Kontrollutvalet i Stord kommune Møteinnkalling

Transkript

1 Kontrollutvalet i Stord kommune Møteinnkalling Utvalg: Kontrollutvalet i Stord kommune Møtestad: Publikumsalen, Stord rådhus Dato: Tidspunkt: 12:00 Dersom nokon av medlemmene ikkje kan møte og må melde forfall, vert dei bedne om å gjere dette så tidleg som råd er ved å ringa til Elin Molven tlf / eller til Hogne Haktorson, tlf / , Til varamedlemar er denne innkallinga å sjå på som ei orientering. Dersom det vert aktuelt at varamedlemar må møta, vil det bli gjeve nærmare beskjed. Det er planlagt at Elin Molven møter frå sekretariatet, på dette møtet. Johan Inge Særsten kontrollutvalsleiar Hogne Haktorson kontrollsjef Elin Molven seniorrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Kopi: Vararepresentantar til kontrollutvalet Ordførar Revisor Rådmann Side1

2 Saksliste Utvalgssaksnr PS 1/14 PS 2/14 Innhold Lukket Arkivsaksnr Godkjenning av innkalling og sakliste Godkjenning av protokoll frå forrige møte PS 3/14 Møteplan for kontrollutvalet for /297 PS 4/14 Interimsrevisjonsrapport /294 PS 5/14 Rapport etter forvaltningsrevisjon innan fysisk miljø i skulebygg 2014/306 PS 6/14 Rullering av plan for forvaltningsrevisjon 2014/291 PS 7/14 Rullering av plan for selskapskontroll 2014/292 PS 8/14 Meldingar RS 1/14 Budsjett 2014 for kontrollutvalet på Stord 2014/293 RS 2/14 Tilsyn - Stord kommune strategisk liing 2014/306 PS 9/14 Gjennomgang av møteprotokollar 2014/296 PS 10/14 Eventuelt Side2

3 PS1/14Godkjenningavinnkallingogsakliste PS2/14Godkjenningavprotokollfråforrigemøte Side3

4 Stord kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 033 Arkivnr: 2014/297-1 Sakshandsamar: Elin Molven Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Stord kommune 3/ Møteplan for kontrollutvalet for 2014 Samandrag Det er praktisk at møtetider i kontrollutvalet er tilpassa saker som ev. skal vidare til formannskapet og kommunestyret. Delar av møteplanen for Stord kommune 2014 er lagt inn i tabellen nedanfor. Utkast til møteplan for kontrollutvalet: Merknad: Aktuelle møter, dersom saker skal vidare til: Formannskapet Kommunestyret Under avvikling Årsmelding 2013 for KUV Uttale til kommunerekneskapen og Bømlo kulturhus KF Budsjett 2015 for KUV Forslag til vedtak Kontrollutvalet legg opp til denne møteaktiviteten for 2014: Dato: Merknad: Under avvikling Årsmelding 2013 for KUV Uttale til kommunerekneskapen og Bømlo kulturhus KF Budsjett 2015 for KUV Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: elin.molven@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side4

5 Side 2/2 Hogne Haktorson kontrollsjef Elin Molven spesialrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Side5

6 Stord kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 216 Arkivnr: 2014/294-1 Sakshandsamar: Elin Molven Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Stord kommune 4/ Interimsrevisjonsrapport 2013 Samandrag I e-post den bad sekretariatet Deloitte AS om å leggja fram interimsrevisjonsrapport 2013, i kontrollutvalsmøte den I møte den orienterte Else Holst Larsen frå Deloitte om arbeid med interimsrevisjon. Det er ikkje spesielle ting å melda. Skriftleg rapport vil bli utarbeida og lagt fram i kontrollutvalet sitt første møte i Utvalet fatta såleis vedtak i sak 39/13 orientering nr. 2.: «Interimsrevisjon 2013 Skriftleg rapport etter interimsrevisjon skal leggast fram for kontrollutvalet i første møte i 2014.» Forslag til vedtak Kontrollutvalet tek orienteringa til vitande. Hogne Haktorson kontrollsjef Elin Molven spesialrådgjevar Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: elin.molven@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side6

7 Stord kommune Sekretariat for kontrollutvalet Arkivsak: 217 Arkivnr: 2014/306-1 Sakshandsamar: Elin Molven Saksframlegg Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet i Stord kommune 5/ Rapport etter forvaltningsrevisjon innan fysisk miljø i skulebygg I kontrollutvalsmøte den sak 7/13 vart det fatta såleis samrøystes vedtak: Kontrollutvalet godkjenner prosjektplan til forvaltningsrevisjon av fysisk miljø ved skulane. Kontrollutvalet ber Deloitte AS om å i gang setja forvaltningsrevisjon innan fysisk miljø ved skulane. Forvaltningsrevisjonen skal ikkje ferdigstillast før det føreligg avklaring i høve sak om fullfinansiering av prosjektet i Sak om fullfinansiering vert oppretta til kontrollutvalsmøtet , for vidare avgjerd i kommunestyret. Under føresetnad av fullfinansiering vert godkjend av kommunestyret, vert Deloitte beden om å levera forvaltningsrevisjonsrapport innan 19. august. I kontrollutvalsmøte den sak 16/13 vart det fatta såleis samrøystes innstilling: «Kommunestyret aukar kontrollutvalet si budsjettramme med kr ,- eks. moms (kr ,- inkl. moms) for budsjettåret 2013, slik at budsjettet for kontrollutvalet 2013 vert justert til kr ,- eks. moms.» I kontrollutvalsmøte den sak 31/13 orienteringssak nr. 4. orienterte Deloitte såleis i saka: «Forvaltningsrevisjon av fysiske miljø i skulebygg Status. Line M. Johansen v/ Deloitte AS informerte om status i forvaltningsrevisjon så langt og kva som gjenstår av revisjonsarbeidet. Vanskelig å koma med avklaringar pr. i dag då det ikkje er gjennomført analyse av dei innsamla data, så langt. Ved igangsetjing av revisjonsarbeidet igjen, vil det bli behov for å kontrollera ein del av allereie innsamla data, om desse framleis er korrekte.» I kontrollutvalsmøte den uner eventuelt fatta utvalet såleis vedtak: «Ekstramidlar til forvaltningsrevisjon: a. Utvalsleiar og sekretariatet hadde avtale om eit møte med ordførar i dag, for å diskutera kva løysing ein skal finna i høve å få midlar til å fullføra forvaltningsrevisjonen som er i gang sett. Ordførar måtte avlysa dette møtet. b. Kontrollutvalet vil no senda brev til ordførar i høve avklaring av ekstramidlar til å fullføra forvaltningsrevisjonen. c. I møtet vart det synt til Politisk reglement og retningsliner som vart endra- og vedteke på nytt av kommunestyret i Stord kommune den Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks Bergen - Telefon Direkte telefon Mobil E-postadresse: elin.molven@hfk.no eller kontrollutvalet@hfk.no Bankgironr Foretaksnr. NO mva. Side7

8 Side 2/6 d. Sekretariatet og utvalsleiar har fått fullmakt frå kontrollutvalet til å skriva brevet på vegne av utvalet.» Brev til ordførar vart sendt som vedlegg i e-post av I e-post frå utvalsleiar den kom det ei avklaring i høve ekstramidlar til å fullføra forvaltningsrevisjonen. I e-post til Deloitte AS den , vart det informert om igangsetjing av forvaltningsrevisjonsprosjektet igjen. Det har såleis vore eit opphald i gjennomføringa frå juni 2013 til oktober Dette har resultert i blant anna meirkostnader for å få ferdigstilt rapporten. I kontrollutvalsmøte den sak 39/13 orienteringssak nr. 6., orienterte Deloitte såleis i saka: «Forvaltningsrevisjon av fysiske miljø i skulebygg i Stord kommune. Status. Else Holst Larsen gav «løypemelding» om stoda i prosjektet. Det har vore utfordingar med å få på plass oppdaterte opplysningar som skal nyttast som grunnlagsmateriale for vidare arbeid. Rapport vil etter planen ligga føre i begynnelsen av februar 2014.» Sekretariatet mottok forvaltningsrevisjonsrapporten frå revisor i e-post den I den godkjente prosjektplanen er det definert slikt føremål, problemstillingar og avgrensing: 1. I kva grad er det fysiske miljøet i skulebygga i kommunen i samsvar med krav i regelverket? Herunder: a. I kva grad er alle skulebygga i kommunen godkjent i samsvar med 6 i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler? b. Er kommunen sine skulebygg i samsvar med krav til det fysiske miljøet i opplæringslova 9a-2 og arbeidsmiljøloven 4-4? c. Oppfyller kommunen sine skulebygg krav i forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv, knytt til helse-, hygiene- og tryggleiksmessige forhold? 2. Har Stord kommune ei føremålstenleg organisering av ansvar og oppgåver knytt til arbeidet med å sikre eit tilfredsstillande fysisk miljø i skulebygga i kommunen? Herunder: a. Har kommunen ei tydeleg rolle- og ansvarsdeling knytt til vedlikehald og inneklima i skulebygg? b. I kva grad er kommunikasjonen mellom eigedomsavdelinga og brukarane av bygga føremålstenleg, mellom anna med omsyn til å ha ei felles oppfatning av situasjonen samt av roller og oppgåver? c. Er det etablert tilstrekkeleg med arenaer for kommunikasjon og samhandling mellom eigar, forvaltar og brukar av skulebygga? d. Har kommunen tilstrekkeleg med kapasitet og kompetanse til å ivareta oppgåver knytt til vedlikehald og andre forhold som påverkar det fysiske miljøet i skulebygga? 3. I kva grad har Stord kommune eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen, slik at ein unngår eit aukande vedlikehaldsetterslep? 4. Har Stord kommune utarbeidd overordna, politisk vedtekne mål for vedlikehald og det fysiske miljøet i skulebygga (vedlikehaldsstrategi)? a. I kva grad følgjer Stord kommune opp eventuelle eigne målsettingar og vedtak for vedlikehald og fysisk miljø i skulebygg? 1. Har Stord kommune etablert eit internkontrollsystem i samsvar med krav i regelverket? Herunder: a. Har Stord kommune oversikt over kva tilstand dei kommunale skulebygga er i, og eventuelle endringar i tilstanden? b. Har Stord kommune eit velfungerande avvikssystem i samband med problemstillingar knytt til vedlikehald og fysisk miljø/inneklima i skulebygg? c. Har kommunen eit system for å kartleggje og setje i verk tiltak for å sikre at krav i regelverket blir overhalde? Side8

9 Side 3/6 Drøfting Med dette som utgangspunkt, har Deloitte gjennomført denne forvaltningsrevisjonen. Rapportutkast med revisjonskriterium og datadel er verifisert. Rådmannen har også kome med høyringsuttale til vurderingar og forslag til tiltak. I tillegg er det lagt ved fire vedlegg til rapporten: 1. Høyringsuttale frå Stord kommunale eigedom KF. 2. Høyringsuttale frå rådmannen i Stord kommune. 3. Revisjonen sine kommentarar til rådmannen sin høyringsuttale. 4. Oversikt over sentrale dokument og litteratur. Etter sekretariatet si vurdering har Deloitte levert ein god rapport i samsvar med kontrollutvalet sine bestillingar. Deloitte har i denne forvaltningsrevisjonen nytta dokumentstudie, statistisk analyse, spørjeundersøking, intervju, samt verifisering og høyring som metode. Sekretariatet har merka seg at Deloitte i sitt samandrag av rapporten skriv slik: «Problemstilling 1: I kva grad er det fysiske miljøet i skulebygga i kommunen i samsvar med krav i regelverket? Revisjonen si vurdering: På tidspunktet for formell godkjenning etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular i 1999, hadde kommunen skulebygg som ikkje samsvarte med krava i forskrifta. Alle skulane blei likevel godkjente, med merknader om forbetringspunkt. Undersøkinga viser at det framleis er fleire skular som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta, og fleire rektorar stiller spørsmål ved at skulane er godkjente. Revisjonen meiner at Stord kommune sin praksis med å godkjenne skulebygg som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta, er i strid med intensjonen med godkjenningsordninga. Revisjonen presiserer også viktigheita av at kommunen etablerer system som i tilstrekkeleg grad sikrar at kommunen sine tilsynsoppgåver etter forskrifta blir ivareteke. Både opplæringslova, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular stiller krav om at bygget og/eller inneklimaet i bygget skal vere forsvarleg eller «tilfredsstillande» når det gjeld faktorar som helse, tryggleik, trivsel, velferd og læring. I undersøkinga svarer fleire respondentar at inneklimaet ved skulen har negativ innverknad både på tilsette og elevar sin trivsel, og på elevane si læring. Ved fleire skular rapporterer også rektorar og/eller verneombod om at det å opphalde seg i skulebygget har ført til sjukdom, forverra helsetilstand og/eller ulike plagar for både elevar og tilsette. Dette er ikkje i samsvar med krav i opplæringslova, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern. Undersøkinga viser at ikkje alle saker der ein elev eller forelder, eller eit av råda eller utvala ved skulen der desse er representerte, ber om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold blir handsama etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Dette er etter revisjonen si vurdering ikkje tilfredsstillande, og ikkje i samsvar med krav i opplæringslova 9a-2. Problemstilling 2: Har Stord kommune ei føremålstenleg organisering av ansvar og oppgåver knytt til arbeidet med å sikre eit tilfredsstillande fysisk miljø i skulebygga i kommunen? Revisjonen si vurdering: Rolle- og ansvarsdelinga mellom SKE og Stord kommune, når det gjeld ansvar for forhold knytt til vedlikehald og inneklima i bygg, er i hovudsak avklart formelt, men rolle- og ansvarsdelinga fungerer likevel ikkje alltid godt nok i praksis. Frå SKE blir det gjeve uttrykk for at føretaket ikkje har tilstrekkeleg med økonomiske midlar til å ta i vare det ansvaret føretaket er tillagt gjennom vedtektene, og at styret i for liten grad har tilstrekkeleg økonomisk ansvar og mynde. Revisjonen meiner det er naudsynt at Stord kommune og styret i SKE vurderer korleis Stord kommune i større grad kan leggje til rette for at SKE har stabile rammevilkår, og gjennom dette bidra til å sikre at SKE kan ta i vare det ansvaret føretaket er pålagt gjennom sine vedtekter. Revisjonen meiner vidare at det vil vere føremålstenleg å etablere klårare føringar for bruken av dei interne husleigeinntektene, slik at husleiga mellom anna kan bidra til å oppnå eit betre og meir føreseieleg vedlikehald. Side9

10 Side 4/6 Representantar for SKE opplever rolle- og ansvarsdelinga mellom SKE og brukarane av bygga som tydeleg. Rektorane på si side peiker på at det finst fleire forhold som ikkje i tilstrekkeleg grad er avklart når det gjeld ansvarsdeling. Dette indikerer etter revisjonen si vurdering at det er behov for ytterlegare avklaringar og informasjon, for å sikre at alle relevante forhold er tilstrekkeleg avklart, og at involverte partar har ei felles forståing av roller og ansvar. Vidare blir det frå rektorane si side vist til at kommunikasjonen med SKE i hovudsak fungerer godt, men fleire viser til manglande orienteringar når det gjeld planlagt og utført vedlikehaldsarbeid ved skulebygga, samt manglande tilbakemeldingar på innrapporterte avvik/behov. Eit fleirtal av rektorane gjev også uttrykk for at det ikkje er etablert tilstrekkeleg med arenaer for kommunikasjon og samhandling mellom skulen og SKE. Revisjonen meiner kommunen/ske bør vurdere å innføre faste møte mellom SKE og leiinga ved den enkelte skule, for å sikre at det er tilstrekkeleg med arenaer både for å avklare forhold knytt til eigedomsforvaltninga generelt, og forhold knytt til den enkelte skule. Revisjonen har ikkje avdekka forhold som tilseier at SKE ikkje har tilstrekkeleg kompetanse til å ivareta oppgåver knytt til vedlikehald og andre forhold som påverkar det fysiske miljøet i skulebygg. Når det gjeld kapasitet, blir det vist til at kapasiteten på drifts- og vedlikehaldsavdelinga har vore for låg, og at det har vore vanskeleg å utføre dei ordinære driftsoppgåvene på bygga. Revisjonen meiner at dersom manglande kapasitet medfører at SKE ikkje kan utføre løpande og førebyggande vedlikehald, bør kommunen/ske setje inn tiltak som bidrar til å løyse denne utfordringa. Problemstilling 3: I kva grad har Stord kommune eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen, slik at ein unngår eit aukande vedlikehaldsetterslep? Revisjonen si vurdering: Det er revisjonen si vurdering at Stord kommune per i dag ikkje har eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen. Det blei i 2008 anslått at vedlikehaldsetterslepet i kommunen var på mellom 300 og 400 millionar kroner, og undersøkinga viser at vedlikehaldsetterslepet i kommunen etter dette har auka med fleire titals millionar kroner. Dei økonomiske ressursane til vedlikehaldsarbeid har over fleire år lagt på eit nivå som er vesentleg lågare enn det mellom anna KS og Holte Byggsafe legg til grunn for eit verdibevarande vedlikehald, og det nivået SKE sjølv meiner er naudsynt for å drive eit forsvarleg vedlikehald (jf. vedlikehaldsplanen). Utfordringane knytt til å sikre eit verdibevarande vedlikehald har blitt formidla tydeleg frå SKE si side, til dømes gjennom årsmeldinga for 2012 der det går fram at verdibevarande vedlikehald er svært vanskeleg og at ein stor del av tenestene knytt til vedlikehald ligg på eit minimumsnivå. Føretaket har også tydeleg formidla at vedlikehaldsaktiviteten i SKE er avgrensa til å berre halde skulebygga opne. Stord kommune bør etter revisjonen si vurdering i større grad ha fokus på førebyggande og løpande vedlikehald, for å sikre ei kostnadseffektiv eigedomsforvaltning, og sørgje for at bygg som kommunen investerer i kan halde ein tilfredsstillande standard over tid. Problemstilling 4: Har Stord kommune utarbeidd overordna, politisk vedtekne mål for vedlikehald og det fysiske miljøet i skulebygga (vedlikehaldsstrategi)? Revisjonen si vurdering: Kommunestyret i Stord kommune vedtok ny skulebruksplan for kommunen for , og SKE har utarbeidd ein vedlikehaldsplan for skulebygga i kommunen for , som kommunestyret tok til orientering 17. oktober Desse dokumenta har etter revisjonen si vurdering medverka til å tydeleggjere ein del av utfordringane i eigedomsforvaltninga i Stord kommune, og er viktige bidrag i arbeidet med å sikre ei god og verdibevarande eigedomsforvaltning. Stord kommune har likevel ikkje utarbeidd ein tydeleg vedlikehaldsstrategi som fastset dei målsettingane, rammene og prioriteringane som eigedomsforvaltninga skal styrast etter, under dette korleis fastsette mål skal kunne nåast. Som eit ledd i arbeidet med å sikre eit meir verdibevarande vedlikehald, meiner revisjonen at Stord kommune bør vurdere å utarbeide ein Side10

11 Side 5/6 vedlikehaldsstrategi som kan gi tydelege føringar for eigedomsforvaltninga i kommunen i åra framover. Problemstilling 5: Har Stord kommune etablert eit internkontrollsystem i samsvar med krav i regelverket? Revisjonen si vurdering: SKE har samla sett relativt god oversikt over tilstanden til dei enkelte skulebygga. Revisjonen meiner likevel at arbeidet med å sikre oversikt over tilstanden, og eventuelle endringar i tilstanden, i større grad bør systematiserast og dokumenterast. SKE har vore utan FDV-system over ein periode, noko som medfører at SKE ikkje har ei dokumentert, samla oversikt over tilstanden til bygga eller over gjennomført vedlikehald ved bygga. Stord kommune/ske har per januar 2014 ikkje eit system for registrering og oppfølging av innmeldte avvik knytt til kommunale bygg. Avvik blir per i dag meldt inn via e-post og telefon, og SKE har ikkje noko totaloversikt over talet på avvik eller type avvik. Frå brukarsida blir det vist til manglande tilbakemeldingar frå SKE på innmeldte avvik, og brukarar gjev uttrykk for at dei må purre for å få tilbakemelding. Revisjonen meiner at Stord kommune per i dag ikkje har eit tilfredsstillande system for handtering av avvik i samband med problemstillingar knytt til vedlikehald og fysisk miljø/inneklima i skulebygg. SKE skal etter planen innføre ein helpdesk-funksjon for innmelding av avvik i løpet av våren Revisjonen vurderer at det er sentrale forhold som ikkje i tilstrekkeleg grad er dekka / blir følgt opp gjennom føretaket sitt internkontrollsystem. Som det går fram av avsnitta over, manglar SKE eit tilfredsstillande avviksystem, samt system og rutinar for kartleggingar av tilstanden til bygg. Revisjonen vil også vise til at Arbeidstilsynet og Haugaland HMS gjennom tilsyn og målingar har avdekka ei rekkje avvik ved fleire skular i kommunen, der fleira av avvika var knytt til manglande system og rutinar. Revisjonen meiner dette indikerer at kommunen ikkje har hatt på plass tilstrekkelege system for sjølv å kartleggje og setje i verk tiltak for å sikre etterleving av aktuelt regelverk.» Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kontrollutvalet, gjennomført forvaltningsrevisjon av fysisk miljø i skulebygg i kommunen. Forslag til tiltak: Vidare har sekretariatet merka seg at det vert konkludert med at det er fleire område som kan gjerast betre. I rapporten kapittel 6. munnar konklusjonane ut i 15 forslag til tiltak: Konklusjon Kontrollutvalet bør i si innstilling tilrå at kommunestyret ber rådmannen om å syta for at forslag til tiltak i dei 15 punkta vert følgt opp. Utvalet bør også tilrå at kommunestyret ber rådmannen om å laga ein handlingsplan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Forslag til innstilling Kommunestyret ber rådmannen syta for at: 1. Forslag til tiltak i dei 15 punkta i forvaltningsrevisjonsrapport som gjeld fysiske miljø i skulebygg i Stord kommune vert følgt opp. 2. Rådmannen lagar ein handlingsplan innan til kommunestyret, med kopi til kontrollutvalet, som syner kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga. Side11

12 Side 6/6 Hogne Haktorson kontrollsjef Elin Molven spesialrådgjevar Vedlegg: Rapport etter forvaltningsrevisjon Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Side12

13 Forvaltningsrevisjon Stord kommune Fysisk miljø i skulebygg Audit & Advisory Februar 2014 Side13

14 Samandrag På oppdrag frå kontrollutvalet i Stord kommune har Deloitte gjennomført ein forvaltningsrevisjon av fysisk miljø i skulebygg i Stord kommune. Prosjektet er i hovudsak gjennomført i perioden februar 2013 til juni Det var deretter eit opphald i gjennomføringa frå juni 2013 til oktober Prosjektet blei så starta opp igjen, og blei sluttført i perioden oktober 2013 til januar Ansvaret for forvaltninga av Stord kommune sine eigedomar og bygg er lagt til Stord kommunale eigedom (SKE) KF. Det er ti grunnskular i Stord kommune, og byggeår for skulebygningane som er i bruk varierer frå Alle skulebygga er eigd av kommunen. Revisjonskriteria som er lagt til grunn for revisjonen sine vurderingar går fram av kapittel 3 i rapporten, medan faktagrunnlaget blir presentert i kapittel fire. For ein meir utfyllande versjon av revisjonen sine vurderingar blir det vist til kapittel fem i rapporten. Høyringsuttale frå Stord kommunale eigedom KF ved dagleg leiar, samt høyringsuttale frå rådmannen i Stord kommune er vedlagt rapporten. Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen I denne forvaltningsrevisjonen har revisjonen undersøkt og vurdert i kva grad Stord kommune har føremålstenlege system og rutinar for å sikre eit godt fysisk miljø i skulebygg i kommunen. Vidare har føremålet vore å kartleggje og vurdere om kommunen etterlever regelverk og retningsliner, og følgjer opp kommunale målsettingar og vedtak som omhandlar fysisk miljø i skulebygg. Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå Stord kommunale eigedom KF og Stord kommune og gjennomført intervju med til saman ni personar. Dette inkluderer representantar frå føretaket, kommuneadministrasjon, rektorar ved grunnskulane og kommunelegen. Revisjonen har også gjennomført ei spørjeundersøking blant rektorar og verneomboda ved grunnskulane og ei spørjeundersøking blant leiarar for FAU ved alle grunnskulane i kommunen. Gjennomgang av revisjonen sine vurderingar Problemstilling 1: I kva grad er det fysiske miljøet i skulebygga i kommunen i samsvar med krav i regelverket? Revisjonen si vurdering: På tidspunktet for formell godkjenning etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular i 1999, hadde kommunen skulebygg som ikkje samsvarte med krava i forskrifta. Alle skulane blei likevel godkjente, med merknader om forbetringspunkt. Undersøkinga viser at det framleis er fleire skular som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta, og fleire rektorar stiller spørsmål ved at skulane er godkjente. Revisjonen meiner at Stord kommune sin praksis med å godkjenne skulebygg som ikkje oppfyller alle krava i forskrifta, er i strid med intensjonen med godkjenningsordninga. Revisjonen presiserer også viktigheita av at kommunen etablerer system som i tilstrekkeleg grad sikrar at kommunen sine tilsynsoppgåver etter forskrifta blir ivareteke. 2 Side14

15 Både opplæringslova, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular stiller krav om at bygget og/eller inneklimaet i bygget skal vere forsvarleg eller «tilfredsstillande» når det gjeld faktorar som helse, tryggleik, trivsel, velferd og læring. I undersøkinga svarer fleire respondentar at inneklimaet ved skulen har negativ innverknad både på tilsette og elevar sin trivsel, og på elevane si læring. Ved fleire skular rapporterer også rektorar og/eller verneombod om at det å opphalde seg i skulebygget har ført til sjukdom, forverra helsetilstand og/eller ulike plagar for både elevar og tilsette. Dette er ikkje i samsvar med krav i opplæringslova, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern. Undersøkinga viser at ikkje alle saker der ein elev eller forelder, eller eit av råda eller utvala ved skulen der desse er representerte, ber om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold blir handsama etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Dette er etter revisjonen si vurdering ikkje tilfredsstillande, og ikkje i samsvar med krav i opplæringslova 9a-2. Problemstilling 2: Har Stord kommune ei føremålstenleg organisering av ansvar og oppgåver knytt til arbeidet med å sikre eit tilfredsstillande fysisk miljø i skulebygga i kommunen? Revisjonen si vurdering: Rolle- og ansvarsdelinga mellom SKE og Stord kommune, når det gjeld ansvar for forhold knytt til vedlikehald og inneklima i bygg, er i hovudsak avklart formelt, men rolle- og ansvarsdelinga fungerer likevel ikkje alltid godt nok i praksis. Frå SKE blir det gjeve uttrykk for at føretaket ikkje har tilstrekkeleg med økonomiske midlar til å ta i vare det ansvaret føretaket er tillagt gjennom vedtektene, og at styret i for liten grad har tilstrekkeleg økonomisk ansvar og mynde. Revisjonen meiner det er naudsynt at Stord kommune og styret i SKE vurderer korleis Stord kommune i større grad kan leggje til rette for at SKE har stabile rammevilkår, og gjennom dette bidra til å sikre at SKE kan ta i vare det ansvaret føretaket er pålagt gjennom sine vedtekter. Revisjonen meiner vidare at det vil vere føremålstenleg å etablere klårare føringar for bruken av dei interne husleigeinntektene, slik at husleiga mellom anna kan bidra til å oppnå eit betre og meir føreseieleg vedlikehald. Representantar for SKE opplever rolle- og ansvarsdelinga mellom SKE og brukarane av bygga som tydeleg. Rektorane på si side peiker på at det finst fleire forhold som ikkje i tilstrekkeleg grad er avklart når det gjeld ansvarsdeling. Dette indikerer etter revisjonen si vurdering at det er behov for ytterlegare avklaringar og informasjon, for å sikre at alle relevante forhold er tilstrekkeleg avklart, og at involverte partar har ei felles forståing av roller og ansvar. Vidare blir det frå rektorane si side vist til at kommunikasjonen med SKE i hovudsak fungerer godt, men fleire viser til manglande orienteringar når det gjeld planlagt og utført vedlikehaldsarbeid ved skulebygga, samt manglande tilbakemeldingar på innrapporterte avvik/behov. Eit fleirtal av rektorane gjev også uttrykk for at det ikkje er etablert tilstrekkeleg med arenaer for kommunikasjon og samhandling mellom skulen og SKE. Revisjonen meiner kommunen/ske bør vurdere å innføre faste møte mellom SKE og leiinga ved den enkelte skule, for å sikre at det er tilstrekkeleg med arenaer både for å avklare forhold knytt til eigedomsforvaltninga generelt, og forhold knytt til den enkelte skule. Revisjonen har ikkje avdekka forhold som tilseier at SKE ikkje har tilstrekkeleg kompetanse til å ivareta oppgåver knytt til vedlikehald og andre forhold som påverkar det fysiske miljøet i skulebygg. Når det gjeld kapasitet, blir det vist til at kapasiteten på drifts- og vedlikehaldsavdelinga har vore for låg, og at det har vore vanskeleg å utføre dei ordinære driftsoppgåvene på bygga. Revisjonen meiner at dersom manglande kapasitet medfører at 3 Side15

16 SKE ikkje kan utføre løpande og førebyggande vedlikehald, bør kommunen/ske setje inn tiltak som bidrar til å løyse denne utfordringa. Problemstilling 3: I kva grad har Stord kommune eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen, slik at ein unngår eit aukande vedlikehaldsetterslep? Revisjonen si vurdering: Det er revisjonen si vurdering at Stord kommune per i dag ikkje har eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen. Det blei i 2008 anslått at vedlikehaldsetterslepet i kommunen var på mellom 300 og 400 millionar kroner, og undersøkinga viser at vedlikehaldsetterslepet i kommunen etter dette har auka med fleire titals millionar kroner. Dei økonomiske ressursane til vedlikehaldsarbeid har over fleire år lagt på eit nivå som er vesentleg lågare enn det mellom anna KS og Holte Byggsafe legg til grunn for eit verdibevarande vedlikehald, og det nivået SKE sjølv meiner er naudsynt for å drive eit forsvarleg vedlikehald (jf. vedlikehaldsplanen). Utfordringane knytt til å sikre eit verdibevarande vedlikehald har blitt formidla tydeleg frå SKE si side, til dømes gjennom årsmeldinga for 2012 der det går fram at verdibevarande vedlikehald er svært vanskeleg og at ein stor del av tenestene knytt til vedlikehald ligg på eit minimumsnivå. Føretaket har også tydeleg formidla at vedlikehaldsaktiviteten i SKE er avgrensa til å berre halde skulebygga opne. Stord kommune bør etter revisjonen si vurdering i større grad ha fokus på førebyggande og løpande vedlikehald, for å sikre ei kostnadseffektiv eigedomsforvaltning, og sørgje for at bygg som kommunen investerer i kan halde ein tilfredsstillande standard over tid. Problemstilling 4: Har Stord kommune utarbeidd overordna, politisk vedtekne mål for vedlikehald og det fysiske miljøet i skulebygga (vedlikehaldsstrategi)? Revisjonen si vurdering: Kommunestyret i Stord kommune vedtok ny skulebruksplan for kommunen for , og SKE har utarbeidd ein vedlikehaldsplan for skulebygga i kommunen for , som kommunestyret tok til orientering 17. oktober Desse dokumenta har etter revisjonen si vurdering medverka til å tydeleggjere ein del av utfordringane i eigedomsforvaltninga i Stord kommune, og er viktige bidrag i arbeidet med å sikre ei god og verdibevarande eigedomsforvaltning. Stord kommune har likevel ikkje utarbeidd ein tydeleg vedlikehaldsstrategi som fastset dei målsettingane, rammene og prioriteringane som eigedomsforvaltninga skal styrast etter, under dette korleis fastsette mål skal kunne nåast. Som eit ledd i arbeidet med å sikre eit meir verdibevarande vedlikehald, meiner revisjonen at Stord kommune bør vurdere å utarbeide ein vedlikehaldsstrategi som kan gi tydelege føringar for eigedomsforvaltninga i kommunen i åra framover. Problemstilling 5: Har Stord kommune etablert eit internkontrollsystem i samsvar med krav i regelverket? Revisjonen si vurdering: SKE har samla sett relativt god oversikt over tilstanden til dei enkelte skulebygga. Revisjonen meiner likevel at arbeidet med å sikre oversikt over tilstanden, og eventuelle endringar i tilstanden, i større grad bør systematiserast og dokumenterast. SKE har vore utan FDV-system 4 Side16

17 over ein periode, noko som medfører at SKE ikkje har ei dokumentert, samla oversikt over tilstanden til bygga eller over gjennomført vedlikehald ved bygga. Stord kommune/ske har per januar 2014 ikkje eit system for registrering og oppfølging av innmeldte avvik knytt til kommunale bygg. Avvik blir per i dag meldt inn via e-post og telefon, og SKE har ikkje noko totaloversikt over talet på avvik eller type avvik. Frå brukarsida blir det vist til manglande tilbakemeldingar frå SKE på innmeldte avvik, og brukarar gjev uttrykk for at dei må purre for å få tilbakemelding. Revisjonen meiner at Stord kommune per i dag ikkje har eit tilfredsstillande system for handtering av avvik i samband med problemstillingar knytt til vedlikehald og fysisk miljø/inneklima i skulebygg. SKE skal etter planen innføre ein helpdeskfunksjon for innmelding av avvik i løpet av våren Revisjonen vurderer at det er sentrale forhold som ikkje i tilstrekkeleg grad er dekka / blir følgt opp gjennom føretaket sitt internkontrollsystem. Som det går fram av avsnitta over, manglar SKE eit tilfredsstillande avviksystem, samt system og rutinar for kartleggingar av tilstanden til bygg. Revisjonen vil også vise til at Arbeidstilsynet og Haugaland HMS gjennom tilsyn og målingar har avdekka ei rekkje avvik ved fleire skular i kommunen, der fleira av avvika var knytt til manglande system og rutinar. Revisjonen meiner dette indikerer at kommunen ikkje har hatt på plass tilstrekkelege system for sjølv å kartleggje og setje i verk tiltak for å sikre etterleving av aktuelt regelverk. 5 Side17

18 Revisjonen meiner at Stord kommune/stord kommunale eigedom KF bør gjennomføre følgjande tiltak: Det fysiske miljøet i skulebygga 1. Sikre at godkjenninga av skulebygg etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. gir eit rett bilde av status for miljøforholda i skulane. 2. Etablere system som sikrar at kommunen etterlever sine tilsynsoppgåver etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. 3. Sikre at det fysiske miljøet i kommunen sine skulebygg er i samsvar med krav i lover og forskrifter, jf. opplæringslova 9a-2, forskrift om miljørettet helsevern 7, forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv 7, 19 og 23, samt arbeidsmiljøloven Sørgje for at saker blir handtert etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova når ein elev eller foreldre, eller eit av råda eller utvala der desse er representert, ber om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold, jf. opplæringslova 9a-2. Organisering og ansvarsdeling 5. Vurdere korleis Stord kommune i større grad kan leggje til rette for at SKE har stabile rammevilkår, og gjennom dette bidra til at SKE kan ta i vare det ansvaret føretaket er pålagt gjennom sine vedtekter. 6. Etablere klårare føringar for bruken av inntekter frå intern husleige. 7. Sikre at rolle- og ansvarsdelinga mellom SKE og brukarane av bygga er avklart på alle relevante område, og at det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om rolle- og ansvarsdelinga. 8. Vurdere å etablere regelmessige møte mellom SKE og brukarar av bygg. 9. Vurdere å etablere system for innhenting av tilbakemeldingar frå brukarane om vedlikehaldspersonalet sitt arbeid. Verdibevarande vedlikehald og vedlikehaldsstrategi 10. Sikre at det i større grad blir gjort førebyggande og løpande vedlikehald, for å sikre ei kostnadseffektiv eigedomsforvaltning. 11. Sikre rett rapportering til KOSTRA når det gjeld vedlikehaldskostnader. 12. Vurdere å utarbeide ein vedlikehaldsstrategi som gir tydelege føringar for eigedomsforvaltninga i kommunen. Internkontroll 13. Gjennomføre systematiske tilstandsvurderingar og kontrollar av bygga, og sikre at alle avdekte manglar/behov blir dokumentert. 14. Implementere eit system for registrering og handtering av avvik knytt til kommunale bygg, og etablere skriftlege rutinar for korleis avvik skal bli rapportert og følgt opp. 15. Vurdere å gjennomføre systematiske kartleggingar av kva følgjer det fysiske miljøet i bygga har for brukarane av bygg, og etablerer retningsliner for registrering og melding om denne typen saker. 6 Side18

19 Innhald 1. Innleiing Bakgrunn og gjennomføring Føremål og problemstillingar Metode Dokumentstudie Intervju Spørjeundersøking Statistisk analyse Verifisering og høyring Revisjonskriterium Innleiing Organisering og fordeling av ansvar Kommunale eigedomsføretak og internhusleige Mål og strategi for vedlikehaldsarbeid Ulike former for vedlikehald Verdibevarande vedlikehald Folkehelseloven med forskrifter Arbeidsmiljøloven Opplæringslova Referansenivå for vurdering av tilstand Internkontroll Kommunale vedtak knytt til vedlikehald av bygningsmassen Vedtekter Stord kommunale eigedom KF Skulebruksplan Data Om Stord kommune sine skulebygg Organisering og ansvarsdeling Overordna organisering og ansvarsdeling Organisering av Stord kommunale eigedom KF Kapasitet og kompetanse i Stord kommunale eigedom KF Rolle- og ansvarsdeling mellom SKE og Stord kommune Rolle og ansvarsdeling mellom forvaltar og brukarar av bygg Strategi for vedlikehald av skulebygg Vedlikehaldsarbeidet ved skulebygg Brukarane si oppleving av vedlikehaldsarbeidet Økonomiske ressursar til vedlikehaldsarbeid Intern husleige Helseverngodkjenning av skular og barnehagar Avvik frå krava til det fysiske skulemiljøet Tilstanden til skulebygga Tilstandsvurderingar opp mot Norsk standard Inneklimaet i skulebygga Tilsyn frå arbeidstilsynet ved Hystad skule, Langeland skule og Stord ungdomsskule Måling av inneklima ved Stord og Nysæter ungdomsskule utført av Haugaland HMS Side19

20 4.9.3 Brukarane si oppleving av inneklimaet i skulebygg Temperatur Ventilasjon Reinhald Sanitære anlegg Konsekvensar av det fysiske miljøet i skulebygga Internkontroll Kartlegging av tilstanden til bygga og behov for vedlikehald Rutinar for rapportering og oppfølging av avvik Vurderingar I kva grad er det fysiske miljøet i skulebygga i kommunen i samsvar med krav i regelverket? Helseverngodkjenning Etterleving av krav til det fysiske miljøet Har Stord kommune ei føremålstenleg organisering av ansvar og oppgåver knytt til arbeidet med å sikre eit tilfredsstillande fysisk miljø i skulebygga i kommunen? Rolle- og ansvarsdeling knytt til vedlikehald og inneklima i skulebygg Kommunikasjon og samhandling Kapasitet og kompetanse I kva grad har Stord kommune eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen, slik at ein unngår eit aukande vedlikehaldsetterslep? Har Stord kommune utarbeidd overordna, politisk vedtekne mål for vedlikehald og det fysiske miljøet i skulebygga (vedlikehaldsstrategi)? Har Stord kommune etablert eit internkontrollsystem i samsvar med krav i regelverket? Oversikt over tilstanden til skulebygga Avvikssystem System for å sikre etterleving av regelverk Forslag til tiltak Vedlegg 1: Høyringsuttale frå Stord kommunale eigedom KF Vedlegg 2: Høyringsuttale frå rådmannen i Stord kommune Vedlegg 3: Revisjonen sine kommentarar til rådmannen sin høyringsuttale Vedlegg 4: Oversikt over sentrale dokument og litteratur Figurar og tabellar FIGUR 1: KONSEKVENSAR AV MANGLANDE VEDLIKEHALDSSTRATEGI TABELL 1: KARTLEGGING AV TILSTAND JAMFØR NS 3424 OG MULTICONSULT FIGUR 2: ORGANISERING STORD KOMMUNALE EIGEDOM KF FIGUR 3: KORLEIS FUNGERER ETTER DI MEINING VAKTMEISTERTENESTA VED SKULEN? N = 9 (REKTORAR) FIGUR 4: I KVA GRAD HAR STORD KOMMUNE ETTER DI MEINING EI TYDELEG ROLLE- OG ANSVARSDELING KNYTT TIL VEDLIKEHALD OG INNEKLIMA I SKULEBYGGA? N = 10 (REKTORAR) FIGUR 5: KORLEIS FUNGERER ETTER DI MEINING SAMARBEIDET MED STORD KOMMUNALE EIGEDOM (SKE)? N = 10 (REKTORAR) FIGUR 6: ER DET ETTER DI MEINING ETABLERT TILSTREKKELEG MED ARENAER FOR KOMMUNIKASJON OG SAMHANDLING MELLOM SKULEN OG STORD KOMMUNALE EIGEDOM (SKE)? N = 10 (REKTORAR) FIGUR 7: I KVA GRAD BLIR VEDLIKEHALD AV SKULEN UTSETT OG SKJØVE FRAM I TID? N = 17 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 8: I KVA GRAD ER DU EINIG I FØLGJANDE PÅSTANDAR N = 10 (REKTORAR) FIGUR 9: UTGIFTER TIL VEDLIKEHALDSAKTIVITETAR, SKULELOKALE PER KVM (KOSTRA) FIGUR 10: HAR DET I LØPET AV DEI TO SISTE ÅRA VORE GJENNOMFØRT TILSYN ETTER FORSKRIFT OM MILJØRETTA HENSEVERN I BARNEHAGAR OG SKULAR VED SKULEN? N = 10 (REKTORAR) FIGUR 11: ER DET DEI SISTE TO ÅRA AVDEKKA AVVIK FRÅ KRAVA TIL DET FYSISKE SKULEMILJØET VED SKULEN (JF OPPLÆRINGSLOVA KAP. 9A)? N = 10 (REKTORAR) FIGUR 12: KOR STOR DEL AV AVVIKA ER NO RETTA OPP? N = 5 (REKTORAR) Side20

21 FIGUR 13: FATTAR SKULEN ALLTID ENKELTVEDTAK I TILFELLE DER DET BLIR BEDT OM TILTAK FOR Å RETTE PÅ FYSISKE MILJØFORHOLD? N = 6 (REKTORAR) FIGUR 14: I KVA GRAD ER DU EINIG I FØLGJANDE PÅSTANDAR N = 10 (REKTORAR) FIGUR 15: TALET PÅ REKTORAR SOM KARAKTERISERER INNEMILJØET, TEKNISKE INSTALLASJONAR, INDRE OG YTRE FLATER ETTER TILSTANDSGRAD 0, 1, 2 OG 3. N = 10 (REKTORAR) FIGUR 16: I KVA GRAD MEINER DU AT MANGLAR VED INNEMILJØET I SKULEBYGGET INNEBER BROT PÅ LOVAR OG FORSKRIFTER? N = 7 (REKTORAR) FIGUR 17: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTANDAR OM TEMPERATUREN I SKULEBYGGET... N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 18: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTAND OM INNEKLIMAET I SKULEBYGGET: VENTILASJONEN I BYGGET ER BRA. N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 19: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTAND OM INNEKLIMAET I SKULEBYGGET: REINHALDET PÅ SKULEN ER SÅ DÅRLEG AT DET HAR NEGATIV INNVERKNAD PÅ INNEKLIMAET PÅ SKULEN. N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 20: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTANDAR N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 21: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTANDAR OM INNEKLIMAET I SKULEBYGGET... N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 22: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I DENNE PÅSTANDEN OM DEN FYSISKE TILSTANDEN TIL SKULEBYGGET: TILSTANDEN TIL SKULEBYGGET ER SÅ DÅRLEG AT DET HAR NEGATIV INNVERKNAD PÅ ELEVANE SIN LÆRINGSSITUASJON. N = 18 (REKTORAR OG VERNEOMBOD) FIGUR 23: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTANDAR OM INNEKLIMAET I SKULEBYGGET... N = 8 (FORELDREREPRESENTANTAR - FAU) FIGUR 24: KOR EINIG ELLER UEINIG ER DU I FØLGJANDE PÅSTANDAR... N = 10 (REKTORAR) FIGUR 25: I KVA GRAD OPPLEVER DU AT FORELDREREPRESENTANTANE SINE INNSPEL KNYTT TIL ELEVANE SITT FYSISKE SKULEMILJØ BLIR FØLGT OPP AV... N = 8 (FORELDREREPRESENTANTAR - FAU) Side21

22 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn og gjennomføring Deloitte har i samsvar med bestilling frå kontrollutvalet , sak nr 07/13 utført ein forvaltningsrevisjon av fysisk miljø i skulebygg i Stord kommune. Prosjektet er i hovudsak gjennomført i perioden februar 2013 til juni Det var deretter eit opphald i gjennomføringa frå juni 2013 til oktober Prosjektet blei så starta opp igjen, og blei sluttført i perioden oktober 2013 til januar Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å vurdere i kva grad Stord kommune har føremålstenlege system og rutinar for å sikre eit godt fysisk miljø i skulebygg i kommunen. Vidare har føremålet vore å kartleggje og vurdere om kommunen etterlever regelverk og retningsliner, og følgjer opp kommunale målsettingar og vedtak som omhandlar fysisk miljø i skulebygg. Følgjande problemstillingar er undersøkt: 1. I kva grad er det fysiske miljøet i skulebygga i kommunen i samsvar med krav i regelverket? Herunder: a. I kva grad er alle skulebygga i kommunen godkjent i samsvar med 6 i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.? b. Er kommunen sine skulebygg i samsvar med krav til det fysiske miljøet i opplæringslova 9a-2 og arbeidsmiljøloven 4-4? c. Oppfyller kommunen sine skulebygg krav i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., knytt til helse-, hygiene- og tryggleiksmessige forhold? 2. Har Stord kommune ei føremålstenleg organisering av ansvar og oppgåver knytt til arbeidet med å sikre eit tilfredsstillande fysisk miljø i skulebygga i kommunen? Herunder: a. Har kommunen ei tydeleg rolle- og ansvarsdeling knytt til vedlikehald og inneklima i skulebygg? b. I kva grad er kommunikasjonen mellom Stord kommunale eigedom og brukarane av bygga føremålstenleg, mellom anna med omsyn til å ha ei felles oppfatning av situasjonen samt av roller og oppgåver? c. Er det etablert tilstrekkeleg med arenaer for kommunikasjon og samhandling mellom eigar, forvaltar og brukar av skulebygga? d. Har kommunen tilstrekkeleg med kapasitet og kompetanse til å ivareta oppgåver knytt til vedlikehald og andre forhold som påverkar det fysiske miljøet i skulebygga? 10 Side22

23 I kva grad har Stord kommune eit verdibevarande vedlikehald av bygningsmassen, slik at ein unngår eit aukande vedlikehaldsetterslep? 4. Har Stord kommune utarbeidd overordna, politisk vedtekne mål for vedlikehald og det fysiske miljøet i skulebygga (vedlikehaldsstrategi)? a. I kva grad følgjer Stord kommune opp eventuelle eigne målsettingar og vedtak for vedlikehald og fysisk miljø i skulebygg? 5. Har Stord kommune etablert eit internkontrollsystem i samsvar med krav i regelverket? Herunder: a. Har Stord kommune oversikt over kva tilstand dei kommunale skulebygga er i, og eventuelle endringar i tilstanden? b. Har Stord kommune eit velfungerande avvikssystem i samband med problemstillingar knytt til vedlikehald og fysisk miljø/inneklima i skulebygg? c. Har kommunen eit system for å kartleggje og setje i verk tiltak for å sikre at krav i regelverket blir overhalde? 11 Side23

24 2. Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 2.1 Dokumentstudie Revisjonen har henta inn og gjennomgått relevant dokumentasjon frå kommunen. Dette omfattar mellom anna årsmeldingar, budsjett og rekneskap knytt til vedlikehald, relevante planar og vedtak, samt system og rutinar knytt til vedlikehald og inneklima i kommunen sin bygningsmasse. 2.2 Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med utvalde personar som har ansvar for vedlikehald og inneklima i kommunale bygg, eller som på anna vis har ei rolle i dette arbeidet. Vi har intervjua representantar både frå forvaltar og brukarsida, og til saman er det gjennomført intervju med følgjande ni personar: Konstituert dagleg leiar Stord kommunale eigedom KF 1 Avdelingsleiar driftsavdelinga og prosjektleiar i Stord kommunale eigedom KF Kommunalsjef for oppvekst og utdanning i Stord kommune Rektorar ved to barneskular Rektorar ved to ungdomsskular Kommunelegen i Stord kommune Det er skrive referat frå alle intervju, og alle intervjureferat er verifisert av dei som har blitt intervjua. 2.3 Spørjeundersøking Det er gjennomført ei elektronisk spørjeundersøking som er sendt til rektor og verneombod ved alle grunnskulane i kommunen. Føremålet med spørjeundersøkinga var å gjere ei kartlegging av brukarane si oppleving av tilstanden til skulebygga. Eit anna føremål med spørjeundersøkinga var å belyse brukarane sine meiningar om organisering, ansvarsforhold og kommunikasjon i forhold til inneklima og vedlikehald av skulebygga. Alle ti rektorane har svart på spørjeundersøkinga, og verneombod ved åtte av ti skular har svart. Dette utgjer ein svarprosent på høvesvis 100 % og 80%. Vi har også sendt ei kort, elektronisk spørjeundersøking til leiar for FAU 2 ved alle grunnskulane i kommunen, der leiar for FAU blei oppmoda om å svare på nokre spørsmål knytt til vedlikehald og inneklima i skulebygga. 1 Per november 2013 har føretaket fått ein ny dagleg leiar. Under tidspunktet for datainnsamlinga for forvaltningsrevisjonen var fagleiar i føretaket konstituert som dagleg leiar. 2 Foreldra sitt arbeidsutval. 12 Side24

25 Åtte av ti FAU-leiarar svarte på spørjeundersøkinga, noko som utgjer ein svarprosent på 80 %. 2.4 Statistisk analyse Revisjonen har nytta statistikk frå KOSTRA 3 for å samanlikne vedlikehaldskostnadene i Stord kommune med kommunegruppa, Hordaland fylke og landsgjennomsnittet. 2.5 Verifisering og høyring Utkast til rapport er sendt til rådmannen i Stord kommune og dagleg leiar i Stord kommunale eigedom KF for verifisering, og faktafeil som blei påpeika i samband med verifiseringa er retta opp. Deretter er rapportutkast med revisjonen sine vurderingar og forslag til tiltak sendt til rådmannen i Stord kommune og styreleiar i Stord kommunale eigedom KF på høyring. Høyringsuttale frå styreleiar og rådmann er lagt ved rapporten som vedlegg 1 og 2. I vedlegg 3 har revisjonen kommentert nokre av punkta i rådmannen sin høyringsuttale, i tillegg til at rådmannen har komen med ei utdjuping av eit av punkta. 3 Kommune-Stat-Rapportering. 13 Side25

26 3. Revisjonskriterium 3.1 Innleiing Innsamla data er vurdert opp mot revisjonskriterium i form av rettsreglar, relevante kommunale vedtak og retningsliner, samt aktuelle anbefalingar på området. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon Organisering og fordeling av ansvar Kommunar og fylkeskommunar har moglegheit til å velje ulike vis å organisere arbeidet med vedlikehald og inneklima på. Det er likevel gitt ein del anbefalingar for god eigedomsforvaltning, som mellom anna omfattar organiseringa. Regjeringa oppnemnte ved kongeleg resolusjon av 21. november 2003 eit utval («Eigedomsforvaltningsutvalet») for å gjennomgå og evaluere eigedomsforvaltninga i kommunar og fylkeskommunar. Utvalet skulle mellom anna stille opp kriterium for god eigedomsforvaltning, og Eigedomsforvaltningsutvalet ga sin rapport gjennom NOU 2004:22. I denne blir det vist til at det er vanleg å skilje mellom rollane som eigar, forvaltar og brukar av eit bygg. 5 Eigar av bygga vil i ein kommune vere kommunestyret, medan forvaltaransvaret vanlegvis blir ivareteke av ei bygg- og eigedomseining med ansvar for å forvalte, drive og vedlikehalde bygga. Brukaren er representert ved dei enkelte brukaretatane og blir ivareteke av den enkelte brukarverksemd, til dømes ved rektor på ein skule. I hovudsak er det eigar som har det rettslege ansvaret når det gjeld tilstanden til eit bygg, og forvaltar som på vegne av eigar har ansvaret for gjennomføringa av dei fleste vedlikehaldsoppgåver. Eigedomsforvaltningsutvalet peiker på at eit kriterium for god eigedomsforvaltning er at det føreligg ei «( ) hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen, som legger til rette for god faglig kompetanse på alle nivåer i eiendomsforvaltningen, et godt samarbeid og en god gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekantforholdet mellom eier, forvalter og bruker.» 6 I KS sin rettleiar for betre eigedomsforvaltning og vedlikehald frå 2009 blir det vist til at god kommunikasjon mellom Kommunestyret som folkevalt eigar, Formannskapet som operativ eigar og eigedomsforvaltaren er det som kjenneteiknar kommunar som får til eit godt vedlikehald. Det blir vidare vist til at god kommunikasjon mellom partane inneber at eigedomsforvaltaren får høve til å rapportere om tilstand, utfordringar og moglegheiter knytt til eigedommane. Det går vidare fram at dei folkevalte må stille krav til god forvaltning og rapportering som gjev oversikt og grunnlag for politisk diskusjon og prioritering. KS konkluderer med at auka kunnskap hos dei folkevalte bidrar til betre langsiktig eigarskap. 7 I same rettleiar peikar KS på at ei god organisering inneber at ansvar og oppgåver er erkjent og fordelt mellom eigar, forvaltar og brukarane av bygga. 8 4 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 5 NOU 2004:22. 6 NOU 2004:22, side KS Veileder 2009: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - En veileder for folkevalgte og rådmenn», s 5. 8 KS Veileder 2009: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - En veileder for folkevalgte og rådmenn», s Side26

27 Også ECON og Multiconsult presiserer i ein rapport frå viktigheita av ei klår og eintydig definering av roller, oppgåver og ansvar som ein føresetnad for at ein eigedomsforvaltningsorganisasjon skal kunne drive effektivt. 10 Der ansvaret for eigedomsforvaltninga ikkje ligg hos brukarane av bygget, anbefaler ECON og Multiconsult regelmessige møte mellom brukarane av bygget og dei som er ansvarlege for eigedomsforvaltninga, då dette kan bidra til å skape ei felles forståing av forholda og kjennskap til og forståing for kvarandre sine roller og situasjonar. ECON og Multiconsult peiker også på viktigheita av å bevisstgjere politikarane når det gjeld vedlikehald av kommunale bygg, då det er på politisk nivå dei viktigaste avgjerdene kring eigedomsforvaltninga blir teke. I denne samanheng er analyser og oversikter viktige verkemiddel for å auke bevisstheita om viktigheita av god eigedomsforvaltning, og for å oppnå betre ressursutnytting av kapital og driftsmidlar. Også i ein rapport utarbeidd av NTNU som ein del av eit FOU-program knytt til kommunal eigedomsforvaltning blir det slått fast at det er «ytterst viktig at politikerne har god kjennskap til hva de eier av bygninger og deres bygningsmessige tilstand.» 11 Det går vidare fram at det er eigaren som har ansvar ovanfor brukar ved å skulle tilby føremålstenlege lokale på ein kostnadseffektiv og funksjonell måte, slik at brukarane kan gjennomføre si verksemd på ein tilfredsstillande måte. Vidare går det fram at forvaltaren sitt viktigaste reiskap er å til ei kvar tid ha oversikt over bygningsmassen sitt areal og sin tilstand Kommunale eigedomsføretak og internhusleige Eigedomsforvaltningsutvalet peiker på at ein føresetnad for å lukkast med ein føretaksmodell, er at det blir etablert eit godt samarbeidsklima og klåre ansvarsforhold mellom kommunen og føretaket. Vidare må det gis god informasjon til politikarar og kommuneleiing, og føretaket må ha stabile rammevilkår. Vidare peiker eigedomsforvaltningsutvalet på at kommunestyret når som helst i budsjettåret kan endre dei økonomiske rammene til føretaket gjennom endringar i dei økonomiske overføringane til eller frå føretaket. Det blir understreka at utvalet oppfattar dette som uheldig sett i høve til kriteria for god eigedomsforvaltning. 13 I KS sin rettleiar for betre eigedomsforvaltning og vedlikehald frå 2009 blir det peika på at ved løyvingsfinansiering veit ofte ikkje forvaltar før i desember kor mykje midlar ein har til vedlikehald kommande år. Det blir også peika på at mange opplever at vedlikehaldsposten blir redusert i løpet av året når budsjettet salderast. Eigedomsforvaltningsutvalet meiner dette gjev ein uføreseieleg situasjon som gjer det vanskeleg å planlegge og gjennomføre vedlikehaldsoppgåver. Det blir vist til at nokre kommunar har innført interne husleigeordningar for å skape ein meir stabil situasjon. Det går vidare fram at i kommunar som etablerer kommunale føretak, følgjer husleige med som ein naturlig del for å finansiere føretaket si verksemd. 14 Kommunal og Regionaldepartementet har utarbeidd ein rettleiar for innføring av internhusleige i kommunane. 15 Rettleiaren peiker på at innføring av husleige er eit verkemiddel for å oppnå mellom anna følgjande mål: 9 ECON og Multiconsult (2002): Organisering av kommunal eiendomsforvaltning. Rapport 18/02, Econ, Oslo 10 ECON og Multiconsult (2002): Organisering av kommunal eiendomsforvaltning. Rapport 18/02, Econ, Oslo 11 Forskning- og utviklingsprogram. Kommunal eiendomsforvaltning , NTNU: «Utvikling og forvaltning av offentlige bygninger i et livsløpsperspektiv»,s Forskning- og utviklingsprogram. Kommunal eiendomsforvaltning , NTNU: «Utvikling og forvaltning av offentlige bygninger i et livsløpsperspektiv»,s NOU 2004: KS Veileder 2009: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - En veileder for folkevalgte og rådmenn», s Kommunal- og regionaldepartementet 2008: «Veileder om husleieordninger». 15 Side27

28 - ta vare på og oppretthalde dei verdiane som ligg i bygningsmassen, og få eit betre, meir føreseieleg og planlagt vedlikehald - sikre kostnadseffektiv forvaltning og løpande drift og vedlikehald (FDVU). - synleggjere verdien av bygningsmassen og alle andre kostnader forbunde med bruk av bygningsmassen. 16 I rettleiaren blir det vist til at ein modell med husleige er basert på at eigedomseininga i prinsippet ikkje lenger får eit budsjett frå kommunestyret, men får sine inntekter frå primærverksemdene som betalar husleige for å nytte kommunale bygg. Husleiga tilsvarer kostnadene som er knytt til bygget, inklusive utgifter til forvaltning samt løpande drift og vedlikehald (FDVU). Primærverksemdene skal også belastast for bygget sine kapital- eller avskrivingskostader. Det går vidare fram at den delen av husleiga som ikkje er knytt til kapitalkostnader, er det i utgangspunktet eigedomsforvaltaren som disponerer i budsjettet til å dekkje utgifter til FDVU det aktuelle året. Den delen av husleiga som er knytt til kapitalkostnadar blir i utgangspunktet disponert av kommunestyret til betening av gjeld eller avsetningar til reinvesteringar. 17 I rettleiaren blir det vidare vist til at feil praktisering av husleigemodellen kan ha negative konsekvensar, og at ein føresetnad for å lukkast er at det blir utarbeidd gode og klare leigeavtalar, driftsavtalar og tilleggsavtalar som regulerer alle forhold mellom eigar, forvaltar og brukar. Det blir vist til at gråsoner som regel gjev støy, medan klare avtalar gjev nøgde partar. 18 Ein annan føresetnad for å lukkast med ein slik modell, er at eigar mellom anna prioriterer budsjettmidlar og delegerer ansvar som gjev ei kostnadseffektiv forvaltning av eigedommane. Det blir peika på at god eigedomsforvaltning føreset at eigedomseininga totalt sett blir tilført tilstrekkelege ressursar gjennom husleigeinntektene eller eventuelt direkte løyvingar frå Kommunestyret. Dersom eigedomseininga sine økonomiske rammer ikkje er tilstrekkelege ved innføring av husleigeordning kan dette føre til frustrasjon både i eigedomsforvaltninga og hos einingane som skal betale leige, noko som kan bidra til å svekke husleigeordninga si forankring Mål og strategi for vedlikehaldsarbeid Av Plan- og bygningsloven 31-3 går følgjande fram: «Eier eller den ansvarlige plikter å holde byggverk og installasjoner som omfattes av denne lov i en slik stand at det ikke oppstår fare for skade på, eller vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og slik at de ikke virker skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene.» Eigedomsforvaltningsutvalet viser til at første kriterium for god eigedomsforvaltning er at eigaren av eit bygg fastset dei målsettingane, prioriteringane og rammene som eigedomsforvaltninga skal styrast etter. 20 Andre kriterium, ifølgje eigedomsforvaltningsutvalet, er at det må vere eit rasjonelt (målretta) system for planlegginga og styringa av eigedomsforvaltninga, bygd på tilstandsinformasjon og planlegging av tiltak. Eigedomsforvaltningsutvalet viser vidare til at eit anna sentralt kriterium for god kommunal eigedomsforvaltning, er tilfredsstilling av brukarbehov. I ein rapport frå Muliticonsult og PwC, utarbeidd på oppdrag for Kommunenes Sentralforbund (KS), blir det vist til at «en vedlikeholdsstrategi omfatter og konkretiserer målsettinger for 16 Kommunal- og regionaldepartementet 2008: «Veileder om husleieordninger», s Kommunal- og regionaldepartementet 2008: «Veileder om husleieordninger», s Kommunal- og regionaldepartementet 2008: «Veileder om husleieordninger», s Kommunal- og regionaldepartementet 2008: «Veileder om husleieordninger», s NOU 2004: Side28

29 vedlikeholdet av bygningsmassen og beskriver hvordan målene skal nås.» 21 Vidare blir det vist til at alternativet til ein definert strategi ofte er ein umedveten «akuttstrategi». Dette inneber at alt føregår ved «brannslokking», noko som totalt sett gjev eit meir kostbart vedlikehald. Dette blir illustrert i følgjande figur henta frå rapporten: Figur 1: Konsekvensar av manglande vedlikehaldsstrategi 22 Ifølgje Multiconsult og PwC må ein eigedomsstrategi som eit minimum tilfredsstille dei lovpålagte krava gjennom plan- og bygningsloven. Vidare blir det vist til at vedlikehaldsstrategien normalt har «eit verdibevarande vedlikehald» som fundament. 3.4 Ulike former for vedlikehald I ein rapport frå Norges Byggforskningsinstitutt (byggforsk) blir det vist til at levetida til eit skulebygg blir forlenga ved ulike typar vedlikehald. I rapporten går det fram at «vedlikeholdskostnader blir lavest ved en fornuftig kombinasjon av løpende og forebyggende vedlikehold.» 23 Former for vedlikehald som blir rekna som lite lønsame, er «brannslokking» 24 og «skippertak» 25. Også Eigedomsforvaltningsutvalet peiker i NOU 2004:22 på at planmessig vedlikehald er lønsamt over tid, og vil medføre lågare forvaltningskostnader enn dersom vedlikehaldet blir utført etter «brannslokkingsmetoden.» Eigedomsforvaltningsutvalet definerer «planmessig vedlikehald» slik: «( ) tiltak som tar sikte på å opprettholde kvaliteten eller forsinke forringelsen av de tekniske egenskapene som er nødvendige for at bygningsdelene skal kunne funksjonere som forutsatt. I dette inngår også utskifting av komponenter, for eksempel utskifting av fugemasse, utskifting av listverk, dører, vinduer osv.» 26 Eigedomsforvaltningsutvalet viser til at eit utbredt alternativ til planmessig vedlikehald er å la eit bygg forfalle gradvis for deretter å gjennomføre ei større rehabilitering. Dette skjer gjerne i samband med ombygging av bygget for å tilpasse det til endra krav eller behov. 3.5 Verdibevarande vedlikehald Ifølgje st.prp.nr.61 ( ) er det «en sentral målsetting at dagens vedlikeholdsetterslep fjernes, samtidig som man unngår at nytt etterslep oppstår.» 27 Det blir også vist til at for å oppnå 21 Multiconsult ogpwc: Vedlikehold i kommunesektoren. Fra forfall til forbilde Side Multiconsult og PwC: Vedlikehold i kommunesektoren. Fra forfall til forbilde Side Norges Byggforskningsinstitutt, 2004: Brannslukning blir benyttet for å beskrive en situasjon der det blir utført for lite forebyggende vedlikehold, og det oppstår akutte skader som må prioriterest. Dette kan for eksempel være en taklekkasje. 25 Skippertak beskriver en situasjon der vedlikeholdet er forsømt over flere år, og det må gjøres et skippertak for å ta igjen det forsømte. 26 NOU 2004:22, side St.prp.nr.61 ( ): Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2007 (kommuneproposisjonen), s Side29

30 dette, må kommunesektoren auke driftsutgiftene til vedlikehald. 28 Av melding til Stortinget nr 28 ( ) går det fram at det offentlege skal ha framtidsretta og kostnadseffektive bygg. 29 I KS sin rettleiar for betre eigedomsforvaltning og vedlikehald frå 2009, blir det vist til at anslått årleg vedlikehaldsbehov, for å ha eit verdibevarande vedlikehald, vil vere 100 kroner pr kvm ved 30 års levetid og 170 kroner pr kvm ved 60 års levetid (inklusiv naudsynte oppgraderingar). Dette er eit gjennomsnitt basert på vedlikehaldsbehovet til ulike bygningstypar, og arealfordelinga mellom bygningstypane. 30 Det blir vidare peikt på at utan, eller ved lågt vedlikehald, vil bygget vere slitt ned etter år og kommunen blir løpande mellom akutte situasjonar og offentlege pålegg som krev ekstraordinære løyvingar. Det går også fram at manglande vedlikehald tvinger fram ei tidlegare total rehabilitering, som vil kunne auke driftsutgiftene (inkludert årlege renter og avdrag) til langt meir enn 100 kr. pr. kvm per år. KS konkluderer i sin rettleiar med at eit godt løpande vedlikehald er lønsamt. 31 Fleire kommunar har også valt å leggje Holte Byggsafe sin FDV-nøkkel for vedlikehaldskostnader til grunn. For 2012 er FDV-nøkkelen frå Holte Byggsafe for årlege kostnader til planlagt vedlikehald for barneskular følgjande: 71,91 kr per kvm (lågt nivå), 106,71 kr. per kvm (middels nivå) og 168,41 kr per kvm (høgt nivå) Folkehelseloven med forskrifter Kapittel 3 i folkehelseloven omhandlar miljøretta helsevern. Av 8 går det fram at «miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer.» Forskrift om miljørettet helsevern har som føremål å fremme folkehelse og medverke til gode miljømessige forhold, samt å sikre befolkninga mot faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på helsa. Det overordna kravet i forskrift om miljørettet helsevern går fram av 7: «Virksomheter og eiendommer skal planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe. Med helsemessig ulempe menes forhold som etter en helsefaglig vurdering kan påvirke helsen negativt og som ikke er helt uvesentlig.» Av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. går det fram kva krav som gjeld spesielt for innemiljøet i skular og barnehagar, og etter 25 i forskrifta har kommunen ansvar for å føre tilsyn med at krava i forskrifta blir etterlevd. Av 7 i forskrifta går det fram at: «Virksomheter som omfattes av forskriften, skal være helsemessig tilfredsstillende. Virksomhetene skal planlegges, bygges, tilrettelegges og drives slik at forskriftens bestemmelser om trivsels-, helse-, hygiene- og sikkerhetsmessige forhold oppfylles på en allment akseptert måte.» 28 St.prp. nr. 61 ( ) 29 Meld. St. 28 ( ): «Gode bygg for eit betre samfunn». 30 KS Veileder 2009: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - En veileder for folkevalgte og rådmenn», s KS Veileder 2009: «Bedre eiendomsforvaltning og vedlikehold - En veileder for folkevalgte og rådmenn», s Holte Byggsafe FDV-nøkkelen s Side30

31 Vidare går følgjande fram av 19 i forskrifta: «Virksomheten skal ha tilfredsstillende inneklima, herunder luftkvalitet. Temperaturregulering og ventilasjon skal være tilpasset bruksområdet og årstidsvariasjoner.( )» Av 23 går følgjande fram om sanitære anlegg: «Virksomheten skal ha et tilstrekkelig antall tilgjengelige toaletter og vasker. Sanitære anlegg skal ha hygienisk tilfredsstillende utforming, kapasitet og standard.» I forskrift om miljøretta helsevern i skular og barnehagar 6 blir det mellom anna stilt krav om at «virksomheter som omfattes av forskriften ( ) skal være godkjent av kommunen. ( ).» For verksemder som allereie var i drift då forskrifta trådde i kraft, blei det sett ein frist til for å få ny godkjenning. I eit rundskriv frå Helse- og omsorgsdepartementet 33 gir departementet ei presisering av godkjenningsordninga for skular og barnehagar etter regelverket for miljøretta helsevern. Det blir peika på at godkjenningsordninga skal vere eit sentralt verkemiddel for å sikre barna sitt arbeidsmiljø, og det går mellom anna fram at «Departementet mener praksisen med å gi midlertidig godkjenning eller godkjenning på vilkår ikke er i tråd med lov og forskrift.» I rundskrivet går det vidare fram at alle krav i forskrifta skal vere innfridd ved godkjenning, med mindre kommunen nyttar moglegheita etter 26 i forskrifta til å gi dispensasjon, noko som berre skal gjerast i særskilde høve, og som skal praktiserast strengt. Vidare står følgjande i rundskrivet: «Dersom en skole eller barnehage ikke oppfyller kravene i forskriften, og det ikke er aktuelt å dispensere, skal kommunen ikke godkjenne virksomheten. En godkjenning av virksomheter som ikke oppfyller kravene i forskrift, vil gi et uriktig bilde av status for miljøforholdene i skoler og barnehager.» I rundskrivet blir det også peika på eit forsterka krav til internkontroll med tilsynsoppgåvene innan miljøretta helsevern, mellom anna går følgjande fram: «Viktige elementer i internkontrollen for kommunens tilsynsoppgave vil være å kunne dokumentere hvem som har ansvar for å følge opp tilsyn med virksomheter etter miljørettet helsevernregelverket, og at disse er gitt nødvendige forutsetninger for å kunne utføre denne oppgaven, herunder kapasitet og kompetanse. Det er her særlig viktig å sikre at det kommunale tilsynsorganet er tilstrekkelig uavhengig i forhold til de kommunale virksomhetene som det føres tilsyn med. ( ) Videre skal kommunen, som en del av internkontrollen, dokumentere at den har tilstrekkelig styring med tilsynsaktiviteten, slik som oversikt over virksomheter som kommunen skal føre tilsyn med (herunder godkjenningsstatus), tilsynsplan og system for etterlevelse av tilsynsplanen.» 3.7 Arbeidsmiljøloven Arbeidsmiljøloven gjeld for verksemder som sysselset arbeidstakarar. Kapittel 4 omtalar krav til arbeidsmiljøet, og av 4-1 går det mellom anna fram at arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. ( ). Vidare går følgjande fram av 4-4: «(1) Fysiske arbeidsmiljøfaktorer som bygnings- og utstyrsmessige forhold, inneklima, 33 Helse- og omsorgsdepartementet: Om godkjenning av barnehager og skoler etter regelverket for miljørettet helsevern. Rundskriv I Side31

32 lysforhold, støy, stråling o.l. skal være fullt forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes helse, miljø, sikkerhet og velferd.» 3.8 Opplæringslova Opplæringslova kapittel 9a fungerer som barnas arbeidsmiljølov. Paragrafen trådde i kraft 1. april 2003, og av 9 a-2 går følgjande fram: «Skolane skal planleggjast, byggjast, tilretteleggjast og drivast slik at det blir teke omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane. Det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med dei faglege normene som fagmyndigheitene til kvar tid anbefaler. Dersom enkelte miljøtilhøve avvik frå desse normene, må skolen kunne dokumentere at miljøet likevel har tilfredsstillande verknad for helsa, trivselen og læringa til elevane. Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemmingar. Dersom ein elev eller forelder, eller eit av råda eller utvala ved skolen der desse er representerte, ber om tiltak for å rette på fysiske miljøtilhøve, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.» Utdanningsdirektoratet har utforma ein brosjyre som omtalar elevane sitt skulemiljø, og då i hovudsak innhaldet i og iverksettinga av 9 a 34. Av brosjyren går følgjande fram: «Siden alle elever har rett til et godt fysisk miljø, må lysforholdene i undervisningsrommene og gangene være gode. Det må ikke være for mye støy. Det må ikke være for varmt eller kaldt innendørs. Lokalene der elevene oppholder seg, skal være rene og hygieniske. Luften skal være frisk og god å puste i og ikke inneholde skadelige stoffer eller gasser. WC og andre sanitærrom skal ha god standard og hygiene. Både ute- og inneforholdene skal være trivelige og slik utformet at risikoen for at elevene skal skade seg, er liten.» I forarbeida til opplæringslova, ot.prp.nr.72 ( ), er det gjort nærmare greie for kva som ligg i kravet om at miljøet skal ha ein tilfredsstillande verknad. Her går det mellom anna fram at spørsmålet om i kva grad situasjonen/tilstanden er tilfredsstillande, må bli vurdert i kvart einskild tilfelle, og at ein må nytte fagleg skjøn. Det som er avgjerande er kva verknad til dømes inneklimaet har, eller kan antakast å ha, på helsa, trivselen og læringa til elevane. Vidare står det at grunnkravet bør knytast til verknaden av miljøet på den enkelte elev, snarare enn å knyte det direkte til miljøet 35. Vidare går følgjande fram av merknadene til 9a-1: «At verknaden skal vere tilfredsstillande, vil seie at skolemiljøet ikkje skal forårsake eller forsterke helseplager eller mistrivsel, eller øydeleggje, hindre eller forstyrre læringa. Kravet gjeld både det fysiske og det psykososiale miljøet. Kravet gjeld uavhengig av skolen si økonomiske stilling. Det kan ikkje dispenserast frå føresegna.» 34 Utdanningsdirektoratet: Elevenes skolemiljø. Kapittel 9a i opplæringsloven. 35 Ot.prp.nr.72 ( ), punkt om Det fysiske miljøet. 20 Side32

33 Av odelstingsproposisjonen går det fram at føre vâr prinsippet inneber at ein ikkje bør vente til problema oppstår, men vere i forkant 36. I merknadene til 9a-2 er dette nærare forklart: Enkelte elevar vil på grunn av allergiar eller anna overfølsemd reagere raskare på negativ miljøpåverknad enn andre. Forutan at skolemiljøet ikkje vil vere tilfredsstillande for denne gruppa, vil medlemmene fungere som «røykvarslarar» som kan gi indikasjonar på at fleire elevar vil bli plaga på lengre sikt om tilhøva ikkje blir betra. Sjukdom og plager utviklar seg ofte over tid, og det er derfor viktig å ta også mindre plager på alvor. 3.9 Referansenivå for vurdering av tilstand For å skildre tilstanden til eit bygg, er det ein føremon å ha eit eintydig og allment akseptert referansenivå for graderingar av tilstand. I denne forvaltningsrevisjonen nyttar vi difor tilstandsgradene som går fram av Norsk Standard 3424, Tilstandsanalyse for byggverk. Innhold og gjennomføring. 37 I NS 3424 blir fire graderingar for vurdering av tilstandsgrad for eit bygg presentert. Desse er presentert i tabellen under. Tabell 1: Kartlegging av tilstand jamfør NS 3424 og Multiconsult 38 Tilstandsgrad Symptom Skildring 0 Ingen symptom 1 Svake symptom 2 Middels kraftige symptom 3 Kraftige symptom Meget god standard utan feil og manglar og berre ubetydelig slit og elde frå nybyggstandard. God, tilfredsstillande standard, der alle lover og forskrifter er ivaretatt. Noko slitasje og elde frå nybyggstandard. Eit visst omfang av feil og manglar som krev teknisk utbetring og/eller avvik frå lover og forskrifter. Omfattande skader, feil og manglar. Mykje slitasje. Betydelig behov for teknisk utbetring. Avvik frå lover og forskrifter. Det finst anbefalte verdiar og tilstandsgrader gitt av ulike fagmynde også for inneklimaet til dømes normer for CO 2 -innhald i lufta, anbefalt støynivå, anbefalte innetemperaturar og normer for belysning til dømes i klasserom. Det har ikkje vore nytta måleinstrument i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, og revisjonen vil difor ikkje gå nærare inn på detaljane i desse anbefalingane Internkontroll Av kommuneloven 23 andre ledd, går det fram at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Norges byggforskningsinstitutt viser til at kommunane plikter å gjennomføre dokumentert 36 Ot.prp.nr.72 ( ), punkt om Det fysiske miljøet 37 Heretter omtalt som NS Matrisa er utarbeida av Multiconsult med utgangspunkt i NS Side33

34 egenkontroll av at regelverket blir overholdt. En god forvalter av skolebygg ( ) har ( ) et system for kartlegging, rapportering og retting av avvik i forhold til de offentlige kravene som stilles. 39 ECON og Multiconsult viser til at regelmessige kontrollar av bygg er viktig, og då spesielt i forhold til bygningsmessige forhold som det ikkje kan forventast at brukarane vil gje tilbakemeldingar om. I tillegg seier ECON og Multiconsult at det bør innhentes systematiske tilbakemeldinger fra brukerne om drifts- og vedlikeholdspersonalets arbeid Kommunale vedtak knytt til vedlikehald av bygningsmassen Vedtekter Stord kommunale eigedom KF Ansvaret for å ivareta eigaransvaret for Stord kommune sine eigedomar er lagt til Stord kommunale eigedom KF. Av 3 i føretaket sine vedtekter går føremål og oppgåver fram: «Føretaket skal ivareta eigaransvaret for Stord kommune sine eigedomar og bygg og sikra at dei verdiar som er nedlagt vert ivaretekne. Dette inneber ansvar for utvikling, forvaltning, drift og vedlikehald av eigedomane og anlegga, og for kjøp og sal av eigedomar. Føretaket skal ha som mål å uvikla ein kostnadseffektiv og serviceretta organisasjon i forhold til selskapet sine oppgåver. Føretaket sine oppgåver er å utøva forvaltning, utvikling, utbygging og effektiv drift av kommunen sine bygg og eigedomar med unntak av - kommunaltekniske anlegg til bruk innan vatn og avløp - areal og bygg som vert disponert av Stord hamn - eigedomar som vert forvalta av burettslag dersom ikkje anna er bestemt Føretaket kan tilleggjast andre oppgåver etter vedtak i Stord kommunestyre, og kan på forretningsmessig basis utføra relaterterte tenester for andre når dette ikkje er til hinder for føretaket sine primære oppgåver.»41 Av 4, punkt 1 går det fram at Stord kommunestyre skal godkjenne føretaket sin økonomiplan, budsjett, leigesatsar og rekneskap. Føretaket skal ha eit styre på fem medlemar, der fire av desse er vald av kommunestyret og eit medlem blir valt av og blant dei tilsette i føretaket ( 5, punkt 1). Av 6 går styret si mynde fram: 1. «Styret har mynde til å treffe avgjerd i alle saker som gjeld føretaket og drifta. 2. Styret har ansvar for at verksemda si drift er i samsvar med føretaket sitt føremål, vedtekter og andre vedtak og retningsliner fastsett av kommunestyret. 3. Styret tilset dagleg leiar. I samband med at verksemda vert skilt ut til føretak kan kommunestyret vedta ei anna ordning.» 42 Av 7 går det fram at styret skal utarbeide ein årleg plan for arbeidet, med vekt på mål, strategi og gjennomføring, og at planen skal godkjennast av kommunestyret. Det går vidare fram at styret sitt arbeid med budsjett, målstyringsdokument og rapportering skal samordnast med Stord kommune sine årshjulsaktivitetar. 39 Norges byggforskningsinstitutt, 2004: ECON og Multiconsult, 2002: Vedtekter for Stord kommunale eigedom. Vedtekten av Stord kommunestyre , sak 36/ Vedtekter for Stord kommunale eigedom. Vedtekten av Stord kommunestyre , sak 36/ Side34

35 Skulebruksplan Kommunestyret i Stord kommune vedtok ny skulebruksplan for kommunen for perioden Skulebruksplanen skisserer ei rekkje mål og prinsipp for det fysiske miljøet i skulebygg, t.d. prinsipp for skulane sitt inneområde, skulane sitt uteområde og inneområdet for dei tilsette. Innhaldet i planen vil bli nærare omtalt under punkt Side35

36 4. Data 4.1 Om Stord kommune sine skulebygg Det er ti grunnskular i Stord kommune, sju barneskular og tre ungdomsskular. Dei fleste skulane består av fleire bygningar, og byggeår for skulebygningane som er i bruk varierer frå Dei nyaste skulane i kommunen er Sagvåg barneskule (bygd i 2005) og Nordbygdo ungdomsskule (bygd i 2010). Stord kommune har til saman grunnskulebygg på om lag m 2 (bruttoareal), og alle bygga er eigd av kommunen. 4.2 Organisering og ansvarsdeling Overordna organisering og ansvarsdeling Ansvaret for Stord kommune sine eigedomar og bygg er lagt til Stord kommunale eigedom (SKE) KF. Av føretaket sine vedtekter går det fram at SKE skal sikre at dei verdiar som er lagt ned i eigedomar og bygg blir tatt vare på. Dette inneber ansvar for utvikling, forvaltning, drift og vedlikehald av eigedomar og anlegg, og for kjøp og sal av eigedomar. 43 Det går vidare fram at Stord kommunestyre skal godkjenne føretaket sin økonomiplan, budsjett, leigesatsar og rekneskap. 44 Stord kommunale eigedom KF har ansvar for ytre og indre vedlikehald av kommunale bygningar, og drift og vedlikehald av faste tekniske installasjonar som t.d. heis, varmeanlegg, sanitæranlegg, ventilasjonsanlegg, elektriske installasjonar, brannalarmanlegg, sprinklaranlegg og symjebasseng. 45 SKE har utarbeidd tilnærma identiske leigeavtaler som blir inngått med brukarar av kommunale bygg, representert ved einingsleiarar. Av leigeavtalen går det fram at SKE som utleigar er ansvarleg for ytre og indre vedlikehald av bygningane og tekniske installasjonar. Det blir presisert at omfanget av drift og vedlikehald til ei kvar tid vil vere avhengig av vedtekne budsjettrammer i kommunestyret. Som vedlegg til avtala er det ei detaljert oversikt over korleis ansvaret for gjennomføring av vedlikehaldsoppgåver og kostnader blir fordelt mellom brukar, SKE og eventuelle andre kommunale einingar Organisering av Stord kommunale eigedom KF SKE har til saman 62 tilsette, fordelt på fire tilsette i administrasjonen, to tilsette på prosjekt, 12 tilsette i drifts- og vedlikehaldsavdelinga inkludert avdelingsleiar, tre tilsette i grønt avdeling, éin tilsett som arbeider med forvaltning av kommunale bustader og 40 reinhaldarar inkludert avdelingsleiar. 43 Vedtekter for Stord kommunale eigedom. Vedtekten av Stord kommunestyre , sak 36/ Vedtekter for Stord kommunale eigedom. vedtekten av Stord kommunestyre , sak 36/ Årsmelding for 2012, Stord kommunale eigedom KF. s Leigeavtale mellom einingane og Stord kommunale eigedom KF. Vedlegg 2: ansvarsfordeling vedkomande drift og vedlikehald. 24 Side36

37 Figur 2: Organisering Stord kommunale eigedom KF Drifts- og vedlikehaldsavdelinga Drifts- og vedlikehaldsavdelinga, med 11 driftsoperatørar og ein avdelingsleiar, følgjer opp dagleg drift av bygg, har oppsyn med daglege rutinar og kontrollar, og styrer temperatur og ventilasjon i bygg der dette er mogleg. Driftsoperatørane møter på kontoret om morgonen og får tildelt arbeidsoppgåver av avdelingsleiaren. Nokre av driftsoperatørane har faste oppdrag med å utføre internkontroll ved bygg. Dei resterande driftsoperatørane rykker ut på bygga etter behov og fagutdanning (t.d. elektrikar- eller røyrleggjaroppdrag). Om «vaktmeistertenesta» Frå SKE blir opplyst at driftsoperatørane tidlegare var fast plassert ute ved bygg, men at det blei gjennomført ei sentralisering for om lag ti år tilbake. Det blir kommentert at det er auka kompetansekrav til kva oppgåver driftsoperatørane kan utføre, og at det dermed er føremålstenleg å organisere driftsoperatørane i ein «fagpool». Slik organiseringa er i dag blir driftsoperatørane berre nytta til arbeid der dei har den naudsynte kompetansen. I intervju opplyser tilsette i SKE at føretaket forsøker å utføre arbeid i skuleferiar, dersom dette passar, for å unngå å forstyrre undervisning og liknande. Dette vil til dømes gjelde innvendig maling av klasserom, skifting av vindauge, støyisolering og anna arbeid som elles forstyrrar undervisninga. I spørjeundersøkinga blei rektorane spurt korleis dei opplever at vaktmeistertenesta ved skulen fungerer. Som det går fram av figuren under svarte tre rektorar «ganske bra», to svarte «ganske dårleg» og fire svarte «verken spesielt bra eller dårleg». Figur 3: Korleis fungerer etter di meining vaktmeistertenesta ved skulen? N = 9 (rektorar) Svært bra Ganske bra Verken spesielt bra eller dårleg Ganske dårleg Svært dårleg 25 Side37