Almene råd og vejledninger styring og skøn

Transkript

1 Almene råd og vejledninger styring og skøn

2

3 Fredag 22. august kl Sektionsmøde Almene råd og vejledninger styring og skøn (Se siderne i Bind I) Referent: advokat Frode Innjord, Norge Korreferent: jur.dr. Lauri Soikkeli, Finland Debatleder: høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge Høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Velkommen til dette seksjonsmøte, med tema allmenne råd og veiledninger styring og skjønn. Mitt navn er Ingse Stabel og jeg skal være debattleder. I følge innbyderne er bakgrunnen for valget av tema som følger: Lovgivning suppleres ofte med så vel bindende som ubindende forskrifter av almen karakter. På hvilket grunnlag kan offentlige myndigheter utstede almene råd og generelle veiledninger, hvilke rettsvirkninger har de, og hvordan trekkes grensen mellom behovet for styring/rettssikkerhet og fleksibilitet/skjønn? Dette er et aktuelt tema i alle de nordiske land, særlig på bakgrunn av at slike veiledninger i økende grad gjøres tilgjengelige for publikum på nettet og andre steder. Skal de fortsatt anses som rent interne retningslinjer, eller skal de kunne påberopes av publikum som grunnlag for rettigheter? Og skal borgerne kunne påvirke dem gjennom hørings/remissbehandling, som ved formelle lover og forskrifter? Vi er jo forutsetningsvis på et område som er underlagt forvaltningens frie/diskresjonære skjønn. Hva blir i så fall igjen av dette skjønnet? Dagens referent, Frode A. Innjord, er fra Norge, og er født i Han er advokat med møterett for Høyesterett, og er partner i advokatfirma Hjort, og har tidligere arbeidet mange år hos Regjeringsadvokaten. Han er spesialist i blant annet forvaltningsrett, og har utgitt en rekke publikasjoner, blant annet om domstolskontrollen med forvaltningsvedtak. Han får hermed ordet: Advokat Frode Innjord, Norge: Ja takk for det. Jeg har skrevet et innlegg som ligger i boken som dere har fått på side 207 og det jeg har fått beskjed om er at jeg skal presentere det innlegget på 10 minutter, ikke noe særlig mer enn det. Så da må det gå ganske fort, og det skal det gjøre. Temaet det er det vi kan kalle administrativ styring av forvaltningens skjønnsutøvelse. Med administrativ styring så tenker jeg på motsetningen til den styringen som skjer gjennom lovgivning og alminnelige rettsprinsipper. Forvaltningen har i

4 250 Frode Innjord mange tilfeller en frihet til å treffe avgjørelser etter en individuell vurdering i det enkelte tilfellet. I Norge kaller vi det forvaltningens frie skjønn. Det må gjøres innenfor rammene av loven og innenfor rammen av det som følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, altså krav til likebehandling, saklighet osv. Men i tillegg til disse rammene vil det ofte være gitt administrative retningslinjer, og det vil det være behov for fordi hvis forvaltningen skal utøve myndighet bare styrt av lovens rammer, så vil dette for det første kunne bli lite forutsigbart for borgerne. Altså, hensynet til forutsigbarhet tilsier at overordnede myndigheter gir visse føringer og retningslinjer. Det kan videre utvikle seg forskjeller på tvers av geografiske skillelinjer. Altså, der myndigheten er lagt de regionale og lokale organer, så kan de utvikle hver sin praksis uten at det egentlig kanskje er saklig begrunnet i stedlige forskjeller. Og for det tredje så er det jo slik at lokale og regionale organer kanskje kan prioritere andre hensyn enn det de sentrale myndigheter anser som viktig, slik at det er behov for å korrigere kursen for å få fremmet de målsettinger som de sentrale politiske myndighetene er opptatt av. Det var bare litt om behovet for administrativ styring. Hvordan gis det slike retningslinjer?. Retningslinjene kan i prinsippet gis på to forskjellige måter, altså ved ulike styringsinstrumenter. For det første kan de gis som bindende instrukser, det man i Danmark kaller for tjenestebefalinger, og i det ligger jo at de underordnede forvaltningsorganer for forvaltningstjenestemenn er pliktige til å følge dem. De er bindende for forvaltningen, men det er fortsatt interne retningslinjer, de er ikke i utgangspunktet bindende for private. Alternativt kan de gis i form av rådgivende veiledninger. Typisk vil for eksempel sentrale forvaltningsmyndigheter kunne gi veiledninger og anvisninger på hvordan loven skal forstås og hvordan loven skal anvendes, men uten at det strengt tatt er rettslig bindende for de underliggende organer. Denne forskjellen tror jeg har ganske liten betydning. For enten de sentrale myndigheter gir retningslinjer i form av bindende instrukser, eller de gir de i form av rådgivende veiledninger, så er resultatet det samme, slik blir det. Man følger disse retningslinjene og i mange tilfeller så spør man seg ikke engang, tror jeg, om dette egentlig er bindende instrukser eller om det er veiledende uttalelser. I Norge har vi for eksempel en ganske omfattende retningslinjekatalog innenfor skatteretten Lignings-ABC som gis ut av Skattedirektoratet er dette bindende instrukser for Skattedirektoratet om hvordan skatteloven skal tolkes, eller er det veiledninger? Noen kan sikkert svare på det, men virkeligheten er i hvert fall at skatte-abc en, den blir lagt til grunn, og i forvaltningen gjelder den med trinnhøyde over skatteloven - antagelig. Den klassiske problemstillingen innenfor dette tema når vi går til den forvaltningsrettslige litteratur, har vært hvor langt forvaltningen kan gå i retning av å standardisere skjønnet. Altså kan forvaltningen gjennom instrukser og veiledninger oppstille så detaljerte regler for hvordan kompetansen skal benyttes at det i realiteten ikke blir noe spillerom igjen til en konkret skjønnsmessig vurdering? Eller er det slik at retten, altså kompetansen, til å foreta et individuelt skjønn, også innebærer en plikt til å gjøre det? Er man med andre ord nødt til å la det være noe igjen til en individuell

5 Almene råd og vejledninger styring og skøn 251 vurdering i det enkelte tilfellet? Det har vært den klassiske problemstillingen, og det tradisjonelle svaret har også vært at det går en grense for hvor langt man kan standardisere skjønnet. Man kan gi retningslinjer, herunder generelle retningslinjer for hvilke hensyn det kan legges vekt på, hvilket vurderingstema man skal konsentrere seg om, men man kan ikke helt erstatte det individuelle skjønn med faste regler som fullt ut avgjør resultatet i den enkelte sak. Det har vært det alminnelige utgangspunktet. Det er en tolkingspresumpsjon, for vi skjønner jo alle at svaret egentlig i prinsippet beror på en tolkning av vedkommende hjemmelslov. Men uten spesielle holdepunkter så legger vi til grunn at generelle retningslinjer kan man gi, men man kan ikke erstatte skjønnet med faste regler med mindre det er særlige forhold knyttet til den aktuelle loven som gjør at vi må tolke den slik at den åpner for det. Dette er jo en problemstilling som sikkert er spennende for jurister. Å trekke den hårfine grensen mellom hva som er retningslinjer som kan godtas og hva som er regler som ikke kan godtas, og dette er det skrevet mye om. Men min uærbødige påstand er at i praksis så er dette en forholdsvis marginal problemstilling. Det skyldes at for det første at det er en uklar grense mellom regler og retningslinjer. Det som teknisk sett er en retningslinje, kan i praksis utmerket godt fungere som en fast regel og ganske særlig gjelder det hvis domstolene i sin prøvelse stiller små krav til graden av individuelt skjønn. Og det er i hvert fall det vi opplever i Norge, tror jeg, at så lenge det er en flik igjen av individuell vurdering, så godtas det stort sett at man ikke har gått for langt. Det finnes ikke noe eksempel som jeg er kjent med, at Høyesterett i Norge har underkjent et forvaltningsvedtak med den begrunnelse at man har gått for langt i å standardisere skjønnet. Så er det kanskje litt sånn frimodig med tanke på hvor mye energi og krefter som er brukt på denne klassiske problemstillingen, å stille opp den reelle problemstillingen som motsetning. Men nå er det altså slik at for folk flest, så tror jeg nok at muligheten til å få kjent et forvaltningsvedtak ugyldig med den begrunnelse at standardiseringen er gått for langt, det betyr ganske lite. Det man er opptatt av, er hvordan forvaltningen kommer til å bruke kompetansen sin, hvilke hensyn kommer de til å legge vekt på, og hva er det avgjørende vurderingstema? Det er det som er det viktige for folk, og det blir langt på vei avklart, ikke bare i loven og i forskrifter, men også i de administrative retningslinjene. Det som da er poenget, er at forvaltningen ved å utferdige slike retningslinjer, treffer prinsipielle veivalg innenfor lovens ramme. Et eksempel: For noen år siden i Norge så innførte vi i domstolsloven en regel om at dommere ikke kunne ta på seg tilleggsgjøremål, altså sidegjøremål uten godkjennelse fra Domstolsadministrasjonen. Fra lovgivers side så ble det sagt at man ikke ønsket å innføre et generelt forbud mot dette, det man ønsket var en kontroll, det måtte være en godkjenningsordning slik at man fikk vurdere fra sak til sak. Og dette ble lagt til Domstolsadministrasjonen i Norge som skulle håndheve ordningen. Styret i domstolsadministrasjonen fastsatte da en retningslinje som sa at når det gjaldt styreverv og annen deltagelse i næringsvirksomhet, så skulle den store hovedregel være at det ikke skulle tillates. Bare i helt spesielle unntakstilfeller, som det står i

6 252 Frode Innjord retningslinjene, så skal det godtas. Og det betyr at alle dommere som etter det tidspunkt har søkt om godkjennelse av styreverv eller medlemskap i selskapsinterne kontrollorganer, har fått avslag under henvisning til disse retningslinjene. Det er i veldig få tilfeller at vi kan snakke om helt spesielle unntakstilfeller, så i praksis fungerer disse retningslinjene som en fast regel. Men nettopp fordi man hadde denne åpningen helt spesielle unntakstilfeller, så kom Sivilombudsmannen i en sak at her hadde man beholdt en tilstrekkelig flik av individuelt skjønn til at dette ble akseptert. Men det er klart, her traff domstolsadministrasjonen et prinsipielt veivalg av stor betydning for dem det gjaldt. Det er den siden av det. Den andre siden er at retningslinjene blir lagt til grunn i praksis, som sagt, enten de er bindende eller ikke, og at de derfor ofte får avgjørende betydning for utfallet av den enkelte sak. Ddet reiser da to vesentlige spørsmål slik jeg ser det: Det ene er hvilke krav som bør stilles til saksbehandlingen ved utarbeidelse av denne type retningslinjer, og det andre er hva konsekvensene bør være dersom retningslinjene ikke følges. Hvis vi først ser på krav til saksbehandlingen så har jeg løftet opp to problemstillinger. Den ene gjelder hvilke krav som bør stilles til beslutningsprosessen. Det jeg da tenker på, er om skal det være en slags form for offentlig høring og offentlig medvirkning før forvaltningen fastsetter disse retningslinjene, eller skal man kunne sitte på sitt kontor og treffe prinsipielle veivalg om fremtidig bruk av offentlig myndighet, og så sende dette ut uten at noen har fått anledning til å påvirke dem, og deretter følge dem i praksis med den betydning det får. Dette er jo selvfølgelig en måte å stille spørsmålet på som indikerer svaret. Men jeg mener at i dagens samfunn så bør det være et krav at prinsipielle veivalg om fremtidig bruk av offentlig myndighet bør gjøres til gjenstand for en åpen og demokratisk beslutningsprosess. Dette er ikke veivalg og avgjørelser som skal treffes i lukkede rom uten at de det berører, får mulighet til å uttale seg i forkant. Samtidig så ser vi at vi her er inne på et område hvor hvis vi drar dette helt ut, så kan det bli ganske pussige utslag. For mange av disse instruksene eller veiledningene som sendes ut, er jo ikke prinsipielle veivalg. Det kan være interne orienteringer om nye lover som er kommet, for eksempel et tosiders brev om at nå er den og den regelendringen skjedd, og det må legges til grunn i praksis. Denne type intern informasjonsvirksomhet må selvfølgelig forvaltningen kunne drive uten at man skal ha 6 måneders høringsfrist på forhånd! Det som det gjelder, er derfor å finne en balansegang mellom å ta hensyn til forvaltningens behov for uformell intern kommunikasjon, og offentlighetens legitime krav til å kunne være med på å påvirke de prinsipielle veivalgene. Et eksempel som er kommet til helt nylig, den nye planloven i Norge, som ble vedtatt av Stortinget med ennå ikke trådt i kraft. Den inneholder for første gang som jeg har sett i Norge, en regel som sier at administrative retningslinjer skal sendes på høring før de vedtas. Det er de retningslinjene vi i gamle dager kalte rikspolitiske retningslinjer. I den nye loven kalles de statlige planretningslinjer. Teknisk sett, så er dette administrative retningslinjer for de er ikke direkte rettet til borgerne, og i den gamle loven så var det ikke slik at de rikspolitiske retningslinjene skulle på høring. De ble kanskje sendt på høring noen

7 Almene råd og vejledninger styring og skøn 253 ganger, men det var ikke noe formelt krav. Men i den nye loven så er det altså stilt opp som et krav. Statlige planretningslinjer er blitt ansett som så grunnleggende for den fremtidige arealdisponeringen at der skal offentligheten få være med på å uttale seg. Det er et eksempel på at man har sett behovet for dette. Men det er et enestående eksempel, i hvert fall i Norge så langt. Det andre spørsmålet som jeg har reist, er hvilke krav vi skal stille til kunngjøring og tilgjengelighet. I gamle dager, det vil si før internett, var det jo slik at man måtte be om å få kopier, og var man heldig så fikk man det før den saken man skulle ha det til, var avgjort. Men det var ikke alltid at man fikk tilgang til det. Det var ganske vanskelig. I dag så er de fleste rundskriv, veiledninger og instrukser tilgjengelig på avgiverorganets hjemmesider. Problemet er bare at vi har ikke noe ordentlig system for å finne frem i dem. Ofte er det retningslinjer som er gitt av departementet, så er det noen som er gitt av det underliggende direktoratet, og så er det kanskje vedkommende regionale eller lokale organ som i tillegg har noen egne retningslinjer. Og de er ikke koblet sammen på noen måte, så da må man inn på alle organer som kan tenkes å ha ment noe om dette, sjekke hjemmesidene, og gå gjennom rundskrivlister som ofte ikke er systematisert på annen måte enn etter dato. Det tar derfor kjempelang tid å finne alle relevante veiledninger og rundskriv på internett. Det er et problem, og spesielt som jeg sier i referatet, hvis noen er så lettsindig at man engasjerer en advokat for å finne frem til dette; da kan kostnadene bli forholdsvis høye. Men dette er, tenker jeg, et teknisk problem som man må kunne løse i I 1958 for 50 år siden så kom forvaltningslovkomiteens innstilling i Norge. Forvaltningslovkomiteen var allerede den gang opptatt av at administrative retningslinjer var så viktige at de burde kunngjøres på en hensiktsmessig måte. Man klarte likevel ikke å gi noen regler om det, fordi man mente at en løsning med ubetinget krav om kunngjøring ville bli så lite praktisk håndterbar og så arbeidskrevende at man ikke kunne pålegge forvaltningen det. I dag er ikke dette lenger noe problem; det er bare spørsmålet hvilke regler skal vi hensiktsmessig utforme slik at folk lett kan få lett over de retningslinjer som gjelder. Den andre hovedproblemstillingen det er konsekvenser ved fravikelse av og nå ser jeg at jeg har brukt så mye tid at jeg skal bare egentlig peke på det: Altså, den tradisjonelle oppfatningen er jo at brudd på eller avvik fra slike interne retningslinjer ikke har noen betydning for vedtakets gyldighet. Så lenge forvaltningen har holdt seg innenfor lovens ramme, så er vedtaket gyldig selv om man har brutt de interne instruksene. Så er det et lite unntak hvis disse instruksene har dannet utgangspunkt for en fast praksis og man fraviker den. Da er det likhetsprinsippet som gjelder, men i seg selv så har brudd på instruksene ingen betydning for gyldigheten. Og her mener jeg vi kan stille spørsmål om det er grunn til å revidere vårt syn på det ut fra at det er en rimelig forventning til forvaltningen at de følger de interne retningslinjer som er oppstilt. Hensynet til forutberegnelighet for borgerne taler for det. Også hensynet til effektivisering av den administrative styring taler for det. Har et overordnet organ gitt en veiledning og et underordnet organ setter seg utover det, så vil det effektivisere den administrative styringen at det får konsekvenser også for gyldigheten. Det

8 254 Frode Innjord som tradisjonelt har vært anført som et motargument er hensynet til loven; man sier at forvaltningen ved interne retningslinjer ikke kan innskrenke den kompetanse som følger av loven, men jeg tror det er et litt for formalistisk innfallsvinkel. For så lenge forvaltningen selv når som helst kan endre retningslinjene med virkninger fremover, så tror jeg ikke problemet i forhold til loven er det store. Det kan reises et spørsmål i forhold til de såkalte uavhengige forvaltningsorganene, men det lar jeg ligge. Så det som jeg da har, for å ta disse fem tesene mine, og de kan vi vel kanskje bare vise slik de står i boken her på slutten av innlegget: Tese 1: Gjennom utferdigelse av generelle retningslinjer for skjønnsutøvelsen foretar forvaltningen prinsipielle veivalg som i praksis vil kunne ha stor og ofte avgjørende betydning for den enkeltes rettsstilling. Dette bør det vel kanskje ikke bli noen veldig diskusjon om, men det kan jo bli det, men det er første tesen. Den andre tesen er kanskje litt mer kontroversiell: Spørsmålet om hvilke krav som bør stilles til forvaltningens saksbehandling ved utarbeidelse av denne type retningslinjer er i praksis viktigere enn den klassiske, med den forholdsvis marginale problemstilling og hvor langt forvaltningen kan gå i retning av å erstatte de individuelle skjønn med faste regler. Det er altså en oppfordring til juriststanden om å skifte fokus i forhold til dette tema. Den tredje tesen er jo dette med en åpen demokratisk beslutningsprosess, altså høring. Jeg trenger ikke å lese det. Den fjerde tesen er at det bør stilles krav om hensiktsmessige regler for å gjøre retningslinjene tilgjengelige på en enkel måte. Den femte tesen er litt mer forsiktig, men det bør tas opp til vurdering om man i større utstrekning enn hittil bør la avvik fra generelle instrukser og veiledninger få betydning for gyldigheten. Og da har jeg overskredet taletiden min. Jeg beklager det, men det var ikke så lett når jeg skulle snakke sent samtidig. Takk. Høysterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Korreferenten, Lauri Soikkeli, er fra Finland, og er født i Han er jur. dr. fra 2003, der han disputerte over emnet Tillitsskydd i beskatningen. Han er skattejurist i firmaet Rettig Capital. Tidligere har han blant annetfungert som professor i skatterett ved handelshøyskolen i Sverige, og forberedt skattesaker for Högsta Förvaltningsdomstolen. Han får hermed ordet: Jur.dr. Lauri Soikkeli, Finland: Allmänt Frode A. Innjord lyfter i sitt referat upp tre huvudfrågor: 1) Myndighets anvisningar (som ord torde anvisningar ha ganska mycket samma menings innehåll som vejledninger) och den fria prövningsrätten 1, 2) Processen vid utfärdande av anvisningar 1 Som ord hänvisar fri prövninsrätt här till myndigheters rätt att pröva saken. Jag har förstått att en viss meningsskiljaktighet kan råda mellan finlandssvenskan och norskan.

9 Almene råd og vejledninger styring og skøn 255 (inkluderar här också sakbehandling, besluts process och offentliggörande, vilka dock i referatet sammanfattats som separata teser) och 3) Bindande verkan av anvisningar. I mitt koreferat behand lar jag frågorna i samma ordning. Korreferatet gäller endast icke-bindande anvisningar i stället för bindande föreskrifter. Det är enligt min uppfattning också referatets utgångspunkt. Myndighetsanvisningar och fri prövningsrätt I de nordiska länderna torde legalitetsprincipen uppfattas ungefär på samma sätt. I allmänhet anses den ha en positiv och negativ sida. Legalitets principens positiva sida förutsätter att myndigheter inte i sina tolkningar går utanför stadgandens grammatikaliska formuleringar. Den negativa sidan för pliktar däremot myndigheter att lyda och verkställa lagar. Speciellt den positiva sidan skapar förutsägbarhet i lagtolkning så länge som stadganden är klara och entydiga. I motsatt fall får myndigheters i princip fria prövningsrätt en stor betydelse vid utstakande av den enskildas rättsposition. Prövningsrätten begränsas dock av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Definitionen av dem varierar visserligen från land till land. Ifall myndigheter anser att likväl anvisningar begränsar prövningsrätten blir också deras betydelse stor för de enskilda. Jag instämmer med referentens syn i att prövningsrätt behövs. Det beror på att för trångt formulerade stadganden aldrig kan tillämpas på förändrade omständigheter eller helt nya fenomen. Prövningsrätten är ett mycket mera flexibelt sätt att reagera på dessa med tanke på ändamålsenliga beslut. Förutom de förvaltningsrättsliga principerna behövs anvisningar för att rama in prövningsrätten. De garanterar enhetliga tolkningar mellan olika myndigheter regionalt, på olika nivåer (varför inte också i olika instanser) och även tidsmässigt. Jag tror att anvisningarna ofta i praktiken upplevs som bindande av myndigheter även om situationen formellt sett var en annan. I detta hänseende torde det inte finnas någon större principiell skillnad mellan olika former av anvisningar, bl.a. allmänna anvisningar, broschyrer, publikationer eller cirkulär. Det torde inte heller vara avgörande vilken myndighet som utfärdat dem. Och då accentueras deras roll som rättskälla också för de enskilda. I Finland har jag inte stött på anvisningar som helt skulle utesluta prövningsrätten och ämnet torde vara föga diskuterat. Vanligtvis lämnar också anvisningar utrymme för tolkning. Om det inte var så kunde en anvisning t.ex. inte tillämpas på en omständighet som uppstått efter utfärdande av anvis ningen, men som väsentligt liknar en omständighet som anvisningen uttryck ligen är avsedd för (samma gäller lagar). Detta vore ett problem för likställdhet eftersom då två i princip likadana omständigheter av två enskilda skulle behandlas olika. I detta fall skulle det väl finnas en bra motivering för en myndighet att förbigå anvisningen även om den kanske kunde göra det också utan några motiveringar ifall det vara frågan om en för myndigheten icke-bindande anvisning. Här måste dock noteras att myndigheter oftast upplever varje anvisning som bindande.

10 256 Frode Innjord Ett annat argument att förbigå en för restriktiv anvisning kunde vara legalitetsprincipen ifall anvisningen faktiskt definierar en rättighet eller en förpliktelse för en enskild. Detta borde endast lagstiftaren kunna göra. Summa summarum. Jag överensstämmer med den rådande uppfattningen i norsk rättsdoktrin enligt vilken anvisningar inte helt och hållet får utesluta den fria prövningsrätten. Då borde myndigheter själva förstå lämna en anvisning obeaktad eller en domstol borde i varje fall kunna göra det. Jag förstod att referenten också kan acceptera doktrinen för denna del men jag är lite osäker på vilken rättslig grund han exakt skulle använda för att förbigå en anvisning. Kanske kan det som argument räcka till att en anvisning för mycket begränsar prövningsrätten. Enligt min åsikt behövs dock mera specifik argumentation för att t.ex. skapa förutsättningar för diskussion om bindande verkan av anvisningar (se kapitel 4). Processen vid utfärdande av anvisningar Under processen vid utfärdande av anvisningar behandlar jag här både sakbehandling, beslutsprocess och offentliggörande av anvisningar. Jag anser att de bildar en helhet även om referenten tagit dem upp som separata punkter. Med sakbehandling menar referenten väl främst hörande av de enskilda före utfärdande av en anvisning, vilket referenten anser vara väldigt viktigt. Det beror på att de enskilda ofta uppfattar anvisningar som bindande för sig själva och myndigheter och då borde de alltid garanteras en möjlighet att kommentera dem. Hörande av de enskilda förverkligas i regel genom att skicka en anvisning på remissrunda, m.a.o. intresseorganisationer som på verkas av anvisningen får då yttra sig om den. Hörande av de enskilda fungerar väl ganska bra i praktiken även om proceduren inte för denna del formaliserats på något vis. De enskilda får åtminstone kommentera de ur sin synvinkel viktigaste anvisningarna och det är väl inte heller meningsfullt att förutsätta en möjlighet att kommentera varje anvisning, åtminstone inte de mest tekniska av dem. Mera problematiska är broschyrer, publikationer och cirkulär som innehåller lagtolkningsrekommenda tioner men som inte skickas ut till remissrunda. Referenten är här på samma linje som jag. Det blir däremot oklart för mig om han förhåller sig positivt till ytterligare formalisering av beslutsprocessen i syfte att göra den mera öppen och demokratisk. Min kommentar här är om en mera formaliserat utfärdande av anvisningar kunde kollidera med demokrati principen. En demokratisk lagstiftningsprocess förknippas vanligt vis med lagar som stadgar om de enskildas rättigheter och förpliktelser. Kunde en demo kratisk/mera formalistisk beslutsprocess på anvisningar störa arbets fördel ningen mellan lagstiftaren och myndigheter? I dag informeras de enskilda effektivt om anvisningar. De enskilda får tillgång till anvisningar via publikationer men särskilt via nätet. Naturligtvis vore det bra om alla former av anvisningar som kan inverka på en enskilds rättsposition på något sätt publicerades. Det kanske inte händer alltid, som referenten också konstaterar. Bindande verkan av anvisningar

11 Almene råd og vejledninger styring og skøn 257 Till slut behandlar referenten den mycket viktiga frågan om anvisningars bindande verkan gentemot de enskilda. Han har redan tidigare sammanfattat att anvisningar i princip inte är bindande eftersom de endast riktar sig till förvaltningen och får inte begränsa prövningsrätten för mycket. Samtidigt medger han att anvisningar eventuellt i vissa situationer borde ha bindande verkan eller att den åtminstone borde undersökas vidare. Jag erkänner mig som anhängare av begränsat bindande verkan för anvis ningar. I denna punkt kan doktrinen också annars i viss mån skilja sig mellan Finland och Norge. I Finland är det möjligt att en anvisning i ett enstaka fall anses som bindande på basen av att en enskild haft tillit till den. Doktrinen har fått namnet tillitsskydd. Det betyder att de enskildas berättigade förväntningar för varaktigheten av anvisningar skyddas. Tillitsskydd förutsätter på allmän nivå att den enskilda i god tro disponerat över sin egendom på basen av en anvis ning då lagen är öppen eller lämnar utrymme för tolkning. Om förutsätt ningarna för tillitsskydd uppfylls skall fallet på basen av anvisningen avgöras till den enskildas fördel. Tillitsskydd baserar sig alltid på in casu bedömning eftersom det visar sig i en lagtolkningssituation som en princip och inte som regel. Det betyder samtidigt att principen om tillitsskydd endast kan tillämpas om den med sin vikt slår ut konkurrerande principer. Vanligtvis ställs principen mot likställdhetsprincipen eftersom den kan betyda en förmån för en enskild på bekostnad av andra. En annan konkurrerande princip är legalitetsprincipen men den hindrar tillämpningen av tillitsprincipen endast i situationer där lagen är helt klar och entydig, vilket sällan är fallet. Jag går inte på detaljerna här. 2 Tillitsskyddet ses i Finland som ett element i den enskildas rättsskydd och det har dessutom förankrats i kravet om god förvaltning. Det har också erkänts som en av de allmänna förvaltningsrättsliga principerna. Det framgår inte av referatet om någon liknande doktrin också finns i Norge. Om det finns skulle det ha varit intressant att höra om det eller om förslag till rättsliga argument som referenten eventuellt har för bindande verkan av anvisningar. Slutsatser Frode A. Inngjords referat utgör enligt mig ett mycket bra underlag för diskussioner. Referentens teser har sammanfattats i slutet av referatet. Det finns säkert inga större meningsskiljaktigheter mellan mig och referenten men vissa saker har jag lyft upp för diskussion. Tes 1: Jag delar samma syn med referenten i att anvisningar inte helt och hållet borde få utesluta den fria prövningsrätten. Samtidigt efterlyser jag mera specifika rättsliga argument för upplyftande av en för restriktiv anvisning för att skapa förutsättningar för diskussion om bindande verkan av anvisningar. 2 Jag har disputerat i ämnet år 2003 med doktorsavhandlingen Luottamuksensuoja verotuksessa WSOY Lakitieto. Avhandlingen inkluderar också en engelsk sammanfattning. Rubriken heter ledigt översatt till svenska Tillitsskydd i beskattningen.

12 258 Frode Innjord Tes 2-4: Jag undrar om en mera demokratisk beslutsprocess på anvisningar kunde bli problematisk med tanke på arbetsfördelningen mellan lagstiftaren och myndigheter. Tes 5: På vilken basis kunde anvisningar vara bindande i Norge (jfr. tillitsskydd i Finland)? Høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Tusen takk for det. Da er tiden kommet for debatt for deltakerne og der er det ikke noe fritt skjønn. Det er strengt regelstyrt. Alle har fått denne veiledningen for debattdeltakere, men vi gjør det også sånn at pga erfaringer med dette møtelokalet så er det ønske om at alle som vil si noe kommer opp til talerstolen og snakker i mikrofonen her med mindre man er forhindret fra å bevege seg, da vil man få en mikrofon delt ut. De som ønsker å tale de gjør tegn med kortet sitt til den unge mannen der, det er Martin. Og leverer da kortet til ham slik at vi får registrert dette deltakernummeret for det skal jo dokumenteres alt som sies her. Så får dere beskjed når dere kommer opp og får da kortet med tilbake når dere er ferdig. Så ikke vær bekymret. Av hensyn til oss andre så bør de som taler også her oppe si sitt navn, hvilket land de kommer fra og sitt arbeidssted. Det er en grense på 10 minutter som jeg sa, fortrinnsvis bør vel innleggene være litt kortere og de er viktig for alle at vi forsøker å snakke tydelig. De som har et forberedt manus må gjerne levere det med det samme til Martin eller til noen av oss. Så da får vi se da, om noen ønsker å nærme seg. Professor Jan Fridthjof Bernt, Norge: For det første vil jeg få komplimentere både kursarrangøren og oppleggs holderne for at vi har fått et svært viktig emne på bordet. For uinnvidde virker det kanskje litt smalt dette med instruksmyndighet og retningslinjer og retnings linjers bindende kraft, men dette er en gammelmodig diskusjon som har fått en høyst nødvendig oppdatering her. Den er gammelmodig på den måten at den fortsatt har vært sterkt forankret i Paul Andersens fremstilling fra mellomkrigsårene av spørsmålet om man kan ha skjønn under regel. Etter det har vi hatt innspill fra Frede Castberg og enkeltsaker som forsåvidt har skapt interessante diskusjoner, men diskusjonen har forblitt ganske gammelmodig fordi at den mye har vært forankret i et ganske uproblematisert bilde av hva forvaltningsskjønn eller forvaltningens frie skjønn er for noe. For å komme videre må vi i tråd med det ko-referenten var inne på, rulle tilbake til lasneringen og diskusjonen av begrepet forvaltningens frie skjønn. Hva er dette egentlig for en rettslig figur? Betegnelsen er i seg selv så misvisende at den burde vært bannlyst hvis vi hadde hatt en juridisk pave, den fører tanken på helt gale retninger. Den gir oss en forestilling om at den enkelte forvaltningstjenestemann eller etterhvert -kvinne sitter og ser på saken og vurderer den fritt og finner ut hva mener jeg er fornuftig og forstandig her. Men det er ikke slik et moderne forvaltningsapparat kan drives; vi har et likhetsprinsipp, og vi har ideer om at administrativ og politisk styring av beslutningsprosesser

13 Almene råd og vejledninger styring og skøn 259 som skal være harmoniserte og konsekvente uttrykk fro en samlet strategi, rettsoppfatning og rimelighetsoppfatning. Det er helt klart at når den enkelte tjenestemann eller kvinne treffer en avgjørelse, er det i kraft av delegert myndighet og delegert myndighet skal utøves i overensstemmelse med slike forutsetninger og med de instrukser og retningslinjer som det delegerende organ har gitt. Det er opp til det delegerende organ om det vil gi noe spillerom for beslutnignstakeren, men det er hele tiden en forutsetning at det i prinsippet skal det være likegyldig for borgeren om det er tjenestemann A eller tjenestemann B som treffer avgjørelsen. Det skal være den samme type avgjørelse. Derfor er retningslinjer i en eller annen form et helt nødvendig ledd i enhver form for ordnet forvaltning. Og det betyr også at det i praksis så å si ikke er noen som utøver fritt skjønn i forvaltningen. Det måtte være de aller øverste styringsorganer på politisk nivå; kommunestyrene på enkelte områder, Regjeringen og statsrådene på enkelte andre. Men dette er da i de fleste sammenhenger ledd i en regelskapende prosess hvor man supplerer eller presiserer forståelsen av regler som er gitt i lovverket eller i forskrifter Dette fører til den observasjon at vi skal være forsiktige med å gå for langt i den retning som referenten da riktignok på en meget forsiktig måte beveget seg inn på, nemlig å prøve å utvikle denne formen for regelstyring til noe som igjen blir en slags forskrift light versjon. Vi har behov for en mer fleksibel regelutvikling ved siden av de formelle lov- og forskriftsvedtakene. Argumentene for at dette bør være offentlig, at denne formen for regel dannelse bør være kontrollerbar, er gode, men samtidig så må vi være klar over at det vi snakker om her nettopp i hvilken utstrekning vi kan opprettholde forvaltningsapparatet som en lærende organisasjon. I det øyeblikk man lager formelle prosesser rundt utforming av retningslinjer med høringsrunder og kunngjøring, har man skapt en situasjon hvor man nettopp får den type rettsusikkerhet som ligger i at man binder beslutnigsprosesen opp i firkantede regler som ikke gir rom for den tilpasning som erfaring i form av nye saker skulle gi rom for. Her er det tale en balansegang mellom på den ene side forutberegnelighet og formell ryddighet, og på den andre rasjnalitet og rimelighet Her må vi holde fast ved er at det vi snakker omm er situasjonen når lov giveren har gitt et regelverk som er ufullstendig i den forstand at det ikke klart definerer rettslig hva som skal være utfallet av enkeltavgjørelser, eller sagt på en annen måte, når Høyesterett har bestemt at en lov skal forstås slik at den ikke uttømmende angir hva vedtaket skal gå ut på, når Høyesterett ikke ønsker å prøve hva vedtaket skal gå ut på, så betyr det at det er andre som skal treffe avgjørelse om kursen og skal kunne justere denne fortløpende. Det er klart at hvis forvaltningen skjærer av store biter av skjønnstemaet ved å mekanisere avgjørelsesprosessene ut fra et begrenset utvalg kritierer, opptrer den illojalt i forhold til den fullmakt den har fått fra lovgiver, man har ikke handlet i over ensstemmelse med lovgivers ønske. Når lovgiver delegerer myndighet i forvaltningen, skjer det med forventninger til hvordan forvaltningen utøver sitt skjønn og at dette skal skje med den

14 260 Frode Innjord gjennomsiktighet og kritiserbarht som vi kan vente i en rettsstat. Men det betyr ikke at ikke forvaltningen skal kunne støpe sin fullmakt om til et presist regelverk som erstatter den runde formulering i loven har brukt. Det er jo da slik som blir sagt her at vi skal tolke den enkelte lov, men må vi kanskje fremfor alt se nøye på spørsmålet om hva slags regulering vi ha øsnker på de enkelte saksområder. Det ligger således i sakens natur at noen typer saker skal kunne baseres på praksis som er ulik lokalt. Jeg tenker da sær lig for eksempel på saker som det gjelder arealutnyttelse i den enkelte kommune. Det er ikke gitt at alle kommuner skal ha den nøyaktig samme dispensasjonspraksis, samme praksis når det gjelder størrelse på tomter, samme type reguleringsplaner. Her har lovgiver bevisst lagt en skjønnsfrihet til den enkelte kommune, som et uavhengig forvaltningsorgan, som samtidig er gjenstand for kontroll gjennom klageordninger oppover i systemet, men med en utrykkelig eller undeforstått forventning om at overprøvingen skal skje med respekt for den enkelte kommunes prioriteringsfrihet. På andre områder, hvor vi snakker om for eksempel grunnleggende velferdsstatlige rettigheter, som rett til å få nødvendig helsehjelp, rett til å få nødvendig økonomisk bistand, ligger det fra lovgivers side en forutsetning om at man i alle fall skal sikre et minimumsnivå av ytelser som skal være ikke gjenstand for politisk skjønn eller politisk valgfrihet, og at alle borgere skal ha et visst minimum av økonomisk og helsemessig sikkerhet uavhengig av hvor de bor i landet. Det betyr at lokale eller sentrale retningslinjer som går på tvers av dette vil være problematiske, ikke fordi at de setter rammer for skjønnet, men fordi de fører til resultater som er i strid med bindende forutsetninger fra lovgivers side. Det vi her står overfor, er en situasjon hvor vurderingstemaet ikke lenger er hvorvidt man har et bundet eller ikke bundet skjønn som kan styres med retningslinjer, problemstillingen er om man binder skjønnet på en forsvarlig og lojal måte i forhold til det som er forutsatt fra lovgivers side. Vi må også hele tiden selvfølgelig legge inn, i tråd med Poul Andersens lære om skjønn under regel, at når det ikke er gitt uttømmende regulering av et avgjørelsen i loven, så forutsetter man at det skal kunne være rom for en konkret vurdering av særlige situasjoner, altså at man kan ikke fullstendig avskjære seg fra å gå inn og foreta vurdering av enkeltsaker hvor det er særlige forhold som kommer inn i bildet som tilsier at man fraviker den generelle normering man har gitt i form av veiledning eller retningslinjer. Et konkret eksempel på dette fra sosialhjelpsområdet:. Økonomisk bistand, bistand til livsopphold, gis i Norge fra kommunene ut fra et svært skjønnsmessig vurdengstema; til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold. Forslag på en mer presis rettslig regulering av hva dette innebærer har ved to korsveier blitt avvist fra lovgivers side, og fra Regjeringens side ble det med må man nærmest kalle høy grad av hykleri protestert mot tanker om at man skulle gi slike lovregler om standarden her, ut fra den betraktning at dette måtte skje på grunnlag av et individuelt skjønn. Problemet er at dette indi vi duelle skjønnet forekommer så å si ikke, fordi at kommunen har laget sine egne retningslinjer som stort sett følges ganske mekanisk rundt i den enkelte kommun.

15 Almene råd og vejledninger styring og skøn 261 At kommunene må standardisere satsene for hvor mye folk skal få i økonomisk bistand og hvor kritisk deres livssituasjon må være for at de skal ha krav på å få økonomisk bistand, er ganske opplagt. Det som blir problematisk er når man da lager systemer som medfører at man så å si ikke er villig til å gå inn og foreta vurderinger om det foreligger konkrete forhold som tilsier at her må det bistand selv om vilkårene i de generelle retningslinjene ikke er oppfylt. Og slik er det i stort omfang i praksis. Det andre som er problematisk med denne lokale regeldannelsen er at kommunene som dominerende hovedregel legger standardnivået på inngangs vilkåret for hjelp og på den bistand som gis, så lavt at det ligger langt under det som lovgiver har proklamert skal være minimumsnivået for forsvarlig leve standard. Dette er en type problemer vi må forholde oss til. Poenget er ikke at retningslinjer er noe suspekt eller at retningslinjer bør løftes opp til å bli en slags lovgivning light. Forslaget om å lage en slags demokratisk prosess i form av et krav om høring omkring alle typer retningslinjer, er jeg nokså kritisk til, jeg tror ikke vi vil være tjent med å stille opp et genrelt krav om denne type formalisert lovgivningsprosess rundt slik forvaltningsvirksomhet. Noen ganger bør det være høringsprosesser, ikke fordi at man trenger det for å ha demokratisk legitimitet, men fordi at det er nødvendig som et ledd i en forsvarlig saksbehandling at man har sørget for at de som har noe å bidra med når det gjelder grunnlaget for vurderingene, kommer til orde. Imidlertid tror jeg det er viktigere at vi som referenten var inne på, får et mye mer systematisk system for å offentliggjøre de retningslinjene som foreligger. Jeg nevner her at i de nye offentlighetsloven som forhåpentligvis, etter en rekke utsettelser, skal tre i kraft i Norge fra årsskiftet, er det jo da tatt inn en bestemmelse hvor man uttrykkelig sier at de alminnelige unntak for innsynsrett i interne saks doku menter, ikke gjelder for generelle retningslinjer for saksbehandlingen til organet. Det er også fastslått rett til innsyn i presedenskort, og la oss ikke glemme presedensene, der det ikke finnes retningslinjer finnes det gjerne presedensarkiv som har ofte like stor styringskraft som formelle retningslinjer. Det er riktignok gjort unntak hvis presedenskortene avdekker såkalte organ interne vurderinger, noe som er litt problematisk. Antagelig bør man gå lenger her og forlange et systematisk publiserings system for både retningslinjer og presedenser. Innsikt i disse er grunnleggende viktig, ikke bare for borgernes rettssikkerhet, men også demokratisk og for valt ningsmessig for å sikre at vi har den styring og helhet i forvaltningen som vi bør ha. Høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Takk. Foreløpig så har det meldt seg deltakere bare fra Finland og Norge så det er mulig at dette er problemer som er spesielle for oss. Neste taler er lagstiftningsråd Sten Palmgren. Vær så god. Lagstiftningsråd Sten Palmgren, Finland: Tack så mycket. Jag heter Sten Palmgren, jag arbetar på lagberednings avdelningen i Helsingfors i Finland. Jag lät mig inspireras av det här temat jag har inget

16 262 Frode Innjord färdigskrivet inlägg och jag tror att ganska mycket av det jag tänkte säga faktiskt sades just för en stund sen, så jag kan fatta mig kort. Först kommer man ju att tänka på Alf Ross som ställde sig frågan; vad är gällande rätt? Och det gäller i synnerhet vägledningar och anvisningar, när man ställer sig frågan om deras bindande verkan. Jag tror att analysen här tidigare, att den bindande verkan ungefär är densamma som när det gäller praxis, alltså den bindande praxisen, så vi kan säga att den gällande rättten i det här fallet faktiskt är just prognosen om hur myndigheten kommer att fatta sitt avgörande i ett kommande fall. Och det är, naturligtvis, ur rättssäkerhets synpunkt en väldigt viktig sak. Det som kanske inte har kommit fram så väldigt mycket i diskussionen hittills, eftersom den har varit på ganska abstrakt nivå, är att frågeställningen är väldigt olika inom olika områden av förvaltningen. Jag tror att skatteområdet är ett område där de här vägledningarna och instruktionerna har en väldigt stor betydelse och där det är väldigt viktigt att myndigheterna faktiskt håller sig till de här rättsreglerna. Det demokratiska problemet, eller den demokratiska frågan här är förstås vem det är som fastställer riktlinjerna? Är det en central myndighet som fastställer dem för hela landet eller är det distrikts- eller lokala myndigheter som fastställer dem för mindre enheter? Detsamma gäller till exempel inom byggnads- och planläggningslagstiftningen, om det är fråga om arealbestämmelser, om det är frågan om bestämmelser om hur nära en strand man får bygga, så är det allt sådant som har stor betydelse för den enskilda. Lagstiftaren är ju egentligen den som borde signalera för förvaltningsmyndigheterna i vilken mån avgörandena fattas utifrån formella instruktioner. Jag är också skeptisk mot att formalisera förfarandet vid att utfärda anvisningar, därför att ju mer man formaliserar den, desto mer blir det fråga om att man skapar en lagstiftning på en lägre nivå, det vill säga att man har en skala med olika lagstiftningar, och därför ställer jag mig mycket skeptiskt till den tanken. Och även om man i det här sammanhanget inte får säga hur man har det i sitt eget land, så vill jag ändå berättaatt vi i Finland har en tendens till att lagstiftningen håller på att bli mera detaljerad. Det är en följd av den nya grundlag vi fick år 2000, och det här är en utveckling som av förståliga skäl är på gott och ont. Tack så mycket. Professor Frederik Zimmer, Norge: Jeg heter Frederik Zimmer og er professor i skatterett i Oslo og det vil også prege mitt innlegg - at jeg har skatterett som fag, altså, ikke at jeg er fra Oslo. Jeg har først en kommentar, mer generelt, til rammen for temaet. Da jeg begynte å lese referatet, så trodde jeg at det egentlig bare omfattet det som vi på norsk kaller for det frie skjønn og ikke rene lovanvendelsesspørsmål. Men referenten nevnte jo Lignings-ABC som et av eksemplene på retningslinjer som forutsettes å være omfattet av temaet, og Lignings-ABC er en bok på over 1400 tettskrevne sider som inneholder veldig lite om fritt skjønn. Det er stort sett lovanvendelsesspørsmål og anvisninger på hvordan lovanvendelses spørs mål bør løses, som behandles der. Så det trekker da en videre ramme for problemstillingen og gjør den etter min mening mer interes sant enn om den bare var begrenset til fritt skjønn. Jeg forstår ko-referenten slik at han

17 Almene råd og vejledninger styring og skøn 263 nærmest trekker denne videre rammen for problem stillingen. Når vi først har nevnt Lignings-ABC så tar jeg gjerne med en kommentar om et spørsmål som referenten nevnte, om dennes bindende karakter. Det står det så vidt jeg husker i Skattedirektoratets fororde, at retningslinjene i ABC en skal legges til grunn med mindre man i det enkelte tilfelle kommer til at det er spesielle gode grunner til å velge en annen løsning. Og det er, synes jeg, en hensiktsmessig retningslinje å gi, fordi man da på den ene side får en rimelig styring med noenlunde enhetlig praksis landet over, men samtidig åpner for at her er det jo tross alt et mangfoldig liv som skal reguleres, og det kan være omstendigheter som gjør at det bør velges en annen løsning. Høyesterett har behandlet Lignings-ABC en som rettskilde, i hvert fall i én sak. Der sier Høyesterett nokså rett frem, hvis jeg husker riktig, at Lignings-ABC har ingen vekt som rettskilde. Staten hadde prosedert på den løsningen som Lignings- ABC en hadde oppgitt i flere år, og Høyesterett falt ned på en annen løsning og feide da Lignings-ABC til side. Så her har vi et eksempel på polysentri hvor ligningsmyndighetene altså er kvasibundet av det som står i Lignings-ABC, mens Høyesterett stiller seg temmelig fritt. Og da kan vi andre også gjøre det. Hvis vi holder fast på Lignings-ABC en et øyeblikk så tror jeg kanskje referentens syn på høring kommer i et litt morsomt lys: 1400 tettskrevne sider med løsninger på alle mulige spørsmål egner seg ikke for høring. På den annen side så utgis denne publikasjonen hvert år, slik at de som har synspunkter på hva som står der, har store muligheter til å gjøre dem gjeldende overfor Skattedirektoratet eller andre som kan ha påvirkningskraft der. Høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Takk. For å sikre deltakelse fra alle de nordiske land så langt det er mulig så endrer jeg litt på rekkefølgen som man har meldt seg, slik at neste taler blir Martin Basse fra Danmark og så kommer Inge Lorange Backer fra Norge etterpå. Kontorchef Martin Basse, Danmark: Tak til referenten for et meget inspirerende referat og forelæggelse her. Jeg hedder Martin Basse, og jeg arbejder ved Statsforvaltningen Midtjylland, arbejder med det statslige tilsyn med kommunalforvaltningen. Det danske beskæftigelsesministerium udstedte for et stykke tid siden en vejledning, som handlede om, i hvilket omfang en kommune kunne give tilskud til folk, der måske, måske ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet. Det viste sig ret hurtigt, at den vejledning var i strid med loven. Det stillede kommunerne i en særlig problemstilling, nemlig den, at på det pågældende område er den kommunale virksomhed finansieret ved statslige tilskud, og beskæftigelses ministeriet havde tilkendegivet over for kommunerne, at det statslige tilskud ikke ville komme til udbetaling, hvis kommunerne ikke rettede sig efter vejledningen. Det vil sige, at kommunerne var faktisk blevet pålagt at handle i strid med loven. Derfor forstår jeg meget godt den problemstilling, som referenten har lagt frem her. Jeg vil tage mit udgangspunkt i, at når det var vist også der, professor Bernt

18 264 Frode Innjord tog sit udgangspunkt at når lovgivningsmagten har ladet en lovbestemmelse være ufuldstændig, så kan det have to grunde, plejer vi at sige. Det kan enten være, fordi lovgivningsmagten ikke har været i stand til at lave lovreglen mere præcis, eller det kan være, fordi lovgiv nings magten har ønsket, at den enkelte kommunalbestyrelse, den enkelte styrelse skulle kunne individualisere afgørelsen efter dens ganske særlige karakter, det ganske særlige behov, som har været i den pågældende situation. Det er vel ret åbenbart, at der, hvor årsagen er, at lovgivningsmagten ikke har følt sig i stand til at regulere fuldt ud, der er det for så vidt ønskeligt at regulere, hvis ellers evnen skulle være der eller skulle opstå senere. I det andet tilfælde er det knap så klart. Ikke desto mindre ser vi, at ikke bare beskæftigel ses ministeriet, men også andre statslige myndigheder udsteder vejledninger i ganske rigt mål, ofte samme dag, som loven er vedtaget, ofte ganske kort tid efter, og man må for mode, at det i sådanne tilfælde ikke skyldes manglende formåen, at lov giv nings magten ikke har gjort lovbestemmelsen fuldstændig. Jeg synes, det er fascinerende at tænke som referenten gør, at når nu ikke det lader sig gøre i alle tilfælde at komme derhen, hvor lovgivningsmagten har ønsket, nemlig at det er den enkelte kommunalbestyrelse, den enkelte styrelse, den enkelte polititjenestemand, som skal træffe en individuel afgørelse, var det så ikke bedre at tage det til efterretning frem for fortsat at piske løs for at få medarbejderne, myndighederne til at skønne individuelt og se bort fra vej ledningen, hvor den ikke måtte være så adækvat. Var det så ikke bedre at drage konsekvensen og sige, at så skal vejledningen til gengæld underkastes nogle sagsbehandlingsregler, som referenten er inde på. Jeg er spændt på, hvad de regler skal gå ud på, og det er jeg, fordi det umiddelbare svar normalt ville være, at man sagde, Skal vi så ikke lovgive? I stedet for at lave en procedure for en sekundalovgivning, kunne man lige så godt vedtage en mere uddybet lov i Stortinget, Folketinget, Riksdagen. Ellers bliver sekundaloven endnu et led i regelhierakiet, hvor vi i Danmark har lov, bekendtgørelse og vejledninger. Det rejser mange spørgsmål, du er også selv inde på dem i dit referat: Hvad gør man, hvis det alligevel viser sig, at det ikke kan gøres helt så klart, som man kunne ønske sig? Hvad med mit tilfælde med det danske beskæftigel ses ministerium, hvis kommunen handler i overensstemmelse med vejledningen, som er vedtaget i en eller anden udbygget procedure? Nu er det jo ikke længere bare nogle embedsmænd i statsadministrationen, der har udarbejdet en vejledning, fordi de fandt, at det var en god hjælp. Men nu er den vedtaget i en eller anden procedure, hvis indhold du sikkert vil udbygge på et eller andet tidspunkt. Det var et par spørgsmål, som du formodentlig havde besvaret, hvis du havde svarene, men til videre overvejelse og diskussion. Tak. Høyesterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Takk til kontorsjef Martin Basse, da er det ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer, Norge. Jeg kan vel kanskje først si at foreløpig er Inge siste taler på talelisten så hvis noen flere ønsker å melde seg så får de gi tegn til Martin.

19 Almene råd og vejledninger styring og skøn 265 Dr.jur. Inge Lorange Backer, Norge: Det slår meg at gjenstanden for debatten i dag egentlig er ganske mang foldig. Veiledningene kan være av høyst ulike slag. Når det gjelder hvem de retter seg til, kan det være til organet selv, til tjenestemennene internt, til underordnede organer eller til frittstående organer som kommunene. Antallet avgjørelser under den aktuelle fullmakten som loven gir, vil også variere ganske sterkt. Vi har tilfeller med masseavgjørelser, og vi har tilfeller med meget få avgjørelser hvor jeg for min del ikke er i tvil om at begrepet fritt skjønn er meget treffende, og jeg er ikke villig til å avskrive begrepet på den måten som Jan Fridthjof Bernt gjorde allerede innledningsvis. For det tredje kan det variere ganske sterkt om formålet med anvendelsen av en fullmakt er at avgjørelsen skal være god i den enkelte sak i forhold til den enkelte inn bygger/ borger, eller om det er sumvirkningen av mange avgjørelser man er ute etter. Et typisk eksempel på det siste har man innenfor naturressurs disponering og arealplanlegging. Endelig, som ikke minst Martin Basse var inne på, har vi de åpne fullmaktene, der det kan variere i hvilken grad det overhodet er noen styringssignaler fra det delegerende organ, fra lovgivningsmyndigheten. På denne bakgrunnen er det et særskilt problem i hvilken grad det fore ligger en plikt til å følge den aktuelle veiledningen eller om veiledningen er en instruks. Vi pleier å si at det er en plikt til å følge en instruks. Men er vei led ningen ikke en instruks, så har den karakter av gode råd, faglig inspi rasjon etc., altså myke styringsformer. Det er vel langt fra alltid at dette spørsmålet klar gjøres. Noen ganger klargjøres det på den måten som Frederik Zimmer beskrev for Lignings-ABC en, og som kanskje er ganske nær realiteten: at man tar veiledningen som en generell utfyllende tolkningsregel for hvordan en bestem melse er å forstå. Med andre ord: skal veiledningen eller rådet være å forstå som absolutt, bør det sies uttrykkelig av den som utferdiger det, at dette er en instruks. I likhet med Jan Fridthjof Bernt er jeg ikke i tvil om at en standardisering i svært mange tilfeller er nødvendig, ikke minst for at vi skal få en noenlunde effektiv offentlig forvaltning som det gjerne stilles krav om, kanskje under andre synsvinkler. Noen av de problemene som standardiseringen kan føre med seg, vil jeg foreslå å løse ved å stille krav til forvaltningens grunngiing av vedtaket i det enkelte tilfellet. Med andre ord: Hvis man følger den standardi serte løsningen enda det er noen nokså spesielle forhold som gjør seg gjeldende, så får man gi en mer utfyllende begrunnelse - da bør kravene til begrunnelse skjerpes. På den annen side: Hvis man vil avvike fra den alminne lige standarden, så får det gis en nærmere begrunnelse ut fra de konkrete forhold, og da kan begrunnelsen vise at de typetilfellene som man antar at standardiseringen bygger på, ikke omfatter den foreliggende saken. Jeg må skuffe referenten med at i likhet med flere andre er heller ikke jeg særlig betatt av forslaget om å skjerpe saksbehandlingsreglene ved utferdigel sen av veiledning eller være mer åpen for ugyldighet når veiledningen ikke følges. Mitt alternativ er altså knyttet opp mot å skjerpe kravene til begrunnel se. Som flere har vært inne på, tror jeg det er urealistisk å drive med en høring, enten det er lovfortolkninger eller

20 266 Frode Innjord det er mer faglig pregede veiledninger, og jeg tror det er enda mer urealistisk fordi veiledningene er så mangslungne både i art og omfang. Det konkrete eksempelet som Frode Innjord nevnte, nemlig de statlige planretningslinjene etter den norske plan- og bygningsloven, er nok uttrykk for en god regel på sitt område. Men jeg tror den kan forklares med det forhold at loven selv knytter visse rettsvirkninger til disse planretningslinjene. Brudd på dem kan nemlig få betydning for muligheten for å få overprøvd den konkrete arealplanen ved innsigelse eller ved klage. Helt til slutt: Det jeg tror vi fort vil bli enige om alle sammen, og som derfor ikke har vært særlig berørt i debatten, er spørsmålet om tilgjengelighet av rundskriv, veiledninger osv. Det er klart at mulighetene for god tilgjenge lighet er langt bedre i dag med de forskjellige forvaltningsorganers hjemme sider på internett. Men jeg må innrømme at det her likevel kan være litt av en utfordring, og de aktuelle forvaltningsorganer innrømmer til dels selv at de er kommet til kort med å legge ut de forskjellige veiledningene. Hva verre er, er ikke bare at de kommer hulter til bulter systematisert etter dato, men jeg har mistanke om at høyaktuelle veiledninger noen ganger figurerer på like fot med foreldede veiledninger, og generelle veiledninger på linje med meget spesi fikke veiledninger. Det kan da være høyst uklart hva som er gjeldende, og hvordan de enkelte veiledninger står i forhold til hverandre. Det er det dess verre aldri tid til å rydde opp i, men det kunne være et tema for forvaltnings politikken hvis juristene får øve noen innflytelse på den. Høysterettsdommer Ingse Stabel, Norge: Takk for det. Du har i hvert fall fått provosert fram ønske om en kort replikk fra Jan Fridthof Bernt og vi skal vel kanskje ikke ha noen sånn intern norsk debatt her, men jeg tillater det, en kort replikk, og deretter får referenten og ko-referenten ordet til avslutning. Professor Jan Fridthjof Bernt, Norge: Ja møtestyrer, jeg vil bare først si at jeg har lyst til å sette to streker under noe som Inge Lorange Backer sa som var veldig viktig, nemlig dette med for holdet til begrunnelsesplikten. Altså, vil minne om det, at vi har i norsk rett i alle fall etter hvert fått en ganske nyansert doktrin omkring varierende krav til begrunnelse av forvaltningsvedtak og fraviker man eksisterende retningslinjer så må det tilsi en begrunnelse. På den andre siden er det her at hvis parten påberoper seg at det foreligger særlige grunner som tilsier å fravike retnings linjene, så må det også følge av begrunnelsesplikten at man skal forholde seg til den innsigelsen og gi en forståelig grunn og da er vi kommet et godt stykke på vei hvis retningslinjene er tilgjengelige, slik at parten kjenner den og kan forholde seg til den. Det er imidlertid for i alle fall å lage en liten nyanse på dette spørsmålet med veiledning og instrukser. Jeg tror at det er et hoved problem at det er i praksis ganske umulig å holde skarpe linjer mellom veiled ning og instrukser. Og det har bl.a. den veldig betenkelige konsekvens at det blir uklart hvem det er som har ansvaret for avgjørelsen som treffes. Det ligger en veiledning og den følges som