Staten som forretningsdrivende og som eier av forretningsdrivende virksomhet 1

Transkript

1 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2011, 88. årgang 189 Staten som forretningsdrivende og som eier av forretningsdrivende virksomhet 1 Av Tormod Hermansen Hermansen Consulting Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2011, 88. årgang Tormod Hermansen Artikel: Staten som forretningsdrivende Innledning 1 Den grunnleggende situasjon når staten eier og driver forretningsvirksomhet er ikke annerledes enn for private. De varer eller tjenester som tilbys må være slik at kundene kjøper disse på frivillig grunnlag. Det som skiller statlig forretningsdrift fra forvaltning er at det tvangselement, i en eller annen forstand, som ligger til grunn for utøvelse av forvaltningsmyndighet, er fraværende i forretningssituasjonen. Selv der hvor staten opptrer som monopolist, og det gjør den jo fortsatt i en del sammenhenger, er det en frivillig sak for kundene å kjøpe eller la være. Men med dette er det ikke sagt noe om hvor frivillig kjøpsbeslutningen er. Valgmuligheten er i hvert fall i slike tilfeller sterkt begrenset. Jeg skal i dette innlegget ikke ta opp det omfattende problemkompleks som knytter seg til hvorfor staten engasjerer seg i forretningsdrift, eller hvorvidt staten bør eller ikke bør gjøre dette. Dette er essensielt politisk. Spørsmålet har gjennom årtier dannet et fokusområde i den norske politiske debatt med sterke overtoner av både ideologiske og interessemessige posisjoner, og med til dels sterke og av og til endog bitre motsetninger. For mitt formål i denne sammenheng er det tilstrekkelig å konstatere at det i vårt land som i svært mange andre land, av ulike årsaker, er blitt slik at staten faktisk har utviklet et til dels dyptgående og mangesidig engasjement i næringslivet. Et i og for seg interessant trekk er at dette i sterkere grad synes å være preget av situasjonsbestemte årsaksforhold enn av politiske program. Underliggende momenter til forklaring på dette ligger dels i det tette nettverket av relasjoner det under enhver omstendighet vil være mellom næringslivet og det offentlige i samfunn av vår type, og dels i det høye ambisjonsnivået som har dannet seg for statlig styring og problemløsning, ikke minst når det har inntruffet kriser i næringslivet. I vårt land har vi mange eksempler på dette. Statens engasjement i håndteringen av bankkrisen noen år tilbake, illustrerer på en utmerket måte både kravet om statlig engasjement, og statens vilje og evne til å ordne opp.

2 190 Tormod Hermansen Statlig overtakelse, eller sosialisering av en vesentlig del av det norske bankvesen, var verken planlagt eller ønsket i næringen eller i det politiske miljøet. Men like fullt var det i siste omgang bare staten som hadde de nødvendige ressurser, og da tenker jeg ikke bare på kapital, men også politisk legitimitet og de nødvendige legale virkemidler til å forhindre et fullstendig sammenbrudd av det norske finansielle system. Men dermed ble staten også bankeier og forretningsdrivende i finansmarkedet i et helt annet omfang enn tidligere. Bankkrisehåndteringen illustrerer også et annet forhold, nemlig at én ting er å overta et eierskap; noe helt annet er hvordan eierskapet skal forvaltes når det faktisk er etablert. Og, endelig, hvordan skal det statlige eierskapet reduseres og eventuelt avvikles. Dermed er vi i kjernen av det problemkompleks mitt innlegg skal handle om. Hvordan bør staten forvalte sitt eierskap i næringslivet for at staten skal opptre som en ansvarsbevisst, god og verdiskapende eier. 2. Statens ulike roller En første forutsetning for at staten skal opptre som en god eier, er at staten selv, dvs. de som agerer på statens vegne, er seg bevisst de ulike rollene staten har i næringssammenheng. Det er i hvert fall fire roller som må holdes klart fra hverandre: a. politikkutformer og politikkutøver b. forvaltnings- og reguleringsmyndighet c. eier d. kunde e. leverandør /driver Som politikkutformer og politikkutøver trekker staten gjennom sine politiske organer opp mål og retningslinjer for utviklingen på de ulike samfunnsområder, innretter lovgrunnlag og regelverk for aktørene, utformer virkemidler og bevilger penger til statlig virkemiddelbruk, og organiserer særskilte statlige tiltak. Det sier seg selv at i et rettssamfunn må staten som eier og/eller driver av forretningsvirksomhet, altså som aktør i privatrettslig forstand, etterleve de lover og regelverk som er fastlagt av staten som politikkutøver, på linje med andre aktører, med mindre noe annet måtte være uttrykkelig bestemt i lovs form. Som privatrettslig aktør er staten underlagt staten som forvaltningsmyndigheter på de ulike områder. Som forvaltningsmyndighet må staten likebehandle statlige forretningsvirksomheter, dvs. staten som privatrettslig aktør, med private aktører. Med mindre noe annet måtte være bestemt, kan staten ikke positivt forskjellsbehandle egne aktører. Dersom staten på den annen måte ønsker å pålegge egne aktører særskilte forpliktelser, kan nok dette gjøres, men dersom statseide forretningsmessige virksomheter skal ha ansvar for egen økonomi og overleve i markedet, setter markedskonkurransen som regel snevre grenser for hvor langt dette er mulig. Også når det gjelder staten som kunde, og staten som en meget stor kunde i forhold til norsk næringsliv, gjelder det klare spilleregler. Generelt sett er det slik at staten som kunde er underlagt strenge innkjøpsregler som innebærer likebehandling mellom statlige og private leverandører. Staten som kunde reiser i vår sammenheng få problemer. Dette har sin bakgrunn både i lang og velutviklet innkjøpspraksis for-

3 Artikel: Staten som forretningsdrivende ankret i et gjennomarbeidet regelverk, og en naturlig interesse hos statlige innkjøpere for å få så mye ut av knappe bevilgninger som mulig. En interessant side ved staten som kunde som har fått økende betydning, særlig i samferdselssektoren i de senere år, er at statlige kjøp av tjenester har utviklet seg til et viktig virkemiddel også i forhold til statseide selskap. Et godt eksempel er kjøp fra NSB for å opprettholde rutetilbud som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Fokus i dette innlegget er på staten som leverandør av ulike typer av tjenester og varer til kunder mot betaling, dvs. staten i rollen som driver og som eier av forretningsmessig virksomhet. Slik virksomhet kan være organisert innenfor rammen av staten som juridisk person dvs. forvaltningen, eller gjennom at staten eier, eller er medeier i foretak som forestår den praktiske virksomhet. Samlet sett er staten den suverent største forretningsdrivende i våt land som i de aller fleste land av vår type. Hvordan staten agerer i denne rollen, dvs. hvordan staten organiserer og styrer, og sikrer effektivitet, og omstilling og fornyelse i denne omfattende virksomheten, er av største betydning for landets økonomiske utvikling. Naturlig nok har spørsmål i denne sammenheng stått sentralt i den politiske debatt, og har også gitt opphav til politiske kriser. En viktig forskjell på næringsvirksomhet og forretningsdrift på den ene siden, og statlig forvaltning er som allerede nevnt, at statlig forretningsdrift nødvendigvis må forholde seg til et marked. Omfanget av den forretningsmessige virksomhet på de ulike områder begrenses da i hvert fall av hva markedet kan avta; og om det er konkurranse i markedet, av den statlige virksomhets konkurranseevne. Allerede her støter vi på et problem som viser at det ikke alltid er mulig å trekke skarpe grenser mellom forvaltning og forretning. I en del tilfeller tilbyr staten tjenester, for eksempel boligfinansiering, på vilkår som ikke nødvendigvis er forretningsmessig bestemt i markedsmessig forstand. Dersom en legger vekt på at tjenesten avsettes i et marked hvor kjøperen handler på frivillig grunnlag, er det naturlig å se på dette som forretning. Dersom en derimot tar utgangspunkt i det subsidieelement som er innbakt i prisen, og de vilkår som kjøper i tilfelle må akseptere, er det like naturlig å betrakte tildelingsytelsen forvaltningsutøvelse. Uansett hvilken tilnærming en velger, dreier det seg her om en gråsone som krever særskilt regulering. Dette eksempelet illustrerer også en annen særegenhet ved staten som forretningsdrivende. Mens forretningsdrivende generelt sett alltid står overfor en kapitalbegrensning, gjelder ikke dette på samme måte for staten. Statens finansielle kapasitet er i forhold til behovet i ulike typer næringsvirksomhet, så stor at det fra et finansielt synspunkt ikke er noe i veien for å drive forretningsvirksomhet med vedvarende underskudd. Dette synspunktet er naturligvis mer teoretisk enn praktisk, men det aksentuerer det poeng at staten, men mindre den pålegger seg selv nødvendige begrensninger, i prinsippet kan konkurrere ut nær sagt hvilken som helt privat konkurrent. Grunnen til dette er at staten kan trekke på andre finansielle mekanismer, først og fremst retten til å kreve inn skatter, for å dekke inn løpende underskudd eller for å finansiere løpende subsidier. Dette er bakgrunnen for at det i internasjonale avtaler bl.a. i EFTA- og EØS-avtalene er fastlagt strenge regler for statsstøtte. Dersom en privat aktør mener at en statseiet bedrift har mottatt direkte eller indirekte støtte fra staten, kan den klage til et særskilt tilsynsorgan, ESA, og eventuelt også bringe saken inn for den domstol som er særskilt etablert for å ta standpunkt til slike tvister.

4 192 Tormod Hermansen 3. Formål med statlig eierengasjement Med dette er vi over i det mer grunnleggende: nemlig hva formålene med ulike statlige engasjement i forretningsdrift kan være, hvilke rammer og begrensninger staten må eller bør pålegge seg selv når den engasjerer seg i forretningsdrift, og hvordan statlig forretningsdrift mest hensiktsmessig kan organiseres og styres. Når det gjelder formålet med statlig forretningsdrift, synes det vanskelig å si noe med almen gyldighet. Fordi statlig forretningsengasjement har oppstått så situasjonsbestemt, og i så liten grad som resultat av planmessig program, fører det ikke langt å referere til behov for å kompensere for markedsvikt som hovedformål. I praksis er det nok nødvendig å se på de ulike engasjement hver for seg når en skal gjøre seg opp en mening om det foreligger formål utover det rent forretningsmessige, dvs. å oppnå en forsvarlig lønnsomhet og langsiktig verdiutvikling. I mange tilfelle finnes det naturligvis slike formål. Dels kan disse ha å gjøre med mulig markedsvikt, men like ofte kan statens engasjement være begrunnet i fordelingspolitiske hensyn, eller i at det er spesielle samfunnsoppgaver som ønskes ivaretatt gjennom at staten selv står for driften. Norsk Tipping kan være et eksempel på dette. For mange statlige engasjement i næringslivet er det imidlertid vanskelig å finne eksplisitte begrunnelser som har med markedssvikt å gjøre. For slike engasjement er det nærliggende å betrakte staten som investor. Gjennom at staten har kommet opp med kapital, planmessig eller situasjonsbestemt, har staten kommet inn i rollen som eier og dermed som forretningsmessig aktør. Utviklingen kan imidlertid også ha gått den andre veien. Gjennom systematisk deregulering, dvs. åpning av konkurransemarkedet der staten tidligere av ulike grunner har hatt monopol, er statlig virksomhet blitt eksponert for det alminnelige konkurransemarkedet. Dermed har staten forskjøvet rammebetingelsene for sin forretningsmessige virksomhet og derigjennom også formålet for virksomheten; fra en sektorpolitisk og kanskje forvaltningspreget ramme, til en ramme preget av konkurransemarkedets spilleregler. Og siden disse er ganske annerledes enn forvaltningens, utsettes den statlige virksomhet for et sterkt omstillingspress, organisatorisk og styringsmessig så vel som driftsmessig og kulturelt. Telenor og Posten er gode eksempler på statlig forretningsvirksomhet som gjennom flere år var utsatt for nettopp denne form for omstillings- og fornyelsesprosess. Det er neppe noen overdrivelse å si at det i de senere år har vært, og at det fortsatt er, en sterk trend i retning av å markedsorientere den tidligere forvaltningspregete statlige forretningsvirksomhet. Ikke bare må virksomhetene forholde seg til kunder, og tilbudene må tilpasses kundenes behov, preferanser og betalingsvilje. Men først og fremst har det skjedd en overgang til markedskonkurranse, dvs. at statens samfunnsmessige styringsgrep blir skiftet over fra direkte forvaltningspreget styring av ressursbruk, produktportefølje, priser og avtalevilkår, til styring gjennom utvikling av reelle konkurransemarkeder. Dette behøver ikke nødvendigvis å innebære et lavere ambisjonsnivå mht. politisk styring for så vidt resultatene angår, men er en erkjennelse av at resultatene kan oppnås på en mer rasjonell måte gjennom å spille på markedet. Forutsetningen er da at betingelsene for opprettholdbare og effektive markeder er til stede, eller at det kan legges til rette for slike. Opprettholdbare og effektive markeder anses da som et alternativ, og ut fra mange hensyn bedre samfunnsmessig styringsform, enn direkte styring gjennom forvaltningsmekanismer. Det ligger i sakens natur at dersom staten som politikkutformer og politikkutøver har valgt marked som samfunnmessig styringsform, så må staten som forretningsdri-

5 Artikel: Staten som forretningsdrivende vende på det samme området ta konsekvensen av det. Dette har viktige implikasjoner både for staten som eier og for de forretningsdrivende enhetene som eies av staten. For det første må staten som eier akseptere at dens forretningsdrivende enhetene må konkurrere på de samme vilkår med hensyn til rammebetingelser og spilleregler, som de private aktørene. Det er åpenbart at staten ikke kan gi sine egne forretningsenheter bedre vilkår siden dette over tid ville kunne få markedet til å bryte sammen. Men staten som eier kan heller ikke gi egne enheter dårligere vilkår, siden dette med stor sannsynlighet ville føre til at de taper i konkurransen og etter en tid bli eliminert av markedets domstol. Det er denne erkjennelsen som ligger i kjernen av diskusjonene om overgang fra forvaltningsbedrift til aksjeselskap. 4. Hvordan organisere statlig forretningsdrift Aksjeselskapsformen gir, av mange grunner en hensiktsmessig ramme for direkte statlig engasjement i markedsrettet forretningsvirksomhet. Ved å benytte aksjeselskapsformen tydeliggjør staten at den har tatt konsekvensen av at markedet er valgt som samfunnsmessig styringsform, og statlig forretningsvirksomhet skal drives innenfor de samme rammer og grunnleggende spilleregler som private. Statlig engasjement i forretningsvirksomhet organisert i aksjeselskapsform er ikke bare forenlig med de forutsetningene som oppfylles for at markedet skal funksjonere effektivt, men det er antakelig også den organisasjonsformen som på den beste måten skaper og opprettholder tillit til at staten opptrer med den nødvendige ryddighet når det gjelder å holde de ulike roller atskilt. Nå finnes det som jeg allerede har vært inne på, også situasjoner hvor statlig virksomhet nok kan ha et visst preg av forretning, mens dens hovedmål mer er av fordelingspolitisk eller av sektorpolitisk karakter. Dels kan formålet være å supplere markedet med tilbud som en antar ikke ville komme fram i markedet av seg selv, og dels kan formålet være å korrigere for mulig markedsvikt eller å kompensere for mulige uønskete utslag for så vidt resultatet av markedstilpasningen angår. I slike tilfelle vil poenget være at statlige forretningsvirksomheter skal spille en særskilt rolle eller ivareta særskilte oppgaver som ikke private ville kunne eller uten videre burde tillates å ivareta. Og derfor skal statlige virksomheter i slike tilfelle nettopp ha andre rammebetingelser og driftsvilkår enn private aktører. Det er min vurdering at staten i slike tilfelle bør velge en organisasjonsform som tydeliggjør disse virksomhetenes særskilte formål og driftsforutsetninger, og derfor ikke benytte aksjeselskapsformen på disse. Avhengig av hvor sterkt forvaltningsinnslaget er og dermed også behovet for en direkte styrings- og ansvarslinje, eller for sterkt innslaget av en definert sektorpolitisk rolle er, kan staten velge å bruke forvaltningsbedriftsformen eller statsforetaksformen. Brukes forvaltningsbedriftsformen, understrekes den direkte ansvars- og styringslinjen mellom statsråd og virksomhet ved at virksomheten drives som en del av staten som juridisk person. Brukes statsforetaksformen, understrekes virksomhetens mer selvstendige stilling innenfor dens definerte formål og rammer, ved at den eies av staten. Da er det ikke lenger en direkte og ubrutt styrings- og ansvarslinje mellom vedkommende statsråd og virksomhetens disposisjoner. Styrings- og ansvarslinjen knytter seg i stedet til ivaretakelse av eierskapet og tilretteleggelse av rammer og

6 194 Tormod Hermansen driftsbetingelser som skal forvaltes av styre og daglig ledelse med sikte på realisering av det definerte sektorpolitiske formålet. I og med at det ligger i slike virksomheters karakter at deres primære formål er å ivareta bestemte oppgaver som ledd i en overordnet fordelings- og/eller sektorpolitikk, er det ikke uten videre klart at de kan eller bør drives med et normalt regnskapsmessig overskudd. Ansvarlig eierskap kan derfor være et nødvendig element i statsforetaksformen. Det sikrer at leverandører, lånegivere og samarbeidspartnere kan ha tillit til statsforetaks økonomi og evne til å gjøre opp for seg, på samme måte som de har tillit til staten. Men det ligger naturligvis ikke i dette at et sektorpolitisk foretak skal drives med løpende underskudd. Snarere vil hovedregelen av mange gode grunner være det motsatte. Men det finnes tilfeller hvor overskudd og lønnsomhet ikke nødvendigvis er forenlig med den sektorpolitiske rolle. I slike tilfeller kan det være behov for at staten står bak som en ansvarlig eier. Men dersom staten skal være en ansvarlig eier i denne forstand, er det også nødvendig å ha et inngrep i styringen av statsforetaket som står i forhold til ansvaret. Et alternativ til å formalisere et ansvarlig eierskap kan være at staten sørger for at foretaket får tilstrekkelige inntekter gjennom såkalt statlige kjøp. Dette innbærer i så fall at staten, i stedet for å dekke løpende underskudd, inngår avtale i forkant om å betale et visst vederlag til foretaket for at dette skal opprettholde et tilbud som det ellers ville ha avviklet av lønnsomhetsmessige grunner. 5. Nærmere om statsaksjeselskap Går vi til aksjeselskapet er dette en hensiktsmessig organisasjonsform ikke bare sett fra den statlige virksomhets eget synspunkt, men også fra statens som eier. En oppnår et i prinsippet klart og tydelig skille mellom selskapet som egen juridisk person og staten som eier. Selskapet handler ikke på statens vegne slik tilfellet er i forvaltningsbedriften, men på egne vegne. Dette innebærer at statsrådens konstitusjonelle ansvar, og i utgangspunktet også det politiske, begrenser seg til ivaretakelse av de funksjoner som etter aksjeselskapslovgivningen er tillagt eieren. Selv om dette ansvaret og de styringsoppgaver som følger av dette kan være krevende nok, det har vi mange eksempler fra norsk etterkrigshistorie, er det en betydelig lette både for selskapet selv og for departement og statsråd, at selskapet handler med basis i sitt eget rettsgrunnlag, og ikke i kraft av fullmakt fra statsråden. Det som gjør aksjeselskapet til en hensiktsmessig organisasjonsform for privat forretningsvirksomhet, er først og fremst at det muliggjør mobilisering av kapital fra en bred krets, hvor hver enkelt deltaker tar et begrenset ansvar og derfor også tar en begrenset økonomisk risiko. Den samlete risiko blir delt på mange aksjonærer og fordelt etter disses kapitalinnskudd. Den økonomiske risiko som er forbundet med forretningsvirksomheten blir dermed fordelt på flere. For staten står verken kapitalmobiliseringshensynet eller risikospredningshensynet sentralt i og med at staten selv velger å stå for hele kapitalen. Men ansvarsbegrensningsprinsippet står like sentralt for staten som for private. I dette ligger det at ingen kreditorer kan gå på staten for å få dekket krav mot selskapet. Konstitusjonelt og budsjettpolitisk er dette av grunnleggende betydning i det det skaper en tydelig skillelinje mellom staten og selskapets økonomi. Motstykket til at selskapet har ansvar for egen økonomi, og i hvert fall i prinsippet for sin overlevelse i markedet, er at selskapets styre og ledelse må ha en

7 Artikel: Staten som forretningsdrivende vid forretningsfullmakt. Statsaksjeselskapenes forretningsmessige frihet følger av aksjeselskapslovgivningens funksjonsfordeling mellom eierne, som bare kan agere gjennom generalforsamlingen, og styret som har et selvstendig lovfestet ansvar for selskapets drift. I dette ligger det for statsaksjeselskapene et vern mot at staten, i praksis vedkommende statsråd og departement, skal blande seg inn i løpende drift eller i forretningsmessige disposisjoner som tilligger styret. Statsaksjeselskapets ryddighet som organisasjonsform for statlig forretningsdrift ligger likevel først og fremst i det prinsipielle. Både historien og aktuell debatt viser at det i drift og styring av statsaksjeselskap oppstår mange spørsmål av politisk kontroversiell karakter. Dette henger nok for en stor del sammen med uenighet om hvorvidt staten i det hele tatt skal engasjere seg i forretningsdrift på det ene eller annet område, og med at denne uenigheten kommer til uttrykk også i standpunkter til hvordan de ulike eierspørsmål skal løses. Likeledes knytter det seg nok ofte uenighet og interessemessige motsetninger til hvilke konsekvenser organisering som aksjeselskap bør ha for den praktiske organisering av selskapet, hvordan styringssystemene skal være, hvordan avtaleverk for lønns- og arbeidsvilkår skal fastlegges etc. I den politiske debatten om slike spørsmål er det ikke til å unngå at det tydeliggjøres at vedkommende statsråd står med det ene benet i det politisk-konstitusjonelle system, og det andre i selskapssystemet i egenskap av å være generalforsamlingen i selskapet. Men snarere enn å se på dette som et problem, synes jeg for min del det er en positiv styrke for statsaksjeselskapet at statsråden ved å være selskapets generalforsamling, skaper en oversiktlig og tydelig relasjon mellom det politisk-konstitusjonelle system og selskapets beslutningsorganer. Som generalforsamling i statsaksjeselskap har statsråden ansvar for foruten å gi selskapet et best mulig styre, å fastlegge selskapets formål og å trekke opp overordnete rammer for selskapets virksomhet. Gjennom vedtektene kan statsråden også, innenfor de rammer lovgivninger setter, fastlegge mer detaljert, slik tilfellet var både i Statoil og Telenor, hva slags spørsmål som er av en slik karakter at de bør forelegges for generalforsamlingen, og hvordan slike spørsmål skal forberedes. Formålet med vedtektsbestemmelser av 10-typen, som både Statoil og Telenor hadde før de ble delprivatisert, var å sikre at statsråden hadde et overordnet styringsgrep i spørsmål som det etter sin karakter var ønskelig at ble sett i en videre sammenheng enn bare selskapets. Erfaringen viser at denne type vedtektsbestemmelser virket på en rimelig ryddig måte. De bidro til en fornuftig dialog og omforening av statsrådens ofte mer politisk funderte vurderinger, og om selskapets syn i forkant av de mer vidtrekkende avgjørelser som fra tid til annen måtte tas. Men i og med at statsråden, i motsetning til hva tilfellet er i ordinære aksjeselskap, har samlet eieransvaret hos seg og i prinsippet kan utøve eieransvaret kontinuerlig, ligger det både i statsaksjeselskapets karakter at det kan oppstå en viss usikkerhet med hensyn til hvor langt styrets forretningsfullmakt faktisk rekker. Slik usikkerhet, og evt. fornemmelsen av at det foreligger en gråsone, kan være problemskapende for selskapet i dets ytre og indre disposisjoner. Dette kan også invitere til politiske debatter som kan være lite ønskelige både fra statsrådens og selskapets synspunkt. Det påhviler derfor både statsråd og selskap en særlig aktpågivenhet og varsomhet i den praktiske relasjonen. En må i det hele tatt erkjenne at forholdet mellom statsrådens behov for overordnet styring, eller for å demonstrere at styringsmuligheter foreligger og at styringsviljen er der, og selskapets behov for forretningsmessig handlefrihet, gir opphav til et permanent, som regel latent spenningsfelt. For å leve og overleve i dette

8 196 Tormod Hermansen spenningsfeltet uten at spenningen slår ut i åpne motsetninger eller endog konflikter mellom selskap og statsråd, kreves det en velutviklet kombinasjon av gjensidig åpenhet og respekt for hverandres ulike roller og rolleforventninger, og ikke minst evne til å kommunisere og skape tillit til hverandre. For å oppnå dette er det hensiktsmessig at det etableres klart definerte og»tingleste«spilleregler og rutiner også for hvordan den uformelle kommunikasjon skal foregå. Den sett fra statsaksjeselskapets side kanskje viktigste oppgave statsråden har som eier, er å sikre at selskapet har en forsvarlig kapitalbase. Dette krever medvirkning fra Stortinget gjennom bevilgningsvedtak og vedtak om utbytte. I dette ligger det at Stortinget får et mer aktivt forhold til selskapet enn bare å føre tilsyn med at statsråden forestår forvaltningen av eierskapet og ivaretar statens interesser som eier på en tilfredsstillende måte. Det forhold at statsaksjeselskap må få sin aksjekapital bevilget av Stortinget, og regulert gjennom vedtak om utbytte, og ikke kan henvende seg til kapitalmarkedet, har en rekke konsekvenser som setter disse selskapene i en spesiell stilling. På samme måte som for privateide aksjeselskap er formålet med statlige aksjeselskaps virksomhet å skape verdier til beste for interessentene. Motstykket til at staten som eier eksponerer sin kapital for den risiko som er forbundet med den forretningsmessige virksomhet, er at staten sitter tilbake med resultatet av selskapets verdiskapning når dette er positivt. Som eier av statsaksjeselskapet må staten kreve et resultat på bunnlinjen som står i forhold til den kapital som er stillet til disposisjon og i forhold til risikoen kapitalen eksponeres for. For at staten skal være en god eier av et statsaksjeselskap, må staten på den ene siden sikre at selskapet er tilstrekkelig kapitalisert, og på den annen side kreve det samme nivå på avkastning og den samme risikopremie som private eiere ville ha krevet. Staten må med andre ord opptre som en god kapitalist. Det kan gis flere gode begrunnelser for dette, så lenge det dreier seg om ordinær forretningsmessig virksomhet. En slik eierholdning vil ikke bare være en garanti mot at det sløses med knappe realressurser, og for at staten som eier har tatt konsekvensen, i form av et selvpålagt likebehandlingskrav, av at markedet er valgt som samfunnsmessig styringsform på vedkommende område. Men ikke minst for selskapet selv er det viktig at det blir konfrontert med de samme krav til lønnsomhet og fornyelsesevne som private selskap. Dersom selskapet ikke blir dette, vil det nok kunne ha det litt lettere enn andre en kort tid, men det vil raskt komme til å sakke akterut i forhold til den utvikling som skjer hos konkurrentene. Hvor stor egenkapitalandel bør et statsaksjeselskap ha? Svaret på dette spørsmålet kan ikke bero på at det er staten som eier selskapet. Staten må som en god eier kapitalisere selskapet slik private ville gjort det, med vekt dels på hva som måtte ha dannet seg som norm for egenkapitalandel i bransjen, og dels på vurderinger av hvordan risikonivået vil utvikle seg. Et spesielt moment gjør seg gjeldende for heleide statsaksjeselskap. I og med at det bare er staten som kan stille kapital til disposisjon, og fordi selve bevilgningsprosedyren for ny kapital er så vidt tidkrevende, åpen og ofte medfører politisk uenighet og debatt, er kapitalutvidelse noe som i praksis bare sjelden kan finne sted. Dette tilsier at det kan være aktuelt å kapitalisere statsaksjeselskap noe i overkant av hva en ut fra en rent økonomisk betraktning ville funnet riktig. Dette gjelder særlig dersom en ser for seg at selskapet vil ekspandere sin virksomhet i en raskere takt enn kapitaloppbygningen gjennom den egengenererte kontantstrøm etter skatt og utbytte, tilsier.

9 Artikel: Staten som forretningsdrivende Sett fra selskapets side er egenkapital en mer kostbar finansieringsform enn lånekapital i og med at den skal belønnes både med normalavkastning og risikopremie. Dette innebærer at inntjeningskravet stiger med egenkapitalandelen. Høy egenkapitalandel er derfor sett fra selskapet side ikke nødvendigvis bare en fordel. På den annen side vil høy egenkapitalandel kunne være en viktig forutsetning for å kunne bli akseptert som samarbeidspartner og som leverandør i store og krevende prosjekter, og for å kunne oppnå gode betingelser i markedet for lånekapital. Ikke minst vil høy egenkapital også muliggjøre en finansiell robusthet og handlefrihet, ikke bare overfor uforutsette problemer, men også overfor uforutsette forretningsmessige muligheter som måtte dukke opp. Men det er også grenser for hvor sterkt staten som eier kan kapitalisere selskapet, for ikke å komme i konflikt med EØS-avtalens forbud mot statstøtte. Statsaksjeselskap skiller seg fra privateide selskap ved at det ikke uten videre er mulig for eieren å nyttiggjøre seg den verditilvekst som finner sted i selskapet. I et børsnotert selskap vil eieren kunne tilegne seg sin del av verditilveksten ikke bare gjennom utbetalt utbytte, men også gjennom kapitalgevinst som kan oppnås ved salg av aksjer. Over tid vil avkastningen på innsatt kapital måles som den neddiskonterte verdi av utbetalt utbytte og aksjepostens verdivekst. I og med at statsaksjeselskapenes aksjer ikke omsettes, skjer det ikke noen kursdannelse. Dette innebærer at det knytter seg større usikkerhet til hvilke verdier staten som eier av statsaksjeselskap sitter på, enn for eiere av børsnoterte selskap. Det innebærer også at selskapet ikke får del i den kontinuerlige oppmerksomhet og vurdering av»performance«og videre muligheter for vekst og lønnsomhetsutvikling som børsnoterte selskap får fra aksjemarkedet. Dette har nok ført til at for mye oppmerksomhet har blitt knyttet til utbetalt utbytte og for liten oppmerksomhet og oppfølging er knyttet til den underliggende avkastning. En enkel måte å rette på dette utvilsomt viktige problemet, kunne naturligvis være å gå bort fra ordningen med heleide statsaksjeselskap, og legge passende andeler av slike selskap ut på børs. Jeg skal ikke gå inn på dette spørsmålet her, utover å bemerke at tanken er interessant ut fra mange hensyn, og at en slik løsning neppe ville redusere statens reelle styringsinnflytelse i nevneverdig grad. Dette siste skyldes jo at det er begrenset i hvilken grad det er mulig å kombinere en sterk direkte styringsambisjon overfor statseide selskap som driver sin virksomhet på ordinære forretningsmessige vilkår i et konkurransemarked, med de krav som også settes til ansvar for egen konkurranseevne og lønnsomhet. 6. Hvor stort utbytte bør staten ta ut av sine statsaksjeselskap? La oss innledningsvis slå fast at for staten generelt, og for en stat med en finansiell stilling som den norske, er det ikke nødvendig fra et inntektssynspunkt å hente utbytte. På den annen side er det grunn til å tro at den direkte samfunnsøkonomiske kostnaden ved å skrive ut og hente inn den siste skattekronen er større enn å hente ut den siste utbyttekronen. Aksjeutbytte kan med andre ord være sett både for statens eget, og fra et samfunnsøkonomisk synspunkt, en hensiktsmessig inntektsform, både sett fra statens eg og fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. For den norske staten representerer utvilsomt aksjeutbytte en ikke ubetydelig del av de samlete inntekter, og således også en avlastning av skattefundamentet

10 198 Tormod Hermansen Som en god eier bør imidlertid staten vurdere utbyttespørsmålet like mye fra selskapets side som fra sitt eget ståsted. Om en ser bort fra de rent konstitusjonelle problemer som knytter seg til det, ville det etter min mening vært en fordel på lang sikt også for staten som eier, om staten hadde fulgt de regler om utbytte som ligger i den alminnelige aksjeselskapslov. Her er det som kjent ikke anledning for generalforsamlingen til å vedta et høyere utbytte enn det selskapets styre foreslår. Det er min vurdering at også i statsaksjeselskap er det styret som har det beste grunnlaget for å vurdere forholdet mellom selskapets behov for å bygge opp egenkapital for å møte framtidige utfordringer og muligheter, mot statens krav på å få et kontantutbytte som står i forhold til det oppnådde resultatet. Det praktiske utgangspunktet i dag er imidlertid at staten står fritt til på generalforsamlingen å vedta størrelsen på kontantutbyttet. Men helt fritt står staten naturligvis ikke. For det første vil det på generalforsamlingstidspunktet allerede foreligge et anslag på utbytte fra det enkelte statsaksjeselskap vedtatt av Stortinget i budsjettsammenheng. Selv om et slikt anslag representerer en sterk føring, kan utviklingen siden anslaget ble gjort, ha endret seg så mye at et endelig utbyttevedtak må bero på en realitetsvurdering av om det oppnådde resultat og av de mer eller mindre spesielle forhold som har ført til at resultatet ble det det ble. Videre må staten, som enhver annen rasjonell aktør, se på vekstmuligheter, kapitalbehov og resultatforventninger framover. Generelt sett vil det være slik også for staten, at dersom vekstmuligheter og resultat- og lønnsomhetsforventninger er slik at kapital-avkastningen med høy sannsynlighet svarer til, eller overstiger statens avkastningskrav, så taler dette for et begrenset kontantutbytte. I en slik situasjon kunne det isolert sett være lønnsomt for staten som investor å helt unnlate å ta utbytte slik at selskapet kunne legge opp kapitalgrunnlaget for framtidig vekst i størst mulig grad over egen inntjening. Dessverre har det vist seg at staten, p.g.a. den måten beslutninger om utbytte i praksis blir tatt på, lett blir en uforutsigbar eier som snarere maksimerer utbytte år for år, enn å anlegge et langsiktig avkastnings-synspunkt. Dette er en betydelig svakhet ved staten som eier av selskap med rene forretningsmessige formål. I praksis er det etter min mening viktig at statsaksjeselskapene som hovedregel betaler utbytte. Motstykket til dette er at staten som en god eier er innstilt på å tilføre ny kapital når selskapets forretningsmessige utvikling tilsier dette. Jeg tenker ikke her først og fremst på situasjoner hvor resultatene har vært negative og kapitalgrunnlaget redusert, men på situasjoner hvor selskapet har behov for mer kapital for å kunne utnytte vekstmuligheter i markedet, ta del i strukturrasjonalisering gjennom oppkjøp av andre selskap etc. For at staten skal være en god eier, må staten i slike situasjoner, til tross for mulige politiske problemer, ta ansvaret for kapitalutvidelse dersom staten ønsker å eie selskapene. Selskapet har jo i denne situasjonen ikke noen andre å henvende seg til. Er ikke staten villig til selv å komme opp med ny kapital, må den naturlige konsekvens være at den åpner for et privat medeierskap gjennom å tillate at selskapet henvender seg til markedet gjennom en børsintroduksjon. Under enhver omstendighet er det nødvendig for staten som eier å klarlegge for seg selv, men også for de selskapene de gjelder, hva slag eierpolitikk som vil bli lagt til grunn. For selskapene er det viktig ikke bare å kjenne statens eierpolitikk. Like viktig er det at den er langsiktig og stabil. Dette gjelder først og fremst det krav staten setter til avkastning på investert kapital på de ulike områder, og hvordan denne avkastningen skal måles. Det mest korrekte, i mangel av et marked for aksjene, vil være å foreta regelmessige verdivurderinger av uavhengige kapitalmarkedsaktører, slik at

11 Artikel: Staten som forretningsdrivende avkastningen kan måles mest mulig på samme måte som for børsnoterte foretak. En langsiktig eierpolitikk må også omfatte en langsiktig utbyttepolitikk, som nok i praksis vil måtte reflektere at selskapets kapitalbehov i hovedsak må dekkes av selskapets egen kontantstrøm etter skatt og utbytte. En mulig langsiktig retningslinje vil kunne være at kontantutbyttet på aksjekapitalen skal fastsettes slik at det svarer til statens langsiktige innlånsrente. Dermed får staten betalt kontant det kapitalen koster. Det overskytende beløp holdes tilbake som investering i selskapet. Dette innebærer at utbytteandelen vil variere med resultatnivået. Et meget godt resultat gir lav utbytteandel som refleksjon av at kapitalen blir effektivt utnyttet og godt belønnet ved å arbeide i selskapet. Omvendt vil et svakere resultat gi en høyere utbytteandel, noe som reflekterer at selskapets lønnsomhet ikke uten videre motiverer til videre investering. Det viktige i denne sammenheng er i og for seg ikke på hvilket nivå utbyttet»bindes«, men at det faktisk bindes slik at selskapet har mulighet til å planlegge sin kapitalstruktur på en rasjonell måte. 7. Deleide aksjeselskap staten som investor Som jeg har pekt på ovenfor, er det i mange tilfelle mest naturlig å betrakte et statlig eierengasjement fra et investorsynspunkt. Dette gjelder f. eks. Folketrygdfondets aksjeportefølje, og det vil gjelde for de aksjeinvesteringer som Petroleumsfondet foretar som ledd i forvaltningen av den statlige petroleumsformuen. Begge disse fondene investerer også i rentepapirer; Folketrygdfondet i norske og Petroleumsfondet i utenlandske, primært statsobligasjoner. Det er naturlig å betrakte statens eierposisjon i Hydro som en investering hvor formålet dels er å sikre en industriell utvikling og dels oppnå en god finansiell avkastning. Statens investeringer i f. eks. Hydro, Telenor, Kongsberggruppen, Nammo AS etc. blir forvaltet direkte av Næringsdepartementet med Næringsministeren som generalforsamling. Men staten er også en betydelig investor i norsk næringsliv gjennom f. eks. Argentum som er et fond som har til formål å investere i såkalte»private Equity«fond, som igjen investerer i enkeltbedrifter. Det typiske for disse investeringene er at staten ved Argentum, deltar sammen med et begrenset antall eiere i selskap hvor aksjene ikke er børstnotert og derfor ikke fritt omsettelige. Bakgrunnen for etableringen av Argentum var at egenkapitalmarkedet ikke fungerer på en samfunnsøkonomisk effekt måte, spesielt i forhold til bedrifter som ikke egnet seg for børsnotering. Slik sett representerer således Argentum et tiltak for å kompensere for markedssvikt, men i forhold til den enkelte investering er det likevel mest naturlig å anvende et investorsynspunkt. Når en ser på staten som investor er det hensiktsmessig å skille mellom vurdering av enkeltinvesteringer og vurdering av de ulike investeringsporteføljene. Staten har i hvert fall tre ulike porteføljer som en bør skille fra hverandre. For det første, porteføljen av investeringer i norske børsnoterte aksjer, for det andre, porteføljen av utenlandske børsnoterte aksjer. Og for det tredje, porteføljen av direkte investeringer gjennom Argentum. Disse porteføljene er i hovedsak å betrakte som finansielle investeringer. Men det er også et betydelig antall eierposter som forvaltes direkte av Næringsdepartementet eller av andre departement hvor bakgrunn og motivasjon for eierpostene i liten grad kan vurderes samlet ut fra et porteføljesynspunkt. Disse investeringene er primært industrielle både etter bakgrunn og formål.

12 200 Tormod Hermansen Som porteføljeinvestor vil det være naturlig at staten har den samme grunntilnærming som private porteføljeinvestorer, nemlig å maksimere den langsiktige avkastningen til et bestemt risikonivå. Statens finansielle evne til å ta risiko er naturligvis meget stor. Men den politiske kapasitet er erfaringsmessig tilsvarende liten, og er i praksis det som begrenser og gjør at staten ofte framtrer som mer risikoavert enn finansielt nødvendig. Rasjonell atferd for en porteføljeinvestor krever at porteføljens sammensetning kan tilpasses over tid gjennom kjøp og salg, slik at den til enhver tid reflekterer den avkastning/risikoprofil som er fastlagt. Samtidig kan det også fastsettes rammer for hvilke typer aksjer som kan tas inn i porteføljen ut fra ulike hensyn. F. eks. slik at staten ikke investerer i selskap som produserer varer, eller produserer på måter f. eks. mht miljøeffekter, helserisiko e. l., som en finner politisk uakseptable, jfr Oljefondet. Investeringen i Oljefondet, eller Pensjonsfond Utland som det nå heter, har sin bakgrunn i statens behov for å plassere de meget betydelige overskudd av inntekter fra olje- og gassvirksomheten. Slik retningslinjene for Norges Banks forvaltning av fondet er utformet, er investeringene ment å være finansielt aktive ved at midlene investeres i børsnoterte aksjer og obligasjoner utstedt av førsteklasses selskap og stater. Fondet både kjøper og selger og artikulerer synspunkter på selskapenes atferd og disposisjoner bl.a. i generalforsamlinger og på annen måte. Pensjonsfond Utland er etter hvert blitt en av de største globale aktørene i de internasjonale kapitalmarkeder og synes å nyte stor respekt, ikke bare for sine finansielle prestasjoner, men også fordi det er etablert et sett av etiske kriterier og oppfølingsprosedyrer som sikrer at investeringene gjøres i samsvar med de retningslinjer som er trukket opp av de politiske myndighetene. Selv om Folketrygdfondets investeringer i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet har en annen bakgrunn, nemlig å styrke tilgangen på egenkapital og langsiktig lånekapital i det norske markedet, har også disse investeringene etter hvert fått karakter av å være finansielt aktive, med vekt både på»voice«og»exit«. Folketrygdfondet har således spilt en hovedrolle i å få knesatt moderne spilleregler i det norske kapitalmarkedet og i utvikling av normer for god»corporate governance«i vårt land. Når det f. eks. gjelder Argentum lar ikke porteføljen seg vurdere og tilpasse på samme måten, fordi det her dreier seg om ikke børsnoterte aksjer hvor likviditeten i tidlig fase normalt vil være svært lav. Dette innebærer at de enkelte investeringer i porteføljen har en tidshorisont på år, og at realiserte gevinster benyttes dels til å dekke tap på de investeringer som ikke gir lønnsomhet, og dels til nye investeringer. Statens eierandeler i store konsern som Statoil, Hydro, Telenor m.fl., kan også vurderes ut fra et porteføljesynspunkt i den forstand at den virksomhet slike konsern driver er så omfattende og mangeartede at de kan betraktes som spesialavgrensete og spesielt sammensatte industrielle porteføljer. Et aktivt eierskap i slike konsern fra statens side burde innebære at en forholder seg til og vurderer virksomhetsporteføljen sett under ett, men også i forhold til hvordan porteføljen utvikler seg mht sammensetning ut fra et avkastningsrisikosynspunkt. Når det gjelder slike investeringer er det vanligvis slik at staten ikke, eller bare i begrenset grad, utnytter den likviditet det er i slike aksjer, til aktivt å øke eller redusere eierandelene. Ut fra den langsiktighet som kjennetegner disse eierskapene ville det prinsipielt sett vært naturlig at staten hadde et aktivt forhold til selskapene gjennom styredeltakelsen. Men etter de reformer som ble iverksatt på bakgrunn av Kings Bay-ulykken i 1960-årene, er regelen den at sta-

13 Artikel: Staten som forretningsdrivende ten ikke lar seg representere i styrene gjennom embetsmenn. Dette innebærer at aktivt eierskap i praksis langt på vei er umulig, enten en ser eierskapet fra et finansielt eller industrielt synspunkt. Staten deltar i valgkomiteene i disse selskapene, og er med på å finne fram til kompetente styremedlemmer. Men i motsetning til hva som er tilfelle når det er private som er dominerende aksjonærer, har staten ikke noe forhold verken til de enkelte styremedlemmene, eller til selskapene som sådanne. Ut fra dette er det rimelig å se på statens eierskap i slike selskap som langsiktig, finansielt orientert, men både industrielt og finansielt passivt ut fra et verdiskapningssynspunkt. For det enkelte selskap innebærer denne form for eierskap både fordeler og ulemper. Fordelen ligger først og fremst i eiermessig stabilitet og langsiktighet. Ulempen er at selskapene lett blir administrasjonsstyrt uten aktive eierengasjement i forhold til selskapenes industrielle utvikling, noe som kan føre til at selskapene over tid taper innovasjonsevne og omstillingsdyktighet, og kan stagnere både teknologisk og markedsmessig, og få svekket lønnsomhet. En måte å motvirke dette på kunne være å samle de statlige eierengasjementene med unntak av Statoil, i ett, eventuelt to holdingselskap. I så fall kunne holdingselskapet, forutsatt at det ble bemannet med kompetent personale og utstyrt med den nødvendige kapitalbase og de nødvendige fullmakter, ta et mer aktivt engasjement i forhold til de enkelte selskap i eierspørsmål. Holdingselskapet kunne også gis fullmakt til å selge og kjøpe aksjer innenfor fastlagte rammer, og derigjennom kombinere aktivt eierengasjement med en langsiktig forvaltning av porteføljen som sådan. Holdingselskapet som forutsetningsvis skulle være heleid av staten kunne styres mer aktivt fra departementet. Denne styringen måtte i hovedsak være rettet mot de overordnede prioriteringer, herunder avkastningskrav, risikonivå etc, og måtte ikke rettes direkte men mot de enkelte underliggende selskap. Selv om forslag om etablering av holdingselskap ikke har fått tilslutning til nå, er det likevel min oppfatning at organisert, styrt og drevet på en gjennomtenkt måte, ville det være store fordeler både for de enkelte selskaper, for staten og samfunnet, om en vesentlig del av det statlige eierengasjementet i forretningsmessig virksomhet kunne vært organisert på denne måten. Den motforestillingen som hyppigst har vært artikulert mot holdingselskapsmodellen har vært faren for økt maktkonsentrasjon på statens hånd, forvaltet av aktører som i praksis er vanskelige å føre kontroll med. Hvor reell denne faren er, er ikke lett å bedømme. Min vurdering er at det verdiskapningspotensialet som ikke blir realisert fordi en så stor eier som staten er ikke forvalter sitt eierskap på en industriell aktiv måte, over tid er betydelig, og derfor bør tillegges større vekt. Politisk kontroll vil nødvendigvis måtte legges inn i holdingselskapsmodellen, med vekt både på fastsetting av retningslinjer for forvaltningen og på hensiktsmessig rapportering til ansvarlig statsråd og til Stortinget. Noter 1. 1 Artikkelen bygger på foredrag og innlegg holdt over flere år på og 2000-tallet.