BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: /13 Saksbeh.: BIBE Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: Ytrebygda, gnr. 119 bnr. 901, Steinsvikkroken 43. Klage over avslag på søknad om oppføring av forstøtningsmur. 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om rammetillatelse til oppføring av forstøtningsmur. Det ble gitt avslag i vedtak datert Vedtaket ble påklaget av ansvarlig søker Prosjektstyring Vest AS i brev av og tiltakshaverne ved brev datert I klageskrivene anføres det i hovedsak at det er grunnlag for å gi dispensasjon og at avslaget er ugyldig. Eiendommen er i kommuneplanens arealdel 2010 satt av til bebyggelse og anlegg, og regulert til frittliggende småhusbebyggelse gjennom reguleringsplan for Steinsvikkroken boligområde med planid Tiltaket krever dispensasjon fra reguleringsplanens byggegrenser, og avstand til nabogrense i plan- og bygningsloven Søknaden er nabovarslet i samsvar med plan- og bygningsloven 21-3, og det er mottatt merknader fra eierne av gnr. 119 bnr. 900, Christian Hoff og Camilla Hordnes. Naboene er opptatt av murens og gjerdets utseende da dette blir å anse som en del av deres hage og inngangsparti. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkommet klage og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge.

2 2. Forslag til vedtak: Vedtak datert opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef 3. Klage: Trygve Sæle seksjonsleder Ansvarlig søker Prosjektstyring Vest AS gjør i hovedsak gjeldende at det foreligger grunnlag for å gi dispensasjon fra reguleringsplanens byggegrense og avstand til nabogrense i plan- og bygningsloven Tiltakshaver har i det vesentlige anført at avslaget er ugyldig. Grunnlaget for dette er at saksbehandlingen påstås å lide av alvorlige feil og mangler fordi det kontradiktoriske prinsipp er tilsidesatt, det foreligger alvorlige feil med hensyn til det faktiske grunnlaget for søknaden, og bygningsmyndigheten mangler hjemmel for pålegg om materialvalg og for oppreisning i forbindelse med uriktig fremsatt nabovarsel. I tillegg er det anført at vedtaket er i konflikt med reglene om myndighetsmisbruk. Det vises for øvrig til klageskrivene i sin helhet. 4. Vurderinger: 4.1 Påstand om at vedtaket er ugyldig Tiltakshaver anfører at vedtaket er ugyldig grunnet feil ved saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven 41. Det er anført flere feil ved saksbehandlingen som grunnlag for ugyldighet, og i det følgende blir disse anførslene gjennomgått. Bygningsmyndigheten mangler hjemmel for å gi pålegg om materialvalg Tiltakshaver og ansvarlig søker har i klageskrivene anført at bygningsmyndigheten ikke har hjemmel til å gi pålegg om materialvalg. I avslaget er det skrevet: «Bygningsmyndighetene kan ikke se at omsøkte mur tilpasser seg eksisterende murer i sin materialitet. Eksisterende murer er oppført i naturstein med flettverksgjerde. I søknaden for omsøkte mur redegjøres det ikke for murens materialitet og gjerde, men bygningsmyndighetene tolker muren fra innsendt tegningsdokumentasjon (fasade mot nord og vest) som en støttemur av mindre betongblokker enn slike natursteinmurer som er oppført i 2

3 naboområdet, samt fremstår gjerde som et tett gjerde. Bygningsmyndighetene oppfordrer til å tilpasse murens og gjerdets utseende mer til strøkets karakter. Det savnes også en materialbeskrivelse både på mur og gjerde.» I avslaget er det ikke gitt pålegg om materialvalg, men oppfordret til å tilpasse murens utforming til eksisterende murer i området og beskrive muren og gjerdets materialitet. Det fremgår av plan- og bygningsloven 29-2 at «[e]thvert tiltak etter kapittel 20 skal prosjekteres og utføres slik at det etter kommunens skjønn innehar gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bygde og naturlige omgivelser og plassering.» For at kommunen skal kunne vurdere tiltakets estetikk vil materialvalget for både forstøtningsmuren og gjerdet være svært relevant. En forstøtningsmur av betongblokker vil ha et annet estetisk uttrykk enn en mur i naturstein. Redegjørelse for murens og gjerdets utforming og materialitet vil kunne ha betydning for estetikkvurderingen etter plan- og bygningsloven 29-2, vurderingen av naboulemper etter plan- og bygningsloven 29-4 og om kravene til frisikt blir ivaretatt. Bygningsmyndigheten kan sette vilkår om et tiltaks materialitet etter den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Videre vil valg av materialitet kunne ha betydning for spørsmål om usaklig forskjellsbehandling. Det kan derfor ikke være tvilsomt at bygningsmyndigheten kan kreve redegjørelse for et omsøkt tiltaks materialitet. Manglende kontradiksjon Tiltakshaver anfører at bygningsmyndigheten i avslaget har skrevet at det er mangler ved søknaden, og tiltakshaver klager over at han ikke har fått mulighet til sende inn informasjon som kunne reparere manglene. Det er avslutningsvis i vedtaket skrevet følgende: «Bygningsmyndighetene er ikke imot at det kan bli oppført mur på gnr119/bnr901. Derimot anmodes det om at det vurderes løsninger på følgende i en eventuell ny søknad: Høyden på muren må bli angitt med samme maks høyde i all søknadsinformasjon. Det anmodes å redusere murens høyde. Det skal påføres kotehøyde både på bunn og topp mur. Murens lengde mot garasjen bør vurderes, eventuelt murens høyde/gjerde for å ivareta frisikt og trafikksikkerhet. Det bør redegjøres tydelig for materialitet, både for mur og gjerde.» Bygningsmyndigheten har funnet at søknaden var fullstendig og har tatt den til realitetsbehandling, jf. plan- og bygningsloven Det har derfor ikke vært nødvendig for sakens opplysning å innhente mer dokumentasjon, jf. forvaltningsloven 17. Merknadene i avslaget er ment som veiledning til en eventuell ny søknad, og bygningsmyndigheten har således gjort mer enn det som kreves etter veiledningsplikten i forvaltningsloven 11. Manglende hjemmel for å ta hensyn til nabomerknad Tiltakshaver hevder at bygningsmyndigheten ikke har «hjemmel for fristoppreisning i forbindelse med feilaktig fremsatt merknad til tiltaket». Fagetaten forstår anførselen slik at 3

4 tiltakshaver mener at bygningsmyndigheten ikke skulle lagt vekt på nabomerknaden da denne var sendt direkte til bygningsmyndigheten og ikke til ansvarlig søker. Det følger av plan- og bygningsloven 21-3 og nabovarselsblanketten at merknader skal sendes inn til søker. Ansvarlig søker skal motta eventuelle nabomerknader slik at man kan tilpasse tiltaket etter disse eller kommentere merknadene før søknaden sendes til bygningsmyndigheten. Spørsmålet er om bygningsmyndigheten skulle sett bort fra nabomerknaden da den ikke var sendt til ansvarlig søker, men direkte til kommunen. I denne saken kommer det frem av søknaden at ansvarlig søker var kjent med at merknaden var fremsatt, men at søker ikke hadde mottatt denne. Tiltakshaver hadde mottatt merknaden. I stedet for å komme med tilsvar til merknaden valgte ansvarlig søker å skrive i søknaden at de krevde «den avskåret». Ansvarlig søker og tiltakshaver hadde på dette tidspunktet mulighet til å komme med tilsvar til nabomerknaden, men valgte å avstå fra dette. Nabomerknaden ble mottatt av bygningsmyndigheten , mens nabovarslet er stemplet den Merknaden er sendt innenfor fristen på to uker, jr. plan- og bygningsloven Bygningsmyndigheten har etter forvaltningsloven 17 plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bygningsmyndigheten hadde derfor anledning til å legge vekt på nabomerknaden selv om den var sendt direkte til kommunen, og tiltakshaver og ansvarlig søker hadde mulighet til å kommentere nabomerknaden. Konklusjon Etat for byggesak og private planer kan ikke se at det foreligger saksbehandlingsfeil i denne saken, og det er derfor ikke grunnlag for å kjenne vedtaket ugyldig, jf. forvaltningsloven Regulert byggegrense mot vei Eiendommen er regulert til frittliggende småhusbebyggelse gjennom reguleringsplan for Steinsvikkroken boligområde med planid Reguleringsplankartet viser at det er satt byggegrense mot vei. Forstøtningsmuren søkes oppført 5 cm fra grense mot vei, og er omsøkt utenfor byggegrensen. Reguleringsplanen er juridisk bindende, jf. plan- og bygningsloven Muren kan bare føres opp utenfor byggegrensen dersom det med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan gis dispensasjon fra reguleringsplanen. I plan- og bygningsloven 19-2 stilles det vilkår om at det ikke gis dispensasjon «dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Det følger av Ot. prp. nr. 32 ( ) at «det må foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene.» Videre følger det av forarbeidene at «det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon». I den enkelte dispensasjonssak må det foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Dispensasjon må vurderes ut i fra de hensynene reguleringsplanens byggegrense skal sikre. Dette er blant annet hensynet til trafikksikkerheten ved at frisikten ikke blir hindret av at det 4

5 oppføres tiltak i nærheten av veibanen. Frisikten skal sikre trafikantene mot trafikkfarlige situasjoner. Det følger av avslaget at: «Hovedhensynet bak bestemmelsen er hensynet til trafikksikkerhet og frisikt. I den konkrete saken søkes det om å oppføre forstøtningsmur 5 cm fra eiendomsgrense mot gnr119/bnr957,vei. Tiltaket vurderes å komme i strid med de hensyn bestemmelsen skal ivareta. Fordelene ved å gi dispensasjon er at tiltakshaver får mulighet til å oppføre omsøkt mur. Ulempene vil være at omsøkte mur reduserer trafikksikkerheten og frisikten. Omsøkte mur plasseres langs veien i øst-vest gående retning forbi boligen og mot videre vest forbi garasjen. Ved garasjen er murens høyde ca 1 m med gjerde. Ved inn og utkjøring fra/til garasje vurderer bygningsmyndigheten at omsøkte mur med gjerde vil redusere frisikten vesentlig ut mot hovedveien og således være en fare for trafikksikkerheten.» I avslaget konkluderes det deretter med at det ikke gis dispensasjon fra byggegrensen i reguleringsplanen. Det fremgår av klagen at muren og gjerdet er nødvendig for å sikre steinmassene på tomten mot utglidning, og tiltaket er nødvendig for å gi eiendommen et hensiktsmessig uteoppholdsareal. Reguleringsplanens byggegrense er satt for å sikre frisikten langs veien og trafikksikkerheten i området. Veien sikrer tilkomsten til flere hus i Steinsvikkroken boligområde, og veien svinger ved omsøkte eiendoms grense. Selv om dette er en intern vei i et boligfelt vil den til tider være trafikkert. Det er ikke fortau langs veien, og gående må nytte veibanen. Den omsøkte muren er over to meter høy, og skal ha et gjerde på toppen langs hele murens lengde. Selv om ansvarlig søker i klagen skriver at tiltaket vil bedre siktforholdene langs veien sammenlignet med dagens situasjon, kan ikke dette være avgjørende for vurderingen. Den omsøkte muren vil være til hinder for frisikten, og en annen utforming av muren kunne bedret dette slik at frisikten kunne blitt ivaretatt. Omsøkte eiendom har også utkjørsel hvor veien svinger. Byggegrensene skal sikre trafikksikkerheten langs veien, og det skal derfor mye til for å dispensere fra reguleringsplanens byggegrenser. Fagetaten kan ikke se at ansvarlig søker eller tiltakshaver har redegjort for at hensynet til trafikksikkerheten langs veien ikke blir tilsidesatt. Etter en samlet vurdering kommer bygningsmyndigheten frem til at hensynene bak reguleringsplanen blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon i denne saken, og bygningsmyndigheten kan ikke se at det er rettslig grunnlag for en dispensasjon. Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 gis ikke dispensasjon fra reguleringsplanen. 4.3 Vurdering av naboulemper, plan- og bygningsloven 29-4 Tiltaket krever dispensasjon fra plan- og bygningsloven 29-4 for oppføring av forstøtningsmur 5 cm fra nabogrense mot gnr. 119 bnr I avslaget er det ikke tatt stilling til denne dispensasjonen. Eierne av naboeiendommen har uttrykt seg negativt til oppføring av mur så nær deres felles grense. 5

6 Det følger av plan- og bygningsloven 29-4 andre ledd at: «Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12, skal byggverk ha en avstand fra nabogrense som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under 4 meter.» Omsøkte mur faller inn under bestemmelsen og krever dispensasjon fra avstandskravet etter plan- og bygningsloven Vilkårene for dispensasjon fremgår ovenfor under punkt 4.2. Avstandskravet et fastsatt først og fremst av branntekniske hensyn, men også av hensyn til at bebyggelse på naboeiendommer skal sikres lys, rom og utsikt. Tiltakshaver skriver i dispensasjonssøknaden at en stor del av muren vil være skjult bak naboens egen garasje, og således ikke være til sjenanse for han, hverken hva gjelder utsikt/innsyn eller brannhensyn. Muren vil være en fordel for naboeiendommen da den vil sikre mot utgliding av masser. Etter bygningsmyndighetens vurdering vil muren være svært høy mot naboens eiendom. Naboene har kommet med merknader til søknaden hvor det kommer frem at de motsetter seg at omsøkte mur føres opp så tett innpå deres eiendom. De anfører at muren må anses som en del av deres hage. Bygningsmyndigheten er enig med naboene i at muren vil fremstå som en vegg mot deres eiendom, og at hensynet til lys og rom vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon fra avstandsbestemmelsen. Etter en samlet vurdering kommer bygningsmyndigheten frem til at hensynene bak avstandskravet blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon i denne saken, og bygningsmyndigheten kan ikke se at det er rettslig grunnlag for en dispensasjon. Det anbefales ikke å gi dispensasjon fra avstandskravet i plan- og bygningsloven Usaklig forskjellsbehandling Tiltakshaver viser i klagen til at det på naboeiendommen gnr. 119 bnr. 900 er gitt tillatelse til oppføring av mur utenfor regulert byggegrense mot vei. Etter tiltakshavers mening er det klare likhetstrekk mellom disse sakene, og han kan ikke se at bygningsmyndighetene uten å komme i konflikt med reglene om myndighetsmisbruk har adgang til å behandle deres søknad annerledes. Fagetaten tolker påstanden som en anførsel om usaklig forskjellsbehandling. Sivilombudsmannen har blant annet i en sak fra årsmeldingen for 2002 side 320 uttalt følgende om vurderingstemaet ved påstand om forskjellsbehandling: I den offentlige forvaltning gjelder det ulovfestede prinsippet om at like saker skal behandles likt, dvs. at usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak anses ugyldig. Likhetsprinsippet bygger på generelle rettferdsforestillinger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som fattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet. Når det skal tas stilling til spørsmålet om forvaltningen har utøvet forskjellsbehandling, er det ikke nødvendigvis noe galt med den enkelte avgjørelse isolert sett. Feilen kan ligge i at forvaltningen ikke kan gi noen saklig grunn for ikke å følge en konsekvent praksis. For at en anførsel om forskjellsbehandling skal kunne føre frem, er det en forutsetning at det dreier seg om like saker både i faktisk og rettslighenseende. 6

7 Det ble på eiendommen gnr. 119 bnr. 900 gitt avslag på søknad om oppføring av mur utenfor byggegrensen i vedtak av i sak Vedtaket ble påklaget, og byråd for byutvikling, klima og miljø opphevet fagetatens vedtak og ga dispensasjon fra reguleringsplanen i vedtak av Spørsmålet blir om det dreier seg om saker som er like både ut fra fakta og de rettslige vurderinger som er foretatt. Det antas at bygningsmyndighetene må har adgang til å endre praksis i lignende saker uten at dette medfører forskjellsbehandling så lenge praksisendringen er konsekvent. Muren på naboeiendommen gnr. 119 bnr.900 var omsøkt med en maksimal høyde på 1,3 meter, og den skulle føres opp i naturstein. Veien svinger heller ikke så krapt ved denne eiendommen, slik at frisikten er bedre ivaretatt. Selv om det på begge eiendommene er søkt om oppføring av mur utenfor byggegrensen er ikke de faktiske forhold like på eiendommene. Fagetaten kan derfor ikke se at det er tale om forskjellsbehandling i denne saken. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Vedlegg: 1. Reguleringsplankart 2. Situasjonsplan 3. Tegninger 4. Flyfoto 5. Klage mottatt Avslag på søknad 7. Søknad 8. Nabomerknad 7