Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav

Transkript

1 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Developing a work-oriented specialist role at the Nav-office This article focuses on the problems associated with the integration of three different knowledge systems (the former employment service, the social insurance service and some of the municipal social assistance services), and examines the extent to which a common basis for a new occupational role is evolving at the local offices. The article elaborates on the changes in occupational roles over time and identifies two trends. The first involves a development towards a re- and new-specialisation of work tasks at the local Nav-office. The other describes a gradual increase in emphasis on the work-oriented duties of the clients in occupational practice. Ingrid Helgøy Forskningsleder Uni Rokkansenteret E-post: ingrid.helgoy@uni.no Nanna Kildal Forsker I Uni Rokkansenteret E-post: nanna.kildal@uni.no Even Nilssen Forsker I Uni Rokkansenteret E-post: even.nilssen@uni.no Hovedproblemstillingene i artikkelen er knyttet til spørsmål om hvordan Nav-reformens mål om å integrere tre kunnskapssystemer (tidligere aetat, trygdeetat og (deler av) den kommunale sosialtjenesten), gjennomføres i praksis og i hvilken grad det utvikles et felles fundament for en ny yrkesrolle på de lokale Nav-kontorene. Analytisk skilles det mellom to sentrale dimensjoner ved yrkesroller: utøvelse og organisering av arbeidsoppgaver. Artikkelen ser på endringer i yrkesrollene over tid, og identifiserer to utviklingstendenser: En tendens mot en re- og ny-spesialisering av arbeidsoppgaver, og en utvikling mot å legge gradvis sterkere vekt på arbeids- og aktivitetsplikten i yrkesutøvelsen. Innledning Nav-reformen innebar en sammenslåing av tre etater Aetat, trygdeetaten og deler av den kommunale sosialtjenesten til en felles velferdsadministrasjon (Nav). Gjennom en slik integrering tok man også sikte på å omforme de tre tidligere etatenes ulike yrkesroller til en felles rolle i tråd med målet om «én dør» for den nye etatens brukere. Utvikling av yrkesrollene ved de lokale Navkontorene har vært en viktig utfordring i realiseringen av Nav-reformens målsettinger: Arbeidsretting, brukerretting og effektivitet (St.prp. nr. 46, ). Arbeidsretting innebærer blant annet at individuelle behov primært skal relateres til mulighetene for å få brukeren ut i arbeid eller annen aktivitet. Brukerretting kan betraktes som et underordnet instrumentelt prinsipp som først og fremst skal bidra til å oppnå arbeids-/aktivitetsformålet (Helgøy, Kildal og Nilssen 2011a:7). Effektivitet knytter an til måten arbeidsoppgavene løses på i Nav. I tillegg til flere ambisiøse målsettinger ga reformen altså forventninger om 141

2 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 en samordning av arbeidsoppgaver og kompetanse ved de lokale Nav-kontorene. I denne artikkelen spør vi hvordan yrkesrollen har blitt utviklet ved det lokale Nav-kontoret og hvordan en eventuell ny yrkesrolle står i forhold til reformens målsettinger. Vi tar som utgangspunkt at etablering av stabile handlingsmåter i utførelse av arbeidsoppgaver er et sentralt element i yrkesrollen. Grunnlaget for etablering av systematiske handlingsmønstre for yrkesgruppene i Nav antar vi har sammenheng med hvordan målsettingene med reformen fortolkes lokalt og dermed blir en del av den organisatoriske konteksten yrkesrollen utvikler seg innenfor. Et sentralt spørsmål er om de tre tidligere etatenes tradisjonelle arbeidsmåter (se Helgøy, Kildal og Nilssen 2010, 2011a) har latt seg transformere til en ny felles arbeidsmåte med forankring i Nav-reformens grunnleggende målsettinger om arbeidsretting og brukerretting? Vi vil først redegjøre for undersøkelsens datamateriale for deretter å presentere de to analytiske dimensjonene diskusjonen av yrkesroller bygger på. For å analysere endring i yrkesrollen over tid, har vi gjennomført intervjuer ved de samme Nav-kontorene både i 2008/09 og i Hovedfunn fra 2008/09 presenteres som utgangspunkt for en mer grundig analyse av hvordan yrkesrollen har utviklet seg i tidsrommet frem til Datagrunnlag Studien denne artikkelen bygger på er en videreføring av en casestudie gjennomført høsten 2008 og våren 2009 ved 4 Nav-kontor i et tilsvarende antall kommuner i Norge. Vi har gjennomført en ny runde intervjuer ved de samme kontorene, fortrinnsvis med de samme personene som ved den første intervjuundersøkelsen. Casene er valgt ut fra noen enkle kriterier. For det første representerer de kommuner med ulik størrelse fra en storby til en landskommune på ca innbyggere noe som innebærer at også kontorene varierer en del. For det andre er det en forholdsvis stor geografisk avstand mellom kommunene som er plassert i hver sin landsdel (Østlandet, Sørlandet, Vestlandet og Nord-Norge). For det tredje er ledelsesstrukturen forskjellig (3 av kontorene har en leder, mens ett kontor har en to-ledermodell). Begrunnelsen for variasjonsbredden er snarere å unngå for store likheter mellom utvalget av case, enn å kunne gjennomføre systematiske, komparative analyser. I den første intervjurunden ble det gjennomført 37 intervjuer. Da hadde kontorene vært i virksomhet som Nav-kontor mellom ett og to år. Det ble lagt vekt på å inkludere både personer med erfaring fra de tre tidligere etatene, og personer som var blitt ansatt etter etableringen av Nav. Utvalget besto av 10 ansatte som hadde bakgrunn fra trygdeetaten, 11 fra sosialetaten, 7 fra Aetat og 9 som ikke hadde bakgrunn i noen av etatene. Av de intervjuede var 8 menn og 29 kvinner. 7 var ledere på ulike nivå. Datagrunnlaget for den siste undersøkelsen består av 28 intervjuer. Av de intervjuede hadde 10 bakgrunn fra Aetat, 9 fra trygdetaten, 6 fra sosialetaten og 3 som ikke hadde erfaring fra noen av de tre etatene. I utvalget inngikk 9 menn og 19 kvinner. Utvalget består av 4 kontorledere, hvorav 3 som ikke ble intervjuet i 2008/2009. To av de fire kontorlederne var skiftet ut etter den første intervjurunden, og den tredje ble av praktiske grunner ikke intervjuet i den første runden. Den fjerde lederen har blitt intervjuet i begge rundene. For øvrig var det kun mellom 1 og 2 ved hvert kontor som ikke deltok i første intervjurunde. Mellom 1 3 av informantene ved hvert kontor hadde lederansvar for team, gruppe eller avdeling. I intervjuene tok vi utgangspunkt i våre hovedfunn fra 2008/2009-undersøkelsen og ba informantene beskrive hvilke endringer som hadde skjedd siden sist. I tillegg har vi i intervjuene vært opptatt av hvordan ansatte erfarer og vurderer utviklingen og de eventuelle endringene som har skjedd i løpet av perioden. Yrkesrolle Utøvelse av arbeidsoppgaver Et sentralt aspekt ved yrkesroller er knyttet til måten ulike yrkesgrupper utfører sine arbeidsoppgaver på. I vårt tilfelle vil det si at det etable- 142

3 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav res noenlunde stabile handlingsmåter på de lokale Nav-kontorene knyttet til de ansattes utøvelse av eget arbeid. At yrkesroller innebærer et krav om stabilitet betyr at utøvelsen av arbeidsoppgaver i praksis må fremtre som systematisk og avgrenset i forhold til ulike yrkesgrupper. Harriet Holter (1960:28) gir en bred og åpen definisjon av yrkesrolle som: ( ) de normer (regler), verdier og målsettinger og gruppetilhørigheter som gjelder for en bestemt yrkesutøvelse. Yrkesrolle blir for Holter et samleord for en rekke sosiologiske fenomener som knytter seg til utøvelsen av ett bestemt og noenlunde avgrenset arbeid. Grunnlaget for at det etableres stabile eller systematiske handlingsmønstre i utøvelsen av ulike yrker kan altså være svært forskjellig. I noen tilfeller vil utøvelsen i stor grad være påvirket av den organisatoriske konteksten den inngår i, for eksempel organisasjoners formelle mål, normer og regler (Repstad 1997, kap. 8). I andre tilfeller kan verdier og mål forankret i egen yrkesgruppe være viktigere. Jo mer profesjonalisert en yrkesgruppe er jo mer kan vi forvente at faktorer knyttet til yrkesgruppen selv, heller enn organisatorisk kontekst, vil være. Utøvelsen av enhver yrkesrolle innebærer imidlertid anvendelse av ulike former for kunnskap og metoder/teknikker (Abbott 1988). For noen yrkesgrupper er metodene i stor grad forankret i konkret praksisbasert kunnskap, mens de mer rendyrkede profesjonene i større grad vil ha sin forankring i ulike former for vitenskapsbasert abstrakt kunnskap (ibid.:8). Ulike yrkesgrupper kan i større eller mindre grad ha kontroll over eget praksisfelt og det kan oppstå spenninger eller konflikter mellom yrkesgrupper som gjør krav på kontroll med visse arbeidsoppgaver innenfor samme praksisfelt. En stor utfordring når det gjelder mulighetene for å etablere en felles yrkesrolle på de lokale Nav-kontorene ligger i at Nav-reformen i utgangspunktet innebar en integrering av tre etater med til dels ulike etablerte yrkesroller både når det gjelder arbeidsmåter og profesjonaliseringsgrad (se Helgøy, Kildal og Nilssen 2010, 2011b). Gjennom integrasjonen av de tre etatene var det en klar intensjon for Nav-interim 1 å etablere en ny felles yrkesrolle på de lokale Nav-kontorene med utgangspunkt i Nav-reformens målsettinger. Idealet, som ble kalt «veilederrollen», ble lansert av Nav-interim i forbindelse med utformingen av en rekke prinsipper for den nye etatens praktiske arbeid (Nav-interim 2006). Den nye rollen ble fremstilt som en motsats til den tradisjonelle byråkratiske forvaltningens saksbehandlerrolle som ble sett på som uforenelig med den nye etatens mål om «brukerretting» og «arbeidsretting». For det første innebar veilederrollen en sterkere vektlegging av individualisering, skreddersøm og tett oppfølging av brukerne. Grunnlaget for arbeidet skulle ikke være hvilke ytelser den enkelte hadde rett til, men den enkeltes behov for individuell hjelp og oppfølging slik dette ble definert i et samspill med brukerne. For det andre ble det lagt stor vekt på aktivitetskrav i oppfølgingen av brukerne. Det grunnleggende prinsippet for praksis skulle forankres i målet om «arbeidsretting», det vil si at de individuelle behovene primært skulle relateres til mulighetene for å få brukeren ut i arbeid eller sekundært i annen aktivitet. Individualiserte aktivitetskrav innebar en direkte kobling mellom aktivitet og ytelse, det vil si at den enkelte må delta i en bestemt aktivitet (plikt) for å oppnå en ytelse (rett). Veilederrollen impliserer økt lokal skjønnsutøving sammenliknet med den mer rettighetsorienterte saksbehandlerrollen. Samlet betyr dette at den ideale veilederrollen ligger nærmere de tidligere yrkesrollene i sosialtjenesten og Aetat, enn den mer ytelsesog rettighetsorienterte yrkesrollen i den tidligere trygdeetaten (Helgøy, Kildal og Nilssen 2011b:40). Skjønn og skreddersøm med oppfølging av brukerne er sentrale elementer både i sosialarbeiderrollen og i den tidligere Aetatsrollen. Den betydelige vekten som legges på målet om «arbeidsretting» samsvarer imidlertid bedre med den tidligere Aetats- enn sosialarbeider- 143

4 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 rollen ettersom det kan komme i konflikt med oppfatningen av sosialt arbeid som et langvarig og helhetlig oppfølgingsarbeid (Terum, Tufte og Jessen 2012:92). Sammenslåingen av de tre etatene innebærer at tre yrkesgrupper med til dels ulike yrkesroller skal integreres i et felles praksisfelt. Som en hypotese kan vi derfor anta at det vil oppstå spenninger eller motsetninger mellom disse gruppene som vanskeliggjør etableringen av en felles yrkesrolle i praksis. Som vi har vært inne på ovenfor kan vi ikke forstå utviklingen av yrkesroller bare gjennom å fokusere på utøvelsen av arbeidsoppgaver. Den lokale organiseringen av arbeidet vil i stor grad også virke inn på hvilke kompetanseområder, samordningsformer og identifikasjoner som utvikles lokalt og dermed også på mulighetene for etablering av yrkesroller i praksisfeltet. I neste avsnitt skal vi se nærmere på dette. Organisering av arbeidsoppgaver Nav-reformen innebar en storstilt satsning på en ny form for organisering som skulle endre atferd og handlingsmønstre i velferdsbyråkratiet, og slik bidra til at reformens målsetting om flere i arbeid på en mer effektiv og brukertilpasset måte kunne oppfylles. Dette står i motsetning til mer vanlige former for samfunnsstyring der organisasjonsendring iverksettes etter at målsettinger, lovendringer og virkemidler er vedtatt (Fimreite og Aars 2011). Samordning av arbeidsoppgavene i Nav ble en hovedutfordring siden reformen innebærer en krevende form for samordning som går på tvers av organisasjoner (Egeberg 2003; Gulick 1937; Lie 2011). Organisering som virkemiddel forutsetter at formell og uformell struktur preger atferden til organisasjonsmedlemmene. Organisering kan innvirke på atferd enten ved at noen aspekter i beslutningsprosessen blir vektlagt sterkere enn andre (Cyert and March 1963; Simon 1976) eller ved at organisasjonsmedlemmene handler i tråd med uformelle normer og verdier i en gjensidig tilpasning til hverandre. Å handle i tråd med det som oppfattes å være passende atferd ut fra viktige normer og verdier i organisasjonen er sentralt i sistnevnte perspektiv (March og Olsen 1989; Olsen 2010). Samordning med grunnlag i formell struktur og uformelle normer og verdier kan være mer eller mindre koplet fra hverandre. Stiavhengighet, i betydningen av institusjonaliserte forståelser av hva som er riktig organisasjonsform, kan påvirke hvem som deltar og hvilke problemer og løsninger som anses som viktige eller uviktige (Egeberg 1984, 1989; Krasner 1984; Lie 2011). I den forståelsen vil endring av formell struktur ikke nødvendigvis endre organisasjonsatferd eller, for den saks skyld, fremme bedre samordning i organisasjoner. Vårt fokus er hvordan balansen mellom spesialisering og samordning, som er to kjerneprinsipper for oppgavefordeling i organisasjoner, kommer til utrykk ved det lokale Nav-kontoret over tid. Økt grad av spesialisering fører til økt samordningsbehov (Mintzberg 1979). Videre kan samordningen være vertikal, det vil si en tilpasning mellom organisasjonens over- og underordnede enheter, eller horisontal mellom organisasjonens ulike enheter og andre enheter som organisasjonen samhandler med. Både avklaringen av forholdet mellom forvaltningsenhetene 2 og de lokale Nav-kontorene, og den interne fordelingen av oppgaver mellom ansatte ved de lokale kontorene, er eksempler på horisontal spesialisering og samordning, men her skal vi legge hovedvekt på samordningen av oppgavene internt på det lokale Nav-kontoret. I Nav var det vi kan betegne som en generalistmodell et ideal for organiseringen av lokalkontorene i etableringsfasen. 3 Modellen innebærer at alle ansatte i stor grad kan yte veiledning og hjelp til alle kategorier av brukere, uavhengig av hvilken ytelse de er tildelt eller søker om å få tildelt. Oppgaven innebærer både det å forberede saker med hensyn til økonomiske ytelser og det å motivere, veilede og følge opp brukere med formål å øke arbeidslivstilknytningen. Modellen er basert på idealet om én dør inn til Nav og på en helhetlig tilnærming til brukeren der hjelpebehovet ses i sammenheng (St.prp. nr. 46, :24). Generalistmodellen kan dermed ses på som et forsøk på å bygge ned kompetanseskiller mellom de ulike delene av Nav, og 144

5 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav da særlig mellom de gamle etatene. Det vil blant annet si å legge til rette for en felles Nav-kompetanse. Modellen innebærer både spesialisering og samordning. Den er utrykk for spesialisering i den forstand at alle yrkesgruppene skal bidra til ett og samme formål med hjelp av de samme prosessene (arbeidsmåtene), men samtidig er generalistmodellen svar på behovet for samordning av spisskompetansen på yrkesgruppenivå. Kombinasjonen veilederrolle og generalistmodell kan synes som en åpenbar gjensidig forsterkning. Likevel skal vi se at veilederrollen kan utvikle seg også innenfor andre organisasjonsmodeller hvor andre spesialiserings- og samordningsprinsipper er framtredende. Det kan igjen ha sammenheng med at spesialisering og samordning er komplekse prosesser som inkluderer mange aktører og interesser, og hvor formålene kan ha vekslende tyngde eller være motstridende. Yrkesrollen i etableringsfasen De første Nav-kontorene hadde formell oppstart 2. oktober 2006 og da reformen ble fullført i 2009 var det til sammen etablert 457 Nav-kontor i Norge (Andreassen og Fossestøl 2011:13). Våre case-kontorer ble alle etablert i den første delen av reformperioden ( ). I løpet av svært kort tid skulle tre etater i de fire kommunene samlokaliseres og integreres i en felles lokal organisasjon. Nye organisasjonsløsninger skulle gjennomføres samtidig som brukerne fra de tre etatene skulle betjenes. Svært få ansatte opplevde at de hadde fått tilstrekkelig opplæring til å mestre de nye oppgavene; kontorene baserte i hovedsak sin opplæring på at ansatte skulle lære av hverandre gjennom såkalt «skulder ved skulder» læring. Det å være avhengig av andres kompetanse i egen læring i en kontekst hvor saksmengden var svært stor, opplevdes imidlertid som problematisk, ikke minst fordi det gikk utover brukerne. I utgangspunktet sto generalistmodellen sentralt som ideal for organiseringen av arbeidsoppgaver på Nav-kontorene: 3 av de 4 kontorene etterstrebet denne modellen på ulike måter, mens ett kontor hadde opprettholdt en sterkere grad av spesialisering, særlig langs kommune statdimensjonen. Generalistmodellen hadde også stor oppslutning blant de ansatte, selv om det kom klart frem at denne modellen skapte visse spenninger i organisasjonen (Helgøy, Kildal og Nilssen 2010, 2011b). For det første oppsto det spenninger i forbindelse med kravene om produktivitet og effektivitet. Generalistmodellen innebar at de ansatte måtte sette seg inn i nye arbeidsområder på tvers av de gamle skillelinjene samtidig som man skulle utføre de daglige arbeidsoppgavene på kontoret. En generalistmodell som innebærer at de ansatte bør beherske det totale tjenestespekteret i Nav, kunne dermed komme i konflikt med utføringen av konkrete arbeidsoppgaver, som at folk fikk utbetalt sine ytelser/stønader (penger). Dette ble krevende og skapte produktivitetsproblemer. For det andre oppfattet mange at deres egen profesjons- og fagkompetanse var blitt nedvurdert ved etableringen av en ny generalistrolle. Denne kritikken kom oftest fra sosialarbeidere og tidligere trygdefunksjonærer. For sosialarbeiderne innebar generalistmodellen en utfordring i forhold til egen profesjonsidentitet. At alle skulle gjøre tilnærmet de samme oppgavene uavhengig av utdannelse og fagkompetanse medførte at verdien av egen profesjonsutdannelse ble svekket. De gamle trygdefunksjonærene på sin side oppfattet at saksbehandlerrollen ble nedvurdert. Den økte vektleggingen av arbeidsretting og etableringen av forvaltningsenhetene hadde ført til en nedvurdering av deres tradisjonelle rettighetskompetanse. Og selv om den ideale veilederrollen ligger nær yrkesrollen i den gamle Aetat, opplevde også ansatte fra tidligere Aetat at de måtte utføre oppgaver de ikke behersket. I tillegg betinger kompetanseoverføring at ansatte ved kontoret behersker alle områdene det skal dekke. Flere kontorer var imidlertid blitt tappet for trygdefaglig kompetanse ved etablering av de nye forvaltningsenhetene, og hadde problemer med å opprettholde et tilstrekkelig nivå på dette omfattende området. Flere hadde fått kurs i de ulike regelverkene, men den utbredte erfaringen var at kursene ble gitt på et for tidlig tidspunkt. 145

6 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Det var først og fremst innføringen av generalistmodellen som var årsaken til de sentrale spenningene som oppsto på kontorene. I den første kaotiske fasen var det lite fokus på den ideale veilederrollen. Generalistmodellen innebar først og fremst at en felles yrkesrolle skulle etableres gjennom at de ansatte skulle sette seg inn i de fleste av Navs arbeidsområder. I denne situasjonen lot det seg ikke gjøre å innføre en ny felles individorientert og arbeidsrettet yrkesrolle. I de resterende delene av artikkelen skal vi se nærmere på hvordan yrkesrollene i Nav har endret seg etter etableringsfasen og frem til Nav er fortsatt en organisasjon i endring, men med utgangspunkt i de to sentrale dimensjonene for konstruksjon av yrkesroller organisering og utøving av arbeidsoppgaver kan vi peke på noen viktige tendenser i utviklingen av en ny yrkesrolle i Nav. Endringer i organisering av arbeidsoppgaver De sentrale organiseringslinjene lokalt i Nav går mellom stat og kommune, mellom det lokale Nav-kontoret og forvaltningsenhetene og mellom de ulike arbeidsoppgavene som utføres ved Nav-kontoret. Karakteristika ved disse tre dimensjonene legger føringer på hvordan det lokale Nav-kontoret ivaretar målsettingene om tverretatlig integrering på den ene siden og ivaretaking av den etatsavhengige spisskompetansen på den andre siden. I det følgende skal vi legge vekt på sentrale sider ved organiseringsprosessene som vi fant har hatt særlig betydning for utviklingen av yrkesrollen over tid. Utviklingen av de interne organisasjonsmodellene og arbeidsfordelingen ved det lokale Nav-kontoret er en viktig dimensjon. Det samme er tilpasninger mellom det statlige og det kommunale tjenestetilbudet. Til slutt skal vi vise at organisering i forbindelse med en skjerpet arbeidslinje er en viktig drivkraft for hvordan yrkesrollene ved Nav-kontoret utvikler seg. «Organisere seg bort fra kaos» Alle de fire Nav-kontorene i undersøkelsen har gjennomført endringer i organisasjonsmodellen sin etter den første intervjurunden. Som tidligere nevnt hadde tre av kontorene i første fase organisert seg mer eller mindre i tråd med en generalistmodell, mens ett kontor hadde en tilnærmet spesialistmodell hvor de gamle etatene i praksis utgjorde ulike avdelinger i kontoret. Generalistmodellen, med organisering i tverretatlige team, var motivert ut fra hensynet til kunnskapsutveksling og helhetlig tilnærming til brukerne. I den første reformfasen manglet de lokale Navkontorene standarder og konkrete retningslinjer for hvordan de skulle organisere seg. I ettertid ser våre informanter, og spesielt ledelsen, på denne fasen som en kaotisk periode. Det var opp til det enkelte kontor å finne fram til organiseringsformer som på best mulig måte skulle imøtekomme målsettinger om mer samarbeid på tvers av de gamle etatene. Nei, man tok det man hadde for hånd, og så prøvde man å gjøre det beste ut av det, for å si det enkelt og greit. Når man stod opp i det, og det innbefattet ganske mye, ikke minst å prøve å avveie og skjerme medarbeidere og å finne en vei å gå og sånn Så man har jo vært kaospilot i ordets rette forstand Så måtte vi gjerne ha noen ideer og noen ambisjoner om hva vi trodde Nav reformen skulle lede til, og tro at det var mulig over natten det var jo den rene galskap (Nav-leder). Mye tyder altså på at den organiseringsmodellen som ble valgt ved oppstarten av Nav-kontorene var basert på et usikkert grunnlag og på lokale fortolkninger av målsettingene ved reformen. Reformen hadde skapt et sterkt forventningspress samtidig som de lokale kontorene hadde uklare oppfatninger om hvordan de kunne organisere virksomheten for å oppnå de ambisiøse målsettingene i reformen. Det interessante ved å se på reorganiseringer av ulike case over tid er at kontorene viser seg å ha gjennomført endringer på bakgrunn av forskjellige erfaringer, i en nærmest kontinuerlig omorganiseringsprosess. Dette ser ut til å ha 146

7 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav sammenheng med en bevisst oppmerksomhet mot konsekvenser av arbeidsdeling og organisering fra ledelsens side. Nye former for arbeidsdeling og samarbeid blir vurdert fortløpende som nødvendige tilpasninger. Selv om kontorene har prøvd og feilet ut fra sine egne lokale hensyn, ser vi tydelige likheter i organisasjonstrender mellom de fire kontorene. På den ene siden ser vi en prosess der etatsskillene har blitt forsterket. En viktig organiseringstrend er at fokuset på aktivisering og arbeid skal signaliseres i frontlinjen. Det innebærer etablering av jobbsenter der en hovedvekt av ansatte med arbeidslivskompetanse utgjør mottaksavdelingen ved kontoret. Samtidig ser vi tendenser til en ny form for tverrfaglighet gjennom fellesmøter der tverrgående saker tas opp. Opprettelse av jobbsenter har også i noen tilfeller ført til mer tverrfaglig samarbeid, ved at spesialisering med basis i formålet om arbeidsretting i mange tilfeller krever samordning med ansatte som forvalter andre ytelser og tiltak i Nav. De ansattes erfaringer med de nye organisasjonsformene er generelt sett positive. Mange fremhever at mens det før var en blanding av «hummer og kanari» fremstår organisasjonsmodellen nå som mer sammenhengende og helhetlig. Noen sier at de før var malplassert i en avdeling mens de nå inngår i en meningsfull organisasjonsenhet. Det utrykkes lettelse over at det er gått i retning av slik det var tidligere. Da vi begynte, da vi startet kontoret, da var vi spredd for alle vinder, nesten. Så ble det litt mer spesialisert, og så er det blitt enda mer Det har blitt sånn der, etter hvert her på den sosialsiden, så har det vel vært sånn Det har gått sånn gradvis tilbake til det gamle. (tidligere sosialetat). Organisering og eksperimentering med ulike modeller blir viet mye oppmerksomhet ved Navkontorene. Organisering blir oppfattet å være et viktig virkemiddel i innsatsen for å oppnå intensjonene med reformen, enten det gjelder å ha kontinuerlig oppmerksomhet mot hvordan en ønsker å integrere eller skille etatene og de ulike lov- og regelverk, eller hvordan partnerskapet mellom kommune og stat håndteres ved hjelp av organiseringsmodeller. Stat kommune-relasjonen Integreringen mellom de statlige og de kommunale oppgavene ble betegnet som en stor utfordring ved kontorene i etableringsfasen (Helgøy, Kildal og Nilssen 2010). Det ble opplevd som et krav at flest mulig av de ansatte skulle kunne betjene alle brukergrupper, men samtidig var det uklart hvordan dette skulle organiseres. På det andre undersøkelsestidspunktet synes dette langt mer avklart og kontorene har inntatt en mer realistisk innstilling til hvor langt integreringen mellom stat og kommune kan gå. Ja, nå har vi skilt. Vi skulle jo være sånne generalister, det var jo ideen at alle skulle også kunne jobbe i forhold til kommunen. Altså, både kommunale tjenester og statlige tjenester skulle være felles. Vi prøvde den modellen ut, men det fungerte ikke så veldig bra, så nå er vi delt ute (tidligere Aetat). Etter en prøve- og feile-periode har den etatsvise spisskompetansen igjen fått større handlingsrom og yrkesgruppene har i noen grad gjeninntatt kontroll over oppgavene de i utgangspunktet hadde. Samtidig har det utviklet seg formelle og uformelle samordningsformer mellom de statlige og de kommunalt ansatte. Partnerskapet mellom stat og kommune blir nå oppfattet som velfungerende, og relasjonen stat kommune fremstilles som jevnbyrdig. Selv om samarbeid mellom stat og kommune fremheves som velfungerende blir det likevel oppfattet som et problem at Nav-kontoret skal administrere to ulike systemer og lovverk. Det blir etterlyst en tettere kobling mellom det lokale arbeidsmarkedet og Nav, noe et sterkere kommunalt ansvar i Nav kunne bidratt til. Ledelsen blir gjennomgående oppfattet å spille en 147

8 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 stor rolle når det gjelder å få til samarbeid mellom kommune og stat. Forholdet mellom Navkontoret og kommunen blir ved ett av kontorene relatert til at rådmannen og Nav-lederen har en «god kjemi» og at de av den grunn har etablert et utmerket samarbeid. Her blir potensielle konflikter tatt på ledernivå og avverget ved at Navleder og rådmannen er blitt enige om å få forholdet til å fungere. Ved et annet kontor, som har en to-ledermodell, var det nettopp skjedd et lederskifte. De to nye lederne hadde signalisert at de var innstilt på å gjøre noe med det sterke skillet mellom stat og kommune. Blant annet skulle det opprettes egne satsningsområder og prosjekter som krevde samarbeid mellom kommunale og statlige ansatte. De nye lederne fremhevet at de hadde samme syn på hvordan de ønsket å utvikle Nav-kontoret og at de hadde god personlig kjemi. Lederne var opptatt av å involvere de ansatte i utviklingsprosessen for kontoret og hadde etablert noe de kalte «mulighetsverksted». Det ble arrangert fellesmøter for ansatte to ganger i måneden der temaet var å etablere forbedringsog samarbeidsområder, særlig mellom stat og kommune. Dette er to eksempler som gjenspeiler tendensen til at kommune stat-forholdet er i ferd med «å gå seg til». Ideen om å løse spenninger mellom spesialisering og samordning gjennom generalistmodellen er delvis lagt til side. I stedet bidrar ledelsen til andre former for samordning og legger organisatorisk til rette for ulike former for samarbeid, om enn ikke full integrasjon. I det følgende skal vi forfølge tendensen til å organisere kontoret med henblikk på å ivareta arbeidslinjen som en viktig drivkraft. Arbeidslinjen og ulike former for ny-spesialisering En av de tydeligste endringene som har skjedd i løpet av de siste to årene er tendensen til å omorganisere for å oppnå større grad av spissing av arbeidsoppgavene. Det kontoret som ved oppstarten hadde den mest rendyrkede generalistmodellen viste seg å fungere dårlig i forhold til måloppnåelse og produksjonskravene. Dette tvang etter hvert frem en endring i oppgavefordelingen hvor effektivitetshensynet var den viktigste drivkraften. Dette kontoret har beholdt tverrfaglige avdelinger hvor personer med ulik fagbakgrunn behandler saker fra hele spekteret av regelverket i Nav-systemet. Samtidig ble det etablert nye team rettet mot bestemte målgrupper innenfor de tre avdelingene. Det ga muligheter for å ivareta en viss grad av både tverrfaglighet og kompetansespissing. Hovedparten av de ansatte var lettet over den nye organiseringen. De ga utrykk for at den nye organisasjonsmodellen gjorde dem bedre i stand til å utføre arbeidsoppgavene, å sikre riktig tjeneste til den enkelte bruker, samt å trygge forvaltningen av offentlige midler. Et annet eksempel på ny-spesialisering finner vi i sosialtjenesten der flere hadde gått bort fra datoorganisering og over til målgruppeorganisering. Mens datoorganisering innebar at de ansatte delte brukergruppen tilfeldig mellom seg basert på dato brukerne var født, betyr målgruppeorganisering at brukere fordeles etter hvilken form for hjelp de søker fra Nav. Det begrunnes med at datoorganisering i sin tid ble opprettet for å samarbeide med stat, men nå er den forutsetningen borte. Tidligere var arbeidet med brukerne organisert etter dato. Nå er det i forhold til målgrupper. Det er blitt en mer tydelig spesialisering. Noen har bare oppfølging, noen har bare kvalifiseringsprogrammet og andre har bare økonomi. Datofordelingen var ment som et redskap for bedre samarbeid med stat fordi de hadde denne fordelingen (tidligere sosialetat). Det hevdes at Nav-kontoret er blitt mer «fagorientert» og mindre administrasjonsorientert. Det beror på at målsettingene ved Nav-kontoret er endret underveis. Tidligere var det et klart mål at reformen skulle orienteres mot en «felles dør og en saksbehandler». Dette er en målsetting som flere nå hevder er blitt tilsidesatt. Nye mål er kommet i forgrunnen og den fremste motivasjonen bak den ny-spesialiserte organisasjonsmo- 148

9 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav dellen er målet om arbeidsretting. Arbeidslinjen har ført til samling om et felles mål ved kontorene og kan være drivkraft for mer samarbeid på tvers av avdelingene. Når alle avdelingene har «arbeidslinjen» som et grunnleggende mål, integreres det inn i de ulike faglige tilnærmingene og arbeidsoppgavene. Samtidig innebærer det at den gamle Aetats tilnærminger står i en særstilling når det gjelder kunnskapsoverføring mellom avdelingene. I følge Nav-ansatte er det en tendens til at kontorene lærer organisasjonsløsninger av hverandre. Det gjelder særlig tendensen til å flytte arbeidsmarkedskompetansen ned i front. Mens vi har sett at ett kontor har flyttet hele Aetatstaben i mottaket, velger andre kontorer å flytte markedskoordinatorer, som både jobber eksternt mot arbeidsgiverne og internt med informasjon om stillinger, tiltaksplasser og lignende, inn i mottaksavdelingen. Alle grupper av ansatte fremhever at dagens ny-spesialiserte organisasjonsmodell legger til rette for en bedre faglig utvikling. Men det er spesielt ansatte fra Aetat som hevder at deres perspektiver har vært nede i lang tid, men nå kommer til sin rett i denne organisasjonsmodellen. Oppsummert har vi sett at de lokale Navkontorene har vært under kontinuerlig omorganisering fra opprettelsen frem til i dag. Kontorene har prøvet og feilet i organiseringsmåter med den hensikt å oppfylle formålet med Nav-reformen. Ideen om generalistmodellen som kontorene tilstrebet å oppfylle i den første fasen av reformen, er mer eller mindre forlatt. Det hadde sin årsak i at modellen både var ineffektiv og i praksis lite brukervennlig, i tillegg til at kravene om å lære seg hele regelverket, fagområdene og datasystemene i Nav var urealistiske. Vi ser nå tydelige tendenser bort fra generalisert kompetanse som samordningsmekanisme til en ny-spesialisering mot å spisse målet om aktivitet og arbeid. Vi ser også tendenser til en re-spesialisering av arbeidsoppgaver mellom den statlige og kommunale delen av Nav-kontoret. Det er imidlertid ikke tale om å reversere tilbake til start. Nye former for samordning av yrkesgruppene har utviklet seg på ulike måter og med ulike grader av formalisering. Det som er felles er imidlertid at arbeidslinjen er blitt skjerpet, arbeidsmarkedstiltak har kommer mer i front og organiseringen rundt aktivisering til arbeid skaper behov for, og legger premisser for, nye organiseringsformer og samarbeid. Endringer i utøvelse av arbeidsoppgaver I tillegg til generalistmodellen ble det, som vi har sett, i startfasen etablert et annet ideal for å utvikle en felles yrkesrolle på de lokale Nav-kontorene; veilederrollen. Gjennom denne rollen skulle det skapes et felles fundament for utøvelsen av arbeidsoppgavene lokalt på tvers av de yrkesrollene som var etablert i de gamle etatene. Veilederrollen er nært knyttet til arbeidslinjen i norsk velferdspolitikk. Arbeidsretting, sterkere vekt på aktivitetskrav i oppfølgingen av brukerne og en tettere kobling mellom ytelse og arbeidsrettede tjenester, skulle utgjøre kjernen i utøvelsen av arbeidsoppgavene. I den første «kaosfasen» så vi bare begrensede spor av veilederrollen i praksis. I denne delen av artikkelen skal vi se nærmere på noen endringer som har funnet sted siden den gang. Økt fokus på arbeids-/aktivitetsplikten Det synes klart at arbeidsretting har fått økt betydning som koordinerende mål på Nav-kontorene. Det betyr i praksis en sterkere vektlegging av individualiserte aktivitetskrav i utøvelsen av arbeidsoppgaver lokalt. Økt fokus på aktivitetskrav medfører en mer direkte kopling mellom aktivitet og ytelse i praksis, det vil si at den enkelte må delta i en bestemt aktivitet (plikt) for å oppnå en ytelse (rett). Aktivitetsplikten ble i utgangspunktet ikke bare sett på som et middel for å få den enkelte over i ordinært arbeid, men delvis som et mål i seg selv fordi «aktiviteten som sådan gir en merverdi for den enkelte og bidrar til økt livskvalitet, den innebærer deltagelse og inkludering i et fellesskap, det kan for eksempel være varig skjermet sysselsetting, rusbehandling og så videre». 4 I tidsrommet fra etableringsfasen og frem til 2011 har arbeidsrettingen kommet langt klarere 149

10 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 til uttrykk både i organiseringen og utøvelsen av arbeidsoppgaver på Nav-kontorene. Det er skjerpet inn i forhold til at Altså, kravet om aktivitet. Det blir i større og større grad et fokus på, et krav om at alle skal ha krav på aktivitet, og at den aksepten for å motta sosialhjelp uten noen som helst krav om aktivitet, den er mindre enn hva den var tidligere. Sånn at den reine sosialhjelpsmottakeren som ikke skal Alle skal på en måte ha en oppfølging fra Nav-kontoret (tidligere sosialetat). I forhold til sosialtjenestedelen av Nav-kontoret representerer kvalifiseringsprogrammet, 5 som ble vedtatt av Stortinget 22. oktober 2007, et viktig instrument i koblingen mellom ytelser og aktivisering for langtids sosialhjelpsmottakere (se Helgøy, Kildal og Nilssen 2010; Kildal og Nilssen 2011; Reichborn-Kjennerud 2009, 2011; Schafft 2009; Schafft og Spjelkavik 2011). Det har imidlertid også skjedd en viktig endring på ytelsessiden etter 2009 som etter vår mening i stor grad har bidratt til å fremheve arbeidsrettingen i praksisfeltet iverksettingen av arbeidsavklaringspenger (AAP) 1. mars Vi skal derfor gå litt nærmere inn på denne endringen og hvordan den oppfattes av de ansatte. AAP innebærer en sammenslåing av tre tidligere ytelser: Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Hovedmålet er å legge til rette for at flere skal komme inn i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. Sammenlignet med tidsbegrenset uføretrygd skal det stilles større krav om aktivitet for mottakerne. Lovverkets intensjon er å tydeliggjøre hvilke rettigheter og plikter den enkelte stønadsmottaker har overfor velferdsstaten (jf. Kildal og Nilssen 2011; Ot.prp. nr. 4, ). Retten til arbeidsavklaringspenger vurderes av Nav på grunnlag av den enkeltes bistandsbehov for å kunne komme i arbeid/ arbeidsrettet aktivitet (behovs-/arbeidsevnevurdering). Alle brukere som, etter å ha gjennomført en arbeidsevnevurdering, har fått fastslått at de har et bistandsbehov, har rett til å delta i utarbeidelsen av en aktivitetsplan tilpasset egne individuelle behov. 6 Til disse rettighetene er det også knyttet plikter. Brukeren har for eksempel plikt til å delta i utformingen og oppfølgingen av aktivitetsplanen. Det skal også innføres standardisert egenrapportering gjennom innsending av meldekort, 7 noe som anses som et viktig verktøy for å plukke ut mottakere som bør følges opp utenom de fastsatte oppfølgingstidspunktene. Brudd på aktivitetsplikten kan sanksjoneres økonomisk. Aktivitetsplanen er viktig fordi den både utgjør omdreiningspunktet i koblingen mellom ytelse og behovsbaserte tjenester i AAP og definerer/konkretiserer innholdet i den enkelte brukers rettigheter og plikter i praksis. En slik plan oppfattes av mange Nav-ansatte som en (kvasi) kontrakt mellom Nav og den enkelte bruker og den spesifiserer hvilke tiltak (knyttet til arbeid og/eller medisinsk behandling) den enkelte skal ta del i for å oppnå rett til pengestønad. Brukeren har imidlertid ingen juridisk rett til de tjenester/ tiltak som spesifiseres i aktivitetsplanen, men har en rettslig plikt til å følge opp aktivitetskravene. Den viktigste kontrollmekanismen for Nav er meldekortene fra brukerne, men man kan også ringe, innkalle til møter eller oppsøke vedkommendes arbeidsplass. Dette dreier seg altså om aktivitetsplikten og at den enkelte ikke «passivt» skal kunne heve stønad fra Nav. Dersom brukeren ikke følger opp aktivitetsplanen uten godkjent grunn, mister han eller hun stønaden. Alternativ inntekt blir da som regel nødhjelp fra den kommunale delen av Nav. Intervjuene tyder på at aktivitetsplikten har stor oppslutning blant de Nav-ansatte. Vi ønsker jo ikke å ha de på ytelser over lang tid, ikke sant? Og da er det klart at det vi måtte sette krav til dem i forhold til aktivitet (tidligere Aetat). Samtidig har man i mange tilfeller med svært syke mennesker å gjøre, så det blir ofte en avveining om hvor store krav som skal stilles til den enkelte. 150

11 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav AAP har medført en styrking av en arbeidsrettet praksis på Nav-kontorene. Samtidig er det klart at saksbehandlerrollen fortsatt eksisterer for vurdering av lovverk både når det gjelder retten til AAP eller for eksempel til en overgang fra AAP til varig uføretrygd. Likevel har ordningen medført en mer utadrettet arbeidsmåte, særlig sammenliknet med de gamle trygdeytelsene. I den utadrettede virksomheten er den gamle Aetat-kompetansen av spesiell betydning. Hovedproblemet når det gjelder oppfølgingen av aktivitetsplikten er knyttet til kapasitetsproblemer. I og med at hver enkelt Nav-ansatt som arbeider med AAP har forholdsvis mange brukere å forholde seg til, enkelte nevner opp mot 200 personer, blir ikke oppfølgingen av hver enkelt aktivitetsplan alltid like tett, og på enkelte kontor har mange på AAP ikke fått utarbeidet noen aktivitetsplan i det hele tatt. De fleste ansatte er positive til at AAP har erstattet de tre tidligere ordningene. Før måtte brukerne for eksempel ut av rehabiliteringspenger og over på yrkesrettet attføring, de måtte søke og den gamle ytelsen måtte stoppes. Handlingsrommet for de ansatte oppfattes å ha blitt større enn før. Før måtte jeg ha tunge legeattester for å få en person inn på en sånn ordning. Nå kan jeg selv definere dem ut i fra det som jeg har observert i løpet av ett års tid med å følge opp en person. Og få han da over fra våres system over på AAP systemet, der han har litt andre muligheter. Spesielt, de arbeidsmarkedsbedriftene, at han kanskje får en plass der Sånne muligheter hadde vi ikke før Nav (tidligere Aetat). Iverksettingen av AAP har hatt konsekvenser både for organiseringen av arbeidsoppgaver på de lokale Nav-kontorene og de ansattes arbeidsmåte. Ordningen gir et større handlingsrom for de ansatte. Dette innebærer mindre regelstyring (byråkrati) og økt rom for skjønnsutøving. Lovgivningen gir stort rom for lokal utforming og oppfølging av ulike tiltak. Også i vurderingen av den enkeltes rett til AAP inngår et stort rom for skjønn, selv om de ansatte benytter arbeidsevnevurderingen som den grunnleggende metoden. Ansattes oppfatninger av veilederrollen Idealet for en ny yrkesrolle i Nav var, som vi har sett, å erstatte den tradisjonelle saksbehandlerrollen med en ny veilederrolle. De sentrale elementene i den nye rollen skulle være individualisering av innholdet i tjenesteytingen (skreddersøm), arbeidsrettet praksis og etablering av felles arbeidsprosesser, metoder og kompetanse i yrkesutøvelsen. Etableringen av forvaltningsenhetene skulle også bidra til å trekke ut en del typiske saksbehandleroppgaver ut av de lokale Nav-kontorene slik at de ansatte her i større grad skulle kunne konsentrere seg om den individuelle og arbeidsrettede oppfølgingen av brukerne. I 2008/2009 var mange av informantene med bakgrunn i den gamle trygdeetaten svært misfornøyd med at mye av saksbehandleroppgavene var tatt ut av det lokale Nav-kontoret og at den klassiske rettighetskompetansen sto i fare for å forsvinne (Helgøy, Kildal og Nilssen 2010). Organisering av arbeidsoppgaver etter generalistmodellen og innføring av en ny yrkesrollemodell krevde kanskje størst omstilling fra denne gruppen. Ennå finner vi klare kritiske røster mot «devalueringen» av «trygdekompetansen» fra «tryg de gruppen», men mange er nå positive til en mer arbeidsrettet orientering i arbeidet. Generelt kan vi si at det har vært en merkbar endring siden forrige intervjurunde i måten de ansatte omtaler sine arbeidsmåter på. Mens det i 2009 ble lagt vekt på problematikken rundt rollen som saksbehandler der bruken av ulike og komplekse datasystemer gjorde saksbehandlerrollen problematisk, er det nå snakk om å presentere seg som veileder. Dette gjelder også mange som har sin bakgrunn fra trygdeetaten. Det er jo også et ideal om en veilederrolle her. Tidligere så var jo de saksbehandlere, mange Nå er jeg veileder eller rådgiver. 151

12 Ingrid Helgøy, Nanna Kildal og Even Nilssen Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Dette betyr ikke at saksbehandlerrollen er helt borte fra Nav-kontoret, mange ansatte har også oppgaver som de oppfatter som saksbehandling, men at det individrettede, og ofte arbeids-/aktivitetsrettede oppfølgingsarbeidet har fått en mer fremtredende plass i praksisfeltet. Selv om den arbeidsrettede veilederrollen oppfattes å ha fått større gjennomslag på Navkontoret, er det likevel ikke snakk om at en felles yrkesrolle er etablert på tvers av ulike kompetanseområder. Noen opplever ennå at gamle kulturforskjeller gjør seg gjeldende i praksis. Samtidig har vi sett at det har foregått en spesialisering etter nye kompetanseområder på kontorene som kan bidra til å skape nye variasjoner i yrkesroller. En begrunnelse for veiledningsrollen er at den blir oppfattet som en fellesfunksjon som går på tvers av tidligere etaters kompetanseområder. Den forstås som den arbeidsmåten som best dekker den hovedoppgaven Nav skal drive med, og som kan bygge på kompetanse fra ulike etater. En del informanter gir uttrykk for at selv om man foreløpig ikke har lykkes i å etablere en integrert yrkesrolle, har man kommet et stykke på vei gjennom sammenslåingen. Det daglige samarbeidet mellom ulike faggrupper og arbeidsområder på Nav-kontoret medfører en større forståelse av likheter i arbeidsmåter/metodikk. Som vi har sett har det skjedd en re- eller ny-spesialisering når det gjelder organisering av arbeidsoppgaver i Nav de siste par årene. Dette har medført at de ansatte nå i større grad enn tidligere oppfatter seg som spesialister på sine arbeidsområder. Det har også ført til et sterkere skille mellom den statlige og den kommunale (sosialfaglige) delen av Nav. De fleste beskriver likevel samarbeidet mellom de to som godt. Selv om saksbehandlerrollen helt klart eksisterer i forhold til en rekke arbeidsoppgaver, oppfatter mange ansatte at veilederrollen har fått mer gjennomslag i løpet av denne tiden. Den ideale arbeids-/aktivitetsorienterte veilederrollen ligger nærmest den gamle Aetatsrollen, men har også mange trekk felles med sosialarbeiderrollen. Det er et klart inntrykk fra intervjuene at også sosialarbeiderne har blitt mer «arbeidsrettet» i sin praksis. Det ser også ut som om mange som kom fra trygd i større grad har funnet seg til rette med nye, men mer spesialiserte, oppgaver. Selv om vi ikke kan snakke om en sammensmelting av yrkesroller til en felles rolle, oppfatter mange at de er veiledere på ulike områder ( ) det er vel det at vi arbeider på hver våre områder her. Vi er jo veiledere for hver våre ting da (tidligere trygd). Når vi snakker om veilederrollen er det viktig å fremheve at denne rollen er knyttet til et bestemt ideal for utøvelse av arbeidsoppgaver i Nav. At de ansatte nå i større grad oppfatter sin yrkesutøvelse å være forankret i veilederrollen, betyr ikke at vi kan ta for gitt at utøvelsen av denne rollen er i tråd med de ideelle forutsetningene som fremkommer i offentlige dokumenter. Individualisering, arbeidsretting og en sterkere kobling mellom rettigheter og plikter, utgjør også et sterkt grunnlag for Nav-ansattes maktutøvelse. Maktforholdet mellom yrkesutøver og bruker vil som oftest være asymmetrisk. I praksis vil veilederrollen også innbefatte handlinger knyttet til motivering, påvirkning, kontroll og disiplinering (Helgøy, Kildal og Nilssen 2011a). Vårt hovedpoeng er imidlertid at de ansattes vektlegging av veilederrollens betydning gjenspeiler en utvikling hvor særlig en individualisert og arbeidsrettet orientering i yrkesutøvelsen har blitt styrket. Avslutning Nav-reformen innebar en sammenslåing av tre selvstendige etater i den norske velferdsstaten med hver sine yrkesgrupper. Hensikten med den lokale integreringen var å få til en forbedret samordning mellom forvaltningsområdene («én dør») og å styrke den arbeidsrettede virksomheten i velferdsapparatet. Dermed ble det også viktig å etablere en ny felles yrkesrolle i Nav på tvers av de gamle organisasjonsskillene. I vår tilnærming til yrkesrollebegrepet har vi skilt mellom to dimensjoner som vi mener er svært viktig i en slik prosess; utøvelse og organisering av 152

13 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 16 nr. 3, 2013 Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i Nav ulike arbeidsoppgaver. Det første knytter an til grunnlaget for ulike yrkesgruppers handlinger (som kompetanse og arbeidsmetoder), det andre til den lokale organiseringen av arbeidsoppgavene gjennom ulike former for spesialisering og koordinering. På begge disse områdene ble det i starten av reformprosessen formulert idealer for hvordan en felles yrkesrolle skulle skapes. På organisasjonssiden ble generalistmodellen ansett som viktig for å skape en felles kompetanse på tvers av gamle organisasjonsskiller. På utøvelsessiden skulle en ny veilederrolle sikre en felles tilnærming basert på individuell oppfølging og en sterk arbeids-/aktivitetsorientering. I startfasen var det særlig organisering ut fra generalistmodellen som fikk oppmerksomhet lokalt. Innføringen av ulike varianter av denne modellen skapte både produktivitetsproblemer og problemer i forhold til ulike kompetanseområder. Den mest profesjonaliserte yrkesgruppen sosialarbeiderne følte for eksempel at deres profesjonskompetanse var truet ved at alle på Nav-kontoret i prinsippet skulle kunne gjøre det samme. I denne fasen, som vi har kalt kaosfasen, fikk innføring av nye arbeidsformer basert på veilederrollen mindre oppmerksomhet. Selv om Nav ennå er en organisasjon i endring, kan vi peke på to motstridende utviklingstendenser sett i forhold til de opprinnelige idealene. For det første har vi fått en bevegelse bort fra den rene generalistmodellen. For det andre har individualisering og arbeidsretting blitt mer sentralt i den lokale yrkesutøvelsen. Over tid har Nav-kontorene vært gjennom en kontinuerlig omorganiseringsfase hvor ulike spesialiserings- og koordineringsformer er blitt prøvd ut. Bevegelsen bort fra generalistmodellens ideal om at alle skulle kunne alt, har ført til ulike former for re- og ny-spesialisering. Med re-spesialisering mener vi spesialiseringsformer som i stor grad følger kompetanseområdene fra de gamle etatsgrensene. Her er det etableringen av et klarere skille mellom stat og kommune som er av størst betydning. Dette har vært viktig for å gjenetablere et mer definert kompetanseområde for sosialarbeiderne og dermed til å tone ned den profesjonsspenningen som oppsto med innføringen av generalistmodellen. Med ny-spesialisering mener vi spesialiseringsformer langs nye kompetanseområder. Overgang fra datoorganisering til målgruppeorganisering og etablering av nye team med utgangspunkt i målgrupper på tvers av gamle organisasjonsskiller, er eksempler på ny-spesialisering. Tverrfaglige avdelinger, ulike formelle og uformelle samarbeidsformer på tvers av skillet mellom stat og kommune, samt en sterkere vektlegging av arbeidslinjen som overordnet mål for hele Nav, er eksempler på nye lokale koordineringsformer. Vi kan konkludere med at det har vært svært problematisk å etablere en felles yrkesrolle i Nav forankret i generalistmodellens idealer om total integrasjon av kompetanseområder. Når det gjelder utøvelsen av arbeidsoppgaver ser vi imidlertid tendenser til en mer likartet praksis på tvers av ulike kompetanseområder basert på trekk ved veilederrollen. En god del saksbehandlingsoppgaver er trukket ut av de lokale Nav-kontorene, selv om det ennå finnes en rekke slike oppgaver igjen. Over tid er det imidlertid en helt klar tendens til at det har blitt langt mer fokus på arbeids-/aktivitetsplikten i yrkesutøvelsen på tvers av ulike områder. Sentrale tiltak som kvalifiseringsprogrammet og arbeidsavklaringspenger innebærer bruk av overlappende metoder (som egenerklæring, arbeidsevnevurdering, aktivitetsplan/kvalifiseringsprogram) og har skapt en klarere kobling mellom rett til ytelser og arbeids-/aktivitetsplikt. Rommet for skjønn og individuell tilpasning har blitt større på den statlige siden. De ansatte ser nå ut til å identifisere seg med veilederrollen på tvers av ulike spesialiseringsområder samtidig som man utveksler erfaringer og lærer av hverandre. Det er viktig å fremholde at vi her snakker om tendenser og ikke at den arbeidsrettede veilederrollen er fullt etablert på Nav-kontorene. I og med at de lokale kontorene har stort spillerom i utformingen av organisasjonsstruktur og arbeidsformer, vil nok dette variere en god del. Men i vårt materiale er endringene over tid i retning av en styrking av en individualisert og arbeidsrettet yrkesutøvelse, ganske tydelig. 153