Reguleringsmodellen for monopolkontroll av nettfunksjonene i kraftmarkedet

Transkript

1 Reguleringsmodellen for monopolkontroll av nettfunksjonene i kraftmarkedet 1

2 2

3 3 Forord Rapporten fra Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende reguleringsmodellen for monopolkontroll av nettfunksjonene i kraftmarkedet sendes Stortinget som egen sak. Stortinget orienteres om resultatet av undersøkelsen i Dokument nr. 2. Riksrevisjonen, 21. desember For Riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem riksrevisor

4 4

5 5 Innhold Side Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål/problemstillinger Avgrensning Metodisk gjennomføring Revisjonskriterier Effektivisering av nettvirksomheten Effektiviseringsgevinsten skal komme forbrukerne til gode i form av lavere tariffer Hensynet til å sikre kraftforsyningen (leveringssrhet) Hensynet til å utjevne priser til forbruker Faktadel Effektivisering av nettvirksomheten Effektiviseringsgevinsten skal komme forbrukerne til gode i form av lavere tariffer Hensynet til å sikre kraftforsyningen (leveringssrhet) Hensynet til å utjevne priser til forbruker Praktisering av reguleringsmodellen Vurderingsdel Effektivisering av nettvirksomheten Effektiviseringsgevinsten skal komme forbrukerne til gode i form av lavere tariffer Hensynet til å sikre kraftforsyningen (leveringssrhet) Hensynet til å utjevne priser til forbruker Generelle kommentarer Hovedkonklusjon NVEs kommentarer... 22

6 6

7 7 Sammendrag Målsettingen med energiloven av 1990 er blant annet å sikre en effektiv og rimelig kraftoverføring. Formålet med denne undersøkelsen har vært å vurdere om den nåværende reguleringsmodellen for monopolkontroll med nettfunksjonene i kraftmarkedet virker i samsvar med dette. Riksrevisjonen har vurdert om reguleringsmodellen bidrar til å nå målsettingene med loven. Undersøkelsen har i hovedsak vært lagt opp som en gjennomgåelse av den valgte reguleringsmodellen. Dette skyldes at det kun foreligger erfaringsdata fra reguleringsmodellen trådte i kraft i 1997, og at modellen baserer seg på femårige reguleringsperioder. De foreliggende erfaringsdataene utgjør derfor for de fleste formål et for spinkelt grunnlag for konklusjoner. Undersøkelsen viser at reguleringsmodellen, gitt riktig bruk av de virkemidlene den inneholder, vil være et hensiktsmessig verktøy for å oppnå økt effektivitet i nettfunksjonene og lavere og mer like nettariffer for abonnentene. Styrket med planlagte korrektiver fører modellen også til at dette kan skje samtidig som hensynet til leveringssrheten blir ivaretatt. Den endelige vurderingen må gjøres ut fra faktiske resultater etter som NVE og e-verkene tilpasser seg og vinner mer erfaring med bruken av reguleringsmodellen.

8 8 1 Innledning 1.1 BAKGRUNN Energiloven Gjennom energiloven av 29. juni 1990 ble det dannet et grunnlag for en deregulering og en kostnadsmessig effektivisering av hele kraftbransjen. Det skulle legges til rette for en samfunnsmessig mer effektiv tilpasning i forholdet mellom produksjon og forbruk av kraft, og en del av effektiviseringspotensialet i bransjen som til da var utnyttet, skulle tas ut i form av lavere priser til forbrukerne. Prosessen med å deregulere kraftmarkedet tok utgangspunkt i et marked preget av forvaltning, forretning. Ifølge Ot.prp. nr. 43 ( ) Om lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (Energiloven) startet energilovutvalget allerede i 1981 arbeidet med å utarbeide en ny energilov. Siktemålet med loven er i følge proposisjonen å legge «et rettslig grunnlag for en effektivisering av kraftmarkedet og en mer fleksibel bruk av kraft. Lovreglene må legge til rette for at organiseringen innen energiforsyningen sikrer en samfunnsøkonomisk riktig tilpasning i produksjon og forbruk. Lovreglene skal kunne nyttes for å fremme energiøkonomisering» De øvrige målene for kraftforsyningen skulle ligge fast: «Målene er fortsatt å sikre en samfunnsøkonomisk rasjonell utnyttelse av kraftressursene, legge til rette for en sr kraftforsyning og utjevne prisene til forbrukerne». Målene skulle oppnås gjennom en fri priskonkurranse på produksjon og salg av kraft der kunden selv kunne velge produsent/forsyningskilde. Samtidig framgår det av lovforarbeidene at dette er nok, idet forsyningen av elkraft også er avhengig av transport gjennom kraftnettet. I Ot.prp. nr. 43 ( ) heter det: «Det innføres en ny generell konsesjonsordning for omsetning av elektrisk energi for å regulere de deler av kraftforsyningen som er naturlige monopoler og gi myndighetene mulighet for tilsyn med den markedsbaserte kraftomsetningen. Konsesjonsordningen vil omfatte enheter som driver videresalg.» I monopoldelen av bransjen, nettdriften/transporten av strøm, skulle effektivisering og konkurranse e-verkene imellom oppnås ved hjelp av reguleringer. Det er denne reguleringen av monopoldelen som gjennomgås i denne rapporten. Før energiloven var det ingen konkurranse om kraftprisen, og det var noe etablert økonomisk skille mellom produksjon og framføring av kraft til forbruker. Energiverkene (e-verkene) rundt om i landet, ca. 320 midt på 1980-tallet da energilovutvalget avga sin siste innstilling, var ofte vertikalt integrert. Det betyr at de drev både produksjon og transport av elektrisk kraft innenfor rammen av ett og samme regnskap. En av disse to forskjellige virksomhetene kunne derfor subsidiere den andre, og dette var helt lovlig. Videre hadde e-verkene monopol på produksjon og overføring i sitt område, og prissettingen var gjerne lokalpolitisk bestemt. E-verkene var oftest i lokalt kommunalt eller fylkeskommunalt eie. Om kostnadene kunne føres tilbake til spesielle deler av e-verkenes virksomhet, var viktig. Det var heller noen systematisk sammenligning av kostnader e-verkene imellom. Det viktige var at e-verkene overholdt sine leveringsforpliktelser innenfor sine geografiske virksomhetsområder. Gjennom energiloven ville man skape et tydelig skille mellom marked og monopol, det vil si mellom produksjon og nettdrift/transport av strøm, og gjøre bransjen mer effektiv til beste for forbrukere, samfunnsøkonomi og energiøkonomisering. Til tross for høy teknisk standard og god leveringssrhet var det svakheter ved organiseringen av kraftforsyningen før den nye energiloven. Prisene varierte sterkt mellom distrikter og forbrukergrupper. Forbruket var lite fleksibelt selv om produksjonen kunne variere fra år til år. Kraftverk med relativt sett høyere utbyggingskostnader kunne bli bygd ut før e-verk med lavere kostnader. Alle utbyggingskostnader kunne veltes over på forbrukerne gjennom e-verkenes monopol med oppdekningsplikt. Overføringsnettet Kraftnettet er inndelt i tre nivåer. Øverst er sentralnettet som drives av Statnett SF, så følger de regionale nettene som drives av forskjellige nettoperatører, og nederst er de lokale distribusjonsnettene som eies og drives av ca. 200 lokale nettselskaper. Regionalnettene er kunder av sitt overliggende nivå, dvs. sentralnettet, mens distribusjonsnettene er kunder hos regionalnettene. Gjennom punkttariffsystemet får hvert nivå dekket sine overføringskostnader fram til de fysiske punktene der underliggende nivå mottar strømmen. Systemet sikrer at kostnadene for nettdriften overføres nedover i systemet nivå for nivå, for til slutt å bli dekket av abonnenten/forbrukeren som får sin strøm fra det lokale distribusjonsnettet, se figur 1.

9 9 Figur 1 Punkttariffsystemet og de tre nettnivåene Nettene på alle nivåer har monopol på å bringe kraften fram til forbrukerne. Drift av parallelle nett til forbruker har aldri vært noe lønnsomt alternativ. Framføringen av kraft gjennom ledningsnettet betegnes derfor som et naturlig monopol. Overføringskostnadene utgjør om lag % av totalkostnadene i kraftforsyningen, det vil si av den prisen sluttbruker/forbruker må betale for kraft og transport under ett. Av disse overføringskostnadene er grovt regnet 80 % kostnad på investert kapital og 20 % variable driftskostnader. Effektivisering av nettvirksomheten/overføringsfunksjonen, både når det gjelder kapitalutnyttelse og drift, er derfor et vesentlig bidrag til arbeidet med å skape en effektiv og rimelig kraftforsyning. Kort om utviklingen i dereguleringen Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er fagmyndighet og reguleringsmyndighet på kraftsektoren. NVE er underlagt Olje- og energidepartementet. Fram til årsskiftet 1991/92 var statens produksjon og framføring gjennom sentralnettet samlet i forvaltningsbedriften Statkraft (Statkraft ble utskilt fra NVE i 1986). Fra og med 1992 ble disse oppgavene delt på to nye statsforetak (SF), henholdsvis Statkraft SF og Statnett SF. Dette var et ledd i arbeidet med å skille monopoldelen av kraftsektoren (nettdriften) fra konkurransedelen (produksjon og omsetning). Dette skillet ble regnet som en forutsetning for å oppnå et effektivt fungerende kraftmarked der regulering skulle øke effektiviteten i monopoldelen, mens fri konkurranse skulle øke effektiviteten på produksjonssiden. Punkttariffsystemet ble gjort gjeldende på alle nettnivåer fra 1. januar 1993, og fra samme tid ble det innført en avkastningsregulering 1 av all nettdrift. Avkastningsreguleringen var ment som et foreløpig reguleringssystem, da den kun regulerte avkastning på godkjent kapitalgrunnlag og derigjennom nivået på overføringstariffene, men den stimulerte til effektiv drift. I disse årene ble det fra NVEs side blant annet også arbeidet med å utvikle retningslinjer for nettselskapenes regnskapsrapportering, noe som er en forutsetning for dagens regulering av bransjen. Fra og med 1997 ble avkastningsreguleringen avløst av en reguleringsmodell som sporer til effektivisering gjennom inntektsrammer og sammenlignende konkurranse på effektivitet e-verkene imellom. Ifølge denne reguleringen skal NVE beregne en inntektsramme for hvert enkelt e-verk (nettselskap), basert på regnskaper fra tidligere år. De første regnskapene som ble lagt til grunn, var fra 1994 og Inntektsrammens realverdi skal i utgangspunktet ligge fast i fem år, men reduseres årlig med et individuelt effektivitetskrav fastsatt ut fra oppnådde nøkkeltall/«benchmarking» og et generelt effektivitetskrav. NVE benyttet en metode kalt DEA (Data Envelopment Analysis) som grunnlag for sammenlignende effektivitetsanalyser. Metoden tar for seg forholdet mellom ressursbruk og kostnadsdrivere i hvert enkelt e-verk innenfor hele nettvirksomheten. Ressursbruk defineres i innsatsfaktorer, for eksempel arbeidskraft, og kostnadsdrivere defineres i produktaspekter som for eksempel kilowattimer (kwh). Derved skapes det et sammenligningsgrunnlag og et grunnlag for konkurranse på effektivitet e-verkene imellom. NVE blir også i stand til å bedømme hvor stort effektiviseringspotensiale de mindre effektive e-verkene har i forhold til de mest effektive i bransjen. En klar målsetning var at effektivitetsgevinster i nettdriften skulle føre til lavere nettariffer til forbruker. 1 Avkastningsregulering er et regime som tillater bedrifter en begrenset avkastning på investert kapital. Bedriftene får beholde avkastning som overstiger det som er «normalt». Bedriften kan fritt velge teknologi og andre faktorer som inngår i produksjonen. Svakheten ved modellen er at incentivene bare er knyttet til bedriftenes kapitalgrunnlag og til bedriftens effektivitet. Regulators informasjon vil da være tilstrekkelig til å hindre at bedriften utnytter sine kunder (Midttun, Atle: Regulation Beyond Market and Hierarcy: An Excursion into Regulation Theory. Side )

10 FORMÅL/PROBLEMSTILLINGER Formålet med denne undersøkelsen er å klarlegge om det reguleringsregimet og de reguleringstiltakene som er iverksatt av NVE fra og med 1997, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Videre er formålet ved hjelp av de empiriske dataene som foreligger, å klarlegge om reguleringsregimet faktisk gir de effektene som ble forutsatt i forbindelse med at energiloven ble vedtatt. Følgende problemstillinger er vurdert: 1 Kan NVEs reguleringsmodell fremme en effektivisering av nettvirksomheten, og gjør den dette? 2 Kan reguleringsmodellen sikre at effektiviseringsgevinster kommer forbrukerne til gode i form av lavere tariffer, og gjør den dette? 3 Ivaretar reguleringen hensynet til forsynings-/leveringssrhet? 4 Bidrar reguleringsmodellen til å utjevne priser til forbruker? 1.3 AVGRENSNING Undersøkelsen er avgrenset til å gjelde reguleringsmodellen av 1997 fordi det er denne modellen NVE fortsatt benytter i sin regulering av nettvirksomheten. Modellen for styring gjennom inntektsrammer og DEA-metoden for beregning og sammenligning av effektivitet er grunnleggende i NVEs arbeid med å tilrettelegge for effektivisering av e-verkene og derigjennom for reguleringstiltak som skal gi lavere overføringstariffer for forbrukerne. Da modellen baserer seg på femårsperioder og kun de to første årene av første femårsperiode er tilbakelagt, har det vært nødvendig å legge hovedvekten i analysen på det prinsipielle framfor det empiriske.

11 11 2 Metodisk gjennomføring Datainnsamling og utledning av revisjonskriterier og fakta i undersøkelsen har foregått ved dokumentanalyse og spørrelister som er blitt besvart skriftlig av NVE. Riksrevisjonen har også gjennomgått deler av den informasjonen som følger av systemets behandling av de enkelte nettselskapene, så som regnskapsinformasjon, tildeling av inntektsrammer og publikasjoner med økonomiske og teknisk/økonomiske nøkkeltall fra driften, både enkeltvis for nettselskapene og akkumulert for nettvirksomheten. Dokumentene som er blitt vurdert, er de mest sentrale stortingsproposisjonene og tilhørende innstillinger, dvs de som omhandler energiloven (Ot.prp. nr. 43 [ ] og Innst. O. nr. 67 [ ]), samt de årlige budsjettproposisjonene. Dernest ble tildelingsbrevene og NVEs årsrapporter og retningslinjer for den nye reguleringsmodellen fra NVE til e-verkene gjennomgått, samt andre publikasjoner fra NVE som omhandler monopolkontrollen. I dokumentanalysen ble forutsetningene i stortingsdokumentene vurdert opp mot faktiske forhold, slik disse er beskrevet i rapporter og publikasjoner fra NVE. Faktiske avvik mellom revisjonskriteriene og NVEs monopolkontroll ble gjennom dette søkt identifisert. Dette arbeidet dannet grunnlaget for utarbeidelsen av spørsmålslister til NVE. Formålet med spørsmålslistene var å klargjøre forhold som dokumentanalysen ga klart svar på. Spørsmålene ble benyttet for å bekrefte/avkrefte forståelsen av gjennomgåtte dokumenter, og å bekrefte/ avkrefte indikasjoner på avvik som dokumentanalysen sannsynliggjorde. Spørsmålslistene ble utformet med åpne svarkategorier for å sikre mest mulig utfyllende svar fra NVE. Økonomiske data, nøkkeltall og reguleringstiltakenes virkemåte gjøres kjent av NVE gjennom egne publikasjoner. Riksrevisjonen har innhentet og gjennomgått publikasjoner fra NVE som vi har funnet relevante for monopolkontrollen, samt veiledninger og retningslinjer for e-verkenes rapportering til NVE og eksempler på rapporter og oversikter utarbeidet av NVE på bakgrunn av e-verkenes rapportering.

12 12 3 Revisjonskriterier Monopolreguleringen tar utgangspunkt i at det er et effektiviseringspotensiale til stede i nettvirksomheten, og at effektivitetsgevinster skal komme forbrukerne til gode i form av reduserte nettariffer. Samtidig skulle e-verkenes eiere få normal avkastning på investert kapital. Hensynet til forsyningssrheten krever at dette skjer uten at det går utover behovet for nødvendig vedlikehold og investeringer. Andre hensyn som skulle ivaretas, var ønsket om utjevning av nivået på tariffene og færre driftsenheter. 3.1 EFFEKTIVISERING AV NETTVIRKSOMHETEN Effektiv drift av nettvirksomheten er et middel til å nå hovedmålsettingene for kraftforsyningen, best mulig kapitalutnyttelse og kostnadseffektivitet. I Ot.prp. nr. 43 ( ) framholdes det som et viktig mål for myndighetene å sikre kostnadseffektiv drift av nettsystemer. I en flertallsmerknad i Innst. O. nr. 67 ( ), heter det at energiloven er ment å legge det rettslige grunnlaget for effektivisering av kraftmarkedet, og at loven skal ivareta hensynet til forbrukernes interesser. I lovforarbeidene beskrives behovet for å skape effektiviseringspress gjennom regulering, og det er gitt nærmere retningslinjer for den reguleringsmessige framgangsmåten for å skape effektiv overføring. Prinsippet er blant annet å skape konkurranse om effektivitet e-verkene imellom gjennom sammenligning. Ifølge Ot.prp. nr. 43 ( ) bør NVE, som et ledd i å utøve et effektivt tilsyn, foreta løpende sammenstillinger og analyser av fordelingsselskapenes økonomiske effektivitet. En sammenligning av fordelingsverkenes kostnader korrigert for forskjeller i geografiske forhold og abonnentstruktur vil, ifølge proposisjonen, vise om kostnadseffektiviteten er svært forskjellig. Slike analyser skal stimulere til økt konkurranse om kostnadseffektiv drift mellom verkene. Videre heter det at offentlig oppmerksomhet rettet mot fordelingsverkenes adferd vil skape ytterligere incitamenter til kostnadseffektiv drift. 3.2 EFFEKTIVISERINGSGEVINSTEN SKAL KOMME FORBRUKERNE TIL GODE I FORM AV LAVERE TARIFFER Stortinget har forutsatt at effektivisering skal komme kundene til gode i form av lavere nettariffer. Det er gitt føringer vedrørende monopolistenes/netteiernes avkastning fra virksomhetene, slik at effektiviseringen i for stor grad blir igjen i e-verkene i form av høyere overskudd. Kostnadsreduksjoner som følge av effektivisering skal deles mellom monopolist/netteier og forbruker. Ifølge Ot.prp. nr. 43 ( ) skal naturlige monopoler drives non-profit etter normal avkastning på investert kapital. Monopolkontrollen vil, ifølge proposisjonen, være det sentrale instrumentet for å oppnå dette. En sammenligning av kostnadsstrukturen i ulike verk, hvor det korrigeres for forskjeller i geografiske forhold og forbruksstruktur vil, ifølge proposisjonen, avdekke både urimelig prissetting og gi grunnlag for konkurranse mellom enhetene for å stimulere til lavest mulige priser til forbrukerne på overførings- og fordelingstjenester. 3.3 HENSYNET TIL Å SIKRE KRAFTFORSYNINGEN (LEVERINGSSIKKERHET) Kravet om kostnadseffektiv overføring av kraft vil kunne komme i konflikt med målsettingen om forsyningssrhet. Det er derfor forutsatt at kravet til effektivitet skal gå ut over behovet for vedlikehold og nødvendige fornyelser. Om dette heter det i en flertallsmerknad i Innst. O. nr. 67 ( ) at selskapets tariffer og økonomiske drift bør baseres på prinsippet om normal avkastning som går ut over behovet for vedlikehold og nødvendige fornyelser. 3.4 HENSYNET TIL Å UTJEVNE PRISER TIL FORBRUKER Utjevning av priser til forbruker er et av de grunnleggende målene i kraftforsyningen, jf. Ot.prp. nr. 43 ( ). Det er forutsatt at reguleringen vil bidra til å oppnå dette målet gjennom en bedring av effektiviteten i de svakest drevne energiverkene, og gjennom en sammenslåing av fordelingsverk. Ønsket om færre driftsenheter var framtredende ved behandlingen av energiloven, og det ble i Ot.prp. nr 43 ( ) vist til at lokale og geografiske forutsetninger og verkenes økonomi og drift vil avgjøre hva som er den hensiktsmessige størrelsen. Det er forutsatt at myndighetene/regulator skal motivere for sammenslåinger, og det pekes på at det vil bli en sentral oppgave for NVE å styrke e-verkenes egen interesse i å foreta sammenslutninger. Dette kan, ifølge proposisjonen, bl.a. gjøres ved å publisere sammenligninger av ulike e-verks driftskostnader og anleggskostnader med sikte på å få fram verk som driver effektivt.

13 13 4 Faktadel I publikasjon nr. 14 fra 1997 «Regulering av energiverkenes monopolvirksomhet basert på inntektsrammer» beskriver NVE hvilke tiltak som er etablert for å oppfylle Stortingets forutsetning om at det måtte etableres en effektiv monopolkontroll. NVE beskriver her kort det de kaller et reguleringsregime for nettdriften. Dette består av følgende oppgaver: Utvikling av regelverk Tvistebehandling Kontroll av regnskaper Kontrollbesøk hos e-verk Utvikling av effektivitetstall og nøkkeltall Etablering og oppfølging av inntektsrammer Møter/seminarer med bransjen NVE peker samtidig på at med rundt 200 nettselskaper som skal kontrolleres, er det viktig at reguleringsmodellen og kontrollsystemene fokuserer på prinsipielle og overordnede problemstillinger for bransjen generelt sett. Etter NVEs oppfatning må mer inngående kontrollvirksomhet av det enkelte nettselskap være forbeholdt kontrollbesøk. Om effektiviseringspotensialet i nettdriften hevder NVE at det er grunn til å tro at nettselskapenes monopolsituasjon både før og etter energiloven har medført ineffektivitet og unødvendig høye kostnader og priser ved kraftoverføringen. Det vises til at ulike studier indikerer et potensiale for effektivisering i størrelsesorden %, alt avhengig av det tidsperspektivet som ligger til grunn. På bakgrunn av gjennomgåelsen av innhentet materiale redegjøres det i punkt 4.5 nærmere for hvordan reguleringen rent praktisk blir utøvet. har. De mest effektive e-verkene er de det kan trekkes en linje (effektivitetsfronten) mellom ytterst til venstre og høyest opp på produktaksen, se figur 2. I tillegg til denne effektivitetsberegningen regner NVE ut nøkkeltall på bakgrunn av regnskapene for alle e-verkene og gjør disse tilgjengelige slik at e- verkene kan sammenligne med hverandre på flere regnskapsstørrelser. For å vurdere effektiviteten i sentralnettet/statnett SF blir sammenligning med tilsvarende nett i Sverige benyttet. Effektiviteten i det norske sentralnettet viser seg da å være lavere enn i svensk nett (ca. 76 %). Poenget er å gi de mindre effektive e-verkene incentiver til å komme opp på nivå med de mest effektive. Dette gjøres gjennom systemet med inntektsrammer. NVE fastsetter en årlig inntektsramme for hvert enkelt e-verk basert på e-verkenes regnskapsrapportering. Rammene er gjenstand for en gjennomgåelse hvert femte år mht. selve inntektsnivået. Hvert enkelt e-verks inntektsramme blir belastet med et årlig effektivitetskrav i form av en prosentvis reduksjon av rammen. Effektivitetskravet er delt i en generell del som er felles for hele bransjen, og et individuelt krav avhengig av allerede oppnådd effektivitet i det enkelte e-verk, slik at sistnevnte krav settes høyere jo lavere effektiviteten har vist seg å være. Den initielle inntektsrammen for perioden ble fastsatt med utgangspunkt i regnskapene for Fastsettelsen av inntektsrammen tar blant annet utgangspunkt i hvor mye energi selskapet ifølge tidligere data må antas å komme til å distribuere. Fastsettelsen av inntektsrammene er basert 4.1 EFFEKTIVISERING AV NETTVIRKSOMHETEN Et av NVEs redskaper er DEA-metoden for sammenlignende analyse av kostnadseffektiviteten e- verkene imellom. Effektivitet er da definert som mest mulig distribuert elkraft i forhold til medgåtte kostnader. Gjennom å sammenligne samme sett av innsatsfaktorer/kostnader og tilhørende produktaspekt for samtlige nettselskaper framkommer e-verkenes relative effektivitet. Sammenligning og effektivitetskrav skal da få de minst effektive verkene til å tilstrebe å komme opp på nivå med de mest effektive i bransjen. Modellen tar stilling til om kostnadsnivået som sådan er høyt eller lavt, men fokuserer på hvilken faktisk relativ effektivitet de ulike e-verkene Figur 2 DEA-metoden finner først de effektive e-verkene. Det er de e-verkene som utfører mest eldistribusjon og samtidig benytter minst innsatsfaktorer (Kilde: NVE)

14 14 på revisorgodkjente regnskaper. I tillegg kvalitetssikrer NVE regnskapene før de godkjennes. Nettselskapene har anledning til å komme med merknader til egne data når inntektsrammene fastsettes, og en del korreksjoner har vært foretatt. De to størrelsene inntektsramme og mengden av distribuert kraft, gir da nivået på de tariffene som tillates utfakturert forbrukerne/abonnentene. Viser det seg at mengden av distribuert kraft blir mindre, oppstår det en mindreinntekt for e-verket. Dette tillates tatt igjen gjennom et tilsvarende tillegg i inntektsrammen i de påfølgende år. Distribueres det mer kraft enn det som ligger til grunn for inntektsrammen, går merinntekten tilsvarende til fradrag. Nettselskapene er pålagt å håndtere merinntekt og mindreinntekt slik at saldo over tid går mot null. Rammene oppjusteres årlig for inflasjon og endringer i levert energi, og reduseres i henhold til generelt og individuelt effektivitetskrav. NVE fastsatte det generelle effektivitetskravet til 2 % for 1997, mens det for 1998 ble satt til 1,5 %. Individuelle krav ble første gang tatt i bruk i 1998, og da med 0 til 3 % avhengig av effektivitetsnivå. Inntektsrammemodellen ble iverksatt kun på distribusjonsnettnivå fra og med 1997 og kun med generelt effektivitetskrav, mens måling av effektiviteten muliggjorde at individuelle krav også ble tatt i bruk fra og med Fra og med 1999 skal individuelle krav også omfatte regional- og sentralnettet. Det generelle effektivitetskravet er basert på empiriske undersøkelser av produktivitetsveksten i bransjen og i økonomien som helhet. Bransjen har tidligere vært skjermet for konkurranse, og kravet til effektiv drift i forskriften til energiloven ble operasjonalisert før i 1998 på grunn av manglende metode for analyse av effektiviteten i selskapene. NVE mener derfor det er grunn til å tro at det er et større potensiale for produktivitetsframgang i nettvirksomhetene enn i økonomien for øvrig. Ved inngangen til neste reguleringsperiode vil et nytt generelt effektivitetskrav fastsettes basert på forventet potensiell produktivitetsvekst. NVE foreslo opprinnelig at de individuelle kravene skulle ligge i intervallet 0 til 4 % per år, men reduserte dette til mellom 0 og 3 % etter en høringsrunde. Kravene er basert på et forsiktig anslag på effektiviseringspotensialet i de enkelte selskapene, og tempoet i utviklingen vil etter NVEs oppfatning være større enn de 2,6 % (1,5 % generelt og 1,1 % individuelt) per år som i gjennomsnitt ligger inne i nåværende reguleringsperiode. Tariffene ville i gjennomsnitt økt 2,6 % mer per år uten effektivitetskravene. Fra 2002 vil incentiv-virkningene av reguleringen ifølge NVE kunne føre til en ytterligere reduksjon i tariffene. Grunnen til at NVE endret reguleringsmodellen fra avkastningsregulering til inntektsrammeregulering var å følge opp intensjonene i energiloven om å sikre kostnadseffektiv drift av nettvirksomheten. Avkastningsregulering innebar ingen risiko for netteier ved å overinvestere eller bruke unødig mye ressurser på overføringsoppgaven. Et slikt reguleringsregime gir derfor incentiver til å optimalisere investeringer og drift. Om tidspunktet for innføring av inntektsrammereguleringen opplyser NVE at årsaken til at den ble innført først i 1997, var at årene ble brukt til å samle informasjon om selskapenes kostnadsstruktur, synliggjøre effektivitetspotensialet og utvikle en ny modell basert på denne informasjonen. Ved inntektsrammereguleringen er netteiers tillatte inntekter (i en femårsperiode) uavhengig av netteiers kostnader det enkelt år, og økonomisk rasjonelle netteiere vil redusere kostnadene for å øke avkastningen. Det vil være en risiko for netteier å foreta investeringer som er motivert ut fra bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Kostnadsøkninger som følger av uoptimale beslutninger, skal kunne veltes over på kunden. Avkastningen er dermed avhengig av kostnadseffektiv drift. NVE opplyser at det kan være aktuelt å justere effektivitetskravene i neste reguleringsperiode. Det er i inneværende reguleringsperiode gjort et forsiktig anslag på effektiviteten i nettselskapene. Det ventes at nye data vil føre til at et større effektiviseringspotensiale kan avdekkes. Dette innebærer nødvendigvis at kravet blir skjerpet for alle eller at maksimalsatsen på 3 % blir hevet, men det vil kunne påvises ineffektivitet hos flere selskaper enn det som gjøres i dag. I 2000 og 2001 skal virkningene av reguleringsregimets første periode analyseres for å gi NVE mer informasjon om hvilket nivå kravene bør ligge på. NVE regner med å trenge noen flere års erfaring med denne reguleringsformen for å kunne analysere den faktiske økonomiske utviklingen. Det vil minst ta noen år før en kan vurdere om reguleringer bidrar til at de riktige investeringene blir foretatt, sett i forhold til samfunnsøkonomisk lønnsomhet og leveringssrhet. 4.2 EFFEKTIVISERINGSGEVINSTEN SKAL KOMME FORBRUKERNE TIL GODE I FORM AV LAVERE TARIFFER NVE regulerer hvor stor andel av årets overskudd selskapene får beholde. Dette gjøres ved at selskapene gis en øvre og nedre grense for netteierens avkastning på godkjent bokført kapital. Bokført kapital beregnes etter regler fastsatt av NVE. Prinsippet er at det tas utgangspunkt i anskaffelseskostnader redusert med akkumulerte bedriftsøkonomiske avskrivninger. NVE fastsetter gjennom dette kapitalgrunnlaget og vurderer søknader om endringer. Øvre grense for avkastningen var for 1997 satt til 15,3 %, mens nedre grense var 1,3 %. Gjennomsnittet for bransjen ble i 1997 beregnet til 8,07 %. Flertallet av nettselskapene lå ifølge tall fra NVE i avkastnings-

15 15 Figur 3 Spredning i nettselskapenes avkastning (Kilde: NVE) intervallet 5 11 %, se figur 3. Samtidig definerte NVE «normal avkastning på investert kapital» til å være daværende rente på en mellomlang statsobligasjon 6,3 % pluss en risikopremie på 2 %, dvs. en normalavkastning på 8,3 %, og tillot følgelig et avvik på 7 % i begge retninger. Ifølge St.meld. nr. 29 ( ) Om energipolitn skal avkastningen målt som et gjennomsnitt over femårsperioden fram til og med 2001 ha 2 % som nedre grense og 15 % som øvre grense. Tabell 1 Gjennomsnittlig avkastning i % av godkjent kapitalgrunnlag År Avkastning hele nettsystemet... (Kilde: NVE) tilgj. tilgj. sml.bart 6,4 % 6,5 % 6,7 % 7,7 % 8,07%. Det er innført andre systemer for begrensninger i eieres uttak av utbytte, eller tilsvarende, enn det som følger av annen lovgivning. Imidlertid uttrykkes det fra NVE i retningslinjer for overføringstariffer at uttak av utbytte skal skje «med behørig hensyn til nettvirksomhetens soliditet, effektivitet, prisutvikling og leveringskvalitet i et langsiktig perspektiv». NVE har hjemmel til å regulere selskapenes disponering av årsoverskuddet. Imidlertid kan det bli gitt henstillinger eller tilkjennegitt prinsipielle syn. Ifølge NVE gir inntektsrammereguleringen nettselskapene incentiver til å redusere kostnadene. Innenfor en reguleringsperiode vil en reduksjon av kostnadene isolert sett slå ut i lavere tariffer. Inntektsrammen for alle selskaper reduseres årlig på grunn av den generelle produktivitetsveksten på 1,5 % per år. I tillegg reduseres inntektsrammene individuelt for alle nettselskaper hvor det er påvist lav effektivitet. Ifølge NVE fører disse justeringene direkte til lavere tariffer, men nødvendigvis til lavere kostnader. NVE poengterer at selskaper som effektiviserer nettdriften, vil gi informasjon om hva som er et oppnåelig kostnadsnivå i nettvirksomheten som sådan. Dette vil få betydning for fastsettelsen av inntektsrammene for neste reguleringsperiode på to måter. Inntektsrammene kan settes lavere for alle nettselskaper som har effektivisert i foregående periode, og det vil være mulig å påvise et større effektiviseringspotensiale og dermed en større årlig reduksjon i inntektsrammen for selskaper som er effektive. Ifølge NVE vil tariffene reduseres på grunn av dette. Det blir presisert fra NVE at innenfor inntektsrammereguleringen virker effektivitetskravene inn på tariffene år for år i inneværende reguleringsperiode, mens incentivvirkningen først påvirker tariffene i neste reguleringsperiode. Ifølge NVE medfører dette at en betydelig del av effektiviseringsgevinsten først vil være synlig etter I rapport 22/98 «Erfaringer etter ett år med inn-

16 16 tektsrammeregulering» har NVE sett på utviklingen av sentrale økonomiske størrelser for nettvirksomheten i perioden , basert på data fra økonomisk og teknisk rapportering til NVE. Om erfaringene så langt tolket i lys av empiriske data, spesielt i distribusjonsverkenes regnskapsdata fra 1997 og 1998, uttrykker NVE at utviklingen viser en kostnadsøkning (+11 %) fra 1995 til 1996 og en kostnadsreduksjon ( 11 %) fra 1996 til Mye av variasjonene skyldes, ifølge NVE, nettap, hvor kostnaden er avhengig av varierende kraftpris. Øvrige kostnader har vært relativt stabile, med en viss reduksjon i de kortsiktig påvirkbare størrelsene lønnskostnader ( 7 %) og andre driftskostnader ( 16 %) fra 1996 til For nettvirksomheten totalt har det vært en reduksjon i antall årsverk i hele perioden ( 13 %). Det opplyses at investeringsnivået har vært stabilt, og det har vært en svak økning i gjennomsnittlig nettkapital (+4 %). 78 % av selskapene oppnådde en avkastning på 5 11 % i Ifølge NVE realiserte enkelte selskaper en betydelig kostnadsreduksjon og oppnådde dermed en høy avkastning. NVE presiserer at det er naturlig å sammenligne med avkastningen fra tidligere år, da avkastningen ble bestemt av andre forutsetninger. NVE ønsker å trekke altfor sterke konklusjoner etter kun to års erfaring og ett års rapportering etter at inntektsrammereguleringen ble innført. NVE påpeker at det likevel kan se ut som om en del e-verk har tatt ut en viss effektiviseringsgevinst i form av økt avkastning, og på denne måten har de vist at det er muligheter for å drive mer kostnadseffektivt. NVE mener dette på sikt vil gi grunnlag for at e-verkene kan opprettholde en rimelig avkastning samtidig som rammen for tillatte tariffinntekter reduseres. Det pekes på at disse kostnadsreduksjonene sannsynligvis ville blitt realisert under det tidligere reguleringsregimet, fordi netteierne hadde gevinstmuligheter ved effektiv drift. Ifølge NVEs statistikk over overføringstariffene (publikasjon nr 08/1997) økte tariffene for næringskunder og husholdningskunder med om lag 5 % fra 1996 til Dette var, ifølge NVE, noe mer enn økningen i det generelle prisnivået som steg med 2,58 % (konsumprisindeksen). NVE påpeker at hvis perioden 1993 til 1997 blir lagt til grunn, viser statistn at tariffene for store næringskunder, mindre næringskunder og husholdninger er redusert med henholdsvis 6, 13 og 10 %. Tabell 2 Nettariffer i øre/kwh til husholdninger ved forbruk på kwh årlig (Hele nettsystemet) Tariffer... (Kilde: NVE) tilgj. tilgj. 19,8 18,1 17,7 17,1 17,9 18,6 Økningen i tariffene fra 1996 til 1997 var uventet, og finner ifølge NVE sin forklaring i følgene forhold: Den maksimale avkastningssatsen i perioden var fastsatt med utgangspunkt i en risikofri rente pluss en risikopremie på 1 %. I overgangen til en regulering med inntektsrammer ble denne risikopremien økt til 2 % for å ta hensyn til en økt risiko for nettvirksomheten. I løpet av 1996 gikk saldo for netto meravkastning 2 ned fra mill. kroner til 296 mill. kroner. Denne reduksjonen innebar en betydelig tilbakeføring av merinntekt eller avsetning for mindreinntekt. Med andre ord var tariffene lavere enn de «normalt» ville være. En «normalisering» av tariffene i 1997 innebar en økning av tariffene. 2 Netto sum av mer- og mindreinntekt, i dette tilfellet en netto merinntekt som skal tilbakeføres abonnentene gjennom reduserte tariffer. 4.3 HENSYNET TIL Å SIKRE KRAFTFORSYNINGEN (LEVERINGSSIKKERHET) Reguleringsmodellens vektlegging av kostnadsreduksjoner, kan ifølge NVE påvirke nivået på investeringer og vedlikehold av nettet. Dersom behovet for investeringer og vedlikehold blir fulgt opp, øker sjansen for avbrudd i leveringen av strøm. Det innebærer sviktende leveringssrhet. For å motvirke en slik mulig utvikling arbeider NVE med å utforme en incentivordning som skal sikre at leveringskvaliteten opprettholdes på et tilfredsstillende nivå. NVE opplyser at det tas sikte på å innføre en ordning der avbrudd i strømleveransen medfører redusert inntektsramme for nettselskapene på bakgrunn av antall kwh -levert energi og gjennomsnittlig kostnad ved avbrudd for sluttbrukere. Avbrudd omfatter både planlagte utkoblinger og driftsforstyrrelser. Ifølge NVE vil en slik ordning gi nettselskapene incentiver til å tilby en mest mulig optimal, dvs. kundetilpasset leveringskvalitet.

17 Tabell 3 Oversikt over utviklingen i samlede tall for bransjen. Tall i mill. kroner for 214 sammenlignbare nettselskaper, Statnett inkludert År Drift og vedlikehold hele nettsystemet... Investeringer hele nettsystemet... (Kilde: NVE) tilgj. tilgj. tilgj. tilgj. sml.bart sml.bart tilgj. tilgj. 17 NVE hadde opprinnelig tatt sikte på å innføre en kompensasjonsordning for -levert energi fra 1. januar 1999, men dette ble utsatt. Utsettelsen skyldtes blant annet at det var helt avklart hvordan inntektsrammene skulle justeres for å gjøre ordningen gjennomførbar, og at NVE ønsket å sikre at datagrunnlaget som ordningen skulle baseres på var tilfredsstillende. NVE arbeider videre med disse problemstillingene og opplyser at det tas sikte på å innføre en ordning fra 1. januar Ordningen vil få navnet «Kvalitetsjustering av inntektsrammen ved -levert energi» for å understreke at det dreier seg om kompensasjon i betydningen erstatning. 4.4 HENSYNET TIL Å UTJEVNE PRISER TIL FORBRUKER En utjevning av nettariffene til forbrukerne kan skje ved å slå sammen e-verk med ulik kostnadsstruktur grunnet forskjeller i økonomiske, geografiske og demografiske forhold. Målet med dette er å redusere forskjeller og oppnå mer like nettkostnader/nettariffer i det området der sammenslåing har funnet sted, og etterhvert også på landsbasis, samt å realisere effektivitetsgevinster gjennom stordriftsfordeler. Se figur 4 under. NVE har understreket at strukturendringer må ta utgangspunkt i frivillige forhandlinger mellom e- verkene og være basert på at partene ser muligheter for mer rasjonell organisering. Videre pekes det på at det er lokale geografiske og økonomiske forutsetninger som må være avgjørende for den optimale størrelsen på fordelingsverkene. Ifølge NVE virker reguleringsregimet positivt på strukturendringer ved at e-verk som kan drive mer kostnadseffektivt etter en sammenslåing, får beholde effektiviseringsgevinsten i en viss tid. Dette skjer ved at NVE ved sammenslåingen regulerer den nye enhetens inntektsramme i forhold til summen av de fusjonerte e-verkenes inntektsrammer. Dette gjøres slik at den nye enheten selv beholder en andel av overskuddet ved stordriftsfordelene. E-verk som bruker mye ressurser på overføringsoppgaven, gis med dette incentiver til å søke samarbeids- og effektiviseringstiltak ved at de får et effektivitetskrav som er tilpasset det forventede potensialet for kostnadsreduksjoner. Tempoet i restruktureringen av bransjen fra 1991 til 1998 er, ifølge NVE, dokumentert i rapport 21/98 «Omsetningskonsesjonærer: organisering og organisasjonsendringer». Rapporten viser en utvikling mot konserndannelser hvor de forskjellige virksomhetsområdene skilles i separate datterselskaper. Ifølge Figur 4 Spredning av overføringstariffer u/mva husholdninger per (Kilde: NVE)

18 18 NVE har det vært en økende grad av fusjoner og oppkjøp de siste årene, spesielt etablering av større enheter for omsetningsvirksomhet. I tillegg har mange e-verk skiftet selskapsform til aksjeselskap. NVE opplyser at de etter at ovennevnte rapport ble laget høsten 1998, mottok en mengde søknader (ca. 60) i forbindelse med omorganiseringer. Dette skyldes, ifølge NVE, først og fremst at ordningen med refusjon av dokumentavgift ved hensiktsmessige omorganiseringer forsvinner i NVE peker på at det i den senere tid er registrert at enkelte nettselskap i større konsern er svært aktive innen oppkjøp av distribusjonsnett innenfor sine respektive fylker. NVE bekrefter at en slik horisontal integrering av distribusjonsnett er en utvikling i tråd med intensjonen om prisutjevning. NVE har videre presisert at det er foretatt noen systematisk undersøkelse av om inntektsrammereguleringen har hatt avgjørende betydning for omorganiseringene. Ifølge NVE er endring av selskapsform som regel begrunnet med behovet for tilpasning til aksjeselskapsloven istedenfor kommuneloven. Konserndannelser er ofte begrunnet med ønske om klarere styring av det enkelte virksomhetsområdet samt å skille ut den risikofylte omsetningsvirksomheten. Fusjoner og oppkjøp er mer direkte begrunnet i forventninger om stordriftsfordeler. Det opplyses videre at det vil være naturlig å følge opp dette når regnskapstall for flere år foreligger, for blant annet å analysere om de fusjonerte selskapene virkelig har klart å redusere kostnadene. 4.5 PRAKTISERING AV REGULERINGSMODELLEN Reguleringen praktiseres som en årlig rutine. Grunnlagsdokumentene er de årlige regnskapsskjemaene som e-verkene sender inn til NVE. Skjemaene attesteres av hvert enkelt e-verks revisor, og det foreligger egen veiledning for regnskapsrapporteringen og for attestasjonen. Disse er utarbeidet av NVE. Innrapporteringen er datalesbar og danner grunnlaget for den praktiske utøvelsen av reguleringsmodellen. Nøkkeltall/«benchmarking» og effektivitet beregnes maskinelt av NVE, og publiseres bl.a. gjennom NVEs egne sider på Internett. Her publiseres også oversikter over de enkelte e-verks tariffer. Videre beregnes avkastning og mer-/mindreinntekt for rapporteringsåret (justert inntektsramme). Årlig reduksjon av inntektsrammene med et generelt og et individuelt effektivitetskrav, justering for opparbeidet mer-/mindreinntekt, oppdaterte anslag for overførte strømmengder, samt korreksjoner for generell prisutvikling/konsumprisindeks gir ny initiell inntektsramme. Den initielle inntektsrammen for hvert påfølgende år meddeles de enkelte e-verk pr. brev i november. E-verkene kan påklage NVEs avgjørelse til OED. Hvert femte år omberegnes grunnlaget for de initielle inntektsrammene, dvs. at nytt grunnlag basert på erfaringene fra første femårsperiode vil gjelde fra og med regnskapsåret 2002 til og med I forbindelse med nøkkeltall/«benchmarking» har NVE utarbeidet et programverktøy til hjelp for e-verkene slik at de kan utarbeide egne sammenlignende analyser mot relevante tallstørrelser fra andre e-verk. NVE har overfor e-verkene pekt på at slike sammenligninger bør foretas mot e-verk som i utgangspunktet har mest mulig like driftsbetingelser demografisk, geografisk og klimatisk som de en selv har. «Forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og overføringstariffer», datert 11. mars 1999, samler nå regelverk vedrørende reguleringsregimet for monopolkontrollen som tidligere har vært spredd på flere kilder.

19 19 5 Vurderingsdel 5.1 EFFEKTIVISERING AV NETTVIRKSOMHETEN NVE fremmer effektiviseringen av nettvirksomheten gjennom flere metoder som virker samtidig, henholdsvis DEA-metoden, nøkkeltall/«benchmarking» og inntektsrammeregulering. DEA-metoden er en anerkjent metode der en sammenligner relative forhold innenfor en populasjon. Metoden er her tatt i bruk for å sammenligne effektiviteten i fordelingsverkene. Det er tatt utgangspunkt i at monopoler gjerne drives mindre kostnadseffektivt enn konkurranseutsatte virksomheter, noe som sannsynliggjøres for fordelingsverkenes vedkommende gjennom studier NVE har vist til, der det indikeres et effektiviseringspotensiale på mellom 20 og 40 %. DEA-metoden alene sikrer en realisering av dette potensialet, idet metoden kun gir en sammenligning av effektiviteten i de enkelte fordelingsverkene uten at det stilles krav om effektivisering. Imidlertid gir metoden et bilde av effektivitetsforskjellene mellom de mer og de mindre effektive e-verkene, og viser dermed hvilket effektiviseringspotensiale de enkelte e-verk har i forhold til de mest effektive. Metodens måling av relativ effektivitet gir mulighet for innbyrdes konkurranse om effektivitet, og den gir en bakgrunn for å stille effektivitetskrav, men den gir alene grunnlag for noen vurdering av om effektivitetsnivået er tilfredsstillende. Beregning og publisering av nøkkeltall fra alle fordelingsverkenes regnskaper muliggjør bedriftsøkonomiske sammenligninger verkene imellom på et detaljert nivå. Dette kan bidra til å peke på kostnadsområder der effektivitetsforbedringer er mulige. Inntektsrammereguleringen regulerer den årlige inntekten for hvert enkelt fordelingsverk. Den tar utgangspunkt i en gitt årlig inntekt der blant annet hvor mye kraft det enkelte e-verk kan påregnes å distribuere, er lagt til grunn. I kombinasjon med årlige reduksjoner av rammene gjennom prosentvise effektivitetskrav, åpner denne reguleringen for en effektivisering av bransjen. Prinsippet blir da at inntektene fra nettdriften synker, mens det i utgangspunktet skal overføres like mye kraft som før. Inntektsrammene blir oppjustert for generell kostnadsøkning i samfunnet. Hvorvidt denne reguleringen vil gi økt effektivitet med mulighet for lavere overføringstariffer, avhenger av nivået på de effektivitetskrav som blir stilt, og om kravene blir innfridd. Reguleringens prinsipielle virkemåte er slik at effektivitetspotensialer synliggjøres, og detaljerte økonomiske sammenligninger muliggjøres gjennom nøkkeltall. Kostnadseffektiviteten vil over tid øke dersom tilstrekkelig høye effektivitetskrav blir innfridd. 5.2 EFFEKTIVISERINGSGEVINSTEN SKAL KOMME FORBRUKERNE TIL GODE I FORM AV LAVERE TARIFFER Det er en målsetting at kostnadsinnsparingene som følger av økt effektivitet, skal komme abonnentene til gode i form av lavere tariffer. I reguleringsmodellen skjer dette ved at man gjennom å redusere inntektsrammene stiller fordelingsverkene overfor et krav om innsparinger på kostnadssiden. Som et incitament til fortsatt effektivisering skal fordelingsverkene få beholde en del av innsparingene selv i form av overskudd som gir normal avkastning på godkjent bokført kapital. NVE fastsetter inntektsrammene, og derfor er det kostnadssiden e-verkene kan påvirke for å øke sine overskudd. Reguleringen av fordelingsverkenes avkastning springer ut av kravet om at bransjen skal ha en normal avkastning, det vil si en avkastning som tillater e-verkene å utnytte sin monopolsituasjon til å realisere monopolprofitt i form av en høyere avkastning. Som kapitalgrunnlag benyttes anskaffelseskostnad redusert med akkumulerte bedriftsøkonomiske avskrivninger, noe som er en alminnelig anerkjent metode for kapitalfastsettelse. NVE har valgt å definere normal avkastning som gjeldende nivå for renten på en statsobligasjon med mellomlang rentebinding, tillagt en risikopremie på 2 %. Hvor stor andel av overskuddet fordelingsverkene får beholde, begrenses av NVEs fastsatte maksimalsats for avkastningen, samtidig som den fastsatte nedre grensen for avkastning sikrer det enkelte e-verk en minimumsavkastning. Tall fra 1997 og 1998 viser at flertallet av e-verkene og gjennomsnittet for hele nettsystemet ligger nær ved det definerte normalnivået, og at svært få e-verk ligger utenfor det godkjente intervallet mellom maksimal- og minimalsatsene for avkastning. Målsettingen for avkastningen uttrykt som et gjennomsnitt over femårsperioden fram til år 2001 er 2 % som nedre grense og 15 % som øvre. I hvilken grad dette målet vil bli oppnådd, vil tiden måtte vise, men at resultatene fra de to første årene ligger nær dette, tyder på at målet kan oppnås. Hvorvidt en risikopremie på 2 % representerer et riktig avkastningsnivå, kan det herske ulike oppfatninger om. Imidlertid tilsier risikopremien på 2 % og tilknytnin-

20 20 gen for den øvrige delen av normalavkastningen til rentenivået ellers i samfunnet representert ved det nivået som til nå har vært normalt, at det neppe vil bli realisert monopolprofitt. Dersom man i denne situasjonen skulle kunne realisere noe som kan betegnes som monopolprofitt, måtte statsobligasjonsrenten bli meget lav. En slik hypotetisk situasjon kan det korrigeres for ved å redusere risikopremien. Et akseptert avvik fra normalnivået opp til maksimalt 15 % i gjennomsnitt over fem år kan likevel synes høyt. Imidlertid synes utviklingen å gå i retning av mindre intervaller over og under normalen, idet man i 1997 startet opp med en maksimalavkastning på 15,3 % og en nedre grense på 1,3%. Sammenhengen mellom inntektsramme og mengde av overført kraft avgjør hvor mye som kan utfaktureres pr. overført kwh. Gitt samme overførte mengde kraft blir det da mindre å fakturere pr. kwh ved reduksjoner i rammen. Ordningen med mer- og mindreinntekt fanger opp årlige endringer i overført kraftmengde på en måte som hver for seg gir kortvarige utslag i tariffene. Dette skjer ved at mindreinntekt som følge av fall i overført kraftmengde kan tas igjen i form av et tillegg til inntektsrammen i de påfølgende år, mens merinntekt ved økt mengde overført kraft tilsvarende går til fradrag. Isolert sett vil da sammenligning av tariffer der det korrigeres for mer- eller mindreinntekt kunne gi galt inntrykk av den reelle utviklingen i tariffnivået. Denne virkningen øker med økt årlig størrelse i fluktuasjonene i overførte kraftmengder. Tallene for tariffnivået i de to første årene av første femårsperiode, 1997 og 1998, er tilstrekkelige til å konkludere med hensyn til hvordan den reelle utviklingen av tariffnivået vil bli på lengre sikt. Trolig vil fastsettelsen av initielle inntektsrammer over tid komme til å stemme bedre med de faktisk overførte mengdene av kraft, slik at tariffmessige utslag av mer- og mindreinntekt jevner seg ut. Imidlertid innebærer mer- og mindreinntekt noen følger for reguleringens prinsipielt riktige virkemåte utover at det må korrigeres for disse variasjonene for å få det rette bildet av utviklingen i tariffene. 5.3 HENSYNET TIL Å SIKRE KRAFTFORSYNINGEN (LEVERINGSSIKKERHET) Reguleringsmodellen kan motivere til å innfri effektivitetskravene og oppnå overskudd og kortsiktig gevinst på bekostning av behovet for vedlikehold og investeringer. Fordelingsverkene har en leveringsplikt innenfor sine konsesjonsområder som innebærer plikt til å forsyne abonnentene i de enkelte konsesjonsområdene. I tillegg til denne plikten ønsker NVE at e-verkene også skal ha et økonomisk incitament innenfor reguleringsmodellen til å opprettholde forsyningssrheten. Et slikt incitament vil NVE søke å etablere med virkning fra januar 2001 gjennom «Kvalitetsjustering av inntektsrammen ved -levert energi». Incitamentet vurderes som hensiktsmessig i og med at det enkelte e-verk vil måtte tilstrebe å unngå driftsavbrudd for å få redusert sine inntekter. Det gjenstår imidlertid å se hvordan systemets endelige form vil bli, samt å vinne erfaringer med systemet. En form for økonomisk incitament på dette området må imidlertid anses som et nyttig korrektiv til innsparings- og effektiviseringsincentivet. Om kvalitetsjustering av inntektsrammene i praksis vil virke etter hensikten og hvor store reduksjonene i inntektsrammene da må være, vil måtte vises gjennom framtidig erfaring med ordningen. 5.4 HENSYNET TIL Å UTJEVNE PRISER TIL FORBRUKER Økt effektivisering i de svakest drevne fordelingsverkene vil over tid føre til en utjevning av tariffene til abonnentene gjennom et mer likt kostnadsnivå for fordelingsverkene. I tillegg motiverer reguleringsmodellen til sammenslåing av fordelingsverk ved at den sammenslåtte enheten får sin nye inntektsramme fastsatt med utgangspunkt i summen av rammene for de fordelingsverk som slår seg sammen. På denne måten vil den nye enheten i en periode beholde en del av stordriftsfordelene selv. Det er påvist at regionale sammenslåinger har funnet sted med begrunnelse i reguleringsmodellens virkemåte. Imidlertid vil regionale sammenslåinger medføre regionale prisutjevninger. Viser det seg at realisering av stordriftsfordeler er mulig, er reduksjon av kostnadene og regionale utjevninger av tariffnivå sannsynlig over tid. Sammenslåing skal normalt skje på frivillig basis. Reguleringsmodellen kan på sikt, fordi den medfører strammere økonomi i fordelingsverkene, føre til at ønsker og behov for realisering av stordriftsfordeler tiltar. En utjevning av tariffene til abonnentene er en sannsynlig følge av en slik utvikling. 5.5 GENERELLE KOMMENTARER NVEs reguleringsmodell baserer seg på regnskapsdata innhentet fra de regulerte e-verkene selv. Dette innebærer at e-verkene i utgangspunktet innehar mer informasjon om datagrunnlaget og mulighetene til effektivisering enn NVE har. Teoretisk er det da en mulighet for at det enkelte e-verk vil søke å påvirke utfallet av reguleringen for sitt eget vedkommende, for eksempel ved å søke å påvirke fastsettelsen av størrelsen på inntektsrammen og nivået på effektivitetskravene. Imidlertid må muligheten til påvirkning anses å bli begrenset av adgangen til referanser gjennom åpen sammenligning med fordelingsverk innen hele bransjen og på alle nettnivåer. Det kan være en svakhet at man på sentralnettsnivå har begrensede sammenligningsmuligheter fordi Statnett er alene