PLANLEGGING OG STYRING

Transkript

1 PLANLEGGING OG STYRING AV BYGGEPROSJEKTER I TIDLIGFASEN Lillehammer kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /RG

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Planlegging og styring av investeringsprosjekter som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Lillehammer kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført høsten 2016 våren 2017 av oppdragsansvarlig revisor Reidun Grefsrud. Daglig leder Bjørg Hagen har kvalitetssikret rapporten. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, 2. juni 2017 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER METODE DATA ORGANISERING, PLANLEGGING OG STYRING AV BYGGEPROSJEKTER LILLEHAMMER HELSEHUS VINGROM SKOLE KUNSTMUSEET /KINOEN REVISJONENS VURDERINGER PROBLEMSTILLING PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER VURDERINGER REVISJONENS VURDERINGER - PROBLEMSTILLING PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Formålet med forvaltningsrevisjonen var å undersøke om kommunens systemer og prosesser er tilstrekkelige for å etablere et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for investeringene, samt å vurdere rapporteringsrutinene (jf. pkt. 1 i kontrollutvalgets vedtak i sak 10/16). Følgende problemstillinger er formulert for prosjektet: Har Lillehammer kommune etablert system og rutiner som sikrer et godt grunnlag for kommunestyrets investeringsbeslutninger? Har Lillehammer kommune etablert gode rutiner for undervegsrapportering og sluttrapportering til politisk nivå for større byggeprosjekter? I dette revisjonsprosjektet er det valgt å fokusere på den såkalte «tidligfasen» i større byggeprosjekter; dvs. den planleggings- og utredningsprosessen som foregår fram til kommunestyret fatter vedtak om kostnadsramme og finansiering for byggeprosjektet. Etter kommunestyrevedtaket foregår detaljprosjektering og bygging. Denne fasen har vi ikke sett på i dette prosjektet. I tillegg ses det i problemstilling 2 på kommunens rutiner og praksis når det gjelder rapportering av byggeprosjekter. I den forbindelse ser vi på rapporteringen gjennom hele prosjektperioden. Revisjonens vurderinger og konklusjoner er basert på en gjennomgang av tre større byggeprosjekter. Ett av disse er kunstmuseet/kinoen siden dette prosjektet var utgangspunktet for kontrollutvalgets bestilling. For å få et bredere grunnlag for å vurdere kommunens systemer, rutiner og praksis har vi i tillegg valgt ut to andre byggeprosjekter innenfor henholdsvis skole og pleie og omsorg; Lillehammer Helsehus og Vingrom skole. Revisjonens konklusjoner: Rådmannen har i de prosjektene vi har sett på forholdt seg til delegeringsreglementet og økonomireglementet ved at saker som krever bevilgning er lagt fram for kommunestyret. I større byggeprosjekter blir kostnadsramme og finansiering lagt fram for og vedtatt av kommunestyret. Planlegging og utredning av byggeprosjekter har en faseinndeling med beslutningspunkter som synes å være i tråd med anbefalinger. Det foreligger imidlertid få beskrivelser av prosjektorganisasjonen, f.eks i form av mandater, roller, fullmakter osv. Lillehammer kommune har en generell prosjektadministrativ håndbok, men har ikke spesielle retningslinjer som beskriver hvordan større utbyggingsprosjekter skal organiseres og styres i tidligfasen. Etablering av slike retningslinjer vil kunne bidra til å sikre en felles forståelse blant deltakerne i beslutningsprosessen av innholdet i prosjektet og hvor de er i beslutningsprosessen, samt bidra til struktur i planleggingen og sikre at beslutninger blir tatt på riktig grunnlag til rett tid. De tidligste kostnadsanslagene i de prosjektene vi har sett på er basert på erfaringspriser. For to av byggeprosjektene har en truffet godt med de tidligste anslagene. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 For byggeprosjektet ved Lillehammer kunstmuseum og kinoen var de første anslagene for lave. Det er i utredningene trukket frem at dette var et komplisert og spesielt prosjekt, særlig av hensyn til den arkitektoniske utformingen på de eksisterende byggene, beliggenheten og bruken. Usikkerheten var dermed høy. Det er ikke mulig å eliminere all risiko i en tidlig fase. Revisjonen mener imidlertid at det kunne vært redegjort bedre og mer konkret for premissene bak det tidligste kostnadsanslaget og hvordan usikkerhet ble analysert og vurdert, slik at kommunestyret hadde fått en bedre forståelse. I saken til kommunestyret høsten 2013 da det ble bevilget ekstra midler til forprosjekt mener revisjonen at det også burde vært redegjort bedre for hva som lå til grunn for at administrasjonen mente at Snøhettas tilbud kunne la seg realisere innenfor kostnadsrammen. Etter revisjonens vurdering er ikke dagens rutiner for rapportering i regnskap og årsberetning egnet for å vurdere forbruk opp mot kostnadsrammen for byggeprosjekter, da rapporteringen i regnskap og årsberetning først og fremst fokuserer på avvik mellom årets forbruk og bevilgning. Det brukes også varierende begreper i rapportering (og kostnadsanslag bevilgningsvedtak), slik at det kan være vanskelig å holde oversikt over utvikling i kostnadene for byggeprosjekter. Anbefalinger: Revisor anbefaler at kommunen bør vurdere følgende: Etablere prosjektadministrative retningslinjer som beskriver organisering og styring av større utbyggingsprosjekter i tidligfasen. Redegjøre bedre i saksframleggene for premissene bak kostnadsanslag og hvordan usikkerhet er analysert og vurdert. Tydeligere undervegsrapportering av større byggeprosjekter med fokus på avvik fra kostnadsramma. Gjennomføre en mer enhetlig begrepsbruk i plandokumenter og rapportering når det gjelder presentasjon av utgifter og inntekter for byggeprosjekter. Sluttrapportere større byggeprosjekter som en egen sak til kommunestyret. I tillegg til å rapportere på økonomi kan en også vurdere å rapportere på gjennomføring og kvalitet. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget behandlet metode og opplegg for gjennomføring av overordnet analyse i sak 5/16 i møte I pkt 4 fattet kontrollutvalget følgende vedtak: «Kontrollutvalget bestiller en foranalyse fra Innlandet Revisjon IKS som kartlegger omfanget av avvik mellom kalkyler og endelig økonomisk resultat av byggeprosjekter de siste årene, og ser nærmere på årsaker til avvik i ett eller flere prosjekt. Foranalysen legges fram for kontrollutvalget på møtet den » Bakgrunnen for vedtaket var blant annet at utbyggingen av Kunstmuseet/kinoen ble dyrere enn opprinnelig planlagt og at kommunen står fremfor store byggeprosjekter. Hensikten med en analyse skulle være å se på om det er mulig med prosedyrer eller lignende som kan sikre at bygg i kommunal regi ikke blir dyrere enn planlagt. Revisjonen la fram en foranalyse for kontrollutvalget i deres møte Kontrollutvalget fattet på grunnlag av foranalysen, følgende vedtak i sak 10/16: «Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjon angående temaet «Planlegging og styring av byggeprosjekter» av Innlandet Revisjon IKS. Formålet med undersøkelsen er å undersøke om kommunens systemer og prosesser er tilstrekkelige for å etablere et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for investeringene, samt å vurdere rapporteringsrutinene, Innlandet Revisjon IKS utarbeider en prosjektplan som legges fram som referatsak for kontrollutvalget når den foreligger.» Prosjektplanen ble lagt fram for kontrollutvalget i deres møte i sak 20/ FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Lillehammer kommune har jevnlig investeringsbehov som beslaglegger store ressurser og der beslutningene er irreversible. Kommunens innbyggere og brukere skal ha nytte av investeringen mange år framover i tid. Det er derfor vesentlig at de riktige prosjektene velges og at de planlegges og gjennomføres på en så god og effektiv måte som mulig. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke om kommunens systemer og prosesser er tilstrekkelige for å etablere et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for investeringene, samt å vurdere rapporteringsrutinene (jf. pkt. 1 i kontrollutvalgets vedtak i sak 10/16). Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 Vi har formulert følgende problemstillinger: Har Lillehammer kommune etablert system og rutiner som sikrer et godt grunnlag for kommunestyrets investeringsbeslutninger? Har Lillehammer kommune etablert gode rutiner for undervegsrapportering og sluttrapportering til politisk nivå for større byggeprosjekter? Problemstillingene er de samme som i foranalysen. Gjennomgang av et utvalg prosjekter i foranalysen viste at prosjektene stort sett var gjennomført innenfor vedtatt kostnadsramme etter eventuelle tilleggsbevilgninger. I dette revisjonsprosjektet er det valgt å fokusere på den såkalte «tidligfasen» i større byggeprosjekter; dvs. den planleggings- og utredningsprosessen som foregår fram til kommunestyret fatter vedtak om kostnadsramme og finansiering for byggeprosjektet. Etter kommunestyrevedtaket foregår detaljprosjektering og bygging. Denne fasen har vi ikke sett på i dette prosjektet. I tillegg ses det i problemstilling 2 på kommunens rutiner og praksis når det gjelder rapportering av byggeprosjekter. I den forbindelse ser vi på rapporteringen gjennom hele prosjektperioden. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Revisjonens vurderinger skal baseres på konkrete, autoritative og gyldige revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er i dette prosjektet i hovedsak utledet fra: Kommuneloven, 23.2 om rådmannens ansvar for saksutredning og betryggende kontroll Økonomibestemmelsene i kommuneloven Forskrifter om budsjettering og regnskap Lillehammer kommunes delegeringsreglement og økonomireglement Kommunal- og regionaldepartementets veileder «Budsjettering av investeringer og avslutning av investeringsregnskapet»1 Litteratur om prosjektstyring i tidligfasen av byggeprosjekter. Aktuelle kommunestyrevedtak relatert til de tre utvalgte byggeprosjektene 1 KRD (2011): «Budsjettering av investeringer og avslutning av investeringsregnskapet.» Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 2. METODE Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges Kommunerevisorforening. Vurderingene er basert på en gjennomgang av tre større byggeprosjekter. Ett av disse er kunstmuseet/kinoen siden dette prosjektet var utgangspunktet for kontrollutvalgets bestilling. For å få et bredere grunnlag for å vurdere kommunens systemer, rutiner og praksis har vi i tillegg valgt ut to andre byggeprosjekter innenfor henholdsvis skole og pleie og omsorg; Lillehammer Helsehus og Vingrom skole. Tidsperioden for revisjonsprosjektet tilsvarer de årene de tre byggeprosjektene ble planlagt og gjennomført, det vil si i hovedsak perioden Vi har innhentet dokumenter som viser gjennomføringen av «tidligfasen» i de tre prosjektene, herunder saksframlegg, kostnadsanslag, dokumenter som viser organisering mv. Vi har også undersøkt informasjon til de folkevalgte beslutningstakerne i tidligfasen og hvordan underveis- og sluttrapporteringen av prosjektene har foregått. Vi hadde oppstartmøte 23. juni 2016 der Rådmann Tord Buer Olsen og sektorsjef Lars Rudi var til stede fra kommunen og oppdragsansvarlig revisor Reidun Grefsrud fra revisjonen. Referat fra oppstartmøtet ble oversendt møtedeltakerne og verifisert. Vi har gjennomført intervjuer med prosjektlederne for de tre prosjektene og sektorsjef for tekniske tjenester. Utkast til rapport ble sendt rådmannen for kommentarer og vi har hatt et avsluttende møte der fakta ble gjennomgått og feil og misforståelser har blitt rettet opp. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og ved innhenting av uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 3 DATA I dette kapitlet har vi først beskrevet kommunens organisering, planlegging, styring og rapportering av byggesaker generelt. Deretter har vi beskrevet planleggingsprosessen for de tre utvalgte prosjektene. Beskrivelsen av organisering, planlegging og styring omfatter i hovedsak tidligfasen av prosjektene, mens rapporteringen er beskrevet for hele prosessen. 3.1 ORGANISERING, PLANLEGGING OG STYRING AV BYGGEPROSJEKTER Hvordan Investeringsbehov oppstår Vi har fått opplyst av rådmannen at byggeprosjekter enten kan oppstå på initiativ fra politikerne eller som forslag fra rådmannen. I det første tilfellet skjer det vanligvis som en konsekvens av tidligere vedtak eller planer. I det andre tilfellet skjer det på grunnlag av et faglig behov som er oppstått. I slike tilfeller sier rådmannen at han alltid holder orienteringer for politikerne og det fremmes en egen sak for kommunestyret. Eksempelvis nevnte rådmannen sak vedrørende flom der situasjonen tilsa at det var nødvendig å fremme en sak med korte frister. Investeringsbehov synliggjøres vanligvis først i økonomi og handlingsplanen. Deretter settes det i gang et forstudie som kan gå over lang tid og der det kan skje flere endringer før en eventuell oppstart eller gjennomføring. Rådmannen viser til at det må være en dynamisk interaksjon med politikerne og at dette kan medføre uforutsigbarhet når det gjelder kostnader i denne prosessen. Større utbyggingsprosjekter fremmes som egne bevilgningssaker til kommunestyret Organisering av byggeprosjekter Lillehammer kommune har ikke utarbeidet egne spesielle retningslinjer for idefasen eller forstudie ved gjennomføring av byggeprosjekter Eiendom. Det er imidlertid utarbeidet en generell prosjekthåndbok for Lillehammer kommune ( sist revidert i 2011) med veiledning i prosjektplanlegging og gjennomføring, denne omfatter alle fasene i et prosjekt. I håndboka beskrives faseinndeling og sentrale elementer / innhold i fasene. Videre beskrives obligatoriske roller/funksjoner som prosjektansvarlig og prosjektleder. Prosjektansvarlig utpekes av oppdragsgiver/prosjekteier og har det totale prosjektansvaret. Han/hun tar beslutninger knyttet til beslutningspunkter og er den økonomisk ansvarlige, utnevner prosjektleder, er vedkommendes overordnede og deltar aktivt i sammensetning av en evt. styringsgruppe. Prosjektleder har det operative ansvaret for gjennomføring av prosjektet i henhold til prosjektplanen og for å holde prosjektansvarlig orientert om fremdrift og resultater, herunder sørge for at prosjektansvarlig har det nødvendige beslutningsgrunnlaget. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 I tillegg til disse to funksjonene kan prosjektet også omfatte styringsgruppe, referansegruppe og prosjektgrupper(r). Styringsgruppa viktigste oppgave er å bidra til at prosjektet får de nødvendige ressurser, gi råd i problemstillinger prosjektansvarlig tar opp, gi aktiv støtte til prosjektleder, følge med prosjektets fremdrift og kommunisere og følge opp beslutninger i styringsgruppa, samt støtte prosjektleder i hans/hennes arbeid. Lillehammer kommune har også en prosedyre for gjennomføring av byggeprosjekter i kommunal regi. Gjennom samarbeidet med OFK og deltakelsen i det interkommunale samarbeidet Eioff 2 har kommunen fått tilgang til FEF-kvalitetsplan3 og bruker dokumentmaler herfra. Kvalitetsplanen er delt inn i 6 faser og til hver fase er det styrende dokument/prosedyrer. Revisjonen oppfatter at kommunen benytter kvalitetssystemet i forbindelse med gjennomføringsfasen. I denne fasen går organiseringen av byggeprosjekter fram av prosjektadministrativ håndbok (PA-boken). Vi har i denne revisjonen ikke sett spesielt på gjennomføringsfasen og omtaler derfor ikke denne fasen nærmere. På grunnlag av samtaler med administrasjonen og gjennomgang av tre byggeprosjekter har vi beskrevet hvordan vi oppfatter at større byggeprosjekter vanligvis planlegges, organiseres og styres i tidligfasen. Rådmannens mandat i byggeprosjekter følger av økonomireglementet og aktuelle kommunestyrevedtak vedrørende det enkelte byggeprosjekt. I tidligfasen av byggeprosjekter setter rådmannen ned ulike grupper; styringsgruppe, brukergrupper mv og det oppnevnes prosjektleder. Vi har ikke sett at det foreligger konkrete beskrivelser av roller, fullmakter, oppgaver mv utover de politiske vedtakene i oppstartsfasen av de 3 aktuelle prosjektene. Dette er beskrevet i prosjekthåndbok for Lillehammer kommune. I tidligfasen har vi sett at det respektive tjenesteområdet er involvert i prosjektet med egen prosjektleder. I gjennomføringsfasen går organiseringen av byggeprosjekter fram av prosjektadministrativ håndbok (PA-boken). TO-Eiendom har da prosjektlederansvaret. Grunnlaget for oppstart av utredningsarbeidet kan være et behov som har oppstått i forbindelse med planarbeid eller lignende. I to av de tre prosjektene vi har sett på starter utredningsarbeidet med en gjennomgang og vurdering av ulike alternativer. Dette er grunnlag for beslutning om valg av alternativ for utredning av forprosjekt. Gjennom forprosjektet konkretiseres prosjektet og forprosjektrapporten legges fram for kommunestyret som fatter vedtak om kostnadsramme, finansiering og gjennomføring av byggeprosjektet. De respektive fagutvalgene er vanligvis også involvert i planleggingsprosessen, særlig i tidlig fase der behovet og ulike alternativ utredes. 2 Eioff er et interkommunalt samarbeid om eiendomsforvaltning mv mellom Lillehammer kommune, Gausdal kommune og Oppland fylkeskommune. 3 FEF kvalitetsplan er et databasert kvalitetssystem utviklet av «digitale Mesterverk» for fylkeskommunalt Eiendomsforum Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 3.1.3 Kostnadsberegning i ulike stadier av utbyggingssaken De tidligste kostnadsanslagene blir vanligvis utarbeidet med utgangspunkt i innhentede erfaringspriser for tilsvarende bygg i Lillehammer kommune eller andre større kommuner, fylkeskommunen mv. Lillehammer kommune abonnerer fra høsten 2016 på et kalkyleverktøy; ISY Calcus fra Norconsult som et supplement til og kvalitetssikring av egne analyser av kostnader. Dette systemet baserer seg på et omfattende datagrunnlag med priser etc. og oppdateres automatisk to ganger pr år. Kostnadsoverslaget detaljeres nærmere i forbindelse med forprosjektet som er grunnlaget for kommunestyrets bevilgning. Kostnadsoverslaget i forprosjektet kan være utarbeidet på grunnlag av resultatene fra en plan- og designkonkurranse eller bistand fra arkitekter og/eller andre konsulenter. I forbindelse med forprosjektet er det gjerne også utarbeidet et romprogram. Etter at kommunestyret har bevilget penger til gjennomføring av byggeprosjektet blir det avholdt en eller flere anbudskonkurranser, avhengig av entrepriseform. Dersom det viser seg at anbudene prises høyere enn antatt, må kostnadsøkningen fremmes for kommunestyret for å få økt bevilgning, alternativt at byggeprosjektet tilpasses opprinnelig bevilgning. I de tidligste kostnadsanslagene er det lagt inn forutsetninger om usikkerhet, vanligvis i form av et påslag på f.eks 20 %. Det opplyses at dette er basert på erfaringstall. Påslagsberegningene blir formalisert når prosjektet legges fram for endelig bevilgning. Vi har i de tre prosjektene vi har gjennomgått ikke sett at det foreligger særskilte beregninger av usikkerhet i de tidligste anslagene. I den kostnadsberegningen som ligger til grunn for vedtak om kostnadsramme og bevilgning er det lagt inn reserver og marginer i kostnadsrammen Presentasjon av byggeprosjekter i økonomiplan og årsbudsjetter I Økonomi og handlingsplanen er hovedvekten lagt på å kommentere totalt investeringsnivå og lånebehov opp mot kommunens handlingsregel om hvor høyt det årlige nivået på ikke selvfinansierende investeringer bør være. Det enkelte investeringsprosjekt er synliggjort i tabeller som viser prioriterte investeringer fordelt på selvfinansierende4 og ikke-selvfinansierende investeringer pr år i planperioden. Tabelloppsettene varierer litt fra år til år, men viser vanligvis investeringsprosjekter fordelt etter tjenesteområder. Beløpene er vanligvis netto investeringsbeløp (brutto utgifter fratrukket eventuelle tilskudd og evt mva-kompensasjon), slik at de viser lånebehovet (eventuelt etter fratrekk for salg av eiendom og bruk av fond). Oversikten over investeringer inneholder tiltak som foreslås prioritert innenfor de økonomiske forutsetningene som er lagt til grunn i økonomiplanen. I tillegg til tabellene er det gitt en generell beskrivelse av investeringene i kapitlet om økonomi, eventuelt med en særskilt omtale av de største investeringene. Noen steder henvises det til egne saker som fremmes til politisk behandling. 4 Investeringer som genererer inntekter eller besparelser som er store nok til å finansiere lånekostnadene eller på annen måte påvirker driftsbudsjettet. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 I årsbudsjettene er investeringsbudsjettet omtalt i et eget kapittel med tabeller for henholdsvis selvfinansierende og ikke-selvfinansierende investeringer inndelt i tjenesteområder og prosjekter for hvert tjenesteområde. I tabellene vises brutto investeringsutgifter, tilskudd og låneopptak for budsjettåret. I styringsdokumentene for og er det for budsjettåret kolonner som spesifiserer brutto investering henholdsvis ekskl. moms og inkl. moms og en kolonne som viser momsbeløpet (25 % moms). I tillegg er det vist en kolonne for tilskudd/annet og en kolonne for låneopptak. Videre er det kolonner for «Eventuelt investeringsbehov i perioden knyttet til opprinnelig investering (ekskl. mva)». Disse opplysningene er vist for de enkelte investeringsprosjektene fordelt på tjenesteområder (TO) Rapportering av byggeprosjekter Prosjektleder rapporterer månedlig (i driftsmøter) til eiendomssjefen. Inneholder denne informasjonen betydelige endringer i framdrift eller budsjett blir dette kommunisert til kommunalsjef. Videre rapporteres det kvartalsvis til rådmannen på grunnlag av regnskapsrapporter fra Agresso sammenholdt med bevilgning. Det rapporteres videre til formannskap/kommunestyre ved vesentlige avvik i henhold til budsjettrammer. Sluttrapporteringen gjennomføres som del av årsmelding, dvs det rapporteres på prosjekter med vesentlige avvik. I obligatorisk regnskapsskjema 2B rapporteres årets regnskap for investeringer brutto pr bevilgningsområde (ikke pr prosjekt) sammenholdt med opprinnelig budsjett og regulert budsjett. I tillegg er det en egen note til regnskapet «Investeringsoversikt» som gir oversikt over de største investeringsprosjektene. Her vises kolonner for «Tidligere investert/finansiert», «Regnskap i året», «Budsjett i året» og «Gjenstående». For hver av kolonnene vises total investeringsutgift og finansiering. For noen av prosjektene er det en verbal kommentar der det står hva som er totalrammen. I årsmeldingene er det verbale årsaksforklaringer på avvik mellom investeringsbudsjett og -regnskap på tjenesteområder i henhold til regnskapsskjema 2B og konkrete prosjekter. For de ti største investeringsprosjektene i budsjettåret er det utarbeidet egne oversikter som viser hvor mye som bevilges og forbrukes i budsjettåret basert på netto investeringsutgifter (brutto investeringsutgifter fratrukket investeringstilskudd, momskompensasjon og kapitalinntekt). Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 3.2 LILLEHAMMER HELSEHUS Tidslinje vedtak og kostnadsoverslag mv Figur 3.1 viser kommunestyrevedtak som er fattet i forbindelse med utbyggingen/ombyggingen av Helsehuset. Det siste elementet i figuren viser ferdigstillelse/regnskap. Nedenfor har vi kommentert prosessen og kostnadsoverslagene nærmere. Desember 2009 Juni 2010 Mars 2011 September 2011 Desember 2012 Februar 2014 KST Avsatt 10 mill. kr i B KST 48/10 Valg av alternativ Kostnad/ lån: 133/107 mill. kr. ekskl. mva. KST 17/11 Godkjenning forprosjekt Kostnad/lån: 142,7 / 94,7 mill. kr, ekskl. mva. KST 59/11 Tilleggsbev 3,1 mkr. Kostnad/ lån: 145,8/97,8 mill. kr, ekskl. mva. KST 91/12 Disp av ekstra tilskudd Kostnad/lån: 150,1/93,1 mill. kr. ekskl. mva. Byggeprosjektet ferdig Kostnad/lån: 159,9/103,1 m.kr. inkl. mva. FIGUR 3.1 OVERSIKT OVER KOSTNADSOVERSLAG PRESENTERT FOR KOMMUNESTYRET OG ENDELIG REGNSKAP Bakgrunn Bakgrunnen for utbyggingen var at deler av bygningsmassen ikke fylte dagens krav. I 2007 ble det utarbeidet en mulighetsstudie (Ram Arkitektur, 2007) basert på et romprogram utarbeidet av en brukergruppe ved Lillehammer sykehjem. Saken ble imidlertid stilt i bero i påvente av at behovene for institusjonsplasser skulle avklares i ny omsorgsplan. Kommunestyret vedtok kommunedelplan for omsorgstjenester høsten Høsten 2009 ble det også gitt pålegg fra Arbeidstilsynet knyttet til fysisk arbeidsmiljø ved institusjonen, spesielt Bygg 64 (også omtalt som Blokk D). Det ble gitt frist for å fremlegge en tidfestet plan for rehabilitering av Bygg Det ble avsatt midler til rehabilitering av Bygg64 i budsjettet for 2010 (Desember 2009). I forbindelse med budsjettvedtaket for 2010 ble det satt av inntil 10 mill. kroner til rehabilitering av «Bygg 64» (også benevnt Blokk D) ved Lillehammer sykehjem. Rådmannen ble bedt om å legge fram en investeringsplan for rehabilitering av hele bygg 64 innen mars I vedtaket står det at fagutvalget for Helse og omsorg sine vurderinger skulle legges til grunn i forhold til bruk av bygget Kommunestyret vedtok valg av alternativ for videre utredning (Juni 2010) Kommunestyrets vedtak Det ble våren 2010 utredet 9 scenarier som ble lagt fram for fagutvalget og formannskapet til orientering. I juni 2010 (KST 48/10 i møte ) fattet kommunestyret vedtak om å legge scenario 6B til grunn for videre utbyggingsarbeid ved Lillehammer helsehus. Det ble vedtatt å utarbeide et Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 forprosjekt med forslag til løsninger og kostnadsberegninger med de forutsetninger og begrensninger som ble beskrevet i saksframlegget. Organisering av utredningsarbeidet Organiseringen i planleggingsfasen går frem av figur 3.2. FIGUR 3.2 ORGANISASJONSKRART. KILDE: LILLEHAMMER KOMMUNE Det ble nedsatt en arbeidsgruppe (vi antar at det er det som i figur 3.2 benevnes som premiss- og samordningsgruppe) som bestod av representanter for Rådmannen, Lillehammer helsehus, Eldrerådet/rådet for funksjonshemmede, Tildelingsenheten, Rehabiliteringsavdelingen, Byggservice og Eiendomsforvaltningen. Arbeidsgruppen ble ledet av en prosjektleder og hadde et arbeidsutvalg. Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 Mandatet var å tydeliggjøre de faglige premisser som skulle være en del av grunnlaget for forprosjektering i forbindelse med ut/ombygging av Lillehammer helsehus 5. Eiendomsavdelingen var tiltakshaver med ansvaret for den «Tekniske» prosjektorganisasjonen med egen prosjektleder. Eiendomsavdelingen hadde ansvaret for kostnadsoverslagene og senere prosjektering og gjennomføring av byggesaken. Utredning av behov og alternativer Som bakgrunn for utredning av alternativer utarbeidet arbeidsgruppa våren 2010 et notat med forslag til plassering av funksjoner. Deretter ble det utarbeidet tre notater til Fagutvalget for helse og omsorg og formannskapet. Notatene beskrev i alt 9 alternativer/scenarier som var basert på omsorgsplanens strategier. I det første notatet (datert ) ble det beskrevet fem scenarier. Det går frem av notatet at Fagutvalget utelukket to av alternativene og ba om en vurdering / kostnadsvurdering av de tre andre alternativene. I det andre notatet (datert ) er det lagt frem et nytt scenario nr. 6 som omfatter å samle flere funksjoner innenfor omsorgstjenestene ved Lillehammer helsehus, fortrinnsvis i Bygg 64. Det er to alternativer for dette scenariet; 6 a og 6 b. I det tredje notatet (datert ) er det utarbeidet ytterligere to varianter av scenario 6; 6 c og 6 d som tar utgangspunkt i at Bygg64 rives. Rådmannen innstilte på at scenariet 6B var det alternativet som best oppfylte de ønskede kvaliteter. Dette innebar i hovedtrekk en ombygging av Bygg1982 og at Bygg 1964 ble omgjort til kontorer mv, samt dagavdeling. I tillegg skulle det føres opp et nybygg med plasser i bokollektiv for aldersdemente. Siden det var en del bygningsmessige utfordringer knyttet til Bygg 1964 fikk en utarbeidet en vurdering fra rådgivningsfirmaet Tonning og Lieng A/S. I saksframstillingen er det redegjort for hva det foretrukne alternativet omfattet og hva som lå til grunn for at rådmannen mente dette var det beste alternativet. Det går fram at det underveis i utredningene hadde blitt ytret ønske om å ta et helhetlig grep om utbyggingen som skulle løse utfordringer for pasienter, ansatte og kommunens totale tilbud i et langsiktig perspektiv. Det vises også til at det var en prosess som resulterte i at ledelse og merkantile tjenester for helsehuset, hjemmetjenestene og avdeling for bofellesskap og sysselsetting skulle samlokaliseres på Lillehammer helsehus. Det ble også tatt hensyn til kommunens rolle som «Regional hovedaktør» i forbindelse med samhandlingsreformen. Kostnadsoverslag for de 9 alternativene. Kostnadsoverslaget for det valgte alternativet var 133 mill. kroner eks. mva. som, med forutsetning om 24 mill. kroner i tilskudd, medførte et lånebehov på 107 mill. kroner. Det vises til at lånebehovet på 107 mill. kroner er for høyt i forhold til kommunens økonomi og at det gjennom forprosjektet skal søkes å redusere kostnadene. Kostnadsoverslaget er ikke spesifisert i saksframlegget og det er ikke redegjort for kostnadene for de andre alternativene, men det er vist til notatsamlingen som ligger som utrykt vedlegg til saken. Det ble uttalt i saken at det ligger en rekke begrensninger / usikkerheter knyttet til kostnadsoverslag på dette stadium. Usikkerheten er ikke tallfestet. 5 Denne omtalen er basert på et programnotat fra tidlig høst 2010 (udatert). Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 Kostnadsoverslaget for alternativ 6B er nærmere beskrevet i notat nr. 2. Kostnadsvurderingene er gjort med bakgrunn i utarbeidet romprogram. Det er utarbeidet oppsett som viser ulike elementer i kostnadsoverslaget. Tilsvarende oppsett er utarbeidet for de andre scenariene. I notatet vises det til at tallene og kostnadene er grove og tatt ut fra tidligere erfarte m2 priser og at erfaringstall ved ombygging er mer usikre enn ved nybygg da kompleksiteten varierer fra prosjekt til prosjekt. Det vises også til en spesiell usikkerhet knyttet til det gamle bygget (Bygg1964) blant annet i forhold til etasjeskillene og det er usikkerhet når det gjelder tilskudd fra Husbanken Kommunestyret godkjente forprosjektet vedtok kostnadsramme (Mars 2011). I forbindelse med forprosjektarbeidet utarbeidet arbeidsgruppa et programnotat som la til grunn vedtaket i sak 48/10 i juni Hensikten var å tydeliggjøre de faglige premissene som grunnlag for forprosjektering. Det vises i notatet til forutsetninger om hva utbyggingen/ombyggingen omfatter, faglige premisser, utforming og spesielle premisser for den enkelte avdeling. I august 2010 ble det kunngjort en konkurranse på Doffin som gjaldt prosjektering av ombygging av eksisterende bygningsmasse, samt nybygg av 38 sykehjemsplasser og det ble inngått kontrakter med fem leverandører. Forprosjekteringen pågikk i perioden høsten 2010 januar 2011 og det foreligger referater fra prosjekteringsmøtene. På prosjekteringsmøtene deltok prosjektleder fra Eiendom, representanter fra brukerne og de prosjekterende. I sak 17/11, godkjente kommunestyret forprosjektet med en kostnadsramme på 142,7 mill. kroner eks mva og bevilget 94,7 mill. kroner til ombygging og utbygging. Prosjektet forutsettes finansiert med 47,995 mill. kroner i tilskudd og 94,7 mill. kroner i lån. I kostnadskalkylene som er presentert i saken er hele momskompensasjonen forutsatt tatt til inntekt på prosjektet I saken redegjøres det for arbeidet med forprosjektet og de løsninger som er valgt. Det er vist en kostnadskalkyle der totalkostnadene er fordelt på henholdsvis nybygg, ombygging i blokk C og D, Ombygging i blokk B og A og Ny vaskesentral/sengevaskeri. Videre er det trukket fra tilskudd fra Husbanken tilsvarende 54 plasser x 888,800 kroner. Finansieringen av nettokostnaden skjer gjennom låneopptak. Det er opplyst at det er tatt høyde for prisstigning fram til Det opplyses videre at kostnadskalkyle basert på forprosjekt vil kunne ha en usikkerhet på +/- 15 % Kommunestyret vedtok tilleggsbevilgning (September 2011). Prosjekteringen fortsatte etter kommunestyrets vedtak i mars 2011 og det ble kunngjort anbudskonkurranser i perioden mai-september Etter at resultatet fra anbudskonkurransene forelå ble det lagt fram en sak for kommunestyret i møte (sak 59/11) om tilleggsbevilgning på 3,1 mill. kroner for å få fullfinansiert utbyggingsprosjektet. Det viste seg at den totale prosjektkostnaden etter anbudskonkurransen ble på 157,8 mill. kroner. Administrasjonen gjennomførte en prosjektgjennomgang for å finne besparelser og forenklinger i prosjektet og fant ut at en kunne redusere kostnadene med 12 mill. kroner uten at kvaliteten i Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 prosjektet forringes i særlig grad. Rådmannen foreslo å øke totalramma (eks mva) til 145,8 mill. kroner og låneopptaket til 97,8 mill. kroner. Dette ble enstemmig vedtatt av kommunestyret. Vi har fått en oversikt fra Eiendom som viser endringen i budsjettet fordelt på ulike poster og anbudssummer fra opprinnelig bevilgning til budsjett etter tilleggsbevilgning Kommunestyret vedtok disponering av ekstra tilskudd (Desember 2012). Kostnadsrammen ble justert noe i kommunestyrets vedtak i sak 91/12 som følge av at kommunen fikk et ekstra investeringstilskudd på 9 mill. kroner. Ny kostnadsramme ble 150,1 mill. kroner med et lånebehov på 93,1 mill. kroner Ombyggingen ferdig (Februar 2014) Totalforbruket ble 159,9 mill. kroner. Dette er inkludert 10 mill. kroner i mva-kompensasjon. Bruk av lån ble på 100,65 mill. kroner. Rådmannen foretok i 2014 omdisponeringer på investeringsbudsjettet for å dekke 10 mill. kroner i mva-kompensasjon som i kostnadsrammen var forutsatt å komme til inntekt på investeringsprosjektet, men som av hensyn til kommunens økonomiske situasjon måtte bidra til å finansiere utgifter på driftsbudsjettet. I årsmeldingen for 2014 forklares at Lillehammer Helsehus totalt sett er utbygd innenfor kommunestyrets ramme. Negativt avvik på 4 mill. kroner gjelder året Forbruk er også rapportert i note 16 i regnskapet for Det er ikke lagt frem noe eget sluttregnskap for prosjektet til politisk behandling. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 3.3 VINGROM SKOLE Tidslinje vedtak og kostnadsoverslag mv Figur 3.3 viser kommunestyrevedtak som er fattet i forbindelse med utbyggingen/ombyggingen av Vingrom barneskole, samt regnskapsresultatet. Nedenfor har vi kommentert prosessen og kostnadsoverslagene nærmere. Juni 2013 Februar 2014 Høst 2015 Lagt inn 33 mkr i Strategi- og økonomiplanen ekskl. mva. KST 12/14 Godkjenning kostnadsramme Kostnad 35,9 mkr eks mva Byggeprosjektet ferdig Kostnad 42,02 inkl mva og 34,15 ekskl mva. FIGUR 3.3 OVERSIKT OVER KOSTNADSOVERSLAG OG ENDELIG REGNSKAP Synliggjøring av kostnader i økonomi og handlingsplanen for (Juni 2013). Av den dokumentasjonen vi har mottatt går det fram at rehabilitering av Vingrom barneskole var synliggjort økonomi- og handlingsplanen for med 33 mill. kroner. Av senere saksframlegg kan vi lese at bakgrunnen for rehabiliteringen blant annet var at skolen hadde for liten kapasitet som medførte at det i flere år hadde blitt benyttet midlertidige «brakker». Svømmebassenget hadde ikke vært i bruk på flere år og i 2009 hadde kommunestyret bestemt at det skulle legges ned, noe som åpnet for alternativ bruk av arealene. Det står ikke noe nærmere i økonomi- og handlingsplanen hva som var grunnlaget for anslaget. Vi har fått opplyst at det var daværende eiendomssjef som utarbeidet anslaget og at det var basert på erfaringstall. Det er greie erfaringstall når det gjelder skolebygg. I dette tilfellet var % av kostnaden ombygging, noe som øker usikkerheten noe Kommunestyret godkjente kostnadsramme (Februar 2014) Planleggingsfasen startet sommeren Vi har fått opplyst at skolen eide prosjektet fram til romprogrammet var bestemt og skolen hadde en egen prosjektleder. Det ble sommeren 2013 satt ned ei brukergruppe med deltakere fra skolen, samfunnshuset, byggservice, FAU og verneombud. Mandatet er beskrevet slik: «Gruppa skal på bakgrunn av deltakernes kunnskaper, erfaringer og ideer komme med innspill til romprogram for utbyggingen/rehabiliteringen. Gruppa skal også være med å kvalitetssikre prosjektets videre fremdrift». Brukergruppas vurderinger var grunnlag for utarbeiding av romprogram og anbudsinnhenting. Vi har fått referat fra møtene. Etter at romprogrammet var bestemt var det Eiendom som overtok. Eiendom har ansvaret for utbygging og drift av formålsbygg herunder skolebygg. Brukerne deltok også i prosjekteringsgruppa med basis i romprogrammet. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 I forbindelse med de byggeprosjekter som gjelder skole som pågår nå (Jørstadmoen og Nordre Ål) har vi fått opplyst at det er opprettet en felles styringsgruppe som ledes av Kommunalsjef Oppvekst, utdanning og kultur fram til avklart romprogram og utbygging. I gjennomføringsfasen(utbygging) ledes styringsgruppa av Kommunalsjef By- og samfunnsutvikling. Det er utarbeidet et eget mandat for styringsgruppa og for brukergruppa. Det er tilknyttet prosjektleder fra skole og Eiendom pr skole der det foregår byggeprosjekt. Rådmannen ved prosjektleder og eiendomssjef valgte høsten 2013 entrepriseform (totalentreprise). Med utgangspunkt i romprogrammet ble det høsten 2013 utarbeidet et skisseprosjekt med utgangspunkt i romprogrammet. Det ble engasjert arkitektbistand (Atelier 4 AS) og rådgivere (Norconsult AS og Erichsen & Horgen AS) til dette i henhold til rammeavtaler. Konsulentene bidro også til utarbeiding av anbudsgrunnlag. I starten av desember ble det avholdt anbudskonkurranse for totalentreprisen, med forbehold om kommunestyrets godkjenning. Fagutvalget for oppvekst fikk orientering om utbyggingsplanene i januar I februar 2014 ble utbyggingssaken fremmet for kommunestyret (sak 12/14), som sluttet seg enstemmig til rådmannens innstilling om å godkjenne planene for ombygging og nybygg ved Vingrom skole og bevilge inntil kr 35,9 mill. kroner eks mva til prosjektet. Det ble foretatt en vurdering rundt konsekvenser for driftskostnadene som medførte en nettoøkning på nærmere 2,5 mill. kroner årlig som følge av økt låneopptak. Det vises i saken til at prosjektkostnaden tar utgangspunkt i de inngitte tilbud og at dette innebærer mindre risiko enn bevilgninger f.eks. basert på forprosjekt. Det opplyses at det er tatt hensyn til uforutsett ved avsetning til reserver og marginer i kalkylen. Etter å ha tatt hensyn til reelle behov er totalkostnaden økt til 35,9 mill. kroner. Rådmannen vurderte at kostnadsnivået var akseptabelt ut fra en sammenligning knyttet til kostnad pr m2. Det går videre fram av saken at alle kostnader, så som tilknytningsavgifter, byggelånsrenter, utsmykking og inventar er inkludert. Det er ikke lagt fram noe kostnadsoverslag som spesifiserer kostnadene nærmere Ferdigstilling og regnskap rapportering (Høsten 2015) Utbyggingen ved Vingrom skole var ferdig høsten Samlet forbruk ble 1,7 mill. kroner lavere enn bevilget. Brutto kostnader inkl mva ble 42,02 mill. kroner. Dette tilsvarer 34,15 mill. kroner netto. Merverdiavgiftskompensasjonen er ført som inntekt i investeringsregnskapet. I årsmeldingen for 2014 og 2015 er de største avvikene for årets bevilgning pr bevilgningsområde kommentert verbalt med utgangspunkt i regnskapsskjema 2B. Her står det ikke noe om Vingrom barneskole, siden forbruket på dette prosjektet var i samsvar med bevilgningen. Årets forbruk og bevilgning er dessuten rapportert netto i tabell som viser de ti største prosjektene. Det er ikke lagt fram noen særskilt sluttrapportering for dette prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 3.4 KUNSTMUSEET /KINOEN Tidslinje Figur 3.4 viser vedtak som er fattet i forbindelse med utbyggingen/ombyggingen av Lillehammer kino og Lillehammer kunstmuseum. Nedenfor har vi kommentert prosessen og kostnadsoverslagene nærmere. Siste element i figuren viser endelig regnskap. Desember 2011 Juni 2012 Februar 2013 September 2013 Januar 2014 September 2014 Vinter 2016 Budsjettvedtaket Fagutvalget for 2012: Bevilget 0,5 mkr til Igangsetting av forprosjekt utredning. FSK 14/13 KST 69/13 Valg av alternativ Bevilgning til 53 mill. kr inkl mva forprosjekt: 4,2 m.kr. 56 mill. kr inkl mva, men ekskl forprosjekt. KST 1/14 Godkjenning forprosjekt og bevilgning inkl mva (78,5 mill. kr eks mva). Lån 65,1 mkr. I tillegg 4,7 mill.kroner til forprosjekt. KST 81/14 Forskottering av tilskudd fra staten; 3,2 mill. kr. Prosjektet ferdig. Regnskapsført 91,5 mkr eks mva. inkl forprosjekt inkl Bård Breivik fasade? FIGUR 3.4 TIDSLINJE, KOMMUNESTYREVEDTAK OG KOSTNADSOVERSLAG Utredning av behov bevilgning til forprosjekt (Desember 2011) I forbindelse med prosessen med ny sentrumsplan og utviklingsmuligheter for kvartal 70 ble det utarbeidet en mulighetsstudie av LPO-arkitekter på oppdrag av Lillehammer kommune. Studien skulle illustrere mulighetene for utvidelse av kino, kunstmuseum og næringsarealer for å skape et mer attraktivt handelsmiljø for eiendommene til Storgata. Det går fram av studien at det var behov for mer kapasitet ved kinoen og kunstmuseet. Lillehammer kommune arbeidet også samtidig med en kulturstrategi (vedtatt ) der en av strategiene var at «Lillehammers kulturliv skal ha reell tilgang til funksjonelle og tilrettelagte kulturarenaer»; noe som blant annet skulle skje ved utbygging av Lillehammer kino. Senere ( ) vedtok Lillehammer kommune også en kulturbyggplan der det vises til at det ikke har vært investert i kulturbygg siden 1992 og at det har vært utvikling innen kulturområdet med større krav til profesjonalisering, endring i aktiviteter og tilbud siden da, i tillegg til slitasje på byggene. I Strategi- og økonomiplanen for vises det til Lillehammer kommunes kulturstrategi som ble vedtatt En av resultatindikatorene i strategi- og økonomiplanen var at finansieringsplan og byggeplaner for kinoen skulle være ferdigstilt og vedtatt av kommunestyret i Det står ikke noe spesielt om kunstmuseet. I strategi- og økonomiplanen for er det lagt inn 0,5 mill. kroner til forprosjekt for utbygging av Lillehammer kino i 2012 som er fulgt opp med tilsvarende bevilgning i årsbudsjettet for Her vises det til kulturbyggplanen som skulle behandles i september 2011 og den vedtatte kulturstrategien. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 3.4.3 Igangsetting av utredning (Fagutvalget juni 2012). 13. juni 2012 behandlet fagutvalget for samfunnsutvikling en sak om utvikling av kulturbygg i Lillehammer, der det vises til strategi- og økonomiplanen for og kulturbyggplanen. Rådmannen foreslo at det skulle igangsettes et utredningsarbeid som skulle gi en analyse av utbyggingsbehovene ved kunstmuseet, kinoen, Kulturhuset Banken og Fabrikken. Utredningen skulle danne grunnlag for prioritering og omfang av kommunens satsing høsten 2012 og skulle omfatte vurdering av arealbehov, kostnadsanslag, finansieringsmuligheter og eventuelle driftsmessige konsekvenser. Fagutvalget støttet rådmannens innstilling med forutsetning om at kinoen og kunstmuseet skulle sees i sammenheng slik at ingen av prosjektene var til hinder for hverandres utvikling. I saken vises det til utbyggingsbehov ved de ulike institusjonene og den tidligere omtalte mulighetsstudien som beskriver økt arealbehov for kinoen og kunstmuseet og der det er lagt til grunn at kinoen og kunstmuseet skulle benytte seg av samme grunnareal. Kinoen hadde behov for å bygge ut med flere saler for å kunne utnytte potensialet ved digitaliseringen og kunne gi et bredere og bedre tilbud til publikum. Kunstmuseet hadde behov for mer areal til nye utstillingssaler mv for å videreutvikle museet. I saken vises det også til at kunstmuseet i 2004 kjøpte en større samling av Jacob Weidemanns verk. Enken Anne Weidemann testamenterte i millioner kroner til museet. Betingelsene var at det skulle bygges en Weidemannsal i tilknytning til museet innen fem år, noe som betydde at prosjektet måtte være igangsatt innen mai Styreleder og direktør ved Lillehammer kunstmuseum sendte et brev til Lillehammer kommune der de viser til møte med kommunen Det vises i brevet til den testamentariske gaven fra Anne Weidemann og forutsetningene for bruken av denne. Videre omtales finansieringen av kunstmuseet. Lillehammer kommune eier bygningene. Stiftelsen Lillehammer kunstmuseum har ansvaret for drift, forvaltning og utvikling og eies 50 % av Lillehammer kommune og 50 % av Oppland fylkeskommune. Størstedelen av driftsmidlene tilføres gjennom 60 % årlig driftstilskudd fra staten, 20 % fra Lillehammer kommune og 20 % fra Oppland fylkeskommune. Det signaliseres i brevet at ved realisering av et tilbygg kan det tenkes finansiering med 1/3 fra hver av partene; stat, fylke og kommune. I tillegg kommer testamentarisk gave på 2.2 mill. kroner. Tilbygget for å løse museets behov anslås i brevet til å ha en kostnad på 10 mill. kroner med et totalareal på ca 250 m2. Styret i Lillehammer kunstmuseum ønsket å få gjort nødvendige avklaringer snarest mulig av hensyn til fristene i den testamentariske gaven. De uttrykket ønske om at Lillehammer kommune som eiendomsbesitter setter seg i førersetet med sikte på å få realisert et byggeprosjekt som kan levere et «sluttprodukt» i løpet av I brevet sier styreleder og daglig leder at de vil ta ansvar for å arbeide for å skaffe nødvendige finansiering så snart de har fått et klarsignal fra kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 3.4.4 Valg av alternativ for forprosjekt (Formannskapet februar 2013) I kommunestyrets vedtak ved behandling av Strategi- og økonomiplanen for ble rådmannen bedt om å sette av 0,5 mill. kroner i investeringsbudsjettet for 2013 til igangsetting av et forprosjekt for utbygging av Lillehammer kino. I vedtaket ble det forutsatt at forprosjektet skulle avklare driftsgrunnlaget for en utvidet kommunal kino, og se prosjektet i sammenheng med planlagt utbygging av Lillehammer kunstmuseum. Rådmannen satte i gang en utredning av alternativer høsten 2012 som ble lagt fram for formannskapet i februar 2013 (FSK 14/13). Bakgrunnen for saken var at rådmannen ønsket å få definert omfanget av utbyggingen i forkant av forprosjektet og konkurransegrunnlaget. Det ble høsten 2012 etablert en styringsgruppe som bestod av kommunalsjef, eiendomssjef og styreleder i Lillehammer kunstmuseum. Det ble dessuten oppnevnt en brukergruppe som bestod av ledere og ansatte ved kunstmuseet og kinoen. Prosjektleder var i denne fasen innleid fra fylkeskommunen blant annet i forbindelse med gjennomføring av plan- og designkonkurransen i 2013 samt utarbeidelse av forprosjekt og detaljprosjektering. I utredningen som ble lagt fram for formannskapet skisserte rådmannen fire utbyggingsalternativer: Alternativ 1: Utvidelse av kunstmuseet med totalareal 250 m2 samt full utbygging av kinoen til 693 seter i henhold til mulighetsstudie. To nye kinosaler: seter. Kostnad 53 mill. kroner (+/- 20 % = ca mill. kroner). Alternativ 2: Utvidelse av kunstmuseet over en ny stor kinosal. Totalt 633 seter derav 150 nye seter. Eventuell utbygging mot vest utsettes i tid. Kostnad 36 mill. kroner (+/- 20 % = mill. kroner). Alternativ 3: Museum over dagens scene/bakscene, som innredes til ny kinosal med nye seter, i tillegg utbygging mot vest. Totalt 603 seter, inkl nye seter. Kostnad 39 mill. kroner (+/- 20 % = mill. kroner) Alternativ 4: Kun utbygging av kunstmuseet, uten noen utbygging eller tilrettelegging for ny kino. Antall seter som før 483. Kostnad: 10 mill. kroner (som anslått av kunstmuseet) (+/- 20 % = 8-12 mill. kroner). Rådmannen anbefalte formannskapet å velge alternativ 1 da dette ville gi en topp moderne kino, mens det var mer usikkert hvor vellykket alternativ 3 ville bli. Formannskapet støttet rådmannens vurdering og vedtok å legge alternativ 1 til grunn for forprosjektet. Dette var det mest omfattende utbyggingsalternativet som i tillegg til en utvidelse av kunstmuseet med et totalareal på 250 m2, medførte en full utbygging av kinoen med 210 nye seter til 693 seter. Kostnadsrammen var anslått til 53 mill. kroner inkl mva. Dette utgjorde 42,4 mill. kroner uten mva. Rådmannen kommenterte at det ofte var uheldig å gå ut med et kostnadsoverslag i en slik tidlig fase, men nødvendig for å ha en formening om konsekvensene. Det opplyses i saken at kostnadene er vurdert ut fra pris pr m2 ferdig bygg og at usikkerheten er +/-20 %. Dette er så vidt revisjonen forstår et skjønnsmessig anslag. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 Revisjonen har fått et oppsett som viste hvordan alternativ 1 ble beregnet. Grunnlaget for kalkylen var erfaringstall for tilsvarende bygg. Kostnadsanslaget på 53 mill. kroner er inkl. mva. og fordeler seg med 10,5 mill. kroner på kunstmuseet og 42,6 mill. kroner på kinoen. Det går frem av oversikten revisjonen har fått at anslaget på 10 mill. kroner for utbygging av kunstmuseet bygger på en kvadratmeterpris på kroner multiplisert med et areal på 250m2. Arealet for kinoen er beregnet til 1016 m2. Her er det lagt til grunn ulike kvadratmeterpriser for nybygg og ombygging (henholdsvis kr og kr). I tillegg til kvadratmeterprisberegningene er det tatt med enkelte andre kostnader (trafo, ventilasjon, rivning etc). Konsekvensene for driftsutgiftene er også kommentert i saken. Kommunen dekker 20 % av driftsutgiftene til museet gjennom tilskuddet og det antas at lokalene kan driftes innenfor museets rammer. Kommunen får imidlertid økte rente- og avdragsutgifter for sin del av investeringen (som antas å bli 1/3 av kostnaden - dvs ca 2,6 mill. kroner som ifølge saken medfører årlige utgifter på kroner pr år. Kommunen har fått utført en konsulentberegning som viser driftsmessige konsekvenser for kinoen. Det legges til grunn at økt kapasitet vil føre til økt besøk. Samtidig vil investeringen medføre sterk økning i internhusleia. Investering i henhold til alternativ 1 og 3 vil øke kommunens bidrag med i overkant av 0,4 mill. kroner pr år med de forutsetninger som er lagt til grunn. Det uttales at 5 mill. kroner av de 43 mill. kroner som investeres i kinoen i alternativ 1 dermed ikke er selvfinansierende. Det står i saken at det er risiko knyttet til de økonomiske vurderingene av kinodrifta, inkludert usikkerhet rundt kioskdrift og besøksutviklingen i framtiden Kommunestyret bevilget 4,2 mill. kroner til forprosjekt (September 2013) Etter formannskapsmøtet ble organiseringen litt endret, jfr organisasjonskart i figur Det er ikke formulert et eget mandat for styringsgruppa, men fullmakt / oppgaver følger av politiske vedtak i formannskap og kommunestyret. Styringsgruppa forholdt seg til saksgrunnlaget og formannskapets vedtak i sitt arbeid. Vi har fått utskrifter av referater fra i alt 18 møter i styringsgruppa i perioden I januar 2013 ble det kunngjort en plan- og designkonkurranse på Doffin. I prekvalifiseringen kom det inn 12 tilbud og styringsgruppa valgte å invitere 4 firmaer til å gi tilbud på arkitektonisk løsning og utarbeidelse av forprosjekt. Styringsgruppa oppnevnte en jury som skulle vurdere tilbudene. Denne juryen var sammensatt av arkitekter, ledelsen ved kinoen og kunstmuseet og prosjektleder. Juryen leverte innstilling til styringsgruppa som avgjorde konkurransen. 6 I gjennomføringsfasen fremgår organiseringen av prosjektet av PA-boken. Lillehammer kommune har fått tilgang til FEFkvalitetsplan gjennom samarbeidet med OFK og bruker dokumentmaler herfra, blant annet PA-bok. Innlandet Revisjon IKS Side 23