Juridisk gjennomgang av bestemmelser til kommuneplanens arealdel - Oppdal

Transkript

1 vedlegg Juridisk gjennomgang av bestemmelser til kommuneplanens arealdel - Oppdal Nedenfor følger Fylkesmannens juridiske merknader og kommentarer til de oversendte bestemmelser. Det presiseres at uttalelsen gis som et råd til kommunen. Konsekvensen av ikke å følge Fylkesmannens råd vil i enkelte tilfeller kunne medføre at bestemmelser ikke vil bli vedtatt i en gyldig form. Det tas forbehold om at vår uttalelse ikke er noen form for lovlighetskontroll av kommunens plan, og at den ikke er uttømmende. Generelt Vi gjør innledningsvis oppmerksom på at vi ikke har gått grundig inn i plankartet for de enkelte områder, men konsentrert oss om utformingen av bestemmelsene. Vi legger til grunn at koblingen mellom plankart, tegnforklaringer og bestemmelser er ivaretatt, slik at det på en enkel måte er mulig å finne igjen de områder som er gitt egne bestemmelser. En arealplan skal så langt mulig være avklarende og ha entydige formål og bestemmelser for å gi størst mulig forutsigbarhet for sektormyndigheter, kommunen, grunneiere og andre berørte. Bestemmelser til kommuneplanens arealdel er juridisk bindende. Det stilles således strenge krav til at disse er avklarende og forutsigbare. Bestemmelser må ha en klar hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl.), og være tilstrekkelig konsise når de skal angi rettigheter, begrensninger og plikter for de berørte. Dette følger av legalitetsprinsippet. Plikter utløses normalt bare i den grad noen ønsker å bygge ut i henhold til planen. Pliktene må være knyttet opp i mot alminnelige arealdisponeringshensyn og det som kommunen mener er en ønskelig arealbruk. Kommunen vil normalt ikke kunne ta stilling til privatrettslige forpliktelser eller ansvarsforhold gjennom plan. Rent praktisk skal berørte grunneiere, tiltakshavere, naboer og offentlige myndigheter enkelt kunne orientere seg i forhold til hvilke rettigheter, begrensninger og plikter en plan eller en planbestemmelse pålegger dem. En bør derfor unngå å bruke formuleringer som legger opp til etterfølgende skjønnsmessige vurderinger. Dersom formuleringer blir for skjønnsmessige eller gjelder forhold som ikke kan reguleres etter pbl. vil de være ugyldige (og ikke bindende). Slike formuleringer vil imidlertid kunne brukes som ikke juridisk bindende retningslinjer. Disse vil da bare være veiledende for berørte parter. Eksempler på formuleringer som normalt ikke vil være juridisk bindende er at det brukes «bør» i stedet for «skal» eller at noe «i hovedsak» bør gjøres eller «bør oppfylles». Det samme gjelder formuleringer om at noe skal «tilstrebes». Bestemmelser må være klare og presise og der de pålegger plikter skal plikten kunne leses ut av bestemmelsen. Kriterier som nyttes i bestemmelser må ha et konkret innhold. Dette gjelder spesielt forbuds- og plankravbestemmelser, samt bestemmelser om omfang og lokalisering. Bestemmelsene må vise til forhold som kan kvantifiseres eller dokumenteres, slik at de har et eget faktisk og

2 rettslig innhold. Følgende kriterier har ikke et selvstendig rettslig innhold og kan derfor ikke inngå i forbuds- og plankravbestemmelser: - Skjønnsmomenter og vurderingstema - Arealbruk som gjøres betinget av fremtidige uttalelser, avklaringer eller samtykke fra sektororganer - Vurderinger eller avklaringer som senere skal foretas av andre organ eller kommunale organ. Kommentarer til planbeskrivelsen: Vi har i utgangspunktet kun gjennomgått bestemmelsene, men har merket oss at en i beskrivelsen på side 7 skriver at det er gjort flere små endringer i plankartet uten at de er kommentert spesielt. Det nevnes f eks oppdatering av kart i samsvar med vedtak om f eks dispensasjoner siden siste revisjon. Fylkesmannen finner det nødvendig å bemerke at et dispensasjonsvedtak ikke gir grunnlag for å endre et plankart. Et dispensasjonsvedtak gjelder kun for den konkrete dispensasjonssaken. Området blir f eks ikke gult selv om en gjennom et dispensasjonsvedtak har tillatt f eks å bygge en bolig på tomta. Dersom et hus bygd etter dispensasjon f eks brenner ned er tomta fortsatt grønn, og det kreves nytt dispensasjonsvedtak for å kunne oppføre ny bolig på en grønn tomt. Vi stiller derfor spørsmål ved denne «oppdateringen», og om det betyr at en ikke fra sektorinteressene har klart å fange opp konsekvensene av mange små «justeringer» av plankartet. Videre stiller vi spørsmål ved kommentarene på side 10, hvor det fremgår at en har endret formål i dalstasjonsområdene ved Vangslia og Stølen fra næring til fritidsbebyggelse, og at det er for å åpne opp for å bygge fritidsbebyggelse tilrettelagt for utleie. Vi ber kommunen vurdere om det er formålet «fritids- og turistformål» en har ment å åpne opp for her. (Vi har som nevnt ikke gått grundig inn i plankartet, og tar forbehold for at det er nettopp det en har gjort). Vi stiller også spørsmål til beskrivelsen av formålet «Næringsbebyggelse» på side 11, pkt , hvor en også inntar «hotell» innenfor underformål næringsbebyggelse. I veileder til kommuneplanens arealdel fremgår at hotell faller inn under underformålet «fritids- og turistformål», mens det er sagt følgende om næringsbebyggelse: «industri-, håndverks- og lagervirksomhet og øvrig næringsvirksomhet som ikke er angitt som eget formål. Det er hele tiden hovedbruken av arealet og bebyggelsen som avgjør hvilket formål som benyttes. Næringsbebyggelse omfatter ikke forretning og tjenesteyting.» Videre stiller vi spørsmål til punkt Motorferdsel i utmark, hvor det er vist til at plankartet viser tre traseer med samferdselslinjer for motorferdsel i utmark til Blåøret, hvor «Hensikten er å tilrettelegge for turistnæring ved snørekjøring av tråkkemaskin i enkelte helger i løpet av vinteren.» Slik ferdsel ser for oss ut til å være i strid med motorferdselloven. Behandling av motorferdsel i kommuneplan gir ikke noe selvstendig rettsgrunnlag for motorferdsel i kommunen, og en kan således ikke gjennom planbestemmelser åpne opp for ferdsel som er ulovlig. Forsøksordningen som gjaldt utvalgte kommuner er avviklet, og det ligger et forslag til endring av motorferdselloven til behandling i Stortinget. Pr i dag er det imidlertid ikke rettslig adgang til å åpne opp for ferdsel slik en her ser ut til å prøve på.

3 Til 1.1 Forholdet til eksisterende planer Rettsvirkningsbestemmelsen er klar og presis. En stiller imidlertid spørsmål ved om en har tenkt gjennom konsekvensen av at alle gamle reguleringsplaner skal gjelde foran kommuneplanens arealdel dersom de står i motstrid. Vi har notert at en har gjennomgått byggeområder fra tidligere plan og at en del områder som var avsatt til byggeområder nå er tilbakeført til grønne formål. For de tilfeller disse områdene er regulert vil reguleringsplanen likevel gå foran, og tilbakeføringen vil dermed bli uten betydning. (Dersom områdene kun har vært gule i kommuneplan og ikke er regulert vil dette ikke være en problemstilling). For øvrig gjør vi oppmerksom på at en ikke har sagt noe om forholdet til kommunedelplaner. Det betyr at kommuneplanens arealdel vil gå foran de mer detaljerte kommunedelplaner, som følge av at nyeste plan går foran, med mindre en har sagt noe konkret om dette. Til 1.2 Plankrav Det er i første ledd gitt et altomfattende plankrav for byggeområdene. Det kan med fordel angis om en ønsker detalj- eller områderegulering. I tredje ledd er det gitt det vi antar er et unntak fra det altomfattende kravet i første ledd, slik at plankravet ikke slår inn i eksisterende bebygde områder for bolig og fritidsbolig, med mindre det skal oppføres to eller flere boenheter. Det må gjerne presiseres om det er slik en har tenkt det. Tredje ledd angår dessuten samme formålsområde som første ledd, og bør flyttes opp til nytt annet ledd. Bestemmelsen er for øvrig noe uklar, fordi det vil være vanskelig å avgjøre når det kan sies at to eller flere boenheter oppføres. Hvor tett i tid må de omsøkes for at plankravet slår inn? Annet punktum i nåværende tredje ledd synes å være materielle krav til ny bebyggelse. Vi lurer i tilfelle på om ikke de bør flyttes til punkt 2? Annet punktum er, slik det står nå, uklart, og vi er usikre på hva en har ønsket å oppnå med denne bestemmelsen. Også i annet ledd er det gitt et slikt plankrav for gruppebebyggelse med 2 eller flere boliger eller fritidsboliger. Det stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av at den første kan plasseres uten et overordnet plangrep i forhold til plassering av bygninger og veger. Som nevnt ovenfor blir det også vanskelig å avgjøre når det kan sies å oppføres en «gruppebebyggelse med to eller flere». Hvor tett i tid eller avstand er dette? Til 1.4 Innholdet i utbyggingsavtaler 17-2 krever at utbyggingsavtaler har grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv. Om det er et slikt vedtak en har forsøkt å få på plass ved denne bestemmelsen i kommuneplanen minnes det om at bestemmelsen i 17-2 krever at det angis i hvilke tilfeller utbyggingsavtaler er en forutsetning for utbygging, og at kommunens forventinger til avtalen synliggjøres. Av veilederen til kommuneplanens arealdel fremgår det at 11-9 gir hjemmel for bestemmelser om utbyggingsavtaler. Det står videre at det må angis i hvilke områder det er aktuelt å bruke utbyggingsavtaler og hva som vil være det påregnelige innhold i slike avtaler. For øvrig viser vi til følgende brev fra departementet som omhandler utbyggingsavtaler og planbestemmelser med krav om bruk av utbyggingsavtale:

4 taler/10_2282_2.pdf En kan ikke i kommuneplanbestemmelser stille krav om utbyggingsavtaler, men en kan stille krav om hvilken infrastruktur som må være på plass før utbygging kan skje. Til Vannforsyning og avløp En kan ikke gjennom bestemmelse til kommuneplan «skjerpe inn» bestemmelser ved å henvise til kommende (strengere) regelverk. Samtidig kan det være informativt å ha med. Den må i tilfelle stå som retningslinje. (Kommunens VAnorm vil vel uansett også gjelde uavhengig av om det henvises til den i kommuneplanen.) Annet ledd er uklar. Bør det fremgå tydeligere når kommunen kan kreve slik plan for å gi litt mer forutsigbarhet? Er det i forbindelse med regulering eller det enkelte byggetiltak en ønsker å kreve dette? Og hva ligger i vann- og avløpsplan? Er det etter forurensningsloven, eller i form av reguleringsplan? Vil denne bestemmelsen ha noen betydning ut over det som allerede gjelder etter forurensningslovens regelverk, eller pbl. 27-2, som omhandler de materielle kravene til vann- og avløp? Hvordan er kravet om felles sanitært avløpsanlegg ved fem eller flere enheter å forstå? Gjelder det kun når fem nye enheter planlegges, eller også når den femte enheten planlegges i et område hvor det fra før er fire? Hva menes med «fortetting»? Det kan gjerne defineres hva en legger i dette. Til Veg Er det klart hvilke veger som er «nye hovedatkomstveger» og som således har et slikt krav vedrørende maks helning? Til Funksjonskrav til uterom for bolig Det er angitt kriterier for gode uterom som synes å ha gode intensjoner. Samtidig blir kravene upresise og vil vanskelig kunne utgjøre avslagshjemmel. Til Universell utforming Sier første ledd noe mer enn bestemmelsene om universell utforming som allerede gjelder gjennom teknisk forskrift? Annet ledd blir upresis og gir ikke noe klart krav, jf. «skal søkes lokalisert nær». Til Parkering I første punkt står det at parkeringsbehovet «i utgangspunkt» skal dekkes på egen tomt. Bestemmelser må være klare og presise og klart angi hva som gjelder. Enten gjelder det et krav om parkering på egen tomt eller så gjelder det ikke. Vi registrerer at det er gitt et unntak/alternativ i siste punkt. Dette siste leddet må justeres slik at det «Etter kommunens samtykke» kan innbetales et slikt beløp i stedet for parkeringsplass på egen grunn, slik at bestemmelsen blir i tråd med 28-7 tredje ledd.

5 Til 2.1 Boligbebyggelse Det bør angis når kravet i annet ledd slår inn. Slik det er formulert her vil det også gjelde når det søkes om f eks et tilbygg eller en garasje til en bolig som pr i dag står på en 5 mål stor tomt. Til 2.2 Fritidsbebyggelse Det må gjerne fremgå klart når kravene slår inn. Fjerde strekpunkt er lite presist etter første komma. Vi forstår den slik at det gjelder et krav om plassering mer enn 20 m fra turstier som nevnt og 20 meter fra merkede eller avtalefestede preparerte skiløyper. Et byggeavstandskrav om krav til 20 meter fra «råk og rekster fra dal til fjells» er både tungt tilgjengelig i forhold til hva en mener, samtidig som det blir helt uforutsigbart når det ikke er kartfestet el.l. Femte strekpunkt vil vel kun gjelde som en retningslinje for videre planlegging? Syvende strekpunkt under «Utnytting» inneholder en bestemmelse om maksimalt 1 daa tomtestørrelse. Departementet har svart slik på et spørsmål om hvorvidt man har hjemmel i 11-9 eller til å begrense tomtestørrelse, eller om dette er en type bestemmelse som må gis på reguleringsplannivå: «Etter 11-9 nr. 5 kan det gis generelle bestemmelser om byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav. Etter nr. 1 kan det gis bestemmelser om at mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan dersom det er gitt bestemmelser om utbyggingsvolum og uteareal. Vi kan ikke se at noen av disse bestemmelsene gir hjemmel til å begrense tomtestørrelsen, men det gir klar hjemmel til å begrense omfanget av en utbygging både ved å gi bestemmelse om volum og ved å legge inn byggegrenser. Hvis hensikten med en bestemmelse om tomtestørrelse er å sikre at hensyn til uteareal blir ivaretatt på den enkelte tomt, vil det være anledning til å gi bestemmelse om minstestørrelse på tomt. Svaret blir da nei når det gjelder å begrense tomtestørrelse med bestemmelse til kommuneplan. På reguleringsplannivå vil tomtedeling kunne være en del av planen. Hvis kommunen ønsker å gi retningslinjer for tomtestørrelse som grunnlag for arbeidet med reguleringsplaner kan det ikke være noe i veien for det.» Det er altså ikke adgang til å gi bestemmelser i kommuneplanen om maks tomtestørrelse, men bestemmelsen kan konverteres til en retningslinje for hva en ønsker i videre reguleringsarbeid. Det er uansett gitt et altomfattende plankrav her, slik at ønsket om ikke alt for store tomter vil kunne ivaretas ved reguleringsplan hvor en kan vise tomtestørrelse. Til områdene H9 H15: Det er gitt bestemmelser om hvilke områder som skal bebygges først og sist. Det må gjerne presiseres om H12 H15 skal være ferdig utbygd før neste kan bebygges, eller om det er tilstrekkelig at en har begynt. Vi forstår strekpunkt 3 om området nord for Gamle Kongeveg slik at det ikke kan bebygges før alle andre er ferdig utbygd? Til «Rekkefølgebestemmelser og krav til områder for næringsbebyggelse i Stølen og Vangslia»: Det fremgår av overskriften her at det gjelder krav til områder for næringsbebyggelse. De er plassert under punkt 2.2. om Fritidsbebyggelse. Bør de flyttes til bestemmelser som gjelder øvrig næringsbebyggelse? Annet

6 strekpunkt ser ut til å angå hensynssone med krav om felles planlegging? Bør bestemmelsen i tilfelle flyttes til de andre bestemmelsene for hensynssoner? (6.5?) Til 2.3 Forretning og næringsbebyggelse Når slår kravene inn? Til 2.5 Idrettsanlegg Bestemmelsen synes å være gitt med hjemmel i nr 1. Den krever at «det er gitt bestemmelser om utbyggingsvolum og uteareal, og forholdet til transportnett og annet lovverk er ivaretatt». Dette synes ikke å være sikret for bygg for idrettsanlegg. Det bør kanskje gis noen bestemmelser om slikt før en tillater enhver bygning for idrett uten plankrav? Til 2.6 Andre typer bebyggelse og anlegg, Naust Strekpunktene 1 og 2 blir ikke presise og entydige nok til at de kan utgjøre avslagshjemler så langt vi kan se. Bør de konverteres til retningslinjer? Til 3 Grønnstruktur Viser til det vi skrev innledningsvis om at «Følgende kriterier har ikke et selvstendig rettslig innhold og kan derfor ikke inngå i forbuds- og plankravbestemmelser: Skjønnsmomenter og vurderingstema». Bestemmelsen angir at «Trær og annen vegetasjon som etter kommunens skjønn er viktig for.» Dette gir ikke juridisk bindende virkning. Videre fremgår det at bestemmelsene er hjemlet i Vi kan ikke se at denne paragrafen hjemler slike bestemmelser. Det er imidlertid adgang til å gi en generell bestemmelse til grønnstruktur i medhold av 11-9 nr 6 som kan si noe om at trær skal bevares. Den må i tilfelle klargjøres slik at den blir juridisk bindende. Til 4 LNFR-områder Det er i annet ledd åpnet for «Nødvendige bygninger og anlegg i tilknytning til stedbunden næring i 100-metersbeltet langs vassdrag dersom bygning/anlegg blir plassert i tilknytning til eksisterende gårdstun/anlegg. Bestemmelsen fremstår som uklar. Det finnes ikke en generell byggeforbudssone i 100-metersbelte langs vassdrag, med mindre en lager det i kommuneplan, jf. 1-8 femte ledd. I pkt har en gitt byggegrenser langs vassdrag på henholdsvis 20 og 50 meter fra vassdrag. Har en med annet ledd i punkt 4 ment å åpne opp for all bebyggelse også i disse 20- og 50-meterssonene langs vassdrag for tiltak som er nødvendig for stedbunden næring? Og har en ment at det skal gjelde et krav om plassering nært opp til gårdstunet for slike bygg? «I tilknytning til» blir lite presist og gir ikke avslagshjemmel. Til 4.1 LNFR-områder der spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse kan tillates Det er angitt en rekke lokaliseringskriterier som sier noe om hvor bebyggelse ikke kan anlegges, i tillegg til at områdene er angitt med hvor mange enheter som kan plasseres i de enkelte områder. Også her er det angitt et plankrav for

7 de tilfeller det oppføres en «gruppebebyggelse med 2 eller flere boliger, fritidsboliger eller næringsbygg». Slår plankravet inn kun ved to eller flere bygg i samme kategori, eller vil det slå inn når det plasseres f eks en bolig og et næringsbygg som en slik «gruppe»? Vi viser dessuten til våre kommentarer foran under punkt 1.2. Som der stiller vi spørsmål ved hensiktsmessigheten av at den første kan plasseres uten et overordnet plangrep i forhold til plassering av bygninger og veger. Som nevnt ovenfor blir det også vanskelig å avgjøre når det kan sies å oppføres en «gruppebebyggelse med to eller flere». Hvor tett i tid eller avstand er dette? I tillegg For øvrig bemerker vi at en ikke har angitt noen kriterier for den bebyggelse en åpner opp for her i LNFR-område for spredt bebyggelse, som f eks bestemmelser om størrelse, høyder osv, slik en har angitt for bolig- og fritidsbebyggelse i formålsområdet for bebyggelse og anlegg. Til 4.2 LNF-områder der spredt fritidsbebyggelse kan tillates Strekpunkt tre kan ikke sies å være en bestemmelse med juridisk bindende innhold da det avhenger av skjønnsmessige vurderinger om bebyggelsen kan sies å være «tilpasset den eksisterende bebyggelsen og terrenget». Til 5 Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone Bestemmelsen blir skjønnsmessig (med unntak av forbudet mot lukking av bekker). Til 6.2 Nedslagsfelt drikkevann I første ledd, tredje punkt sies det at de til enhver tid gjeldende klausuleringer gjelder. Og det vil de gjøre uavhengig av om det vises til de i kommuneplanen her. Med den henvisningen som er gjort vil de fortsatt gjelde, som klausuleringer. Klausuleringer er privatrettslige. Om en ønsker noen av klausuleringene som bestemmelser til kommuneplanen kan de gis som bestemmelser til hensynssone sikring drikkevann. De må da fremgå uttrykkelig for å få virkning som planbestemmelse. Det er således en klar anbefaling å lage detaljerte bestemmelser til hensynssonen drikkevann med de restriksjoner en ønsker for sonen. Når det gjelder annet ledd forstår vi denne som en betinget rettsvirkningsbestemmelse. Vi forutsetter at det fattes et formelt vedtak når drikkevannkilden/reservevannkilden ikke lenger skal ha status som drikkevann/reservevann. Kontaktpersoner: Lillian Hoem, juridisk seniorrådgiver, tlf Trond Flydal, underdirektør, tlf