Erfaringer fra introduksjonsprogram i Sverige og Danmark

Transkript

1 Erfaringer fra introduksjonsprogram i Sverige og Danmark Den 1. september 2014 fylte introduksjonsordningen ti år. I den anledning forespurte IMDi Vilde Hernes om å skrive en fagartikkel om hennes studier av bosetting og integrering av flyktninger i et skandinavisk perspektiv. Vilde Hernes er doktorgradsstipentiat ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, med fordypning i offentlig politikk og administrasjon. Hun forsker på statlig styringsmekanismer og flernivåstyring i offentlig forvaltning, herunder styringsforhold mellom stat og kommune. Empirisk fokus er bosetting og integrering av flyktninger i et skandinavisk komparativt perspektiv. Denne fagartikkelen presenter hovedsakelig to aspekter ved den kommunale integreringsinnsatsen; 1) arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammene og 2) involvering og oppfølging av eksterne samarbeidspartnere. Avslutningsvis trekkes frem alternative resultatforståelser med fokus på flyktningens perspektiv på vellykket integrering. Oslo, september

2 Bakgrunn Norge, Sverige og Danmark kjennetegnes av strukturelle og sosiale likheter, inkludert en utbredt velferdsstat med sterke egalitære ambisjoner og en relativt homogen befolkning (Bengtsson, Borevi, & Strömgren, 2007, p. 119). Likevel har de tre landene utviklet ulike modeller og virkemidler for sitt integrasjonsarbeid. Fra 1980 årene gikk Sverige i en mer multikulturell retning, Danmark beveget seg mot en assimilerende retning i bosettingsog integrasjonspolitikken, mens Norge har inntatt en slags mellomposisjon (Brochmann, Hagelund, Borevi, Jønsson, & Petersen, 2012, p. 259). Til tross for en utvikling i ulike retninger deler de skandinaviske landene et viktig likhetstrekk: ansvaret for introduksjonsprogrammet for flyktninger er i stor grad et kommunalt ansvar med relativt stor grad av frihet til å tilpasse tiltak til lokale forhold (Brochmann et al., 2012, p. 246; Mestheneos & Ioannidi, 2002, p. 307) 1. Sett fra et europeisk perspektiv, har landene omfattende introduksjonsprogrammer for flyktninger som har fått opphold. Programmene inneholder tre hovedelementer; 1) språkopplæring, 2) kurs i samfunnsfag, og 3) arbeiderettede tiltak. Den likeartede sosiale og politiske strukturen i Skandinavia utgjør derfor et fruktbart landskap for erfaringsbasert læring på tvers av landegrenser (Brochmann et al., 2012, p. 259). I forbindelse med en evaluering av introduksjonsprogrammet i storbyene i Norge 2, er det gjennomført en litteraturstudie for å utarbeide en oversikt over forskning og erfaringer i Sverige og Danmark. Litteraturstudien har fokus på introduksjonsprogrammenes resultater, hovedsakelig overgang til utdanning og arbeid. Målet var å benytte tidligere erfaringer og forskning som grunnlag til å utarbeide hypoteser som kunne testes i norsk kontekst. Følgende artikkel er et sammendrag av utvalgte temaer fra overnevnte litteraturstudie. Hovedsakelig presenteres to aspekter ved den kommunale integreringsinnsatsen; 1) arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammene og 2) involvering og oppfølging av eksterne samarbeidspartnere. Avslutningsvis diskuteres alternative resultatforståelser med fokus på flyktningens perspektiv på vellykket integrering. Metode og utvalg av litteratur Det er gjennomført systematiske søk etter publiserte forskningsartikler i Google Scholar, International Bibliography of the Social Sciences (IBSS), og International Political Science Abstract (IPSA). For søk på offentlige rapporter og evalueringer av introduksjonsordningene, er det gjort søk på den danske og svenske regjeringenes nettsider, samt relevante forskningsinstitutter i Sverige og Danmark. I samtlige dokumenter er litteraturlistene gjennomgått for å avdekke ytterligere relevant litteratur. Søket er avgrenset til studier gjort de siste ti årene. 1 I 2010 ble det overordnede ansvaret for samordning av introduksjonsinnsatsen i Sverige overført til staten ved Arbeidsformidlingen. Kommunene er likevel fortsatt en av hovedaktørene i integrasjonsarbeidet. 2 Artikkelen er et sammendrag av en litteraturstudie Vilde Hernes har gjort for ideas2evidence i forbindelse med deres evaluering introduksjonsprogrammet i storbyene. Formålet med evalueringen er å identifisere styrker, svakheter, muligheter og utfordringer ved storbyenes introduksjonsprogram, og å identifisere interne og eksterne forhold som påvirker storbyenes resultatoppnåelse i programmet. Ideas2evidence gjennomfører evalueringen på oppdrag for Bergen kommune på vegne av KS Storbyforskning. Sluttrapporten ventes utgitt i november. 2

3 Et fellestrekk med studier av effekter og resultatoppnåelse er at det kan være utfordrende å isolere effekter av ulike tiltak. Studiene i litteratursøket har varierende grad av statistiske signifikante funn og solide kausale slutninger. Introduksjonsprogrammet og andre integrerende tiltak fungerer innenfor et komplekst system med mange kjente og ukjente faktorer som kan påvirke resultatene. Det er derfor presisert i samtlige studier at resultatene må tolkes med en viss usikkerhet med hensyn til slutninger om kausale sammenhenger mellom tiltak og resultater. En annen utfordring er at de fleste undersøkelser er gjennomført relativt kort tid etter gjennomført introduksjonsprogram eller tiltak. Dette gjør det det vanskelig å vurdere de langsiktige effektene av tiltakene. I studiene av ulike arbeidsmarkedstiltak er det derfor hovedsakelig evaluert om tiltakene har hatt effekt fra 0-3 år etter endt program/tiltak. Dette kan resultere i at tiltak med et lengre tidsperspektiv, vil kunne fremstå som mindre virkningsfulle enn de ville gjort (Clausen, Heinesen, Hummelgaard, Husted, & Rosholm, 2009, p. 415). Den kommunale integreringsinnsatsen Flere studier viser at eksterne strukturelle og demografiske forhold i kommunene ligger bak noe av variasjonen av den kommunale resultatoppnåelsen. Men selv kontrollert for eksterne faktorer gjenstår store ulikheter mellom kommunene. Dette indikerer at den kommunale integreringsinnsatsen har stor betydning. Arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammene Et gjennomgående funn for flere studier er at det primært er de arbeidsrettede tiltakene som har stor betydning for overgang til arbeid etter endt program (Clausen et al., 2009; Clausen, Hummelgaard, Husted, Jensen, & Rosholm, 2006; Emilsson, 2008, p. 19; Hansen, Fredriksen, & Leena, 2006, p. 8; Heinesen, Hansen, Hansen, Hummelgaard, & Husted, 2009, p. 64; Heinesen, Winter, Bøge, & Husted, 2004; LG Insight, 2006, p. 4; Svantesson & Aranki, 2006, p. 18). Private jobbtreningstiltak Clausen mfl. (2009) gjorde en dansk studie med formål å se på effektene av ulike typer arbeidsrettede tiltak brukt i introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger i Danmark. Når de deler opp i ulike type arbeidsmarkedstiltak, viser det seg at kun de tiltak som er rettet mot privat sektor kan vise til signifikante positivt programeffekter (Clausen et al., 2009, p. 414). Den positive effekten av jobbtrening eller praksis i privat sektor, understøttes av flere studier (Clausen et al., 2009; Clausen et al., 2006; Heinesen et al., 2009, p. 64; LG Insight, 2006, p. 7). Det er en derfor klar indikasjon på at arbeidsrettede tiltak i private virksomheter har en positiv effekt på overgang til arbeid og utdanning. En utfordring er at dette tiltaket benyttes i relativt liten grad i kommunene i dag. Clausen mfl. (2009, p. 414) viser til at kun totalt 4 % av nyankomne flyktninger deltar i slike tiltak i Danmark. De skriver videre at det er slående hvor lite arbeidsrettede tiltak i privat sektor blir benyttet, og at dette er et potensielt forbedringsområde som vil kunne fremme overgang til arbeid. De indikerer at utfordringen kan være at det lave antallet 3

4 deltagende flyktninger skyldes manglende tilgang på bedrifter som ønsker å delta i en slik ordning (Clausen et al., 2009, p. 415). Det er uklart om det er manglende vilje hos arbeidstakere og bedrifter, eller manglende kommunal oppsøkende innsats som gjør at slike arbeidsrettede tiltak benyttes i liten grad. Erfaringer fra danske prosjekter med fokus på arbeidsrettede tiltak for flyktninger og innvandrerkvinner, beskriver at prosjektlederne uttrykte at det var lett å motivere og inkludere private virksomheter i tiltakene. LG Insight konkluderer derfor i sin evaluering med at det tilsynelatende er et stort og uutnyttet integreringspotensial blant private virksomheter (LG Insight, 2006, p. 7). Det er viktig med et gjensidig kjennskap mellom flyktningene og arbeidsgivere. Det holder ikke at flyktningene får kunnskap om arbeidsgiverne arbeidsgiverne må også få kunnskap om flyktningene. Kunnskapen må gå utover de potensielt diskriminerende stereotypene som finnes om flyktningens evner, ressurser og kultur. Dette kan gjøres ved at arbeidsgiverne får mer kunnskap om og forståelse for flyktningene, gjennom bruk av jobbkonsulenter, mentorer, tokulturelle medarbeidere, etc. (Hansen et al., 2006, p. 14). Jobbtreningstiltak i offentlige virksomheter Litteratursøket viser varierende resultater om jobbtrening i det offentlige har positive effekter på overgang til jobb (Clausen et al., 2006, p. 10). En evaluering gjennomført av MFII viser at den største andelen flyktninger som går over i arbeid er personer med lønnstilskudd i offentlige virksomheter, hvor over 50 % var i arbeid etter 3 måneder (MFII, 2011, pp ). Andre undersøkelser antyder en positiv sammenheng, men de har oftest ikke signifikante resultater når det gjelder effekter av praksis eller lønnstilskudd i offentlig sektor (Clausen et al., 2009; Clausen et al., 2006, p. 8; Heinesen et al., 2009, p. 64). Det er derfor indikasjoner på at jobbtreningstiltak i offentlige virksomheter kan ha positiv effekt på overgang til jobb, men effekten er mindre sikker enn for jobbtreningstiltak i private virksomheter. Overgang til arbeid for flyktninger med særskilte utfordringer Arbeidsrettede tiltak mot målgrupper som har svake språklige og faglige ferdigheter, og/eller helsemessige utfordringer har vist seg å ha en positiv effekt (LG Insight, 2006, pp ). Men for visse flyktninggrupper vil det være store utfordringer tilknyttet rask overgang til arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram. Det kan henge sammen med manglende utdannelse, helseproblemer eller større kulturelle barrierer. I slike tilfeller kan det være nødvendig å se på alternative fremgangsmåter. En evaluering fra et satsingsprogram rettet mot innvandrende ikke-vestlige kvinner i Danmark (LG Insight, 2006), trekker frem et viktig poeng vedrørende kulturelle barrierer. Programmet kunne vise til gode resultater for overgang til utdanning og arbeid, og prosjektlederne trakk frem et viktig element i programmet: Flere av prosjektene som arbeidet med motivasjon og insentiv for arbeid og utdannelse, hadde tiltak der familien og kvinnens mann ble inkludert. Dette ble gjort for å forsøke å påvirke holdninger og kjønnsrollemønstre som antas å være en viktig barriere for en del innvandrerkvinner. Det ble også gjennomført tiltak mot de nettverkene og miljøene som kunne tenkes å påvirke hele kvinnegruppers holdning til arbeidsdeltakelse. Ved å endre miljøets 4

5 holdninger var tanken at dette kunne påvirke kvinnens egen holdning til aktivt å søke utdanning og arbeid (LG Insight, 2006, p. 16). Prosjektarbeiderne var enstemmige om at prosjektene uavhengig av måloppnåelse for overgang til jobb eller utdanning har tilført deltakerne en rekke «myke» kompetanser (som personlige, kvalifikasjoner, motivasjon, selvtillit, handlingsvilje). Det pekes på at dette har en verdi i seg selv, men at det også vurderes som en direkte styrke i et langsiktig perspektiv på arbeidsmarkedsdeltakelse (LG Insight, 2006, p. 12). Involvering og oppfølging av eksterne samarbeidspartnere En dansk studie av flyktninger og familiegjenforentes integrasjon på arbeidsmarkedet i Danmark (Hansen et al., 2006) viser at kommuner som har tett kontakt med samarbeidspartnere oftere oppnår rask overgang til arbeid og utdanning (Hansen et al., 2006, p. 13). Ingen av kommunene med lav score for overgang til jobb eller utdanning oppga at de hadde et samarbeid med frivillige enkeltpersoner eller organisasjoner (Hansen et al., 2006, p. 55). LG Insight evaluerte i statlige finansierte prosjekter med hovedfokus på arbeidsrettede tiltak. En av konklusjonene i rapporten var at prosjekter som involverer ordinært arbeidsliv har bedre effekt, og de ga generelt større utbytte for deltakerne. Blant tiltakene som ble brukt var praksis, kompetanseavdekking, språkpraksis, mentorordning, og særlig tilrettelagte introduksjonsprogram eller privat jobbtrening (LG Insight, 2006, pp ). Dette indikerer at å involvere eksterne samarbeidspartnere, som private virksomheter og frivillige foreninger og organisasjoner, kan ha en positiv effekt på kommunes resultater. Det er en voksende tro på at lokale foreninger og organisasjoner kan spille en større rolle i integrasjonsarbeidet (Mestheneos & Ioannidi, 2002, p. 307). Men et eventuelt samarbeid må fungere på en hensiktsmessig måte for at det skal få ønsket effekt. I evalueringen av et dansk prosjekt, som skulle koble flyktninger og danske vertsfamilier i København (Beskæftigelses- og Integrationsavdelingen i Københavns kommune, 2013), var samarbeid med frivillige organisasjoner en integrert del. I evalueringen av prosjektet understrekes det at for å imøtekomme utfordringer i samarbeidet mellom kommuner og frivilligorganisasjoner, var det vesentlig å finne tid til en innledende prosjektplanleggingsperiode der en blir enige om prosessen, organiseringen, tidsrammen, leveransene og kommunikasjonsrutiner (Beskæftigelses- og Integrationsavdelingen i Københavns kommune, 2013, p. 2). Alternative resultatforståelser Arbeidslinja har en stor plass i integrasjonspolitikken i både Norge, Sverige og Danmark (Brochmann et al., 2012, p. 251). Hagelund og Kavli (2009, p. 264) beskriver i sin artikkel «If work is out of sight. Activation and citizenship for new refugees hvordan integrasjonsmålene i Norge er todelt; for det første, rask overgang til arbeid og selvforsørgelse, og for det andre en bredere sosial deltagelse, også kalt medborgerskap. Hagelund og Kavli problematiserer hvordan det faktiske integrasjonsarbeidet i praksis i all hovedsak kun retter seg mot overgang til arbeid (Hagelund & Kavli, 2009, p. 264). Integrering er et omdiskutert begrep, og kan defineres og operasjonaliseres på ulike måter. Et ensidig fokus på overgang til arbeid eller utdanning, kan føre til at man glemmer andre elementer som er vesentlige for en bærekraftig og vellykket integreringsprosess. 5

6 Flyktningens perspektiv på vellykket integrering I Ager og Stranges (2008) artikkel «Understanding integration: a conceptual framework», drøftes viktige integreringsfaktorer, med utgangspunkt i hva flyktningen selv mener er vesentlige. Artikkelen baserer seg på en survey blant flyktninger i Storbritannia, samt feltarbeid i to britiske byer. I artikkelen analyserer de ulike erfaringer og aktiviteters betydning for flyktningens egen oppfatning av livskvalitet. Analysen viser at den viktigste faktoren som påvirker livskvaliteten til flyktningene er «friendliness of the local people», altså hvordan de blir møtt av lokalbefolkningen, at lokalbefolkningen er vennlig, at det er mangel på konflikt, og at flyktningen har en følelse av aksept. At lokalbefolkningen gjenkjente flyktningene og hilste på dem i det daglige var høyt verdsatt. Ager og Strange skriver at små vennlige handlinger hadde en disproporsjonal sammenheng med oppfatning av livskvalitet. Møtte flyktningene en fiendtlig holdning kunne dette underminere andre, vanligvis suksessfulle, integrasjonstiltak (Ager & Strang, 2008, pp ). Ved å ta flyktningenes perspektiv ser man at målsetningen om sosial inkludering blir viktigere. Dette betyr ikke at jobb og utdanning ikke er vesentlig for livskvalitet, men det kan være nødvendig å utfordre praksisen om at overgang til utdanning og arbeid er de dominerende indikatorene for vellykket integrering. Hagelund og Kavli trekker særskilt frem at det er et paradoks at arbeidsrettede mål og tiltak kontinuerlig blir kontrollert og evaluert, men at det nesten ikke eksisterer kontroll eller kvalitetssjekk av målet om sosial inkludering. Dette kan antyde at lokale saksbehandlere får et mindre metoderepertoar å spille på, noe som vanskeliggjør arbeidet med å inkludere flyktninger i samfunnet og det sosiale livet utenfor arbeidsplassen (Hagelund & Kavli, 2009, p. 268). Kunnskapsdeling for bedre integrering Til tross for omfattende introduksjonsprogrammer, viser flere skandinaviske studier at flyktninger har en signifikant lavere levestandard enn resten av befolkningen (Valenta & Bunar, 2010, p. 470). Dette viser at det er stort rom for forbedring. Integrasjon er en prosess som påvirkes av både den institusjonelle strukturen og de personlige trekkene ved de som bosettes (Valtonen (2004). Nasjonale, regionale og lokale kontekster kan derfor påvirke de ulike tiltakenes effekter (Smyth, Stewart, & Da Lomba, 2010, p. 412). Med utgangspunkt i de skandinaviske likhetstrekkene kan og bør kunnskapsdeling skje på tvers av landegrenser. Ved å sammenligne erfaringer fra Norge, Sverige og Danmark kan man få et bedre grunnlag for å diskutere alternative løsninger for en bedre integreringspolitikk for flyktninger (Bengtsson et al., 2007, p. 120). 6

7 Referanser Ager, A., & Strang, A. (2008). Understanding integration: a conceptual framework. Journal of refugee studies, 21(2), Bengtsson, B., Borevi, K., & Strömgren, A. (2007). Välfärdsstaten och de nyanlända. Politik för flyktingars bosättning i Sverige, Danmark och Norge. Statvetenskapelig Tidskrift, 109(2), Beskæftigelses- og Integrationsavdelingen i Københavns kommune. (2013). Evaluering - Københavns Værtsprogram. Prosjektperiode aug dec København: København kommune. Brochmann, G., Hagelund, A., Borevi, K., Jønsson, H. V., & Petersen, K. (2012). Immigration policy and the Scandinavian welfare state, Basingstoke: Palgrave Macmillan. Clausen, J., Heinesen, E., Hummelgaard, H., Husted, L., & Rosholm, M. (2009). The effect of integration policies on the time until regular employment of newly arrived immigrants: Evidence from Denmark. Labour Economics, 16(4), Clausen, J., Hummelgaard, H., Husted, L., Jensen, K. B., & Rosholm, M. (2006). Effekten av integrationsprogrammets arbejdsmarkedsrettede indsats. AKF Forlaget. Emilsson, H. (2008). Introduktion och integration av nyanlända invandrare och flyktingar (Vol. 7): Den Nationella temagruppen asyl. Hagelund, A., & Kavli, H. (2009). If work is out of sight. Activation and citizenship for new refugees. Journal of European social policy, 19(3), Hansen, E. B., Fredriksen, M., & Leena, E. (2006). Flygtninge og familiesammenførtes integration på arbejdsmarkedet. København: Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analys og Forskning. Heinesen, E., Hansen, E. B., Hansen, L. M., Hummelgaard, H., & Husted, L. (2009). Effektivisering af den kommunale integrationsindsats. Samfundsøkonomen, 1(Marts), Heinesen, E., Winter, S. C., Bøge, I. R., & Husted, L. (2004). Kommunernes integrationsindsats og integrationssucces. LG Insight. (2006). Evalueringsrapport. Den beskæftigelsesfremmende indsats for flygtninge- og indvandrer-kvinder samt familiesammenførte. Mestheneos, E., & Ioannidi, E. (2002). Obstacles to Refugee Integration in the European Union Member States. Journal of refugee studies, 15(3), MFII. (2011). Kommunernes brug av aktive tilbud til introduktionsydelsesmodtagere: Miniteriet for Flygtninge, Invandrere og Integration. Smyth, G., Stewart, E., & Da Lomba, S. (2010). Introduction: Critical Reflections on Refugee Integration: Lessons from International Perspectives. Journal of refugee studies, 23(4), Svantesson, E., & Aranki, T. (2006). Do introduction programs affect the probability of immigrants getting work. Handelshögskolan, Örebros universitet, Working Paper(3). Valenta, M., & Bunar, N. (2010). State assisted integration: refugee integration policies in Scandinavian welfare states: the Swedish and Norwegian experience. Journal of refugee studies, 23(4), Valtonen, K. (2004). From the Margin to the Mainstream: Conceptualizing Refugee Settlement Processes. Journal of refugee studies, 17(1),