Verneombudsordningen offshore

Transkript

1 Verneombudsordningen offshore Historien og nye utfordringer (Arbeidsnotat. Helge Ryggvik, oktober 2005) Sett fra myndighetene finnes det to milepæler i utviklingen av et effektivt arbeid for Helse, miljø og sikkerhet offshore i Norge: Først Arbeidsmiljøloven, som ble gjort gjeldende på alle faste installasjoner fra og med sommeren 1977 og flytende installasjoner fra Dernest internkontrollforskriftene, som ble gjort gjeldende offshore fra Arbeidsmiljølovens sentrale rolle blir understreket ved at denne også utgjorde en viktig søyle ved etableringen av internkontroll. Ikke minst ble det lagt vekt på en effektiv utbygging av verneombudsordningen. Norsk oljevirksomhet ble en foregangssektor i utbyggingen av en effektiv vernetjeneste. Med etableringen av arbeidsmiljøutvalg med representasjon på tvers av ulike selskaper ble verneombudsordningen videreutviklet. Arbeidsmiljøloven og verneombudsordningen har fremdeles både formelt og reelt en sterk stilling i norsk offshorevirksomhet. På arbeidstakersiden blir ordningen og de rettigheter og plikter som er knyttet til denne gjennom arbeidsmiljøloven ansett som svært viktige. Men ordningen er samtidig satt under press, fra flere kanter. 1. Med Arbeidslivslovsutvalget og arbeidet med å utforme en ny arbeidsmiljølov ble mange av de elementene som utgjorde grunnpilarer i loven fra 1977 kastet opp i luften. Den nye loven som ble vedtatt i juni 2005 inneholder punkter som på sikt kan bidra til å undergrave verneombudsordningen. 1 1 Lov av 6. juni 2005 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven).

2 2. Globalisering og økt internasjonal konkurranse på norsk sokkel truer med å underminere den sterke prioritering av sikkerhet og arbeidsmiljø som man har hatt i norsk arbeidsliv. 3. På arbeidsgiversiden er det i de senere årene etablert sikkerhetssystemer med et filosofisk utgangspunkt som står klart i motstrid til Arbeidsmiljølovens underliggende filosofi. Historisk bakgrunn Et sikkerhetssystem kan brytes ned til en rekke bestanddeler, bestående av mange nivåer, fra de tekniske artifakter som enten skal bidra til å forhindre ulykker eller redusere den daglige helsemessige belastningen, til den enkelte arbeider, lover og regler, institusjonelle samarbeidsarenaer, arbeidskultur, m.m. Sikkerhetssystemer kan være til dels svært forskjellige fra sektor til sektor, basert på de forutsetninger som gjorde seg gjeldene når de ble etablert. Man kan samtidig snakke om nasjonale særtrekk. En analyse av systemer som befatter seg med HMS må imidlertid starte i deres absolutte kjerne: deres underliggende filosofiske utgangspunkt. Arbeidsmiljøloven og verneombudsordningen representerer en historisk linje som går tilbale til de første arbeidstilsynslovene fra slutten av 1800-tallet. Det var den gang Bjørnstjerne Bjørnson og andre liberale borgere lot seg opprøre over arbeidsforholdene i den nye fremvoksende industrien. Forholdene som ble avdekket i forbindelse med fyrstikkarbeiderskenes streik i 1889 ble en vekker. I 1892, tre år senere, ble den første arbeidstilsynsloven vedtatt. 2 Den underliggende filosofien var den samme som i den rådende liberale rettsstaten: Utgangspunktet var at det eksisterte et motsetningsforhold mellom en arbeidsgiver eller en bedrifts profittmotiv på den ene siden og arbeidernes og samfunnets interesser på den andre siden. Mens fabrikktilsynslovene skulle gjelde for de fleste bedrifter på land, var det et helt annet system som dominerte den norske sjøfarten. Der hadde rederne allerede flere tiår tidligere etablert et sikkerhetsregime basert på selvregulering. Det private 2 Øyvind Bjørnson, 100 år for et bedre arbeidsmiljø Arbeidstilsynet 100 år. Oslo 1993.

3 forsikringsselskapet, Det Norske Veritas, eid av rederne selv, administrerte et klassifiseringssystem. Systemet gikk ut på at en skip måtte tilfredsstille visse minimumskrav for å oppnå forsikring. Det faktum at 10 prosent av den norske seilskipsflåten forliste i året 1994 og 6-8 prosent forliste årlig i årene som fulgte var ikke tilstrekkelig til at systemet ble endret. 3 Arbeidervernlovgivningen og myndighetenes tilsyn over virksomhetene på arbeidsplassene ble gradvis skjerpet gjennom 1900-tallet. Verneombudene kom for første gang inn i regelverket med arbeidervernloven av 1956, da som en frivillig ordning. 4 Arbeidsmiljøloven av 1977 representerte imidlertid en kvalitativ endring ved at en ordning med verneombud og arbeidsmiljøutvalg ble obligatorisk. 5 Verneombudene ble dessuten støttet opp av en serie av utvidede rettigheter. Det filosofiske utgangspunktet var det samme som før. Man gikk ut fra at det eksisterte en motsetning mellom profittinteresser på den ene siden, og samfunnet og arbeiderne på den andre. I motsetning til tidligere var imidlertid ikke arbeiderne bare støttet opp av lover og regler. Verneombudene, som var demokratisk valgt blant de ansatte, fikk utvidede rettigheter til å gripe inn i arbeidsprosessen. Verneombudene fikk blant annet rett til å kunne stanse arbeidet, et betydelig inngrep i arbeidsgivernes styringsrett. Mens den gamle fabrikktilsynslovgivningen representerte den gamle liberale rettsstaten, ble Arbeidsmiljøloven det ypperste uttrykk for sosialdemokratisk innvirkning i arbeidslivet. Venstrestaten beskyttet arbeiderne gjennom lovgivning. Sosialdemokratiet kompenserte ytterligere for arbeidsgivernes makt ved å gi arbeiderne direkte medbestemmelse under ansvar ute på arbeidsplassene. Arbeidsmiljø og oljevirksomheten De utenlandske oljeselskapene, som dominerte nesten alle operative aktiviteter i oljevirksomheten på 1970-tallet, var motstandere av at Arbeidsmiljøloven. 3 Odd Harald Hauge, Fred. Olsen 1993, s. 35. Håkon With Andersen og John Petter Collett, Ancor and Balance, 1989, s Ot. prp. nr. 8 (1956) Om lov om arbeidervern. 5 Lov av 4. februar Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø. Kgl. res av 29. april 1977 om forskrifter om verneombud og arbeidsmiljøutvalg.

4 Oljeselskapene mislikte både lovens strenge regulerende elementer og den makt og anerkjennelse den ga de ansatte som en kollektiv gruppe. I de fleste land opererte oljeindustrien i en fagforeningsfri kontekts. I den grad sikkerheten ble tatt på alvor foregikk det gjennom selvpålagte, selvregulerende sikkerhetssystemer. Når norske myndigheter utformet de første arbeidsprogrammene for de selskapene som fikk tildelt blokker i Nordsjøen ble det ofte vist til at virksomheten måtte utføres i samsvar med god praksis i oljevirksomheten. 6 I en periode argumenterte både Industridepartementet og Oljedirektoratet for at oljesektoren måtte unntas fra Arbeidsmiljøloven. 7 Industridepartementet viste til at hvis verneombud fikk rett til å stanse arbeidet kunne dette skape situasjoner som var enda farligere enn hendelsene som hadde forårsaket en inngripen. Dette var gjentagelse av et argument departementet hadde hørt fra oljeselskapene. Tilliten til valgte representanter blant de ansatte var tydelig liten. Oljedirektoratet på sin side aksepterte en argumentasjon om at arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser vanskelig kunne la seg gjennomføre med de spesielle skiftordningene man nødvendigvis måtte operere med offshore. Denne argumentasjonen kom i et underlig lys da den største operatøren på dette tidspunktet, Phillips, etter forhandlinger med sine ansatte, aksepterte en skiftordning som var i overensstemmelse med de foreslåtte arbeidstidsbestemmelsene i den kommende loven. Både i offentligheten og blant folk flest var de første årene etter Ekofisk-funnet preget av drømmer om hvordan oljerikdommene skulle bety for Norge. Men snart økte bevisstheten om at medaljen også hadde en bakside. Men kunne stadig oftere lese reportasjer i avisene uforsvarlige arbeidsforhold ute i Nordsjøen. I august 1975 la Sosialdepartementet frem en utredning ledet av Ted Hanich som dokumenterte graverende forhold både når det gjaldt arbeidsmiljø og sikkerhet i oljevirksomheten. 8 Sosialdepartementet polemiserte åpent mot Industridepartementets ønske om en særbehandling av oljevirksomheten. Både Dagbladet og Aftenposten fulgte opp med lederartikler som gikk hardt ut mot Industridepartementet. Aftenposten skrev Det angår oss i høy grad at det kan påvises at grupper av arbeidstagere har uansvarlige 6 Helge Ryggvik og Marie Smith-Solbakken, Norsk oljehistorie bind 3. Blod, svette og olje. 1997, s Ryggvik og Smith-Solbakken 1997, s NOU 1975: 38. Sosiale og helesemessige konsekvenser av petroleumsvirksomheten.

5 forhold, mangler ethvert vern mot vilkårlig oppsigelse og er uten slike elementære sosiale rettigheter som enhver arbeidstager og arbeidsgiver ellers i dette landet betrakter som en selvfølge... 9 Kommunalminister Leif Aune kunne vanskelig gjøre annet enn å signalisere at arbeidsmiljøloven også skulle gjøres gjeldende i oljevirksomheten. Det ble imidlertid nedsatt et utvalg som skulle vurdere unntaksbestemmelser. Mens utvalget var i arbeid fikk man flere alvorlige ulykker. Kritikken mot selskapene som opererte i Nordsjøen tiltok derfor ytterligere. I stedet for å foreslå lempinger foreslo utvalget en rekke skjerpende bestemmelser for lovens anvendelse i oljevirksomheten. Disse ble tatt til følge da loven ble gjort gjeldende offshore fra og med 24. juli Loven fikk likevel et begrenset omfang da den bare ble gjort gjeldende for faste installasjoner. Flytende installasjoner ble knyttet opp til sikkerhetsregimet for sjøfart. Like fullt, knapt noen annen yrkesgruppe har hatt større nytte av Arbeidsmiljøloven enn oljearbeiderne. Selv om loven ikke ble gjort gjeldende på flyterigger før i.., fikk den indirekte stor betydning også her. Oljearbeiderne sto overfor en rekke selskaper som i utgangspunktet ikke aksepterte at det ble stilt kollektive krav om det nå var lokale initiativ hvor en gruppe ansatte gikk sammen om å stille krav til eget selskap eller krav som ble stilt gjennom etablerte samarbeidsarenaer der hovedorganisasjonene i det norske arbeidslivet var representert. Fra en situasjon hvor en oljearbeider risikerte å bli sendt i land for å opponere mot arbeidsledelsen, var selskapene nå pålagt å legge forholdene til rette for at de ansatte skulle velge egne verneombud. Loven var imidlertid ikke nok i seg selv. Selv om den inneholdt mange forbud og påbud, var den først og fremst et virkemiddel de ansatte kunne bruke. For det første måtte man sikre at presset mot selskapene var tilstrekkelig sterkt til at det faktisk ble opprettet verneombud. For at verneombudene skulle være effektive agenter for andre generelle og konkrete bestemmelser og intensjoner i Arbeidsmiljøloven måtte selve 9 Ryggvik og Smith-Solbakken, 1997, s Kgl. res. av 24, juli Disse forskriftene var midlertidige, men ble gjort permanente ved kgl. res. av 1. juni Når loven ble gjort gjeldene i form av en kongelig resolusjon og ikke et lovvedtak skyldtes det at Arbeidsmiljøloven hadde en paragraf som ga Kongen(regjeringen) mulighet til å unnta petroleumsvirksomhet helt eller delvis fra loven. Resolusjonen var altså et uttrykk for at regjeringen ikke ville benytte seg av denne muligheten for unntak.

6 styrkeforholdet mellom de ansatte som kollektiv på den ene siden og selskapene på den andre siden endres. Verneombudenes styrke ble nært knyttet til etableringen av sterke fagforeninger. Loven ble ikke realisert i praksis før etter en periode med omfattende uro ute på plattformene i Nordsjøen. Arbeidskonfliktene i Nordsjøen mellom 1978 og 1981 står fremdeles som den mest intense strekebølgen i norsk arbeidsliv etter andre verdenskrig. Streikene endte med et betydelig lønnsløft for mange oljearbeidergrupper. Det var de store lønnstilleggene som ble lagt merke til i norsk offentlighet. Selve utgangspunktet for konfliktene handlet imidlertid dels om å få selskapene til å anerkjenne at arbeiderne som kollektiv var en forhandlingspart, og dels om elementære arbeidsmiljø- og sikkerhetskrav. Typisk nok ble den aller første spontane streiken på Ekofisk i 1978 utløst da en britisk arbeidsleder slo ned en norsk formann på Ekofisk. I den ulovlige såkalte røykestreiken på Statfjord A i august samme år ble det stilt en rekke arbeidsmiljøkrav. 11 Arbeidsmiljøloven var allesteds nærværende i konfliktene som fulgte. For det første inneholdt arbeidsmiljøloven bestemmelser som beskyttet organisasjonsfriheten. Arbeiderne kunne stille krav de mente arbeidsgiverne var forpliktet til i henhold til Arbeidsmiljøloven. Under konflikter blant enkeltgrupper kunne produksjonen stanses helt fordi verneombud mente den rådende beredskap gikk på sikkerheten løs. Etablering av fagforeninger og verneombud og kamp for lønnstillegg og en sikrere arbeidshverdag kunne vanskelig skilles fra hverandre. Noen oljearbeidergrupper etablerte seg som kollektiv gjennom kamp for rene arbeidsmiljøkrav, hvor på de utnyttet sin nyvunne styrke til å stille lønnskrav. Andre grupper, som de ansatte i operatørselskapene, startet med en hard kamp for lønnskrav, men endte opp med et sterkt, bevisst tillitsmannskikt som på 1980-tallet tok for seg sikkerhetsspørsmål. Selv om verneombudsordningen og fagforeningstillitsmannsapparatet i prinsippet var adskilt, fikk man en vekselvirkning hvor de to institusjonene gjensidig styrket hverandre 11 Ø.M. Halvorsen, Streiken på Statfjord A, Oslo En av streikene som fikk mest oppmerksomhet i samtiden var den såkalte røykestreiken på Statfjord A. Streiken kan virke underlig i dag med de mange restriksjoner som er lagt på røyking i arbeidslivet av helsemessige årsaker. Streiken i 1978 handlet imidlertid i realiteten retten til å ta seg et fem-minutt i arbeidstiden. Det ble dessuten stilt en rekke allmenne krav til sanitet som flere toaletter, bedre rengjøring ol.

7 Med Verneombudsordningen fikk oljearbeiderne en institusjon hvor demokratisk valgte representanter kunne bruke deler av sin arbeidstid både til å sette seg inn i Arbeidsmiljøloven og for å sørge at den ble effektuert. I og med at etableringen av verneombud var lovpålagt, fikk arbeiderne en vernet, trygg, maktbase som også fagforeningene kunne nyte godt av. Verneombudene var fra starten knyttet til fagforeningene både i den forstand at verneombud gjerne hadde bakgrunn som tillitsvalgte og i den forstand at fagforeningene benyttet verneombud aktivt i sitt arbeid for å bedre arbeidsmiljø og sikkerhet. Dette gjaldt både på installasjoner hvor en fagforening dominerte og på installasjoner hvor ulike fagforeninger konkurrerte med hverandre. Samspillet mellom et sterkt faglig tillitsmannsapparat og verneombudsordingens effektivitet ble langt på vei akseptert også av myndighetene. For Oljedirektoratet var det forholdsvis lett å påse hvor en bedrift rent formelt hadde opprettet verneombud og arbeidsmiløutvalg. Oljedirektoratet, som i den aktuelle perioden selv kjempet for å få selskapene til å ta sikkerhetskrav på alvor, var klar over at formelle rettigheter ikke alltid var nok for et verneombud. Det er lettere å tørre å si i fra i en situasjon hvor vedkommende verneombud ble støttet opp av en sterk fagforening. På grunn av den spesielle, kompliserte selskapsstrukturen i oljevirksomheten ble det tidlig stilt krav om at det måtte opprettes felles arbeidsmiljøutvalg med representanter av verneombud og ledere fra alle de selskapene som opererte på et oljefelt. 12 I 1985 ba OD operatørselskapene sette opp en samlet plan for organiseringen av all vernetjeneste på et oljefelt. I 1987 ble selskapene pålagt å opprette såkalte koordinerende abeidsmiljøutvalg. Arbeidsmiljøloven og internkontroll 12 Svensson, Kåre, Staten fra beskytter til betrakter? Internkontroll i oljevirksomheten. Hovedoppgave i Historie, Oslo høsten 1994, s. 122.

8 Første halvdel av 1980-tallet representerte et gjennombrudd for verneombudsordningen offshore. Det var neppe mange andre deler i norsk arbeidsliv hvor ordningen ble brukt mer aktivt og utviklet seg til en tilsvarende bredspektret tilnærming til arbeidsmiljø og sikkerhet. I og med at den samme perioden markerte en bemerkelsesverdig forbedring av sikkerheten offshore kan man forenklet slutte seg til at Arbeidsmiljøloven har hatt en svært positiv virkning. Fra 1966 til 1978 omkom 82 personer i oljerelaterte ulykker. Alexander Kielland-ulykken i 1980 kostet 123 mennesker livet. Fra sommeren 1980 til 1990 omkom 13 personer i oljevirksomheten. Hvis man relaterer antall dødsulykker til antall arbeidstimer forbedringene enda tydligere. I perioden mellom 1980 og 1990 ble det utført fire mer enn fire ganger så mange arbeidstimer enn perioden fra 1966 til På myndighetssiden var det like fullt innføring av internkontroll som fikk størst oppmerksomhet gjennom tiåret. Internkontroll ble innført på alle faste installasjoner i På slutten av 1980-tallet reiste representanter for Oljedirektoratet rundt både i ulandet og på fastlandet i Norge hvor de ut fra en tilsvarende forenklet slutning ga Internkontrollsystemet æren for de massive forbedringene. 14 Slutningen ble dermed sterkt medvirkende til at internkontroll ble innført for de fleste virksomheter i Norge fra og med Begrepet internkontroll sammenfatter den filosofi og den systematiske tilnæring til sikkerhet som preget myndighetenes regulering av det nye samlebegrepet Helse, Miljø og Sikkerhet (HMS) sikkerheten. Hovedelement i loven gikk ut på at en hver operatør hadde ansvar for å etablere interne systemer som sikret at sikkerheten var god. Med en slik form for systemorientering og målstyring var det ikke lenger tilstrekkelig at man tilfredsstilte de konkrete reguleringskrav myndighetene hadde stilt til en bestemt virksomhet. En operatør måtte kunne vise til at det var opprettet effektive systemer som tok mål av seg å redusere eller eliminere alle potensielle risikoer ved virksomheten. Myndighetenes rolle var dels å påse at selskapenes arbeid ga resultater og dels på et mer overordnet nivå påse at sikkerhetssystemene var på plass. 13 Ryggvik og Smith Solbakken, 1997, s Helge Ryggvik, Fra forbilde til sikkerhetssystem i forvitring TMV- arbeidsnotat nr. 114, Sloveig Skaar (red.), Internkontroll ørkenvandring eller veien til det forjettede land? Sintef og Rogalandsforskning 1994.

9 Internkontroll representerte en annerledes tilnærming til HMS enn Arbeidsmiljøloven i den forstand at den i større grad fokuserte på ledelsesansvar. Internkontroll ble likevel ikke innført løsrevet fra Arbeidsmiljøloven. I internkontrollforskriftenes innledning ble det gjort klart at implementering av arbeidsmiljøloven ble ansett som en viktig bestanddel av det sikkerhetssystem man forutsatte ble opprettet på en oljeplattform. I og med at selskapene langt på vei fulgte opp dette i praksis, er det umulig å finne noe empirisk grunnlag for hvor vidt det var den ene eller den andre delen av de tiltak som ble introdusert som hadde avgjørende innvirkning på de forbedringene som fant sted. Problemet med å skille årsak fra virkning blir ikke mindre ved at internkotrollsystemet både slik det ble introdusert gjennom de første forskriftene og senere ble praktisert, var basert på flere, ofte motstridende sikkerhetsfilosofier. I de første internkontrollforskriftene ble det innledningsvis nærmest programatisik erklært at internkontrollsystemet var basert på en filosofi som gikk ut på at selskapene selv var tjent med et mest mulig effektivt sikkerhetssystem, også når dette var kostbart. I overenstemmelse med et slikt utgangspunkt startet Oljedirektoratet noe som lignet en pedagogisk kampanje for å overbevise selskapene motvillige selskap til å innese sitt eget beste. Her eksisterte det altså en selvmotsigelse, i og med at internkontroll også innbefattet krav om oppfyllelse av Arbeidsmiljøloven som altså var basert på at det kunne eksistere et motsetningsforhold mellom arbeidernes og samfunnets interesser på den ene siden og selskapers profittinteresser på den andre. Inkonsekvensen ble bekreftet i og med at det i siste instans ble det truet med å straffe selskaper som ikke tilfredsstilte kravene om internkontroll ved kommende konsesjonstildelinger. 16 I en periode hvor interessen for konsesjoner i norske farvann var svært stor, var dette et tungt virkemiddel. Det var imidlertid et virkemiddel som kunne vært benyttet i og med at en slik trussel både hadde til hensikt å sikre at selskapene oppfylte arbeidsmiljøloven og etablerte internkontrollsystemer som fulgte opp alle aspekter ved sikkerheten, er det også her vanskelig å avgjøre hvilke tiltak som hadde størst innvirkning på de forbedringene som fant sted, annet at frivillighet ikke var nok når det kom til stykket. 16 Ryggvik, 1999.

10 Ved siden av Arbeidsmiljølovens fokusering på interessemotsetninger og Internkontrollsystemets harmonimodell ble kravet om et systematisk sikkerhetsarbeid et springbrett for introduksjon av et tredje filosofisk utgangspunkt. Dels som en konsekvens av kravet om internkontroll og dels som en følge av en generell trend i den internasjonale oljeverdenen ble norsk oljevirksomhet fra 1980-tallet nærmest overrislet av ulike management-orienterte styringssystemer. Det kunne dreie seg om systemer som fanget opp ulike aspekter i feltet mellom ren maksimering av effektivitet og profitt, mot teknisk kvalitetskontroll til sikkerhetssystemer som tok utgangspunkt i den enkelte arbeider. Felles for de fleste av disse systemene var at de var utviklet i en fagforeningsfri kontekts, hvor arbeidstakere ble betraktet som enkeltindivider, ikke en kollektiv gruppe. Hva skyldtes forbedringene? At et sikkerhetssystem er preget av selvmotsigelser og inkonsekvenser trenger ikke i seg selv å være en svakhet. Man kan betrakte det som en tilpassing til en tilsvarende motsetningsfull virkelighet og dermed gi opp alle ambisjoner om utvikling av at strømlinjefomet system. Under de spesielle historiske forutsetningene som gjorde seg gjeldende på 1980-tallet ser det ut til de ulike delene av sikkerhetssystemet i norsk oljevirksomhet sto godt i forhold til hverandre. Hvis man her anvender barrieretekning kan en betrakte det som tre systemer som stilt etter hverandre skapte et felt med få svake partier. Selv sett fra et arbeidstakerperspektiv var ikke en effektiv verneombudsordning og oppfyllelse av arbeidsmiljøloven nok i seg selv for å løse alle HMS-utfordringer offshore. Med Internkontrollsystemets entydige plassering av ansvaret hos operatøren kunne ikke lenger et selskap dekke seg bak regelverk. Så lenge arbeidsgiverne hadde styringsretten kom man ikke utenom at en økt sikkerhet også forutsatte mest mulig effektive ledelsessystemer. På 1980-tallet oppfylte mange oljeselskaper kravet om internkontroll ved å ansette sikkerhetsoffiserer med utvidede fullmakter til å gripe inn i arbeidet. Disse var organisert uavhengig av linjeledelsen og rapporterte direkte til selskapenes toppledelse.

11 Rent teknologisk kom man vanskelig utenom at arbeidet ute i Nordsjøen i etebleringsfasen fikk et prøve og feile-preg. Dermed var det heller ikke unaturlig at sikkerheten ble bedre etter hvert som man fant frem til løsninger som viste seg å beherske de harde værforholdene som gjorde seg gjeldende i Nordsjøen. En slik prøve- og feile-fase kjennetenger mange andre områder hvor en har brutt gjennom nye teknologiske barrierer. Den meste av den bemerkelsesverdige forbedringen av sikkerheten i norsk oljevirksomhet må likevel tilskrives et samspill mellom ulike historisk betingede faktorer. I den grad man kan rangere hva som hadde størst betydning kan man utvilsomt slå fast at implementeringen av arbeidsmiljøloven ble svært viktig. Den viktigste forskjellen mellom Norge og Storbritannia var nettopp at Arbeidsmiljølovens motsvar, Health and Safety at Work Act, der ikke ble gjort gjeldende offshore. Oljeselskapenes motstand mot loven var dels basert på en frykt for at den skulle fungere som en slags trojansk hest for fagorganisering. 17 Britiske fagforeninger klarte da heller aldri å få noe virkelig godt fotfeste i oljevirksomheten offshore. Den omfattende streikebølgen i norsk oljevirksomheten mellom 1978 og 1981 etterlot seg derimot et svært bevisst tillitsmannsskikt som med stor kraft engasjerte seg i sikkerhetsspørsmål i årene som fulgte. En annen viktig forskjell mellom norsk og britisk sokkel var at Norge med Alexander L. Kielland-ulykken fikk en katastrofeaktig hendelse som skjerpet oppmerksomheten rundt sikkerhetsspørsmål på alle nivåer i oljevirksomheten. I all sin tragedie inntraff katastrofen på et historisk gunstig tidspunkt for sikkerhetsarbeidet. Ulykken ga moralsk autoritet både til fagforeninger og verneombud som stilte sikkerhetskrav og et ungt entusiastisk Oljedirektorat som så det som sin nasjonale plikt å ta tak i den utenlandske oljeindustrien som til da hadde dominert på sokkelen. Ulykken bidro til at også flytende, mobile installasjoner ble underlagt direktoratets ansvarsområde. Til sist var det fordelaktig for alle type sikkerhetskrav at oljeprisen var gjennomgående høy og interessen for norsk sokkel var stor gjennom det meste av 1980-tallet. Det var nok avgjørende for at oljeselskapene var villige til å bygge opp til dels kostbare organisasjoner med sikkerhetsoffiserer. 17 Woolfson, Charles, John Foster and Matthias Beck: Paying for the Piper, Capital and Labour in Britain's offshore Oil Industry. Mansell, London 1997, s. 22.

12 Interne problemer i systemet. Men allerede mot slutten av 1980-tallet ble det stilt spørsmål om ikke fantes elementer i internkontrollsystemet som på sikt kunne undergrave verneombudsordningen. 18 Sikkerhetssystemet offshore var ikke bare et hybrid system, det var også et åpent system i den forstand at den konkrete utformingen var avhengig av hva de tre hovedpartene, arbeidere, selskap og myndigheter hver for seg la vekt på og styrkeforholdet dem i mellom. Det var dessuten ikke slik at de tre delsystemene bare virket gjensidig forsterkende på hverandre. Med et tildels motstridende filosofisk utgangspunkt, som igjen bygde på reelle interessemotsetninger, lå det også en mulighet for at systemene kunne undergrave hverandre. Samtidig kan vesentlige endringer i ytre rammebetingelser bidra til å svekke ett eller flere av systemene til fordel for eller uavhengig av de andre. Forholdet mellom de tre hovedstørrelsene stat, selskap og fagbevegelse har endret seg betydelig siden arbeidsmiljøloven ble vedtatt og ideen internkontroll ble til på slutten av 1970-tallet. For Verneombudsordningen har styrkeforholdet mellom fagforeninger og arbeidsgivere vært spesielt viktig. Nå er det vanskelig å etablere en målestokk for dette, ikke minst hvis man er ute etter forhold som er relevante i forhold til arbeidsmiljø og sikkerhet. En fagforenings styrke vil i vesentlig grad være avhengig av grunnplanets engasjement samt evne og vilje til å sette makt bak krav i form av faglige aksjoner. I vår sammenheng kan den kompetanse som bygges opp blant tillitsvalgte gjennom flere år være tilsvarende viktig. Som etterkrigstidens mest streikebefengte sektor og med harde rivninger mellom konkurrerende fagforeninger er oljearbeidenes fagforeningshistorie kompleks. Generelt kan man si at mens oljearbeidenes fagforeninger var på offensiven tidlig på 1980-tallet, sto de i en mer defensiv posisjon på 1990-tallet. 18 Jan Hovden et al. Ulykkesforebyggende arbeid, SITEF-rapp. STF75 A Preben Lindøe, Internkontroll- krysspress mellom byråkratisk kontroll og aktiv medvirkning,, s. 126.

13 Den enkelthendelse knyttet til partsrelasjonene mellom arbeidsgivere og fagforeninger som har hatt størst innvirkning på sikkerheten offshore er streiken blant medlemmene i Oljearbeidernes Fellessammenslutning (OFS) i forbindelse med tariffoppgjøret i Da staten allerede etter få timer grep til tvungen lønnsnemnd, utviklet det som i utgangspunktet var en lovlig streik seg til en spontant ulovlig streik. De streikende oljearbeiderne ble tvunget tilbake til arbeid under forhold som skulle påvike samarbeidsklimaet flere år fremover. Dette gjaldt både forholdet mellom de som hadde vært i streik, mellom streikende og ikke-streikende og mellom de som hadde vært i streik og ledelsen. En ting var at et vanskelig samarbeidsklima i seg selv skapte et dårligere arbeidsmiljø. Mange tillitsvalgte kan vise til at nederlaget i 1990-konflikten påvirket engasjement i forhold til sikkerhetsspørsmål. På den andre side ser det ut til at enkelte fagforeningsaktivister som hadde deltatt i den mislykkede streiken la enda større grad på Verneombudsordningen enn tidligere, rett og slett for å overleve som kollektiv. Spørsmål som tidligere kunne vært tatt opp gjennom direkte samarbeid eller konfrontasjon mellom fagforening og ledelse, ble nå bevisst forskjøvet til arbeidsmiljøutvalg. 19 En slik taktikk var ikke illegitim ut fra det som var utgangspunktet for Arbeidsmiljøloven og verneombudsordningen. Arbeidsmiljøloven og verneombudsordningen var ikke bare til for å verne om arbeidsmiljøet som sådan, men også å verne om faglige rettigheter fordi jo utgangspunktet var at sterke fagforening var viktig for sikkerheten og et godt arbeidsmiljø. På mange installasjoner tok det flere år før sårende fra 1990-streiken ble leget. I andre halvparten av 1990-tallet var det imidlertid konsekvensene av et sterkt fokus på kostnadsreduksjoner som preget de fleste relasjoner i oljevirksomheten. Norsokprogrammet tok mål av seg å redusere kostnadene med 40 prosent. 20 Også rene sikkerhetstiltak ble utsatt for kostnadsreduserende tiltak, selv om det i programformuleringer insitert på at innsparinger ikke skulle gå på bekostning av det sikkerhetsnivået man hadde opparbeidet. 19 Intervju Terje Nustad, leder OFS, desember Ole Andreas Engen, Retoric and realities: The NORSOK programme and technical and organisational change in the Norwegian petroleum industrial complex, Avhandling dr. pilot, Universitetet i Bergen 2002.

14 Verneombudenes og Arbeidsmiljøutvalgenes mandat En viktig del av verneombudsordningens filosofi ble uttykt i første punkt i Arbeidsmiljølovens av , som definerer verneombudets oppgaver. Her går det frem at det er et hovedmål for verneombudet å sikre at arbeidstakerens sikkerhet, helse og velferd blir ivaretatt i samsvar med arbeidsmiljøloven. En vesentlig del av verneombudenes rolle ble å sette seg inn i regler, instrukser og pålegg, og sjekke at disse ble fulgt på vedkommendes arbeidsplass. I de første årene var regelverket så omfattende og selskapenes manglende oppfølging så dårlig at det var nok å gripe fatt i. En typisk oppgave for et verneombud kunne være å gå rundt på en plattform å sjekke at det fantes godt nok verneutstyr til alle typer arbeidsoppgaver og at dette utstyret var i buk når det skulle. På møtene i Arbeidsmiljøutvalgene kunne mye tid gå med til å diskutere sanitære forhold. Før enmannsrom ble standard var såkalt hotbeding en gjenganger. Når Arbeidsmiljøloven som første punkt i en beskrivelse av et verneombuds oppgaver understreker så tydelig at det er et hovedmål å sikre at loven blir fulgt, er det samtidig et uttrykk for et annet filosofisk utgangspunkt en internkontroll, som altså i prinsippet skulle være basert på en målstyring, - at ulykker ikke skulle inntreffe. Selv om de første internkontrollforskriftene var klare i 1981, tok det mange år for en filosofi om helhetlig målstyring ble inkludert i regelverket som utgjorde rammeverket for verneombud og arbeidsmiljøutvalg. Definisjonen av verneombuds oppgaver fikk riktig nok tidlig et tillegg hvor det het at verneombudene skulle tas med på råd under planlegging og gjennomføring av tiltak knyttet til utøving av internkontroll. Verneombudene og arbeidsmiljøutvalgene konsentrerte seg imidlertid i praksis om mer umiddelbare spørsmål, ofte knyttet til etterlevelse av regelverk. Den sterke fokuseringen på å følge opp regler forhindret ikke at verneombudene kunne ha en bredere tilnærming til arbeidsmiljø og sikkerhet enn å følge opp bruk av hjelm, vernebriller og vernesko og passe på at arbeidstidsbestemmelser ble overholdt. For det

15 første var Arbeidsmiljøloven selv og oppfølgende regelverk så omfattende at det dekket de fleste HMS-aspekter. Dessuten hadde det enkelte verneombud en tillitsmannsfunksjon som innebar at vedkommende skulle lytte til andre ansatte angående HMS-relaterte spørsmål. Med utgangspunkt i sin daglige befatning i HMSspørsmål var det naturlig at et verneombud kunne reise problemstillinger vedrørende arbeidsmiljøet og sikkerheten som ikke var nedfelt i noe regelverk. Med arbeidsmiljøutvalgene hadde de ansatte en arena hvor slike saker kunne fremmes. Det var først med den såkalte SAM-forskriften fra 1995, at det for første gang ble gjennomført et seriøst forsøk å utforme regler rundt verneombudsordningen som var tilpasset en internkontrolltankegang. En sentral målsetning med SAM-forskriften var å sikre arbeidstakermedvirkning i alle faser av virksomheten. Foruten den daglige driften skulle verneombud også få innflytelse over forhold som prosjektering, fabrikasjon, installering, ombygging og fjerning av innretninger. Verneombudene og arbeidsmiljøutvalgene skulle med andre ord ikke bare sikre at bestemmelser ble overholdt, de skulle også kunne påvirke rammebetingelsene de arbeidet under. Slik sett kunne SAM-forskriften også betraktes som en utviking av Arbeidsmiljøloven på lovens egen prinsipper, utgangspunktet om at de ansatte skulle ha mest mulig medbestemmelse i rammebetingelsene for sin arbeidshverdag. Utgangspunktet var like fullt et forsøk på å utforme et en mer gjennomført internkontrollfilosofi i regelverket. Det vil si, det vesentlig skulle ikke være lover og regler i seg selv, men å sikre at alle virksomheter utformet velfungerende systemer som gjorde det som var mulig for å skape et bedre arbeidsmiljø og redusere risikoen for ulykker. Fra slutten av 1980-tallet og på 1990-tallet finnes ble ansatte i noen tilfeller trukket med i utformingen av nye plattformkonseptet. Som største selskap på norsk sokkel, og dermed som største utbygger, gikk Statoil lengst i å institusjonalisere en medvirkningskanal med dette som formål. I en periode hadde de Statoil-ansatte et eget Tidligfase HVO. 21 Dette ble i praksis avviklet da regionale Arbeidsmiljøutvalg fikk ansvar for å følge opp utbygninger for deres område. 22 Det ble imidlertid aldri 21 Arbeidstakermedvikning i Petroleumsvirksomheten Rapport fra arbeidsgruppe s. 25. Kom våren 2004, udatert. 22 Intervju Peter Alexander Hansen, K-HVO, Statoil, 9. februar 2005.

16 foretatt noen systematisk, gjennomgående satsing på å trekke ansatte inn på et tidlig tidspunkt i andre selskaper. I og med at det for de fleste selskapenes vedkommende ofte gikk lang tid mellom hver ny utbygging var en slik systematisk oppfølging vanskelig. Også for ansatte i ulike kontraktorselskaper var spørsmål om plattformers utforming viktig. Det er ikke utformet noen institusjon hvor denne typen ansatte ble trukket med forut for utforming av nye installasjoner. For kontraktoransatte utgjorde imidlertid kontraktsforhandlingene i forbindelse med tildeling av nye arbeidsoppdrag en viktigere overordnet rammebetingelse. Fagforeningene stilte derfor krav om at verneombud eller andre representanter for de ansatte måtte få delta i lisensgrupper hvor betingelsene for nye kontrakter ble utformet. SAM-forskriftene var et ambisiøst forsøk på å videre utvikle verneombudsordningen, i hvert fall på papiret. Men innføringen av SAM-forskriftene ble ikke fulgt opp med et sterkt press fra Oljedirektoratet for å sikre at selskapene fulgte opp. Det kunne synes som om forskriftene forsvant litt i tåken. Men med Norsok-prosessen og det sterke presset for kostnadsreduksjoner fra midten av 1990-tallet ble ambisjonene om å trekke de ansatte med i alle typer beslutninger tydelig mindre fra selskapenes side. 23 Forverring og ny satsing Mot slutten av 1990-tallet spriket vikelighetsoppfatningen av HMS-statusen offshore kraftig. Basert på signaler fra sine verneombud hevdet fagforeningene at den gode trenden i sikkerhetsarbeidet var i ferd med å forvitre. 24 Arbeidsgiverne på sin side hevdet at sikkerheten aldri hadde vært bedre. En representant for Oljeindustriens Landsforening (OLF) hevdet så gard at fagforeningene forsøkte å svartmale situasjonen i konkurranse om medlemmene. Oljefagforeningene, som nok kunne konkurrere om medlemmer, sto imidlertid sammen i sin kritikk av utviklingen på sikkerhetsområdet. Etter en kampanjeaktig mobilisering fikk de gjennomslag for sitt 23 Intervju Roy Erling Fure, februar Ryggvik 1999.

17 syn i Oljedirektoratet og Kommunal- og arbeidsdepartementet. Oljedirektoratet la i 2000 frem statistikk som bekreftet at utviklingen gikk i gal retning. Fagforeningene fikk gjennomslag for at det skulle utformes en ny stortingsmelding om sikkerheten i Nordsjøen. Da denne meldingen forelå i desember 2001 fikk fagforeningene gjennomslag for sin oppfatning av situasjonen. 25 Foruten å slå fast at det var dokumentert at risikonivået i petroleumsvirksomheten var økende skrev departementet at En av årsakene til den negative trenden er de omfattende endringsprosessene som ble gjennomført på 90-tallet. 26 Ut fra en forutsetning om at petroleumssektoren skulle være en foregangsnæring i HMS-arbeidet gikk Stortinget inn for en forsterket og fornyet satsing. 27 Viktige endringer i sikkerhetsarbeidet har ofte kommet i etterkant av store ulykker. Det var ikke tilfellet denne gangen. Her hadde man i stedet en prosess hvor verneombudsordningen i samspill med fagforeningene spilt en avgjørende rolle for å redefinere virkelighetsoppfatningen av sikkerhetsarbeidet offshore, dermed også de tiltakene som ble iverksatt for å bedre situasjonen. 28 Forskningsprosjektet HMS- Petroleum, hvor også denne rapporten inngår, er en direkte konsekvens av dette. Den fornyede satsing på sikkerhet fra begynnelsen av 2000-tallet er i seg selv et eksempel på fagforeningenes og verneombudsordningens avgjørende betydning for sikkerhetsarbeidet offshore. Selv om verneombudene representerte alle ansatte innenfor sitt område, uavhengig av fagforeningsmedlemsskap, er det samtidig grunn til å fremheve nettopp samspillet mellom fagforeninger og verneombud. Samtlige av de tre viktigste fagforeningene offshore, NOPEF, OFS og Lederne hadde heltidsansatte tillitsvalgte som så det som sin hovedoppgave å forholde seg til sikkerhetsspørsmål. Disse tillitsvalgte fungerte som en slags sentral som fanget opp signaler, særlig fra vedkommende fagforenings verneombud. Med utgangspunkt den aktuelle 25 St. meld. Nr. 7 ( ), Om helse, miljø og sikkerhet i petroleumssektoren. 26 Ibid. s Ibid. 28 Ryggvik Også denne gangen ble en del av striden relatert til ulykker og nestenulykker. Det mest sentrale ble dødsulykken på Oseberg-plattformen juleaftenen Når en slik enkelt ulykke fikk så stor symbolsk betydning skyldtes at den falt inn i en strid som allerede raste for fullt.

18 virkelighetsoppfatningen på HMS-området utformer disse så politiske krav. Hvor vidt kravene ble rettet mot selskapene, Oljedirektoratet, relevante departementer, stortinget eller regjeringen, var gjerne et taktisk spørsmål. Selv om det stort sett er samsvar mellom fagforeningenes og lokale verneombuds oppfatninger, kan det forekomme situasjoner hvor fagforeninger går utenom verneombud, og motsatt. Det kan være en situasjon hvor ett eller flere enkeltmedlemmer har sendt ut en uromelding til sin fagforening, men hvor vedkommende veneombud har en annen oppfatning. I slike situasjoner kan forklaringen være at verneombud har bedre oversikt over situasjonen enn urolige medlemmer. Men forklaringen kan også være at vedkommende verneombud enten ikke har oversikt over situasjonen eller av ulike grunne føler lojalitet til en arbeidsgiver som i en gitt situasjon taper store penger - for eksempel hvis produksjonen av sikkerhetshensyn må stanses. På grunn av sin uavhengige posisjon i forhold til sosiale maktrelasjoner ute i produksjonen kan fagforeningene dermed være en viktig sikkerhetsventil. Departementets formuleringer i sikkerhetsmeldingen fra 2001 om verneombudsordningens fremtid på norsk sokkel er klare nok. Det ble vist til at partssamarbeid og medvirkning gjennom i de senere årene ikke var blitt tilstrekkelig ivaretatt, at det derfor var behov for fornyet og forsterket fokus på disse områdene. 29 Behandlingen av verneombudsordningen og arbeidsmiljøloven er imidlertid svært knapp. Det fremligges ingen begrunnelse for hvorfor ordningen er en viktig del av sikkerhetsarbeidet. En slik stemoderlig behandling kan selvfølgelig tolkes som om verneombudsordningens betydning er grunnleggende forstått og dermed blir tatt for gitt. For fagforeningene og verneombud hadde de korte, men programatiske støtten til ordningen en verdi i seg selv. Men som en alternativ ytterlighet kan den overfladiske behandlingen tolkes som at omtalen av vernombudsordningen er med fordi dette oppfattes som politisk nødvendig som følge av fagforeningenes sterke stilling, ikke som følge av en grunnleggende forståelse av dens betydning i HMS-arbeidet. 29 St. meld. Nr. 7, ( ), s. 10.

19 Nye risikomål Den svært så forskjellige virkelighetsoppfatningen av HMS-situasjonen offshore mellom selskapene på den ene siden og fagforeninger og Oljedirektoratet på den andre, medførte at man så seg om etter nye og bedre indikatorer som kunne gi et mer utfyllende bilde av situasjonen en de tradisjonelle skadestatistikkene som frem til da hadde vært retningsgivende både for selskapenes og oljedirektoratets vurderinger. Når skadestatistikken og ikke statistikken over antall døde i oljerelaterte ulykker i mange år er blitt brukt som viktigste målestokk for risikonivået på norsk sokkel skyldes det at antall døde pr. år var så lavt at det åpnet for tilfeldigheter. Men da langtidstrenden i antall omkommende så ut til å øke, mens antall skadde fortsatt lå på et lavt nivå var det et utrykk var det en klar indikasjon på at det ikke var noen entydig sammenheng mellom skadestatistikken og faren for storulykker. 30 Det kunne virke som om selskapene ensidige fokus på å forbedre sin score på målbare skadeavbrekk hadde mistet helhetsblikk i HMS-arbeidet. For å kompensere for dette forsøkte Oljedirektoratet å utvikle et mer allsidig mål for risikonivået på norsk sokkel. I prosjektet Risikonivået på sokkelen som la frem sin første rapport i 2002 presenterte Oljedirektoratet flere nye statistiske mål for HMS-situasjonen offshore. For det første hadde direktoratet systematisert innsamling av data i forbindelse med nesten-uhell og gasslekkasjer. Det viktigste nye var en stor undersøkelse som målte hver enkelt ansatts opplevelse av risikonivået. Undersøkelsen var i seg selv en anerkjennelse av at de ansatte satt på den viktig informasjonen i vurderingen av risikonivået offshore. Samtlige oljearbeidere som reiste ut fra de sentrale heliportene fikk muligheten til å delta i en spørreundersøkelse. Med en deltagelse på mer enn 8000, rundt 45 prosent av alle oljearbeidere, hadde man et unikt tallmateriale. Mange av spørsmålene de ansatte ble bedt om å uttale seg om gikk direkte på verneombudsordningen. Tallmaterialet var dessuten organisert slik at det var mulig å behandle svarene ut fra hvilke grupper som hadde deltatt, om det var verneombud, tillitsvalgte i fagforeningene, linjeledelse etc. 30 Jan Erik Vinnem "Risk Levels on the Norwegian Continental Shelf", Preventor, Final Report 25. august 1998.

20 Den første undersøkelsen for 2001 viste en rekke sider ved sikkerhetssytemene offshore fungerte. Mens tilgang på verneutstyr var et tema i Arbeidsmiljølovens barndomstid, på slutten av 1970-tallet, var det bare 2,4 prosent av de oljearbeiderne som var helt eller delvis uenige i en påstand om at de hadde lett tilgang til nødvendig personlig verneuutstyr. På andre felt bekreftet imidlertid undersøkelsen at den uro som var formidlet av fagforeningene ble delt av at klart flertall av oljearbeiderne. Rundt 40 prosent av de spurte var helt eller delvis enige i at det var ubehaglig å påpeke brudd på sikkerhetsbestemmelsene. Et like stort antall var helt eller delvis enig i påstanden Det hender jeg bryter sikkerhetsbestemmelser for å få jobben fort unna. Et like stort antall var enig i den generelle påstanden om at I praksis går hensynet til sikkerheten foran hensynet til HMS. I noen svar var det signifikant forskjell på hvordan tillitsvalgte og verneombud på den ene siden og andre ansatte på den andre siden svarte. Denne forskjellen var imidlertid ikke så stor at den kan bekrefte en mulig hypotese om at tillitsvalgte og verneombud svartmaler situasjonen. Forskjellen kom til uttrykk ved at oljearbeidere med tillitsverv jevnt over ga uttrykk for litt større uro i forhold til spørsmål av generell karakter, mens vanlige ansatte til gjengjeld gå mer negative utslag på spørsmål som angikk deres egen praksis (egne brudd på regler, rot på arbeidsplassen, arbeid mens man er trøtt o.l). I risikomålingen fra 2003 viser resultatene en gjennomgående bedring fra to år tidligere. Mange har tolket tallene som et bevis på at den forsterkede satsingen på sikkerhet tidlig på 2000-tallet hadde gitt resultater. Forbedringene er imidlertid så entydige på alle svarkategorier at det tvinger frem en metodisk diskusjon. Selv om situasjonen faktisk hadde forbedret seg, er det vanskelig å se at absolutt alle konkrete kategorier skal ha forbedret seg med et forholdsvis likt forholdtall. Knut Haukelied har skrevet at en mulig forklaring er at mange ansatte kan være lei av medias svartmaling av sikkerheten i bransjen, at de dermed svare mer positivt på undersøkelsen i 2003/4 enn i Jeg vil fremme en annen mulig forklaring: Undersøkelsen gir klart uttrykk for at det en utbredt allmenn oppfatning blant 31 Knut Haukelid, Oljekultur og sikkerhetskultur del 4. TIK Arbeidsnotat nr. 35/2005.