KOFA - Klagenemnda for offentlige anskaffelser

Transkript

1 2003/58 Innklaget virksomhet: Klager: Saksnummer: 2003/58 Saksbehandler: Vedtak: Avgjort av: Saksdokument: Saken gjelder: Nemndas kommentar: Dato saken ble registrert inn: Type sak: Status: Hvilken anskaffelse er innklaget: Trondheim kommune, Norges Praktiserende Arkitekter/Norske Arkitekters Landsforbund (NPA/NAL), NCC Ikke brudd på regelverket Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser. Avvik fra kravspesifikasjon. Trondheim kommune har gjennomført en anbudskonkurranse på konseptutvikling, prosjektering og oppføring av to skolebygg. Det var i konkurransegrunnlaget vedlagt et \"veiledende romprogram\", og et av tildelingskriteriene var arealeffektive løsninger. Det valgte tilbudet oppga færre kvm. enn det veiledende romprogrammet, og innklagede forutsatte ved valg av tilbud at det var behov for å videreutvikle konseptet og å øke antall kvm. Klagenemnda fant ikke at dette var i strid med regelverket, herunder forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser. Det valgte tilbudet svarte på oppgaven, og forhandlingsforbudet gjelder i utgangspunktet bare frem til konkurransen er avsluttet Rådgivende sak Avgjort Dato for saksavslutning: Klagenemndas avgjørelse: Klagenemndas avgjørelse 15/ i sak 2003/58 Klager 1: Norges Praktiserende Arkitekter ANS Norske Arkitekters Landsforbund Klager 2: NCC Construction AS Prosessfullmektig for klager 2: Adv. firm. Haavind Vislie Ved adv. Tor Wilhelm Seim Innklaget: Trondheim kommune Prosessfullmektig: Adv. firm. Røstum, Bjerkan & Stav ANS Ved adv. Knut Røstum Side 1 av 6

2 Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Inger Marie Dons Jensen, Andreas Wahl. Saken gjelder: Forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser. Avvik fra kravspesifikasjon. Sakens bakgrunn: Trondheim kommune (heretter kalt innklagede ) kunngjorde en begrenset anbudskonkurranse i Norsk lysingsblads elektroniske database ( DOFFIN ). Anskaffelsen omfattet konseptutvikling og pristilbud på prosjektering og oppføring (totalentreprise) av en idrettshall og to ungdomsskoler (Åsheim og Charlottenlund). Følgende kriterier for valg av tilbud fremgikk av kunngjøringen i ikke-prioritert rekkefølge: - Oppfyllelse av funksjonsprogram - Arealeffektive løsninger - Pris - Generalitet/fleksibilitet i planløsninger - Estetisk verdi - Utviklingspotensiale i tilbud løsning - System for kvalitetssikring I kunngjøringens punkt 3 b ble det opplyst at anskaffelsen omfattet konseptutvikling og pristilbud på prosjektene. Videre ble det opplyst at Det vil bli gitt klare føringer fra byggherre på tomtedisponering og planløsninger Etter kontraktstildeling kan det være aktuelt å videreutvikle prosjektet mht. løsning og pris. Dette vil da skje i nært samarbeid (samspill) mellom byggherre og entreprenør. Nærmere om konkurransegrunnlaget: I april 2002 ble det etablert en plangruppe for hver skole som skulle utføre et forberedende arbeid for byggesaken. Plangruppens hovedoppgave var å utarbeide et rom- og funksjonsprogram for skolene før den reelle planleggingen (idékonkurransen) startet. Plangruppens konklusjoner ble meddelt leverandørene gjennom konkurransegrunnlaget. Funksjonsprogrammet består dels av noen generelle målsetninger og dels av funksjonskrav knyttet til de enkelte deler av bruksarealet. I romprogrammet er det oppført arealtall for de ulike funksjoner. Samtidig er det opplyst i konkurransegrunnlaget at romprogrammet har status som veiledende. Det heter videre: Begge skolene skal romme ca. 450 elever. Etter at vinner av konkurransen er utpekt, kan det være aktuelt å videreutvikle prosjektet mht. løsninger og pris. Dette vil da skje i nært samarbeid (samspill) mellom byggherre og entreprenør Romprogram, funksjonsprogram og plan-/funksjons-diagram er altså plangruppenes konklusjon på deres arbeid, og som anses viktig å få formidlet til konkurransedeltakerne. Romprogrammet er matematisk eksakt (men har status som veiledende). Plan- / funksjons-program illustrerer det plangruppen anser som de mest funksjonelle sammenhenger. Et romprogram for skolene var vedlagt konkurransegrunnlaget. Det fremgikk at dette var veiledende, og at bygningene skulle romme ca. 450 elever. Det ble her gitt en detaljert oversikt over ulike rom for elever, spesialrom, rom i idrettshall og rom for administrasjonen og personale. Rommene var angitt med antall kvadratmeter. Kvadratmeterne ble deretter summert, og utgjorde 4280 kvm. for Charlottenlund og 5863 kvm. for Åsheim med idrettshall. Uten idrettshall var Åsheim på 4190 kvm. Det ble invitert til et orienteringsmøte for leverandørene den , hvor konkurransegrunnlaget ble gjennomgått og utdypet. Tilbudene: Side 2 av 6

3 Både NCC Construction AS (heretter kalt NCC ) og Reinertsen Anlegg AS (heretter kalt Reinertsen) leverte inn tilbud I tilbudet fra Reinertsen ble det opplyst: Våre konseptuelle løsninger er basert på Funksjons- og romprogrammet gitt i konkurransegrunnlaget. Vi har tatt utgangspunkt i at romprogrammet er spesifisert som veiledende og har gjennomført flere analyser av alternativer. Resultatet av dette er at vi har implementert noen forslag til videreutvikling av romprogrammet, som blant annet gir noe reduksjon i arealer. Det understrekes, at dette på ingen måte reduserer konseptet sin fleksibilitet med hensyn på videre utvikling av romprogrammet, i en samspillfase med Byggherren. Vi tilbyr å gjennomføre prosjektet med å bygge Åsheim og Charlottenlund Ungdomsskoler samt Åsheim Idrettsbygg eksklusive utomhusanlegg for en tilbudssum på totalt: kr ,- eksklusive merverdiavgift Inklusive utomhusanlegg blir tilbudssummen totalt: kr ,- eksklusive merverdiavgift I del 3 i vedlagte tilbudsbok er det inkludert noen opsjoner som Byggherren kan velge blant. I forbindelse med samhandlingsfasen vil det bli utarbeidet en prisbok som kan benyttes som grunnlag for ytterligere valg. Det kan fort bli betydelige arealmessige konsekvenser også av den nye skolemodellen. For å holde investerings- og driftskostnader under kontroll har vi derfor lagt mye arbeid i å finne muligheter for sambruk, overlapping og kombinasjonsmuligheter med sikte på effektiv arealutnyttelse, uten å forringe læringsmiljøet. I tilbudet fra NCC fremgikk det en samlet tilbudt pris på kr eks. mva. Dette fordelte seg på kr ,- eks. mva. for Åsheim ungdomsskole, kr ,- eks. mva. for Åsheim idrettsbygg og kr ,- eks. mva. for Charlottenlund ungdomsskole. I tilbudet het det videre: Anbudet omfatter alle arbeider i henhold til spesifikasjoner i mottatte tilbudsmateriale, med de presiseringer som fremkommer av vedlagte prosjektbeskrivelse. Evalueringen av tilbudene: Trondheim eiendom gjennomførte en evaluering av tilbudene. I notat til Kommunaldirektøren for UST ble de ulike tildelingskriteriene gjennomgått i forhold til hvert av tilbudene. Det ble uttalt følgende om tilbudet fra NCC: Oppfyllelse av funksjonsprogram: De aller fleste ønsker oppfylt, konkurransens beste løsning. Beliggenheten av HC-avdeling for perifer. Arealeffektive løsninger: Generelt høyt arealbruk, konkurransens høyeste. Både fellesarealer og til dels bruksarealer er romslig dimensjonert, dette medfører stort bruttoareal. Gjelder også idrettshall. Generalitet/fleksibilitet i planløsningen: Tildels god, basearealer er vist med mulighet for ulike løsningsalternativer. Oppdelingen av bygningen i flere volumer vanskeliggjør fleksibilitet utover hvert volums arealer. Utviklingspotensiale i tilbud løsning: God funksjonalitet i den viste løsning. Kan arealreduksjoner bringe prosjektet ned i pris, uten å miste funksjonalitet? Kan frititdsklubb Charlottenlund legges i sokkel/kjeller, - forbundet med vist trapp fra vestibyle, og HC-avdeling plasseres i fritidsklubb-posisjon? Estetisk verdi: Enkelt harmonisk anlegg, oppdeling av hovedform bryter ned dimensjonene. På Charlottenlund: Oppdelt volum gunstig mot naboer i øst, og mot skolegårt/barneskole. På Åsheim: Fint utformet idrettshall, godt samspill mellom denne og skolen/kunstgressbanen. Pris: Høy pris, knyttet til høyeste arealbruk. Tilbudet fra Reinertsen ble beskrevet med følgende kommentarer: Side 3 av 6

4 Oppfyllelse av funksjonsprogram: Mange gode grep. Basearealer for dårlig utformet. Ikke vist sammenheng mellom natur og miljø og kunst og håndverk. Personalromsplassering ikke optimal i forhold til grendahus-utleie. Fritidsklubb uten sammenheng med allrom. Arealeffektive løsninger:ekstremt arealeffektiv, til dels arealknapphet. HC-avdeling, basearealer, formidlingsrom, garderober, lærerarbeidsplasser og trafikkarealer er for knapt dimensjonert. Generalitet/fleksibilitet i planløsning: Generelt gode muligheter. Ventilasjonsrom i 2. etasje må flyttes til kjeller. Frigjort areale benyttes til å optimalisere planløsning i 2. etasje. Basearealer må omformes noe, midrareale i vist løsning er for støyutsatt fra fellesareale. Idrettsbygget må løses i hht reglelverk fra Kulturdepartementet. Estetisk verdi: Enkel og (for) nøktern materialbruk som må diskuteres. Tilnærming til materialbruk på barneskolen ønskelig på Charlottenlund. Unyansert og lang vegg mot naboer i øst på Charlottenlund. Åsheim: Nedsenket idrettsbygg positivt. Pris: Lavest, pga lavt bruttoareal. Det fremgikk videre at: Som det fremgår av ovenstående, er det svært få negative kommentarer knyttet til utkastet fra NCC Construction AS, bortsett fra høy pris. Utkastet kan funksjonelt sett realiseres slik det er fremstilt pr dato, med små justeringer. Utkastet fra Reinertsen Anlegg er gitt både positive og negative kommentarer, de fleste negative er knyttet til en nærmest ekstrem arealøkonomisering. Utkastet kan funksjonelt sett ikke realiseres slik det er fremstilt pr dato. Ved kontrollregning av arealene er det fremkommet en arealmanko på ca 1000 m2 netto i forhold til romprogram Arealet i prosjektet må økes i samsvar med dette, noe som vil måtte løses i en samspillfase. Dette vil medføre risiko for en relativt stor prisøkning, slik at prisdifferansen mellom de to aktuelle blir betydelig mindre enn det tilbudssummene viser. Konklusjon: I konkurransekunngjøringen ble det som overordnet tildelingskriterium valgt Økonomisk mest fordelaktige tilbud, kfr Forskrift om offentlige anskaffelser, 10-2, og med de ovenfor listede underkriterier i ikke-prioritert rekkefølge. Tilbudet fra Reinertsen Anlegg AS er det som samlet sett oppfyller dette kriterium best. Konseptet er fleksibelt og kan utvikles med hensyn til areal, funksjonalitet, med mer, og det vil være rimeligst i pris selv etter en høyst nødvendig arealjustering. Innklagede opplyser at det i kommunen ble foretatt en intern prismessig sammenligning av de tilbudte løsningene. Det ble hensyntatt at arealet i Reinertsens tilbud var ca kvm. mindre enn det areal som var oppgitt i veiledende romprogram. Sammenligningen viste en prisforskjell på ca. 15 millioner kr. i favør av Reinertsen. I brev til leverandørene ble det opplyst at innklagede hadde valgt tilbudet fra Reinertsen. Det ble gitt en begrunnelse for valget sammen med en klagefrist, hvor det blant annet ble opplyst: - Arealeffektive løsninger: Utkastet er ekstremt arealeffektivt, til dels med arealmanko. Fellesarealer i baser, grupperom, formidlingsrom, garderober, lærerarbeidsplasser, trafikkarealer og HC-avdelinger er for knapt dimensjonert. Areal må økes til minimum romprogramareal. - Pris: Konkurransens laveste pris, mer eller mindre knyttet opp mot lavt netto- og bruttoareal. Selv med antatt prisendring for arealkorreksjon, vil tilbudet fra Reinertsen Anlegg AS fremstå som det klart rimeligste. I brev fra innklagede til Trondheim eiendom opplyses det at: Vi er også enig i den skriftlige stikkordsvurdering av de to utkastene som er gjennomført. Reinertsen Anlegg AS sitt tilbud skiller seg ut ved pris og arealeffektivitet. Prisforskjellen er stor i forhold til totalprosjektet, men vesentlig mindre når det gjelder pris pr. kvadratmeter. Når to prosjekt står så nær hverandre i en total vurdering, er jeg enig i at det mest prisgunstige må foretrekkes. Vår vurdering er også at det ikke vil være noen forskjell i de årlige driftskostandene for disse prosjektene. Ut fra dette kan vi slutte oss til Trondheim eiendoms konklusjon om å tildele Reinertsen Anlegg AS denne entreprisen. Partenes anførsler: NPA/NALs anførsler: NPA/NAL anfører at tilbudet fra Reinertsen skulle vært avvist. Det vises til at tilbudet oppga arealer som betydelig avviker fra veiledende netto romprogram. Videre er bruttoarealer oppgitt feil i tilbudet, til Reinertsens fordel. Dette avviket er ikke klart spesifisert i tilbudet. Tilbudet tilfredsstiller heller ikke tildelingskriteriet arealeffektive løsninger. Avvikene er så store at det må føres forhandlinger i strid med forhandlingsforbudet for at prosjektet skal tilfredsstille konkurransegrunnlaget. Tilbudet må regnes som et alternativt tilbud. I konkurransegrunnlagets bok 0, fremgår det at det bare er adgang til å gi alternative tilbud i tillegg til det som fremgår av konkurransegrunnlaget. Tilbudet oppfylte dermed ikke vilkårene for å kunne godtas som et alternativt tilbud. Side 4 av 6

5 NCC Construction AS anførsler: NCC anfører at tilbudet fra Reinertsen skulle vært avvist, idet tilbudet ikke oppfyller minimumskravene i konkurransegrunnlaget mht. nødvendig areal for de skolebygg konkurransen gjaldt. Romprogrammet fremsto ikke som veiledende under anbudskonkurransen, og det er dette som er avgjørende. Reinertsen har ikke svart på oppgaven, og det er derfor umulig å sammenligne disse tilbudene slik at samtlige leverandører likebehandles. Oppdragsgiver har tenkt å løse arealmankoen ved kontraktsforhandlinger. En arealendring som omfatter utvidelse på ca kvm. er ikke en mindre justering. En slik justering er i strid med forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser. I den grad det åpnes for videreutvikling av prosjektet, må dette anses å være i strid med regelverket idet man har valgt en prosedyre som ikke tillater forhandlinger. Kommunens opplegg gir anvisning på en begrenset anbudskonkurranse med forhandling. Reinertsen har i tilbudet fremhevet hvor det avviker fra romprogrammet. Dette viser at tilbudet må anses som et alternativt tilbud. Det var imidlertid ikke anledning til å levere inn alternative tilbud, med mindre det samtidig ble levert inn et tilbud som tilfredsstilte kravene i konkurransegrunnlaget. Det var derfor ikke adgang til å anse Reinertsens tilbud som et alternativt tilbud. Årsaken til at Reinertsens tilbud fremstår som bedre enn de øvrige skyldes arealavviket. Innklagedes anførsler: Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Arealoppgaven har status som veiledende, og det oppfordres samtidig til arealeffektivitet og sambruk for å redusere arealbehovet. Avvik fra arealoppgaven kan ikke føre til avvisning så lenge leverandøren lojalt har holdt seg til funksjonsbeskrivelsen i konkurransegrunnlaget. Tilbudet er et svar på konkurransegrunnlaget. Kommunen var klar over tilbudets forhold til det veiledende romprogrammet, og avviket i forhold til arealoppgaven. Tilbudet fremsto likevel som det økonomisk mest fordelaktige. Forhandlingsforbudet rekker bare frem til kontrakt er tildelt. Det har så langt ikke vært ført forhandlinger om endringer og pris. Videreutvikling etter kontraktstildeling dreier seg om byggherrens ønsker om justeringer innenfor leverandørens konsept. Den konkrete utformingen av disse justeringene må utføres i samarbeid med entreprenøren og arkitekt. Justeringen har også en prismessig konsekvens. Regelverket har ikke forbud mot adgangen til endringer etter at kontraktstildeling har funnet sted. Klagenemndas vurdering: NCC har deltatt i konkurransen. Eggen Arkitekter AS er deleier i NPA. Eggen Arkitekter AS har som som medlem i prosjekteringsgruppen til NCC bedt NAL og NPA om å bistå seg. Klagenemnda finner at NPA/NAL og NCC Construction AS har saklig interesse i å fremme klagen, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser 6. Klagen er rettidig. Det er på det rene at anskaffelsens verdi overstiger terskelverdiene i forskrift fastsatt ved kgl. res om offentlige anskaffelser 2-2, og således følger reglene i forskriften del II. Spørsmålet om det foreligger et avvik fra konkurransegrunnlaget: Klagenemnda legger til grunn at det i følge kunngjøringen og konkurransegrunnlaget skulle leveres tilbud på konseptutvikling sammen med pristilbud på prosjektering og oppføring av de konsept som ble foreslått. I tillegg fremgikk det at konseptet skulle videreutvikles i et samspill mellom leverandøren og kommunen. Arealoppgavene som fulgte med var veiledende, noe som fremgikk uttrykkelig. Det var fra kommunens side understreket at det ville bli lagt vesentlig vekt på å komme frem til arealeffektive løsninger. Det fremstår dermed som klart at tilbudet fra Reinertsen tilfredsstilte kravene i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, og da heller ikke kan anses for å være et alternativt tilbud. Det var da ikke grunnlag for å avvise tilbudet, jf. forskrift fastsatt ved kgl. res om offentlige anskaffelser Forhandlingsforbudt, forskriftens 9-1: Som nevnt hadde kommunen uttrykkelig presisert at det etter kontraktstildeling ville bli aktuelt å videreutvikle prosjektet. Forbudet etter forskriften 9-1 går ut på at det ikke er tillatt å endre tilbudene i en anbudskonkurranse gjennom forhandlinger. Klagenemnda er, i utgangspunktet, enig med kommunen i at reglene må forstås slik at forhandlingsforbudet gjelder frem til konkurransen er avsluttet. Innklagede har for klagenemnda anført at kommunen ikke har forhandlet med noen i denne perioden. Det eneste man har sagt er at det må gjøres visse endringer i det valgte prosjekt, noe som mest praktisk må tas i kontraktsfasen. Klagenemnda legger dette til grunn, og kan da ikke se at det er grunnlag for å fastslå at kommunen har handlet i strid med forhandlingsforbudet. Side 5 av 6

6 Valg av tilbud: Det fremgår av de fremlagte dokumenter at innklagede har vurdert samtlige angitte tildelingskriterier, og det fremkommer ikke opplysninger om at andre kriterier har blitt tillagt vekt. Klagenemnda har ikke grunnlag for å underkjenne den vekting innklagede har foretatt mellom de ulike kriteriene. Vurderingen av tildelingskriteriet pris har etter det opplyste hensyntatt behovet for å justere arealet som lå til grunn for Reinertsens tilbud. Klagenemnda kan derfor ikke se at det er grunnlag for å underkjenne valget av Reinertsen på dette grunnlag. Konklusjon: Klagenemnda finner at Trondheim kommune ikke har brutt lov om offentlige anskaffelser med forskrifter ved anbudskonkurranse om konseptutvikling og pristilbud på prosjektering og oppføring av Charlottenlund og Åsheim ungdomsskoler. For klagenemnda Andreas Wahl Skriv ut Tips en venn Del KOFA Postboks 439 Sentrum, 5805 Bergen tlf: Faks: E-post: RSS Kontonr. Side 6 av 6