søknad er ikke unntatt etter bestemmelsene. Det er likevel antatt å dekke tilfelle hvor parten har søkt om tilskudd eller lignende uten si noe om beløp, og forvaltningen fastsetter et bestemt beløp i samsvar med regler og praksis, jf. Ot.prp. nr. 3 ( ) s. 86. Også i forhold til en slik søker må det likevel være et vilkår for å unnlate å gi samtidig begrunnelse at det ikke er grunn til å tro at vedkommende «vil være misfornøyd med vedtaket». Saken i Ombudsmannens årsmelding 1980 s. 101 gjaldt en fisker som bare hadde fått delvis tilskudd fra Garantikassen for lottfiskere. Sivilombudsmannen la til grunn at Garantikassen her skulle gitt begrunnelse etter 24 første ledd. Sivilombudsmannen hadde «.. vondt for å se at det var grunn til å tro at A ville være fornøyd med delvis innvilgelse av kravet om tilskudd». Note (666) Klageavgjørelser skal begrunnes uansett om parten får medhold eller ei, se note 664 foran. Note (667) Kravet om automatisk samtidig begrunnelse etter 24 første ledd må leses i sammenheng med 23 og 27. Disse viser at det ikke er plikt til å treffe vedtaket skriftlig dersom dette «av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt», og heller ikke plikt til å gi parten skriftlig underretning der det er «særlig byrdefullt» eller saken «haster». 24 må forstås slik at myndighetene kan vente med å utforme begrunnelsen der vilkårene for å treffe muntlig vedtak eller å unnlate å meddele parten vedtaket skriftlig, er til stede. Ut fra 27 første ledd tredje punktum, sml. 24 annet ledd tredje punktum, må parten i så fall ha krav på en skriftlig begrunnelse senere dersom han eller hun krever det. Note (668) Dersom parten ikke har fått den samtidige begrunnelse som han eller hun har krav på, vil vedtaket etter forholdene kunne kjennes ugyldig. Med mindre domstolen finner at vedtaket er kurant og ikke reiser tvil av betydning, må det gjerne antas at det at forvaltningsorganet ikke har utformet en slik begrunnelse samtidig med at vedtaket ble truffet, er en svikt ved saksbehandlingen som kan ha influert på vedtakets innhold som angitt i 41. Note (669) Loven stiller ingen formkrav til begjæring om begrunnelse. Den bør imidlertid være skriftlig, rettet til organet som traff avgjørelsen og undertegnet. Note (670) Side 2/7

3 Ved lov 12. januar 1995 nr. 4 ble bestemmelsen endret slik at en part alltid skal kunne kreve etterfølgende begrunnelse av enkeltvedtak der forvaltningsorganet ikke har plikt til å gi samtidig begrunnelse, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s. 37 og 61. Note (671) Man sløyfet unntaket for de tilfelle der vedtaket «er i samsvar med bestemte krav eller ønsker» parten hadde formulert. Bakgrunnen var en uttalelse fra Sivilombudsmannen hvor det ble pekt på at dette gjorde bestemmelsen unødig komplisert og at det neppe ville reise noen problemer å sløyfe unntaket som i enkelte tilfelle kunne virke mindre rimelig, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s Note (672) Unnlatelse av å gi etterfølgende begrunnelse etter 24 annet ledd vil ikke så lett kunne ha påvirket vedtakets innhold slik at vedtaket kan kjennes ugyldig etter 41. Også her kan det nok likevel tenkes at vedtaket blir ugyldig. Det kan for eksempel pekes på at parten lettere kunne nådd frem med en klage eller fått vedkommende organ til å omgjøre sitt vedtak, dersom han eller hun kunne påvise at myndighetene har vurdert feil. Note (673) Spørsmål om begrunnelsesplikten har vært oppfylt, vil kunne bli et ledd i overprøvingen i en klagesak, i en sak for Sivilombudsmannen eller i en rettssak om det vedtak saken gjelder. Parten vil ikke ha separat klagerett over at han eller hun ikke har fått begrunnelse etter 24, slik som ved avslag på dokumentinnsyn etter særregelen i 21 annet ledd, jf. offentleglova 32. Parten kan neppe heller anlegge særskilt søksmål for domstolene for å prøve å få gyldigheten av avslaget på hans eller hennes krav om begrunnelse. Grunngiing kan unnlates (674) i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter 19(675) ikke har krav på å bli kjent med. (676) I tilfelle som går inn under 19 første ledd bokstav d, (677) skal begrunnelse på anmodning gis en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det, likevel slik at muntlig orientering kan tre istedenfor skriftlig grunngiing. Note (674) Begrensningen etter 24 tredje ledd gjelder så vel ved samtidig begrunnelse etter 24 første ledd som ved etterfølgende begrunnelse etter 24 annet ledd. Note (675) Det vises ikke til 18 a og 18 b her. Forvaltningen kan ikke unnlate å gi begrunnelse etter 24 første ledd eller 24 annet ledd under henvisning til at det gjelder vurderinger som stammer fra organets egne undersøkelser og interne dokumenter. Note (676) Forhold dekket av taushetsplikt etter 13 første ledd nr. 1 eller 2 vil kunne være unntatt fra partenes innsynsrett etter reglene i 19 slik at det kan begrense begrunnelsesplikten etter 24. Taushetsplikten vil også i seg selv kunne være et moment ved tolkningen av rekkevidden av 19 i det konkrete tilfelle. Etter 13 f første ledd skal reglene i 13 flg. herunder 13 b første ledd nr. 1 gjelde tilsvarende ved taushetsplikt i særlovgivningen der denne tar sikte på å verne klientinteresser. Enkelte lovregler har imidlertid særlig unntak for bl.a. 13 b første ledd nr. 1. Taushetspliktsregler som skal verne offentlige interesser og stort sett også yrkesmessig taushetsplikt, vil derimot gjelde også overfor andre parter i saken. I tråd med prinsippet i 13 f annet ledd vil disse taushetspliktreglene også gjelde i forhold til 24, slik at det må gjelde unntak i begrunnelsesplikten på linje med det som etter 24 tredje ledd gjelder opplysninger dekket av 19. Side 3/7

4 Dersom det etter 13 b første ledd nr. 1, jf. 13 f første ledd, gis begrunnelse som omfatter taushetspliktbelagte opplysninger, vil parten etter 13 b annet ledd ha taushetsplikt, og han eller hun må gjøres oppmerksom på at opplysningene bare kan brukes til å vareta partens tarv i saken. Note (677) Rettet fra bokstav c ved lov 30. januar 2009 nr. 7. Kongen kan for særskilte saksområder gi bestemmelser om at grunngiing kan unnlates når særlige forhold gjør det nødvendig. (678) Likeledes kan Kongen bestemme at visse vedtak som går inn under første ledd skal grunngis etter reglene i annet ledd, (679) eller at visse vedtak som går inn under annet ledd skal grunngis etter reglene i første ledd. (680) Note (678) Se forvaltningslovforskriften 21, som unntar fullstendig fra begrunnelsesplikten vedtak i sak om benådning av lovbrytere, herunder Justisdepartementets avslag på benådningssøknader, påbud som gis av politiet for å opprettholde ro og orden, vedtak om forflytting og opprykk i høyere grad i samsvar med gjeldende befalsordning, vedtak om forflytting av flyttepliktige tjenestemenn i utenrikstjenesten, jf. lov 3. mai 2002 nr. 13 om utenrikstjenesten ( utenrikstjenesteloven eller utrtjl. ) 9 og vedtak fattet av Gassnova (statens senter for gasskraftteknologi med CO 2 -håndtering, nå organisert som statsforetak) om tildeling av økonomisk støtte. I tillegg er det her gjort unntak for vedtak i sak om opptak til arbeidsmarkedsopplæring etter forskrift 20. desember 2001 nr om arbeidsmarkedstiltak kap. 4 (opphevet). Denne forskriften er imidlertid nå opphevet, og det er uklart om dette unntaket skal anvendes på tilsvarende tiltak etter de någjeldende regler. Note (679) Se her forvaltningslovforskriften 20, hvor det er fastsatt at ved bedømmelse av prøve, eksamen eller andre prestasjoner ved skole eller annen undervisningsinstitusjon, eller ved særlige prøveorgan, kan begrunnelse bare kreves etter de særskilte forskrifter som er eller blir fastsatt. Note (680) Etter kgl. res. 16. desember 1977 avsnitt III, skal saker om unntak etter 24 fjerde ledd fremmes til avgjørelse for Regjeringen som kgl. res. av Justisdepartementet eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke. 25. (681)(begrunnelsens innhold). (682)(683)(684)(685)(686) Note (681) 25 ble endret ved lov 27. mai 1977 nr. 40. Bestemmelsen ble også noe justert ved lov 12. januar 1995 nr. 4, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s og s. 61. De viktigste forarbeider til 25 er ellers Forvaltningskomiteen 1958, s og s , Ot.prp. nr. 38 ( ) s , og Ot.prp. nr. 3 ( ) s , jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s Om 25, se Frihagen, Forvaltningsloven 1986, s og Woxholth, Forvaltningsloven 2011, s Jf. også Frihagen, Forvaltningsrett bind II 1992, s ; Eckhoff og Smith 2010, s ; Graver, Forvaltningsrett 2007, s og Bernt og Rasmussen 2010, s Note (682) 25 angir de minimumskravene som gjelder i alle slags saker. I det ligger at ikke bare vil organet stå fritt til å gi mer utførlige begrunnelser enn det har plikt til, men det kan også følge av sakens art og viktighet, at vedtaket må begrunnes mer utførlig og nøyaktig enn direkte angitt i 25. Jf. Isene-dommen (Rt s. 745), Gausi-dommen (Rt s. 1056), Skotta-dommen (Rt s. 1066) og Fredensborg-dommen (Rt s. 96 (s )) om dette. Side 4/7

5 Note (683) Sett i sammenheng med de nærmere angivelser i 25 første til tredje ledd, går det frem at det kreves en redegjørelse for hvordan man har kommet frem til resultatet i denne spesielle saken. Note (684) Dersom begrunnelsen er mangelfull eller inneholder feil, vil domstolene etter omstendighetene kunne kjenne vedtaket ugyldig, jf. 41 og Rt s. 745, Rt s. 1056, Rt s og Rt s. 96. Note (685) Forvaltningsorganet må kunne standardisere begrunnelsene. Men dette må bare skje så langt den begrunnelsen som gis inneholder det som er nødvendig for at parten kan vareta sitt tarv, sml. 16 annet ledd og 17, og til at en i rimelig grad kan se hva vedtaket bygger på rettslig og faktisk. Her er det også viktig at begrunnelsen har en form og et oppsett som gjør det lett for parten å se sammenhengen med den aktuelle saken, og særlig at den ikke inneholder informasjon eller formuleringer som ikke er relevant i den aktuelle sammenhengen. Note (686) Kravene i 25 kan fravikes ved bestemmelser gitt ved kgl. res. etter 24 fjerde ledd, se notene 678, 679 og 680 til dette. I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, (687)(688) med mindre parten kjenner reglene. (689) I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. (690) Note (687) Det kreves henvisning til vedkommende forholdet. lov og til den relevante paragraf og del av paragraf som regulerer Note (688) Det må også vises til eventuelle ulovfestede regler. Her vil det ofte ikke bli tale om mer enn en nokså knapp henvisning. Note (689) Dette gjelder bare der det må være opplagt for parten hvilke regler man bygger på. Man kan ikke la være å angi hjemmelen og rettsgrunnlaget bare fordi parten i og for seg må antas å kjenne rettsreglene for eksempel fordi han eller hun er advokat eller tidligere har fått reglene tilsendt. Med mindre saken og rettsgrunnlaget er bagatellmessig eller uproblematisk, må rettsgrunnlaget alltid oppgis i begrunnelsen. Note (690) Kravet til begrunnelsens omfang og presisjon må avhenge av det aktuelle behovet og den interessen parten har i å få det nøyaktige rettsgrunnlaget vurdert og presisert. Myndighetene plikter imidlertid å gi nøyaktig henvisning til rettsgrunnlaget man bygger på der det er tale om et inngrep parten har bestridt at myndighetene har lovlig adgang til. Er rettsgrunnlaget uklart og omtvistet, vil det etter forholdene også bli nødvendig å presisere nærmere hvordan man har forstått og tolket de aktuelle reglene. I begrunnelsen skal dessute nevnes (691) de faktiske forhold (692) som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. (693) I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. (694) Side 5/7

6 Note (691) Ordlyden ble endret ved lov 12. januar 1995 nr. 4 fra «kort nevnes», for å få frem at redegjørelsen eller kan være kort i alle saker, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s. 61. verken skal I lovproposisjonen fremheves det at en ikke tilsiktet noen skjerping av begrunnelsesplikten eller noen realitetsendring når det gjaldt hovedregelen om begrunnelsens innhold, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s og s. 61. Bakgrunnen for disse merknadene var at det ved høringsbehandlingen var atskillig motstand mot en utvidet begrunnelsesplikt pga. det merarbeidet det ville medføre, jf. Ot.prp. nr. 75 ( ) s Note (692) Dette må forstås på linje med de «faktiske opplysninger» og «sammendrag» parten etter 18 c har krav på å få innsyn i. Men vurderingstemaet blir litt annerledes etter 25, fordi poenget ved begrunnelsen er å fremheve de avgjørende og kritisk viktige opplysningene. Note (693) En henvisning til redegjørelsen for de faktiske forhold i andre dokumenter må være tilstrekkelig entydig til at en får klarlagt det faktiske grunnlag både for rettsanvendelsen og skjønnsutøvingen. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til motstridende opplysninger om de faktiske forhold som må antas å være av betydning for sakens rettslige eller skjønnsmessige vurdering. Note (694) 25 annet ledd tredje punktum ble tatt inn under stortingsbehandlingen av endring av forvaltningsloven m.v. ved lov 12. januar 1995 nr. 4, etter et forslag i Justiskomiteens innstilling, jf. Innst. O. nr. 4 ( ) s I høringsnotatet fra Justisdepartementet var det, i samsvar med et forslag fra professor Hans Petter Graver i NOU 1987: 18 s. 21, foreslått at begrunnelsen alltid skulle referere redegjørelsen for de faktiske forhold, slik at en ikke skulle kunne nøye seg med å henvise til andre dokumenter hvor redegjørelsen er gjengitt. Se Ot.prp. nr. 75 ( ) s. 38 hvor det vises til at selv om dokumentene inngår som en del av saken, kan de være vanskelig tilgjengelig for parten. I praksis er det nok heller ikke alle som henter frem gamle dokumenter for å sette seg inn i begrunnelsen. Dessuten bygger et vedtak alltid på et bestemt utvalg og en bestemt vektlegging av faktiske forhold. Parten kan derfor ha en selvstendig interesse i å se hva forvaltningsorganet særlig har fremhevet. Man mente at en slik generell redegjøringsplikt neppe ville medføre mye merarbeid for forvaltningen, idet momentene i alle tilfelle vil være fremme idet vedtaket blir truffet. Da dette møtte motstand på grunn av det merarbeid for forvaltningen denne mente det ville medføre, trakk Justisdepartementet forslaget. Justiskomiteen var enig i at en ikke burde endre loven slik opprinnelig foreslått, jf. Innst. O. nr. 4 ( ) s Et påbud om å skrive referat i saken om de faktiske forhold ville således ikke nødvendigvis styrke rettssikkerheten. Komiteen mente det sentrale hensyn måtte være å lette den faktiske tilgjengeligheten av tidligere dokumenter. Dette kunne løses på en enkel måte ved at forvaltningsorganet pålegges å vedlegge en kopi av tidligere dokumenter i saken. I de tilfellene der det vil bidra positivt til å lette leserens forståelse, regnet komiteen med at det også vil bli gitt en sammenfatning av tidligere dokumenter. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. (695)(696) Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Note (695) Det må antas etter forarbeidene og reglenes formål at myndighetene i atskillig utstrekning plikter å begrunne også slik skjønnsmessig myndighetsutøving. Det må således generelt legges til grunn at det ofte vil være nødvendig med en nærmere redegjørelse for hvorledes forvaltningsskjønnet er utøvd og hvilke faktiske forhold og vurderinger som det i særlig grad er bygget på. Lovteksten viser likevel at det ikke uten videre og i alle saker kan kreves noen nærmere redegjørelse for skjønnsutøvingen. Note (696) Side 6/7

7 Høyesteretts dommer i Rt s. 745, Rt s. 1056, Rt s og Rt s. 96 viser at forvaltningslovens regler om begrunnelse kan bli supplert av eller må tolkes i lys av ulovfestede prinsipper, og da særlig skjerpede krav til hjemmelsgrunnlag og beslutningsprosess ved vedtak som innebærer et alvorlig inngrep overfor en part. Et forvaltningsvedtak kan bli kjent ugyldig når det på grunn av mangler ved begrunnelsen ikke er mulig å bedømme om vedtaket lider av innholdsmessige feil eller bygger på en uforsvarlig skjønnsutøving. I dommene i Rt s. 745 og Rt s underkjente Høyesterett således forkjøpsvedtak fordi det henholdsvis var «mangler ved begrunnelsen (som) kan tyde på svikt ved selve avgjørelsen» og «mangler ved begrunnelsen... som kan tyde på at det er en svikt i selve avgjørelsen som følge av at avgjørelsesgrunnlaget ikke har vært forsvarlig». Side 7/7