For å tilpasse seg endringene i tiden bør BOH være mer aktiv i markedsføringen av havnen, samt å effektivisere logistikken.

Transkript

1 Dato: 9. april 2010 BGHAS 32/10 Bergen og Omland havnestyre Alternative selskapsformer for BOH - høring KBOL HAV Hva saken gjelder: Bergen og Omland havnevesen (BOH) ble etablert i 1990 som et interkommunalt samarbeid etter 27 i kommuneloven. Det har ikke vært endringer i organisasjonsform eller vedtekter siden etableringen for 20 år siden. BOH er i dag i en brytningstid der mange av de ytre rammebetingelsene er i endring. Det er fra 1. januar 2010 kommet en ny havne- og farvannslov som bl.a. stiller krav til et økonomisk skille mellom forvaltnings- og driftsoppgavene. BOH er med hjemmel i havne- og farvannslovens 46 av Kyst- og fiskeridepartementet blitt en utpekt havn. Departementet vurderer BOH som særlig viktig for å utvikle effektiv sjøtransport av personer og gods. For å tilpasse seg endringene i tiden bør BOH være mer aktiv i markedsføringen av havnen, samt å effektivisere logistikken. Det er nødvendig å vurdere samarbeidsformen og alternative selskapsformer på nytt i lys av dagens samfunnsutvikling. Valg av selskapsform vil legge rammene for det videre samarbeidet. Vedlagt følger en utredning om alternative selskapsformer. Det vil være nødvendig for det videre arbeidet at medlemskommunene allerede nå beskriver sine synspunkt når det gjelder valg av selskapsform og begrunner sterke og svake sider ved de ulike alternativene gjennom en høring. Det foreslås at vedlagte sak sendes ut på høring til medlemskommunene. Administrasjonen ber om innspill fra styret på innholdet i utredningen, samt prosess i forhold til medlemskommunene. 1

2 Forslag til vedtak: Havnestyret legger denne utredningen om alternative selskapsformer for BOH til grunn for den videre prosess. Administrasjonen bes sende saken ut på høring til medlemskommunene med høringsfrist 18. juni. Eli Glambek Kst. havnedirektør Christina Th Brunner Seniorrådgiver/jurist 2

3 Saksutredning: ALTERNATIVE SELSKAPSFORMER FOR BERGEN OG OMLAND HAVNEVESEN INNLEDNING: Bergen og Omland havnevesen (BOH) ble etablert i 1990 som et interkommunalt samarbeid etter 27 i kommuneloven. Det har ikke vært endringer i organisasjonsform eller vedtekter siden etableringen for 20 år siden. BOH er i dag i en brytningstid der mange av de ytre rammebetingelsene er i endring. Det er fra 1. januar 2010 kommet en ny havne- og farvannslov som bl.a. stiller krav til et økonomisk skille mellom forvaltnings- og driftsoppgavene. BOH er med hjemmel i havne- og farvannslovens 46 av Kyst- og fiskeridepartementet blitt en utpekt havn. Departementet vurderer BOH som særlig viktig for å utvikle effektiv sjøtransport av personer og gods. I kriteriene for å bli utpekt havn er følgende nevnt: Det skal legges vekt på omfanget av virksomheten i havnen, og de havne- og transporttjenestene som tilbys, herunder godsvolum, organisering og samarbeid med andre havner samt havnens samfunnsmessige betydning. Det er under utredning en fylkesdelplan for en eventuell ny godshavn i fylket. Videre må BOH være mer aktiv i forhold til markedsføring av havnen og forbedre logistikken i havnen til det beste for brukerne, slik at BOH fortsatt kan fremstå som en attraktiv havn i fremtiden. I strategiplanen for Bergen og Omland havnevesen er ett av tiltakene å vurdere alternative selskapsformer for BOH, slik at havnen har en organisasjonsform som er hensiktsmessig i forhold til endringene i rammebetingelsene. På havnekonferansen den 17. mars 2010, var det enighet om at BOH skulle utarbeide et saksgrunnlag for alternative selskapsformer for havnen, som blir sendt ut til eierkommunene på høring. RAMMENE FOR HVILKE ORGANISASJONSFORMER SOM ER MULIGE Utgangspunktet er at kommunene kan velge organisasjonsform for BOH. Dette følger av havne- og farvannsloven 45 som sier følgende: Kommunen kan velge organisasjonsform for egne havner, herunder etablere foretak til å forestå virksomheten i havnen, med mindre noe annet følger av 46 I forarbeidene sier departementet at: Departementet mener det må være opp til den enkelte kommune å velge den organisasjonsform den finner mest hensiktsmessig som ramme for den virksomhet som skal drives (Ot.prp.nr 75 Om lov om havner og farvann) 3

4 Av havne- og farvannslovens 46 fremgår det imidlertid at departementet kan fastsette krav til organiseringen i de utpekte havnene. I Fiskeri- og kystdepartementets vedtak fra desember 2009 fremgår det at BOH ikke kan gjennomføre endringer i eksisterende organisasjonsform uten å innhente forhåndssamtykke fra departementet. Dette er et unntak fra hovedregelen i 45 som sier at kommunen kan velge organisasjonsform for egne havner. BOH består av 11 eierkommuner og er derfor i en særstilling ift havner med kun en eier. I dette perspektivet vurderes alternative selskapsformer som kommunalt foretak (KF), stiftelse og samvirkeforetak som lite aktuelt for havnesamarbeidet. De ulike selskapsformene som det er naturlig å velge mellom er interkommunalt samarbeid jfr kommuneloven 27, interkommunalt selskap (IKS), aksjeselskap (AS) for driftsoppgavene eller en kombinasjon av disse. INTERKOMMUNALT SAMARBEID JFR. KOMMUNELOVEN 27 BOH kan fortsatt være organisert som et interkommunalt samarbeid etter 27 i kommuneloven (heretter angitt som 27 samarbeid) som et eget rettsubjekt. Kommunelovens 27 sier følgende: "1. To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget gjør selv vedtak om opprettelse av slikt styre. Til slikt styre kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering." 27 kommer til anvendelse der det etableres et selvstendig interkommunalt beslutningsnivå, på et avgrenset område til løsning av felles oppgaver, men uten en formell selskapsdannelse. Virksomheten går derfor ikke inn under lov om interkommunale selskaper eller aksjeloven. Samarbeidet reguleres av 27 i kommuneloven og vedtektene. Forutsetningen for et 27 samarbeid er at det foretas en tildeling av avgjørelsesmyndighet. Den må imidlertid begrenses til avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Styrets myndighet vil for eksempel være begrenset i forhold til det som gjelder for styret i et IKS eller i et AS. BOH må følge de kommunale regnskapsprinsipper med mindre noe annet blir bestemt. Låneopptak og garantier er begrenset i lov og vedtekter. 27 samarbeid er ikke skattepliktig. Organiseringen jfr kommunelovens 27 er kjent for dagens eierkommuner. Den er mindre byråkratisk i formen enn et AS eller et IKS. Det er ikke en egen lov som regulerer selskapsformen. Selskapet reguleres i stor grad av vedtektene. Dette stiller store krav til gode vedtekter. Det kan være risiko for uklare ansvarslinjer og beslutningsprosesser dersom vedtektene ikke er godt nok utformet. Erfaringer har vist at denne samarbeidsformen har svakheter når vedtektene ikke er tydelig nok. INTERKOMMUNALT SELSKAP, JFR. LOV OM INTERKOMMUNALE SELSKAPER Videre kan det vurderes hvorvidt BOH skal organiseres som et interkommunalt selskap (IKS) jfr lov om interkommunale selskaper i stedet for et interkommunalt samarbeid jfr kommunelovens 27. 4

5 Et IKS er regulert i lov om interkommunale selskaper fra Med interkommunalt selskap menes et selskap der alle deltakerne (eiere) er kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper. Loven og selskapsavtalen regulerer forholdet mellom deltakerne. Et interkommunalt selskap er et eget rettssubjekt som rettslig er utskilt fra deltakerkommunene. Det er selskapet som sådan, og ikke deltakerne, som har partsstilling i avtaler med private i forhold til det offentlige. Deltakerne har et ubegrenset ansvar for en prosent eller brøkdel av selskapets forpliktelser. Den enkelte deltakers ansvar for selskapsforpliktelser svarer til deltakernes eierandel i selskapet med mindre annet fremgår av selskapsavtalen. Dersom BOH ønsker å omdannes til et IKS må det opprettes en skriftlig selskapsavtale. For de enkelte deltakere skal kommunestyret vedta avtalen. Selskapet skal ha et representantskap hvor samtlige deltakere er representert med minst én representant. Representantskapet er selskapets øverste myndighet og behandler selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. Styringsmuligheten i et IKS vil for deltakerne gjennom representantskapet gi deltakerne større innflytelse enn for aksjeeierne i et aksjeselskap. Dette henger sammen med deltakernes ubegrensede ansvar. Styret og daglig leder er obligatoriske organer. Styret representerer selskapet utad. Daglig leder representerer selskapet utad i saker som faller inn under dennes myndighet. Selskapets midler kan utdeles til deltakere jfr 29 i lov om interkommunale selskaper etter beslutning fra representantskapet. Utdeling kan kun besluttes dersom midlene ikke trengs til betaling av selskapets forpliktelser eller til selskapets virksomhet. Her vil også havne- og farvannsloven sette begrensninger for utdeling av midler. Havne- og farvannsloven 49 sier følgende: kan utdeling av utbytte og annen anvendelse av selskapets midler ikke foretas før etter at det er foretatt nødvendig avsetning til vedlikehold, nyanlegg, fremtidig utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomheten. Selskapet er regnskapspliktig etter regnskapsloven. Det kan i selskapsavtalen bestemmes at selskapet i stedet skal avgi regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper. Regnskapet fastsettes av representantskapet. IKS som fører regnskap etter regnskapsloven må revideres av statsautorisert revisor. Et IKS er i utgangspunktet skattepliktig. Det er imidlertid mulig å søke om fritak fra skatteplikten. Dersom man velger IKS for hele virksomheten vil forvaltningsloven gjelde for utøvelsen av forvaltningsansvaret etter havne- og farvannsloven. 5

6 En fordel med IKS som organisasjonsform er at denne er lovregulert slik at myndighet og ansvar kommer klart frem. Likeledes vil selskapsavtalen gi rom for å regulere det som ikke fremgår av loven slik at de hensyn BOHs eiere mener skal ivaretas blir ivaretatt gjennom selskapsavtalen. Av forarbeidene til ny havne- og farvannslov trekkes IKS-formen frem som et naturlig alternativ der flere kommuner går sammen om drift av felles havn. AKSJESELSKAP Aksjeselskapet vil være regulert av lov om aksjeselskaper (AS). Et AS er et eget rettssubjekt, med begrenset ansvar for aksjeeierne. I dette ligger at aksjeeieren kun står ansvarlig for den innskutte kapital. Det er minimumskrav om en aksjekapital på kroner. Utvidet ansvar er normalt begrenset til tilfeller der aksjeeierne har gitt særskilte garantier, eller på annen måte har avtalt særlige ansvarsgrunnlag. Ved større finansieringsbehov vil det i praksis kunne være nødvendig med særskilte garantier fra aksjeeierne. Et aksjeselskap stiftes av aksjeeierne med kontantinnskudd eller tinginnskudd (eiendeler som kan balanseføres etter regnskapsloven). Generalforsamlingen er selskapets øverste myndighet. Alle aksjeeiere har møte og stemmerett på generalforsamlingen med mindre annet er fastsatt i selskapets vedtekter. Styret og daglig leder er også obligatoriske organer. Styret har det overordnede ansvar for forvaltningen av selskapet. Styret og daglig leder representerer selskapet utad innenfor sine kompetanseområder. Kommunene kan overføre midler til selskapet gjennom kapitalinnskudd eller lån. Adgangen til å utdele utbytte begrenses av aksjelovens regler om utbyttegrunnlag (vern om selskapets midler). I tillegg setter havne- og farvannslovens 49 begrensninger for utbytte, tilsvarende som for et IKS. Aksjeloven bygger på det prinsipp at eierne gjennom generalforsamlingsvedtak kan regulere de forhold en måtte ønske i vedtektene, med mindre det uttrykkelig fremgår av loven at den er ufravikelig. Generelt er det stort rom for fravikelighet. Regler om kreditorvern og minoritetsvern er eksempler på regler som ikke kan fravikes i vedtektene. I tillegg kan aksjonæravtaler benyttes for å detaljregulere forholdet mellom aksjeeierne. Et aksjeselskap lignes som et eget skattesubjekt og følger de ordinære regler for inntektsbeskatning i skatteloven. Selskapet må føre regnskapet etter regnskapsloven og revideres etter revisorloven. AS'et vil bli styrt gjennom styret og generalforsamlingen. Av forarbeidene til ny havne- og farvannslov trekkes AS-formen frem som det mest naturlige valget ved opprettelse av et selskap for å løse driftsoppgavene i havnen og vil i tråd med det som ellers velges i næringslivet, gjerne falle på aksjeselskapet. AS er ofte en valgt selskapsform når formålet er en forretningsmessig drift av virksomheten. 6

7 Forvaltningsmyndigheten kan ikke ligge i denne selskapsformen, jfr. havne- og farvannslovens 10. ALTERNATIVE SELSKAPSFORMER Nedenfor følger en utredning av tre alternative selskapsformer, der enkelt selskap samt kombinasjoner av ulike selskaper vurderes. Alternativ 1 Ett selskap organisert enten som et interkommunalt samarbeid jfr. kommunelovens 27 eller som et interkommunalt selskap (IKS) jfr. Lov om interkommunale selskap. Alternativ 2 To selskap der forvaltningsoppgavene blir organisert enten som et interkommunalt samarbeid jfr kommunelovens 27 eller som et interkommunalt selskap (IKS), og der driftsoppgavene blir organisert i et aksjeselskap (AS) Alternativ 3 To selskap uavhengig av hverandre. Forvaltningsmyndigheten legges i et interkommunalt samarbeid jfr kommunelovens 27 eller et interkommunalt selskap (IKS) og driftsoppgavene i et aksjeselskap (AS). Alternativ 1: Selv om BOH velger å gå videre som et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27 er det nødvendig å foreta en oppdatering av vedtektene for samarbeidet. Det bør klart fremgå at BOH er et eget rettsubjekt, hvilke ansvarsområder administrasjonen, styret og rådet skal ha og hvordan beslutningsprosessene internt og i forhold til eierne skal gå. Dersom BOH velger å gå videre som et interkommunalt selskap (IKS) vil det være en fordel at selskapsformen er lovregulert. I tillegg må det lages en selskapsavtale mellom deltakerne som beskriver og regulerer det som ikke er lovregulert og som deltakerne ønsker avtalefestet. BOH må ha et økonomisk skille mellom forvaltnings- og driftsoppgavene, da inntektene til dekning av forvaltningsoppgavene skal være basert på selvkost. Det kan vurderes å etablere to avdelinger som ivaretar hhv. myndighetsutøvelsen som forvaltningsorgan etter havne- og farvannsloven og driftsoppgavene i havnen som vist i figuren nedenfor. Eierkommuner 27 / IKS Forvaltnings - avdeling Driftsavdeling Felles for begge selskapsformene i alternativ 1 er at hverken interkommunalt samarbeid eller interkommunale selskap kan ha andre eiere enn kommuner, fylkeskommuner eller andre IKS. Dette fremkommer av lov om interkommunale selskaper 1 og i kommunelovens 27. Det vil si at samarbeid etter dette alternativet utelukker privat/offentlig samarbeid. 7

8 Alternativ 2: Et annet alternativ for BOH er å kombinere flere selskapsformer. Forvaltningsoppgavene og forvaltningsmyndigheten etter havne- og farvannsloven må primært enten organiseres i et kommunelovens 27 samarbeid eller i et interkommunalt selskap. Forvaltningsmyndigheten er etter havne- og farvannsloven lagt til kommunen. Myndighetsutøvelsen kan ikke delegeres til private uten i svært begrensede tilfeller jfr havneog farvannslovens 10 som sier at: Myndighet som etter denne loven tilligger kommunen, kan delegeres til interkommunalt samarbeid jf. Lov 25. september1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), og til selskap etablert i henhold til lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper. Departementet kan ved enkeltvedtak eller i forskrift fastsette at en nærmere bestemt del av kommunens myndighet etter denne loven kan delegeres til private. Det betyr at forvaltningsmyndigheten i utgangspunktet ikke kan utøves i et AS. Havnedriften derimot kan organiseres som et aksjeselskap. På bakgrunn av det over kan vi se for oss en alternativ selskapsform som vist i figuren under: Eierkommuner 27 / IKS Forvaltning AS Drift Ved alternativ 2 vil eierkommunene ha en direkte styring med forvaltningsoppgavene og forvaltningsmyndigheten. Det vil være små endringer ift dagens status. Det blir fokus på effektivitet og kvalitet i forvaltningsoppgavene. Anløpsavgift og saksbehandlingsgebyr vil måtte dekke de nødvendige utgiftene til dette arbeidet etter selvkostprinsippet. Ved dette alternativet får vi et naturlig og klart skille mellom forvaltning og drift. Kjøp av tjenester vil bli nødvendig mellom selskapene når det gjelder tjenester som administrasjon, økonomi, lønn, personal, osv. Stavanger havn har organisert virksomheten etter denne modellen, der forvaltningsoppgavene er ivaretatt i et IKS og driftsoppgavene i et AS. Havnen består av 4 eierkommuner som eier en prosentdel hver. Eierbrøken er beregnet ut fra en fordelingsnøkkel hvor en verdivurdering av eiendommer og sjøareal med opplagsplass sto sentralt. Stavangerregionen Havn IKS eier 100 % av Stavangerregionen havnedrift AS og Stavangerregionen Havn Eiendom AS. Stavangerregionen havn IKS er også deleiere i et privat/offentlig samarbeid i Risavika Havn AS. 8

9 Alternativ 3: Det tredje alternativet for organisering av BOH er å dele dagens organisasjon i to selvstendige enheter ved at alle dagens eierkommuner inngår i et interkommunalt samarbeid jfr kommunelovens 27 eller i et interkommunalt selskap IKS når det gjelder å løse forvaltningsoppgavene og ivareta forvaltningsmyndigheten i havnedistriktet. Havnedriften ivaretas i et AS der de kommunene som har offentlige kaier er eiere av AS et. Eierkommuner 27 / IKS Forvaltning Bergen kommune Lindås kommune Austrheim kommune AS Drift Det er ikke alle kommunene i dagens samarbeid som har offentlige kaier. Det vil kanskje derfor være en mulighet å skille ut havnedriften til å gjelde kun de tre kommunene som har offentlige kaier. Dette gjelder Bergen kommune, Lindås kommune og Austrheim kommune. Alle kommunene i samarbeidet har forvaltningsmyndighet etter havne- og farvannsloven og da også forvaltningsoppgaver. Oppgavene er såpass omfattende slik at å samle denne kompetansen i en organisasjon vil være praktisk og økonomisk gunstig for alle kommunene i samarbeidet. Når det gjelder vurderingstema knyttet opp til de ulike selskapsformene vil det som er beskrevet over også gjelde for dette alternativet. EIENDOMMENES PLASSERING I SELSKAPSSTRUKTUREN: For alle tre alternativene vil det være en vurdering av hvor eiendommene skal ligge i selskapsstrukturen. Stavangerregionene Havn IKS har delt forvaltning og drift i flere selskap. Forvaltningsoppgavene blir ivaretatt i Stavangerregionen Havn IKS og driftsoppgavene i datterselskapet Stavangerregionen Havnedrift AS. IKS'et står som eier av konsernets kaier og eiendommer som leies ut til det heleide datterselskapet. I tillegg er det opprettet et eiendomsselskap, Stavangerregionen Havn Eiendom AS som står som eier av konsernets bygninger i Risavika. EIERBRØK VURDERING AV MOMENTER Dersom BOH ønsker å etablere selskapsformene IKS og/eller AS vil eierbrøken i selskapene være en aktuell problemstilling. Stavangerregionen Havn IKS har vært gjennom en prosess hvor eierbrøken ble gjenstand for diskusjon og vurdering ved etableringen av havnesamarbeidet. Eierbrøken ble beregnet ut fra verdiene på havnearealet/eiendommene i selskapet og viktige sjøareal som opplagsplass. Medlemskommunene i BOH har hatt et havnesamarbeid i 20 år. Det kan tenkes at verdiskapning som for eksempel den anløpsavgiften den enkelte kommune har tilført BOH sin havnekasse i denne perioden kan være ett av kriteriene i vurderingen av eierbrøk i tillegg til verdiene av havneareal/eiendommer og sjøareal som opplagsplass. 9

10 FORHOLDET TIL DE ANSATTE Hovedavtalen 3-1 pålegger arbeidsgiver en plikt til å på et tidligst mulig tidspunkt informere, drøfte og ta de tillitsvalgte med på råd ved endringer og omstillinger. Arbeidsgiver vil påse at de ansattes rettigheter og plikter vil bli ivaretatt i prosessen. AVSLUTNING: BOH ønsker å se nærmere på den fremtidige selskapsformen for BOH sammen med eierkommunene. Det interkommunale samarbeidet har som tidligere nevnt vart i 20 år og det er på tide å vurdere selskapsformen på nytt i lys av de endrede ytre rammebetingelsene, samfunnsutviklingen, lovendringer og vår nye status som utpekt havn. Innspill fra eierkommunene vil være viktige for det videre arbeidet med utredning av selskapsform. BOH ønsker derfor å invitere til en høringsrunde tidlig i prosessen for å få eierkommunenes synspunkter på de modeller som er presentert her. Valg av selskapsform vil legge rammene for det videre samarbeidet. Det vil derfor være nødvendig for det videre arbeidet at medlemskommunene allerede nå beskriver sine synspunkt når det gjelder valg av selskapsform og begrunner sterke og svake sider ved de ulike alternativene. Dersom BOH velger å organisere havnesamarbeidet i et IKS eller et AS vil spørsmålet om eierbrøk og eiendommenes plassering i selskapsstrukturen gjøre seg gjeldende. Det vil derfor være viktig for det videre arbeidet at vi får innspill og synspunkt på hvilke prinsipper som bør legges til grunn i vurderingen. Innspillene fra eierkommunene vil være viktig for det videre arbeidet med utredning av selskapsform for BOH. Vi vil arbeide videre med innspillene fra eierkommunene og invitere til ny havnekonferanse i begynnelsen av september 2010 hvor alternativ selskapsform for havnesamarbeidet diskuteres videre og innspillene fra medlemskommunene vil bli presentert. Endelig sak om selskapsform vil bli lagt frem for den enkelte medlemskommune i løpet av høsten