RAPPORT VEILEDNING. Nasjonal varslingsøvelse Evalueringsrapport

Transkript

1 13 RAPPORT VEILEDNING Nasjonal varslingsøvelse Evalueringsrapport

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2013 ISBN: Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 NASJONAL VARSLINGSØVELSE EVALUERINGSRAPPORT

4 INNHOLD 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN MÅL Delmål DELTAGENDE VIRKSOMHETER GJENNOMFØRING AV ØVELSEN EVALUERING OG OPPFØLGINGSPUNKTER SAMMENDRAG AV TILBAKEMELDING OG OPPFØLGING

5 1 SAMMENDRAG Nasjonal varslingsøvelse 2013 hadde tre øvingsmål: mottak av varsel, viderevarsling og bruk av teknologi for varsling. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ledet planleggingen og gjennomføringen av øvelsen. Om lag 600 offentlige etater deltok i øvelsen. Ca 95 % av de deltakende etatene fikk varsel innen 15 minutter. Dette vurderes som meget bra. Læringspunkter etter øvelsen; oppdatering og kommunikasjon av varslingsplaner, felles beredskapskontaktpunkt, varsle bredt tidlig (via SMS, tale- og e-post) 3

6 2 BAKGRUNN NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli - kommisjonen peker på varsling og rapportering som en viktig del av krisehåndteringen i Norge. Varsling og rapportering betegnes som kritiske og viktige gjøremål under krisehåndtering, og mangelfull utførelse kan medføre betydelig svekket håndtering. Systemer for tidlig og korrekt varsel, som også kan gjenstas som ledd i hendelsesutviklingen, vil kunne gi aktørene en mer kontinuerlig oppfatning av hvordan situasjonsbildet utvikler seg. Sistnevnte er omtalt en rekke ganger i blant annet evalueringer av øvelser, reelle hendelser og rapporter Tidlig og korrekt varsel gir aktørene tid til å gjøre innledende disponeringer og forberedelser som en trekker stor nytte av underveis i krisen. Systemer for tidlig varsling vil også gi aktørene mulighet til å starte monitorering av situasjonen samt å danne seg et situasjonsbilde tidlig i hendelsforløpet. DSB tok tidlig i 2013 initiativ til øvelsen og ledet planlegging og gjennomføring av denne 4

7 3 MÅL Hensikten med Nasjonal varslingsøvelse 2013 var å øve offentlige etaters evne til å motta og videresende varsel om en uønsket hendelse. Det sentrale i denne øvelsen var å øve varsling i de etablerte beredskapsrutinene offentlige etater har i fredstid. Det vil si bruke av etablerte vaktordninger og varslingsrutiner for å motta og videresende et beredskapsvarsel. Øvelsen skulle også kartlegge og teste varslingsveier i planleggingsfasen. Øvelsen skulle utover å teste dagens varslingsplanverk vurdere om dette planverket er hensiktsmessig samt om etatene råder over tidsriktig teknologi for å gjennomføre og måle en slik varslingsøvelse. For at så mange aktører som mulig skulle få anledning til å øve ble det ikke tatt utgangspunkt i et spesifikt scenario, men enkelte sektorers involvering kunne ved behov være scenariokoblet. Øvelsen fokuserte ikke på varsling av befolkningen direkte fra myndighetene via Sivilforsvarets tyfonanlegg eller andre systemer for befolkningsvarsling. Øvelsen ble gjennomført samtidig med teknisk test av sivilforsvarets tyfonanlegg. 3.1 DELMÅL Mottak av varsel Øvelsen skulle fokusere på rutiner for mottak av varsel fra overordnet, sideordnet eller underliggende etat eller organisasjon. Målet var å teste og øve mottakende organisasjons rutiner for tilgjengelighet, mottak av varsel, loggføring av mottak og kvittering tilbake for mottak. Øvelsen skulle også verifisere varslingkartene. Viderevarsling Målet var å teste og øve varselmottakers rolle i forbindelse med å viderevarsle i henhold til etablerte planer og rutiner. Viderevarsling kan omfatte: Videresende til riktige mottakere, beskrive kort egne planlagte og utførte handlinger samt loggføring av viderevarslingen. Teknologi Målet var å teste om aktørene råder over hensiktsmessig teknologi for å gjennomføre og måle en varslingsøvelse av denne typen. 5

8 4 DELTAGENDE VIRKSOMHETER 8 Departementer Krisestøtteenheten (KSE) Forsvaret Politidirektoratet med politidistrikter Helsedirektoratet med Regionale helseforetak og helseforetak og kommuner Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 18 Fylkesmenn 428 kommuner 20 Sivilforsvarsdistrikter Kystverket med regioner Statens helsetilsyn Sjøfartsdirektoratet Statens jernbanetilsyn Statens vegvesen Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) Legemiddelverket Petroleumstilsynet NVE med regioner og KBO enheter Post og teletilsynet med teletilbydere Hovedredningssentralen Statnett Meteorologisk institutt (MET) Utlendingsdirektoratet (UDI) Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) Mattilsynet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) Datatilsynet Finanstilsynet Norges Bank Justervesenet Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) Brønnøysundregistrene Altinn Statens landbruksforvaltning 6

9 5 GJENNOMFØRING AV ØVELSEN Øvelsen ble innledet med en varslingsmelding som ble sendt fra DSB på vegne av JD. Denne meldingen gikk både per e-post og SMS. Det var viktig at den initiale meldingen ble sendt til de ordinære vaktfunksjoner. Meldingen så slik ut: Øvelse Øvelse Øvelse Fra JD via DSB Til alle deltagere i Nasjonal varslingsøvelse 2013 Nasjonal varslingsøvelse Dette er en nasjonal varslingsøvelse initiert av Justis- og beredskapsdepartementet. Alle mottakere på direktoratsnivå eller tilsvarende skal viderevarsle i egen sektor slik at hele sektorens beredskapskjede blir varslet. En skal viderevarsle de en iht etablert planverk har viderevarslingsansvar for uansett scenario. Alle mottakere av varslet skal kvittere med epost til den som varselet kom fra (utførte viderevarslingen) med opplysninger om: Tidspunkt for mottak av varslingsmelding, og fra hvem Tidspunkt for viderevarsling, og til hvem Varslingshodene skal igjen rapportere status i egen sektor tilbake til DSB innen kl 1600, hvorpå øvelsen avsluttes. Øvingsledelse i DSB: tlf eller varsling2013@dsb.no Øvelse Øvelse - Øvelse Øvelsen ble gjennomført fra en enkel spillstab som initierte varslingsstarten. Varslingsmeldingen inneholdt instruksjoner til alle varslingsledd og instruksjoner for hvordan tilbakemelding skulle gjennomføres. Hoveddelen av gjennomføringen besto i å overvåke varslingens utbredelse i de ulike sektorielle varslingskjedene. DSB varslet etater merket rødt i figuren under. Disse var igjen ansvarlige for sektoriell og eventuell tverrsektoriell viderevarsling. 7

10 8

11 6 EVALUERING OG OPPFØLGINGSPUNKTER Evaluering av øvelsen vil beskrive og vurdere om: opprinnelige varsel og påfølgende viderevarsling, loggføring samt kvittering for mottatt varsel var rettidig alle som burde motta varsel ble varslet (verifisering av varslingskart) Evalueringen vil bestå av kvitteringslogg i DSB samt tilbakemeldinger fra varslingshodene samt en kort spørreundersøkelse som sendes kontaktpersonene hos varslingshodene rett etter øvelsen. Tilbakemelding fra de spillende aktører er gjennomført som en spørreundersøkelse i verktøyet SurveyXact. Undersøkelsen ble gjennomført i perioden12. juni til 21. juni Spørreskjemaet ble sendt ut til offentlige etater (kontaktpersoner hos øvingsdeltakere/aktører) umiddelbart ved øvelsens slutt. Spørreskjemaet ligger vedlagt. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap igangsatte varslingsøvelsen ved å sende ut varsel samtidig til samtlige øvingsdeltakere. 9,3 %, eller tre aktører, mottok første varsel fra andre enn Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Møre og Romsdal sivilforsvarsdistrikt mottok første varsel fra Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Østfold sivilforsvarsdistrikt mottok første varsel fra Fylkesmannen i Østfold og Fylkesmannen i Oslo og Akershus mottok første varsel fra Helsedirektoratet. Det var ingen av øvingsdeltakerne som har svart på undersøkelsen som ikke mottok varsel. 54 av 71 respondenter har svart på undersøkelsen. Dette gir en svarprosent på 76. Nedenfor følger gjengivelse av spørreundersøkelsen. Fra hvilken aktør mottok dere første varsel? Figur 1. Fra hvilken aktør øvingsdeltakerne mottok første varsel fra 9

12 Mottok dere varsel fra de aktørene dere forventet varsel fra i henhold til varslingskart/-plan? To av 71 aktører mottok ikke varsel fra aktører det var forventet varsel fra i henhold til varslingskart/-plan. Petroleumstilsynet manglet varsel fra Arbeidsdepartementet og Fylkesmannen i Hordaland manglet fra flere, bl.a. politiet og Norges vassdrags- og energidirektorat. 94 % mottok varsel fra de aktørene det var forventet varsel fra. På hvilket tidspunkt mottok dere (første) varsel? Figur 2. På hvilket tidspunk aktørene mottok første varsel Direktoratet sendte ut varsel til samtlige aktører kl. 08:30. Hele 94,3 % mottok varsel mellom kl. 08:30 og kl. 08:45, 1,9 %, eller en aktør, mellom kl. 08:46 og kl. 09:59. 3,8 %, eller tre aktører, mottok første varsel mellom kl. 11:00 og kl. 11:59. 10

13 Ble det iverksatt viderevarsling til andre aktører? Figur 3. Om det ble iverksatt viderevarsling til andre aktører 24,5 % iverksatte ikke viderevarsling til andre aktører. Dette skyldes bl.a. at mange ikke har andre aktører å viderevarsle til og at aktøren valgte ikke å benytte øvelsen til viderevarsling til bl.a. underliggende etater/virksomheter. Ble viderevarsling iverksatt i henhold til en etablert varslingskart/-rutine? Figur 4. Om viderevarsling ble iverksatt i henhold til en etablert varslingskart/-rutine Ingen som har svart på undersøkelsen oppgir at de ikke har egen varslingsplan. 97,5 % oppgir at viderevarsling ble iverksatt i henhold til en etablert varslingskart/-rutine. 2,5 % iverksatte viderevarsling som ikke var i henhold til varslingskart/-rutine. 11

14 Mottok dere kvittering på mottak av viderevarslingene? Figur 5. Om det ble mottatt kvittering på mottak av viderevarslingene Alle mottok kvittering på mottak av viderevarslingene, men 25 % av disse mottok kvittering bare fra noen. Alt i alt, hvor nyttig synes du varslingsøvelsen var? Figur 6. Om hvor nyttig aktørene synes varslingsøvelsen var 90 % av øvingsdeltakerne synes øvelsen var svært nytting eller ganske nyttig. 12

15 Beskriv kort det viktigste du lærte av varslingsøvelsen Nedenfor følger hovedtrekkene i tilbakemeldingene om læring av øvelsen: Læringspunkter knyttet til mottak av varsel Varslingsøvelsen avdekket mangler for mottak av varsler i beredskaps- og kriseplaner hos flere aktører, bl.a. at ledelsen i virksomheten ikke sto oppført som mottakere eller at de ikke sto oppført blant prioriterte/de øverste på varslingslisten, noe som førte til at ledelsen ble informert for sent, at varslingslister ikke var oppdaterte m.m. Det understrekes at slike varslingsøvelser er nyttige nettopp fordi de avdekker feil i varslingslister, og derved presiserer viktigheten av å oppdatere disse jevnlig. Sivilforsvaret savnet varsel på egen fagkanal. De mottok varselet gjennom flere andre kanaler og på ulike måter (SMS, e-post og talemeldinger), i sum mange henvendelser om det samme. Det påpekes at dette kan bli en kilde til feil, bl.a ved at meldingene gis noe ulikt innhold. Læringspunkter knyttet til interne varslingsrutiner hos aktørene Varsling av interne ressurser må følges opp med telefonisk henvendelse for å sikre at eventuelle stedfortredere kan nås. Effektiv varsling krever mye trening, både av de som skal sende ut varsel og av de som er mottagere. Varslingsøvelsen bekreftet at nylig implementert varslingssystem (Politiets alarm- og varslingssystem - PAV) fungerer i henhold til intensjonen. Det er dog behov for en økt intern bevissthet omkring funksjonalitet og gjeldende rutiner for bruk av PAV. Øvelsen bekrefter behovet for at tidskritisk varsling til POD må formidles på vakttelefon. Mange benyttet øvelsen til å øve varslingsrutiner i egen sektor. Noen gjorde dette også ved å legge til scenario i intern varsling. Øvelsen opplevdes som nyttig, og avdekket bl.a. feil og mangler ved interne varslingslister og rutiner. Dette gir grunnlag for oppdatering. Varsling på fagkanalene når ofte ikke frem før varselet fra Fylkesmannen (FM.) FM har behov for å være sikker på at alle har samme varsel og forståelse ved eventuell iverksettelse av proaktiv samordning. Dette understreker viktigheten av FM s rolle som bred viderevarsler. Varsling i flere kanaler kan skape forvirring. En av fylkesmennene har et inntrykk av at det var noe forvirring ute blant kommunelegene som først ble varslet via egen kriseledelse samtidig som Helsedirektoratet ba fylkeslegen om å varsle i fagkanal litt ut på dagen. En fylkesmann opplever at det responderes raskere på SMS enn e-post, men det kan være vanskelig å identifisere avsender på SMS. Videre at de fleste svarer raskt og det er overkommelig å kontrollere resten. Erfaring er at det er viktig å skille mellom varslingsliste og distribusjonsliste. Læringspunkter knyttet til kvittering på viderevarsling FM varslet videre til kommunene og han er stort sett fornøyd med tiden kommunen brukte på å gi respons/ kvittering på mottak av varsel. Kommunene har gode rutiner for dette. Det understrekes at det er viktig å være konsis i formuleringene i viderevarslingene slik at aktørene melder tilbake til nest høyere ledd. Det ble mottatt kvitteringer fra enkeltpersoner langt ut i varslingskjeden. En fylkesmann understreker at FM må være forberedt på å følge opp % av kommunene med telefonhenvendelser. DSB bør legge mer vekt på at alle skal bruke CIM ved slike øvelser for å unngå dobbelkjøring. Det er ikke godt nok at kun postmottak bekrefter at meldingen er mottatt. Beredskapsmeldinger har et innhold som må være lest av ansvarlige og derfor bekreftes av den/de. Læringspunkter knyttet til tekniske og teknologiske forhold En fylkesmann hevder at CIM fraviker for mye fra standard programvare til at det er rasjonelt å nytte i tidskritiske situasjoner. For eksempel krever mottak og loggføring av e-post for mange operasjoner. Fylkesmannen ønsker kvittering pr. SMS (i UMSmodulen). 13

16 En fylkesmann melder at det er uheldig at en del kommuner ikke har beredskaps-epostkasser. En fylkesmann mener at for å spare tid, bør det satses på sms-varsling som et supplement til e-post. Han erfarte at de aller fleste kvitterte raskt via e-post, mens seks aktører måtte følges opp med sms-varsel i tillegg. De ville antakelig respondert med en gang hadde de fått sms fra starten av (satt i møter eller var på reise - lettere da å fange opp/svare på sms). Tap av informasjon i varslingsmelding. Ett direktorat opplevde at alle befant seg utenfor lokalene da varsling ble igangsatt. Vurderingen er at varsling ble mottatt og formidlet, men at noe av innholdet i informasjonen ikke kom fullstendig frem i første varsling. Det ble mottatt telefonvarsel til direktør og administrasjonsdirektør kl 0832 med beskjed om å lytte på melding. Direktøren hørte mesteparten av meldingen og fikk med seg at e-post skulle komme. Adm. direktør hørte bare at det skulle komme mer info, og så ble telefonsamtalen brutt da bussen kjørte inn i en tunnel. E-post fra JD ble mottatt via overordnet departement til de tre som står øverst på oversikten i kriseledelse og formidlet videre i direktoratet. Det ble ikke mottatt e-poster på den spesielt opprettete e-postadressen. Gode tiltakskort i CIM gir bedre og mer effektiv varsling. Øvelsen ga god trening i bruk av CIM Veldig nyttig erfaring å ha én koordinert logg med tidspunkt og kommentarer. Bør fremtidig nasjonal varslingsøvelse utvides til en scenarioøvelse? Figur 7. Om fremtidig nasjonal varslingsøvelse bør utvides til en scenarioøvelse 42 % mener at fremtidig nasjonal varslingsøvelse bør utvides til en scenarioøvelse. 14

17 7 SAMMENDRAG AV TILBAKEMELDING OG OPPFØLGING Delmål 1: Mottak av varsel Funn Ansvarlig Egen frist for oppfølging Merknad Ikke oppdatert varslingsplanverk Den enkelte deltager Ikke ett felles kontaktpunkt i organisasjonen som ig jen varsler flere, for eksempel epostkasse eller vakttelefon De som måtte ha behov for dette I stedet for manuelle varslingslister, ved opptatt el ikke svar ringe neste på listen. Viktig å nå mange raskt. Ikke standardisert beredskaps-epost kasse for eksempel beredskap@... De som måtte ha behov for dette og ikke har dette etablert FM bør anmode kommunene å ha dette på plass, av enkelhetshensyn. Mangelfull kjennskap til egen og andres plass i varslingskjedene/-kartet. De som måtte ha behov for dette Beredskapsvarsel havner i SPAM filtre Den enkelte deltager Epost varsel havner i SPAM filtre i Epost-servere. Fører til at eposter ikke kommer frem til mottaker. Delmål 2: Viderevarsling Funn Ansvarlig Egen frist for oppfølging Merknad Interne varslingsrutiner må være dokumenterte og kjente De som måtte ha behov for dette Delmål 3: Teknologi Funn Ansvarlig Egen frist for oppfølging Merknad Varsling pr epost, SMS og tale er meget viktig og utfyller hverandre CIM er et godt verktøy, men FM ønsker SMS kvitteringsfunksjonalitet De som måtte ha behov for dette DSB DSB ønsker at denne evalueringsrapporten skal behandles av de deltagende organisasjoner og at disse igjen informerer DSB om sine planer for egne oppfølgingspunkter. 15

18 DSB Rambergveien 9 Postboks Tønsberg Tlf: postmottak@dsb.no dsb_norge dsbnorge HR 2268 ISBN September 2013