Oppdragsrapport nr Rune Antonsen. Åmot kommune. Kommunaløkonomisk analyse HØGSKOLEN I HEDMARK

Transkript

1 Oppdragsrapport nr Rune Antonsen Åmot kommune Kommunaløkonomisk analyse HØGSKOLEN I HEDMARK

2 Innhold 1 Problemstilling, opplegg og konklusjon Problemstilling og opplegg Konklusjoner Befolkning og befolkningsutvikling Finansiering av kommunenes virksomhet Sammenhengen mellom inntekter og utgifter Selvkost som øvre grense Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner Inntektssystemet formål og hovedelementer Skatt og inntektsutjevning Rammetilskudd og utgiftsutjevning Telletidspunktets betydning Regionalpolitisk tilskudd og skjønnstilskudd Øremerkede tilskudd Statistikkgrunnlag KOSTRA Kommunen som konsern Nøkkeltallsanalyse Netto driftsresultat Netto driftsresultat, netto avsetninger og årsresultat Langsiktig gjeld og netto lånegjeld Netto finans og avdrag Likviditet Likviditetsgrad 1 og Arbeidskapital Fond Bruk av lån Inntektenes sammensetning, betydning og utvikling Gruppering av kommunenes inntekter Nærmere om gruppering av inntektene Brukerbetalinger, andre salgs- og leieinntekter Overføringer Skatt, rammetilskudd og andre direkte og indirekte skatter HØGSKOLEN I HEDMARK Side 2

3 7.2.4 Finansinntekter og eiendomsskatt Kommunens drifts- og finansinntekter Inntektenes sammensetning Nominell og reell vekst i kommunens inntekter Drifts- og finansinntekter per innbygger Skatt og rammetilskudd Skatt før og etter inntektsutjevning Forholdet mellom vekst i inntekter og utgifter Kommunens drifts- og finansutgifter Utgiftenes sammensetning Drifts- og finansutgifter per innbygger Investeringer Tjenester og ressursbruk Prioritering Produktivitet Dekningsgrader Kvalitet Vedlegg Vedlegg 1: Kommuner i Kostragruppe HØGSKOLEN I HEDMARK Side 3

4 1 Problemstilling, opplegg og konklusjon 1.1 Problemstilling og opplegg Rapporten «Åmot kommune kommunaløkonomisk analyse» er en analyse av Åmot kommunes økonomiske stilling og utvikling i perioden Rapporten belyser i tillegg, i et begrenset omfang, tjenester og ressursbruk innenfor sentrale tjenesteområder i kommunen. Rapporten er først og fremst et grunnlagsdokument i det pågående arbeidet med revidering av kommuneplanens samfunnsdel i Åmot kommune, men kan også gi grunnlag for refleksjon og læring med sikte på videreutvikling av kommunens tjenester, plan- og styringssystem og økonomistyring mer generelt. Rapporten er bygd opp omkring følgende hovedtemaer: Befolkning og befolkningsutvikling Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner Nøkkeltallsanalyse Inntektenes sammensetning, betydning og utvikling Kommunens drifts- og finansutgifter Investeringer Tjenester og ressursbruk Siden det ikke foreligger tall i KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) for 2002 for Trysil kommune, som er en av sammenligningskommunene, er det er benyttet en tidsserie på 11 år ( ). I de deler av analysen som kun belyser utviklingen i Åmot kommune er 2002 inkludert i tidsserien. Kommunene Grue og Trysil, kostragruppe 02 og landet utenom Oslo er etter kommunens eget ønske brukt som sammenligningsgrunnlag i analysen. Kostragruppe 02 er den kostragruppen Åmot kommune selv tilhører. Gruppen består av 62 kommuner. En oversikt over kostragruppe 02 fremgår av vedlegg 1 til rapporten. Landets 428 kommuner er inndelt i 16 kostragrupper. Fordelingen er basert på kriterier fastsatt av Statistisk Sentralbyrå (SSB). Formålet er å samle «like» kommuner, det vil si kommuner som har visse felles karakteristika basert på befolkningens størrelse og sammensetning, kommunestørrelse (areal) og en del sosiale kriterier i egne grupper som grunnlag for sammenligning og analyser. Dataene som benyttes i analyse er i det alt vesentlige hentet fra SSB statistikkbanken/kostra og statistikk om folketall og befolkningsendringer. Rapporten bygger således på innrapporterte regnskaps- og tjenestedata fra kommunene selv, med de mulige feilkilder som ligger i et så omfattende tallmateriale. Det har derfor vært viktig å kvalitetssikre innholdet i rapporten opp mot den kunnskap Åmot kommune selv har om egen virksomhet. For enkelte analyseformål er det innhentet tilleggsinformasjon fra kommunen. Dette gjelder blant annet analysen som viser dekomponering av kommunens lånegjeld. For å korrigere for at kommuner kan være ulikt organisert, er det benyttet tall fra KOSTRA for kommunekonsern, det vil si kommuner inklusiv kommunale foretak etter kommunelovens 11, interkommunale selskaper (IKS), interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27 som fører eget særregnskap. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 4

5 Konsernregnskapet skal vise den samlede kommunale ressursbruk og tjenesteproduksjon uavhengig av hvordan kommunen har valgt å organisere sin virksomhet. Dette bidrar langt på vei til å utviske forskjeller som skyldes ulik organisering, men omfatter ikke virksomhet organisert i aksjeselskap og andre organisasjonsformer. Regnskapene til IKS er fordelt på eierkommunene etter eierandeler hentet fra Foretaksregisteret i Brønnøysund. Interkommunalt samarbeid er inkludert i vertskommunens konsernregnskap på samme måte som kommunale foretak. Siden kommunale foretak som fører regnskap etter regnskapsloven og interkommunale selskaper ikke kom med i rapporteringen før fra 2004, vil konserntallene i KOSTRA for årene være noe mangelfulle. Det er allikevel valgt å benytte konserntall i rapporten for hele perioden da særbedriftenes virksomhet kun utgjør en mindre del av de fleste kommuners samlede virksomhet og dermed har begrenset innvirkning på tallene. Det er vanlig å holde Oslo utenfor ved sammenligninger med gjennomsnittet for landet. Det skyldes at Oslo både er kommune og fylkeskommune og kun fører ett regnskap slik at kommunetallene i KOSTRA både inkluderer kommunale og fylkeskommunale inntekter og utgifter. Virksomhet organisert gjennom aksjeselskaper inngår ikke i analysen da disse ikke rapporterer til KOSTRA. Slik virksomhet kan være tradisjonell kommunal virksomhet, f.eks. kommunal eiendomsdrift som er overført til et kommunalt aksjeselskap, men kan også omfatte ren forretningsvirksomhet, typisk kommunenes eierskap i kraftselskaper. Virksomhet i selskaper som ikke driver med tradisjonelle kommunale oppgaver ville dessuten virket forstyrrende på analysen. Rapporten er utarbeidet av Høgskolen i Hedmark. Forfatter er Rune Antonsen Konklusjoner Åmot har hatt en vedvarende reduksjon i folketallet siden Utviklingen er ikke spesiell for Åmot, men kjennetegner mange kommuner utenfor de store byene og deres nærmeste omland. Med dagens inntektssystem betyr færre innbyggere mindre inntekter. Dette gir fraflyttingskommuner særskilte utfordringer ved at tjenestene må dimensjoneres i forhold til stadig lavere inntekter. De siste fem årene har Åmot igjen hatt vekst i innbyggertallet. Åmot har en skjev befolkningssammensetning i forhold til gjennomsnittet for landet. Særlig er det relativt få innbyggere i aldersgruppen 0-5 år og mange over 67 år sammenlignet med gjennomsnittet for landet. Kommunen har overvekt av menn i aldersgruppen år. Det er nærliggende å anta at Forsvarets virksomhet på Rena har betydning for fordelingen mellom kjønnene i denne aldersgruppen. Av 2500 personer som til daglig jobber i Rena leir, har ca. 500 bostedsadresse i Åmot. En befolkningsfremskriving mot 2040 etter tre ulike alternativer viser alle vekst i befolkningen. Dette harmonerer dårlig med utviklingen siden Analysen av finansielle nøkkeltall viser en påfallende sammenheng mellom endringer i netto driftsresultat og svingninger i kommunens inntekter. Utviklingen indikerer at kommunen har hatt problemer med å tilpasse løpende drift til endrede inntektsforutsetninger. Det er relativt dårlig sammenheng mellom kommunens målsetting om en årlig avsetning til fond på 2 % av frie disponible inntekter og årlig netto driftsresultat. Kommunen kan være tjent med å sette fokus på hvordan 1 Rune Antonsen er til daglig økonomisjef i Sarpsborg kommune. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 5

6 kommunen planlegger, styrer og tilpasser seg fremtidige inntektsforutsetninger. Fokus på prosesser knyttet til kommunens årlige plan- og budsjettarbeid samt den løpende økonomistyringen bør stå sentralt. Netto lånegjeld i prosent av driftsinntektene er redusert fra 100 til 80 % siden 2003, men ligger fortsatt over landsgjennomsnittet og kostragruppe 02. Kommunen har klart høyere lånegjeld per innbygger enn gjennomsnittet for andre kommuner, men også høyere inntekter til å betjene gjelden. Egenkapitalfinansieringen av nye investeringer er lav. Kombinert med høye investeringer har dette gitt økt lånegjeld og gradvis økte finansutgifter siden 2008 til tross for historisk lav rente. Finansutgiftene påvirkes av at kommunen har betalt minimumsavdrag i henhold til kommuneloven fra En dekomponering av gjelden viser at om lag 43 % av gjelden er renteksponert og dermed potensielt utsatt for renterisiko 2. Kommunens finansrapportering fremstår som noe mangelfull for å synliggjøre finansiell risiko. Rapporteringen gir ikke svar på om lån og plasseringer er innenfor vedtatt rammer for finansiell risiko i kommunens finansreglement. Likviditet er et uttrykk for kommunens evne til å betale sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Likviditeten er målt ut fra fire nøkkeltall, som sammen ikke gir noe entydig svar på om kommunens likviditet er tilfredsstillende. Likviditeten er i stor grad påvirket av at kommunen i 2006 mottok statlige tiltaksmidler på til sammen 59,9 mill. kr i forbindelse med opparbeidelsen av Regionfelt Østlandet. Uten denne kapitaltilførselen ville likviditeten vært betydelig svakere i alle år etter Forbruk av tiltaksmidler og andre fondsmidler kombinert med relativt svake netto driftsresultat over flere år har resultert i svekket likviditet siden Et positivt netto driftsresultat de siste to årene har bidratt til en viss styrking av likviditeten. Åmot har samlet sett en fondsbeholdning i forhold til brutto driftsinntekter på linje med landet og kostragruppe 02. Disposisjonsfondet er vesentlig styrket i 2013 gjennom disponering av årsresultatet for 2012 og er nå på nivå med gjennomsnittet for andre kommuner. En måte å bidra til bevisstgjøring av disposisjonsfondets betydning for kommunens økonomiske handlingsrom kan være at kommunestyret selv fastsetter et måltall for størrelsen på disposisjonsfondet, som et av flere prinsipper for god økonomistyring i Åmot kommune. Åmot har et inntektsnivå per innbygger godt over gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02. Det er særlig statlig rammetilskudd, overføringer med krav til motytelse, eiendomsskatt og andre salgsog leieinntekter som gir høye inntekter, mens skatt på inntekt og formue og andre statlige overføringer trekker ned. Høyt rammetilskudd må ses i sammenheng med at kommune har et beregnet utgiftsbehov på 111 % av landsgjennomsnittet i 2013 og mottar relativt mye i skjønnstilskudd i forhold til kommunestørrelse samt distriktstilskudd Sør-Norge. Om lag 60 % av kommunens inntekter består av skatt og rammetilskudd, som er noe lavere enn gjennomsnittet for landet. Overføringer og brukerbetalinger/salgs- og leieinntekter utgjør en større andel enn gjennomsnittet for andre kommuner mens andelen finansinntekter og eiendomsskatt er på nivå med 2 Forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning: Renterisiko representerer risikoen for at verdien på plasseringer i rentebærende verdipapirer endrer seg når renten endrer seg. Går renten opp, går verdien av plasseringer i rentebærende verdipapirer ned (og motsatt). Det er også renterisiko knyttet til kommunens eller fylkeskommunens innlån. Endringer i markedsrenten påvirker rentekostnader, og for eksempel også innløsningsverdi på opptatte fastrentelån. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 6

7 landet. Skatt og rammetilskudd har siden 2002 fått gradvis økt betydning for finansiering av kommunens virksomhet. Til tross for relativt høye inntekter har Åmot hatt dårligere inntektsutvikling per innbygger enn sammenligningskommunene regnet fra 2003, men bedre enn både landet uten Oslo og Grue dersom veksten beregnes i forhold til inntektsnivået i Andelen lønn og sosiale utgifter har holdt seg bemerkelsesverdig stabil gjennom hele perioden og utgjør i dag 58 % av de samlede drifts- og finansutgiftene. Dette er noe lavere enn gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02 (hhv. 61,3 og 63,3 %). Andelen som går til kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon har vært tilsvarende stabil i hele perioden og utgjorde i 2013 knappe 20 % av utgiftene. Dette er høyere enn gjennomsnittet for andre kommuner (14,1 %). De relativt sett største endringene og samtidig svingningene i løpet av det aktuelle tidsrommet finnes innenfor kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal egenproduksjon, overføringer og finans. Størstedelen av investeringene de senere årene er lånefinansiert og lånefinansieringsgraden har økt. Store investeringsutgifter i 2011 og 2012 har medført økte renter og avdrag over driftsbudsjettet til tross for historisk lav og gradvis fallende rente etter finanskrisen i Økte finanskostnader betyr mindre penger til drift av tjenestene. Ved høyere rente vil den negative utviklingen forsterkes. Åmot skiller seg på dette området ikke vesentlig fra flertallet av norske kommuner. Åmot bruker relativt sett mer ressurser per innbygger til barnehage, sosialomsorg, administrasjon og styring og kultur enn gjennomsnitte t for kostragruppe 02. Kommunen bruker mindre på grunnskole, helse og barnevern og ligger på gjennomsnittet for pleie og omsorg. Åmot bruker relativt sett mindre ressurser på å produsere en oppholdstime i kommunal barnehage enn Grue og Trysil, det samme som gjennomsnittet for kostragruppe 02, men noe mer enn landet uten Oslo. Dette tyder på ganske høy produktivitet innenfor barnehagesektoren. Åmot bruker mindre penger per elev i grunnskolen enn sammenlignbare kommuner. Åmot bruker lite ressurser per mottaker av hjemmetjenestene, men utgiftene er på vei opp. Flere får tjenester i Åmot enn i sammenlignbare kommuner. At relativ mange innbyggere får tjenester, men at relativt få har et omfattende tjenestetilbud kan tyde på at tilbudet «smøres» jevnt utover. Kommunen har relativt dyre institusjonsplasser i forhold til Grue og kostragruppe 02, men billigere enn Trysil og landet uten Oslo. Åmot har høy barnehagedekning. Høy dekningsgrad bidrar til å forklare at kommunen bruker relativt sett mer til barnehager per innbygger 1-5 år enn gjennomsnittet av kommunene i kostragruppe 02. En høy andel eldre over 80 år er beboere på institusjon. Høy dekningsgrad gir mulighet for å tilby institusjonsplass til flere eldre med relativt tungt pleiebehov, som igjen kan være en årsak til at kommunen har relativt lave utgifter til hjemmetjenester per mottaker av tjenesten. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 7

8 ÅMOT KOMMUNE 2 Befolkning og befolkningsutvikling Analysen under dette kapittelet bygger på befolkningsdata hentet fra SSB Befolkningsutvikling Grue Trysil Åmot Figuren ovenfor viser utviklingen i folketallet i de tre kommunene Grue, Trysil og Åmot siden Sett under ett har det vært en betydelig og vedvarende nedgang i folketallet i alle tre kommunene. Befolkningsutvikling Grue Trysil Åmot Folketall Folketall Endring Endring i % -30,4 % -21,0 % -20,2 % Grue kommune har både absolutt og relativt sett mistet flest innbyggere. En vedvarende folketallsreduksjon vil normalt føre til at kommunen får en befolkningssammensetning som avviker fra landsgjennomsnittet med relativt mange eldre og færre i de tre yngste aldersgruppene (0-34 år). Dette har igjen stor betydning for kommunens inntekter og behovet for kommunale tjenester i befolkningen. Færre innbygger gir lavere inntekter. Å kontinuerlig måtte tilpasse tjenestene til reduserte inntekter gir krevende utfordringer for kommunen. Både årsverk og infrastruktur i form av bygg og anlegg må tilpasses det reduserte ressurstilfanget. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 8

9 På grunn av stor arbeidsinnvandring er Norge et av de landene i Europa med størst befolkningsvekst de senere årene. Figuren ovenfor viser at denne folketallsveksten på landsbasis ikke kan avleses i befolkningsutviklingen i de tre kommunene. På den annen side kan det ikke utelukkes at den negative utviklingen kunne vært forsterket med en lavere nasjonal befolkningstilvekst. Perioden sett under ett har Åmot hatt en liten vekst i folketallet. Det er de siste fem årene som har bidratt til befolkningsveksten. Både utbyggingen av Rena leier og Høgskolen i Hedmark har vært viktig for befolkningsutvikling, sysselsetting og inntekter i kommunen. Grue og Trysil har fortsatt den negative utviklingen med vedvarende reduksjon i folketallet. Svak befolkningsvekst kjennetegner også flertallet av de øvrige kommunene i kostragruppe 02. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 9

10 De to figurene ovenfor viser befolkningens fordeling etter kjønn og alder i 1986 og Siden 1986 er det relativt sett blitt noen færre innbyggere i de to aldersgruppene og år og like mange eller fler i de øvrige gruppene. I 1986 utgjorde menn 49,8 % og kvinner 50,2 % av samlet befolkning. I 2014 var fordelingen 51,5 % menn og 48,5 % kvinner. Mennene er altså i løpet av det aktuelle tidsrommet kommet i flertall. I 2014 er det et overskudd av kvinner i de to eldste aldersgruppene, som kan forklares med at kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. I aldersgruppen år er det et betydelig overskudd av menn, som også i noen grad kan avleses i aldersgruppen år. Det er nærliggende å anta at den høye andelen menn i aldersgruppen år skyldes Forsvaret virksomhet på Rena. An annen mulig årsak kan være at kvinnene i større grad enn mennene flytter fra kommunen, for eksempel i forbindelse med utdanning og arbeid. Halvparten av befolkningen i Norge bor i de kommunene de er vokst opp i når de er 40 år (NIBR-rapport 2012:22 3 ). Blant den andre halvparten har det de senere tiårene skjedd en gradvis sentralisering av befolkningen ved at flere flytter fra perifere til sentral strøk enn motsatt. Flyttingen fra land til by har hatt en forsterkende effekt på sentralisering av bosettingsmønsteret. Årsaken er at stadig flere barn fødes og vokser opp i byene og færre i bygdene fordi stadig flere unge, og en økende andel av den samlede befolkningen, bor i byene. Dette som bakteppe betyr at det for hver innbygger som på permanent basis flytter fra perifere til sentral strøk forsterkes sentraliseringseffekten av hver enkelt flytting. 3 Rapporten bygger på «Bo- og flyttemotivundersøkelsen 2008». Undersøkelsen er landsdekkende og viser at bo- og flyttemotivene har endret seg vesentlig siden forrige undersøkelse i HØGSKOLEN I HEDMARK Side 10

11 Den sentralisering av befolkningen som rapporten dokumenterer samsvarer godt med den demografiske utviklingen i de tre kommunene med et stadigs synkende innbyggertall og en befolkning bestående av relativt sett mange eldre og få unge/unge voksne i forhold til landsgjennomsnittet. Ut fra sentralitetsdimensjonen i rapporten tilhører både Åmot, Trysil og Grue kategorien «by- og tettstedsområder ellers». Rapporten dokumenterer en vesentlig endring i befolkningens flyttemotiver siden forrige landsdekkende undersøkelse i Motiver knyttet til sted, miljø og familie har økt på bekostning av arbeid, utdanning og bolig, men viktigheten av flyttemotivene i befolkningen kan variere i forhold til både alder, kjønn og mellom regioner. Ungdom og unge voksne står for det meste av all flytting. En befolkningsframskriving er en beregning av en framtidig befolknings størrelse og sammensetning, vanligvis med hensyn til kjønn og alder, gitt ulike forutsetninger om fruktbarhet, dødelighet, flytting og inn- og utvandring. I figuren ovenfor er befolkningen fremskrevet mot 2040 ut fra tre alternativer; lav, middels, høy befolkningsvekst. Det indikeres en vekst i befolkningen i Åmot ut fra alle tre alternativer. Det midlere alternativet forutsetter en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst på i overkant av 0,8 %. Dette harmonerer bra med de siste fem årene, men dårlig med utviklingen siden Det hefter betydelige usikkerhet ved slike prognoser og feilmarginen øker med tidsperspektivet. 3 Finansiering av kommunenes virksomhet Kommunenes inntekter, deres sammensetning og fordelingen mellom kommuner bestemmes i det alt vesentlige av staten gjennom Stortingets årlig vedtak på statsbudsjettet. Skatt på personlig inntekt og formue, rammetilskudd 4 og øremerkede tilskudd utgjør de viktigste statlige inntektskilder. 4 «Rammetilskudd» er i rapporten brukt synonymt med begrepet «rammeoverføringer». HØGSKOLEN I HEDMARK Side 11

12 Disse inntektene utgjorde i 2013 om lag 64 % av kommunenes samlede inntekter basert på regnskap (KOSTRA) og bestemmes i hovedsak av befolkningens størrelse, dens fordeling på aldersgrupper og i noen grad sosiale grupper som krever tjenester fra kommunen. De resterende 36 % består av brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter, overføringer og refusjoner fra stat, kommune og private, eiendomsskatt og finansinntekter som renter og utbytte fra aksjeselskaper hvor kommunene er eiere. Dette er inntekter som kommunene i noen grad kan påvirke selv. 3.1 Sammenhengen mellom inntekter og utgifter Skatt på personlig inntekt og formue og rammetilskudd omtales ofte som kommunenes frie inntekter. Med dette menes at kommunene fritt kan disponere disse inntektene innenfor rammen av gjeldende lov og forskrift. I virkeligheten er dette et ganske misvisende begrep da staten ikke bare bestemmer finansiering, men også i all hovedsak hvilke oppgaver kommunene skal løse. Gjennom lover og regler gir staten dessuten ofte føringer for et minimum av standard (kvalitet) og omfang på de velferdstjenestene som tilbys. Dermed bestemmer staten også langt på vei kommunenes utgifter. På den ene side gir dette avhengighetsforholdet til en rik stat kommunene stor grad av forutsigbarhet. På den annen side gir det lite rom for lokal inntektsfastsettelse og prioritering, som ofte blir fremholdt som viktige forutsetninger for lokalpolitisk interesse og engasjement. At staten bestemmer både oppgaver og inntekter gjør kommunal sektor lett å styre for staten og dermed sektoren godt egnet som virkemiddel i utøvelse av statlig finanspolitikk. Dette synes å passe staten bra, men begrenser samtidig den lokale handlefriheten som staten selv hevder å være tilhenger av. 3.2 Selvkost som øvre grense Kommuner og fylkeskommuner kan i de fleste tilfeller ikke fritt fastsette eiendomsskatt, gebyrer, avgifter og egenbetalinger til det nivå de selv måtte ønske. Hva kommunen kan kreve betalt for og størrelsen på vederlaget er vanligvis regulert gjennom lov og forskrift. Indirekte er derfor også disse inntektene langt på vei bestemt av staten som lovgivende myndighet. I de fleste tilfeller skyldes dette at kommunen som tjenesteleverandør i større eller mindre grad er i en monopolsituasjon uten konkurranse med private tilbydere av tilsvarende tjenester. Selvkost, det vil si hva det koster kommunene å produsere og levere en tjeneste til innbyggerne, fungerer derfor som et øvre tak for flere viktige kommunale velferdstjenester. 4 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 4.1 Inntektssystemet formål og hovedelementer Kommunene har ulike forutsetninger for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Forskjellene kan dels forklares med at behovet for tjenester og kostnadene ved å tilby tjenestene varierer mellom kommunene. I tillegg er det store forskjeller i skattegrunnlaget. Den viktigste forklaringen på ulikheter i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjell i inntekter. Inntektssystemets overordnede formål er utjevning av de økonomiske forutsetningene kommuner og fylkeskommuner har for å kunne tilby innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvor de bor i landet (Grønt hefte 2012). Gjennom inntektssystemet skal kommuner og fylkeskommuner sikres finansiering til å utføre de oppgaver de er pålagt. Unntatt er de oppgaver som finansieres gjennom gebyrer og avgifter eller øremerkede tilskudd. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 12

13 Dagens inntektssystem bygger langt på vei på de målsettinger og prinsipper som ble vedtatt av Stortinget ved innføring av nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner fra 1. januar Beslutningen var motivert ut fra flere målsettinger (NOU 1996: 1): Sikre en rettferdig fordeling Fremme bedre ressursbruk ved utvidet lokalt selvstyre Stimulere til lokaldemokratiet og regional utvikling Bedre den makroøkonomiske styringen med kommunesektorens inntektsrammer Det nye inntektssystemet innebar en endring i statens styring av kommunesektoren. En rekke tilskudds- og refusjonsordninger rettet mot spesielle formål ble i stor grad erstattet med rammeoverføringer som kommunene og fylkeskommunene fritt kunne disponere uten andre begrensninger enn gjeldende lov- og regelverk. Hovedelementene i dagens inntektssystem er: Skatt og inntektsutjevning Rammetilskudd og utgiftsutjevning Regionalpolitiske tilskudd Skjønnstilskudd 4.2 Skatt og inntektsutjevning Gjennom inntektsutjevningen skjer en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter per innbygger mellom kommunene. Inntektsutjevningen omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlig skatteytere samt naturressursskatt fra kraftforetak. Naturressursskatten er i virkeligheten en siste rest av bedriftsbeskatning som tilfaller kommuner og fylkeskommuner. For øvrig har bedriftsbeskatningens fordeling til kommunene variert over tid, men er i dag en ren statsskatt. At formålet med inntektssystemet er utjevning, mens skatteinntektene kun utlignes delvis kan fremstå som et paradoks. Løsningen må betraktes som en avveining av to motstridende hensyn lokal forankring av inntekter og utjevning av inntektsforskjeller. Ønsket om en tydelig kobling mellom de som har gleden av det kommunale velferdstilbudet og de som finansierer det tilsier at en høy andel av kommunens inntekter bør komme fra egne skatteinntekter og brukerbetalinger. På den annen side taler hensynet til kommunenes muligheter for å kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud for en høy grad av utjevning av forskjeller i skatt mellom kommunene (NOU 1996: 1). Generelt er det slik at større lokal forankring av inntektene gir økte inntektsforskjeller mellom kommunene mens en sterkere utjevning av inntektsforskjeller oppnås gjennom en høy grad av inntektsutjevning og ved at skattenes andel av de samlede inntektene reduseres til fordel for økte rammeoverføringer. Systemet med inntektsutjevning 6 innebærer en form for «Robin Hood politikk» hvor det omfordeles inntekter mellom «rike» og «fattige» kommuner. Samtidig er det et «nullsumspill» hvor summen av trekk og tillegg er like store. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet per innbygger må gi fra seg 60 % av inntekten utover landsgjennomsnittet til de kommuner som har inntekter under landssnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 % av landsgjennomsnittet blir i tillegg 5 Se St. meld. Nr. 26 ( ) «Et nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» og Ot.prp. nr. 48 ( ) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner». 6 Også omtalt som skatteutjevning da utjevningen skjer med utgangspunkt i kommunenes skatteinntekter. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 13

14 kompenserte for 35 % av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 % av landssnittet. Finansieringen av tilleggskompensasjonen skjer ved at alle kommuner blir trukket med et likt beløp per innbygger. Inntektssystemets sterke utjevnende effekt gjør at kommunens faktiske skatteinngang har liten betydning for kommunens frie inntekter, så lenge kommunen har et inntektsnivå under 90 % av landsgjennomsnittet. Figuren nedenfor viser at 277 av landets 428 kommuner i 2013 hadde skatteinntekter under 90 % av landsgjennomsnittet før inntektsutjevning, 81 kommuner hadde skatteinntekter mellom 90 og 100 % av landsgjennomsnittet mens de resterende 70 kommuner hadde et inntektsnivå på over 100 % av landssnittet. Sistnevnte gruppe består i hovedsak av de store bykommunene Oslo, Bergen, Stavanger og randkommuner til disse samt en del små kraftkommuner med store inntekter fra naturressursskatt. I tillegg kommer enkelte typiske fiskeri- og industrikommuner. Etter inntektsutjevning hadde ingen kommuner lavere inntekt enn 93,2 % av landsgjennomsnittet, mens 374 kommuner hadde skatt inklusiv inntektsutjevning på mellom 90 og 100 % av landsgjennomsnittet. Åmot kommune hadde i 2013 egen skatteinngang på 82,6 % av landsgjennomsnittet, opp fra 77,6 % i Det plasserer kommunen som nr. 238 av alle landets kommuner regnet fra høyest til lavest skatteinngang. Skatt og inntektsutjevning utgjorde til sammen 94,4 % av landsgjennomsnittet, som plasserer Åmot i samme gruppe som det store flertall av landets kommuner. 4.3 Rammetilskudd og utgiftsutjevning Rammetilskudd gis i utgangspunktet med et likt tilskudd per innbygger. Ordningen med utgiftsutjevning er koblet til rammetilskuddet. Formålet med utgiftsutjevningen er å utjevne ufrivillige kostnadsforskjeller kommunene har for å kunne tilby et likeverdig tjenestetilbud. Prinsippet er at kommunene gjennom utgiftsutjevningen fullt ut skal kompenseres for de kostnadsforskjeller de HØGSKOLEN I HEDMARK Side 14

15 selv ikke kan påvirke. Kostnadene påvirkes både av ulikheter i etterspørsel etter og kostnader ved å tilby tjenestene. Utjevningen er begrunnet i demografiske, geografiske og sosiale forhold som gir strukturelle kostnadsforskjeller som kommunene selv i liten grad kan påvirke. For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud, blir det derfor tatt hensyn til slike strukturelle kostnadsforskjeller ved fastsettelse av de økonomiske rammene for den enkelte kommune. Kostnadsforskjeller mellom kommunene som skyldes egne, lokale prioriteringer utlignes ikke. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling av inntekter mellom kommuner basert på et beregnet utgiftsbehov. Utgiftsbehovet beregnes for tiden med utgangspunkt i 28 objektive kriterier med ulike vekter summert opp til 8 delkostnadsnøkler. Med objektiv menes i denne sammenheng at kriteriene er utformet slik at kommunen ikke gjennom egne disposisjoner kan påvirke dem på kort sikt. Det er altså ikke den enkelte kommunes faktisk utgifter som legges til grunn. Omfordelingen skjer ved at kommuner som ut fra beregningen er dyrere å drive enn landsgjennomsnittet blir tilført midler fra de kommunene som er billigere drive enn gjennomsnittet. På samme måte som inntektsutjevningen, er utgiftsutjevningen et rent nullsumspill, hvor tillegg for noen kommuner motsvares av et tilsvarende trekk for andre kommuner. 4.4 Telletidspunktets betydning Inntektsutjevningen blir beregnet på grunnlag av innbyggertall per 1. januar i budsjettåret mens rammetilskuddet med tilhørende utgiftsutjevning er basert på innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Hvilket telletidspunkt som benyttes har særlig innvirkning på inntektene for kommuner med sterk vekst eller tilbakegang i folketallet. Kommuner i vekst vil ha fordel av at telletidspunktet settes så sent som mulig i forhold til budsjettåret, mens fraflyttingskommuner kommer best ut ved at det settes så tidlig som mulig. Telletidspunktet har variert over tid. Dagens ordning må ses på som et forsøk på å balansere hensynet til kommuner med befolkningsvekst mot hensynet til kommuner med reduksjon i folketallet. Begge grupper har det samme behovet for forutsigbarhet i sitt plan- og budsjettarbeid. Jo senere telletidspunkt, jo større usikkerhet vil være knyttet til forutsetningene for dette arbeidet. 4.5 Regionalpolitisk tilskudd og skjønnstilskudd Mens det overordnede formålet med inntektssystemet er utjevning av inntekts- og kostnadsforskjeller, skal inntektssystemet også ivareta distrikts- og regionalpolitiske målsettinger. Slike tilskudd er ikke ment å utlikne, men er begrunnet i et ønske om å skape ulike økonomiske forutsetninger kommunene imellom. Det er altså villet politikk at de kommunene som omfattes av tilskuddet skal kunne gi et bedre tjenestetilbud til sine innbyggere enn andre kommuner. I tillegg kan kommuner og fylkeskommuner motta skjønnstilskudd som en kompensasjon for særskilte utfordringer som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Åmot, Grue og Trysil kommuner mottok alle både skjønnstilskudd og distriktstilskudd Sør-Norge for Sistnevnte tilskudd gis til kommuner i Sør-Norge som ligger i sone IV eller sone III i det distriktspolitiske virkeområdet, som har hatt en gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre åra som er lavere enn 120 % av landsgjennomsnittet, og som ikke mottar Nord-Norge- og Namdalstilskudd eller småkommunetilskudd. Alle kommuner i sone IV kan få tilskudd, mens kommuner i sone III får tilskudd dersom den samfunnsmessige utviklingen målt ved en distriktsindeks er svak. Tilskuddet tildeles med en flat sats per kommune pluss et tilskudd per innbygger varierende med sone og den HØGSKOLEN I HEDMARK Side 15

16 enkelte kommunes indeks. Grue kommune tilhørte i 2013 sone III mens både Trysil og Åmot var plassert i sone IV. 4.6 Øremerkede tilskudd Øremerkede tilskudd er statlig tilskudd til bestemte formål. Hensikten med øremerking er å nå nasjonale prioriterte målsettinger. Øremerkede tilskudd må derfor anvendes i tråd med formålet som er angitt for bevilgningen. Øremerkede tilskudd er ikke en del av inntektssystemet, men inngår i anslaget over kommunesektorens inntekter i Kommunal- og moderniseringsdepartementets (KMD) årlige budsjettforslag overfor Stortinget. 5 Statistikkgrunnlag 5.1 KOSTRA Kommuner og fylkeskommuner har rapporteringsplikt til statlige myndigheter på ressursbruk og tjenesteyting etter kommunelovens 49 nr.2, jf. Forskrift av 15. desember 2002 nr om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsen gjelder også for kommunal og fylkeskommunal virksomhet organisert etter kommuneloven 11 og interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven 27. Rapporteringen på regnskapsdata skjer i form av filuttrekk fra den enkelte kommune. Innrapporteringen er integrert i KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering). KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Tjenester og ressursbruk på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal tjene som grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås (SSB). KMD utarbeider hvert år en egen veileder for regnskapsrapporteringen i KOSTRA for å sikre best mulig kvalitet på innrapporterte data. KOSTRA inneholder flere mulige feilkilder. Enkelte vil derfor hevde at KOSTRA er for upålitelig til å kunne brukes som grunnlag for økonomisk analyse og sammenligning av tjenester og ressursbruk i kommunene. På den annen side er KOSTRA det primære verktøyet vi har for å sammenligne kommuner og dataene brukes utstrakt av offentlig myndigheter, KS, forskere, media og andre med interesse for kommunesektoren. Det finnes i liten grad alternativer til KOSTRA. Det har dessuten skjedd en gradvis kvalitetsforbedring av dataene siden rapporteringen ble obligatorisk for alle kommuner fra Hensikten med bruk av KOSTRA bør ikke utelukkende være å frembringe fakta om egen kommune og sammenligning med andre kommuner. Ved å bruke KOSTRA får organisasjonen innsikt og forståelse for resultatene, eventuelle feil kan korrigeres og kvaliteten på dataene kan forbedres. I stedet for kun å dokumentere fakta og gjøre sammenligninger, er det derfor vel så viktig at KOSTRA brukes til å vekke nysgjerrighet, undring og interne diskusjoner om tjenester og ressursbruk for på den måten å fremme læring og forbedringsarbeid i egen organisasjon. I stedet for å hevde at KOSTRA ikke kan brukes fordi en ikke kan stole på tallene går det an å snu argumentasjon og i stedet hevde at for å kunne stole på tallene må KOSTRA brukes slik at kvaliteten på dataene kontinuerlig kan forbedres. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 16

17 5.2 Kommunen som konsern Innenfor offentlig sektor har det de siste 20 årene vært et økende fokus på omorganisering og fristilling av offentlig virksomhet i egne foretak, aksjeselskaper, interkommunale selskaper og stiftelser som et alternativ til den tradisjonelle organiseringen av offentlig forvaltning. Dette har også fått gjennomslag innenfor den tradisjonelle kommuneforvaltningen. Omdannelsen av kommuneforvaltningen er blitt understøttet av endringer i kommuneloven, innføring av organisasjonsformen interkommunalt selskap (1999) og en sterk ideologisk tro blant mange på at kommunal virksomhet kan gjøres mer serviceorientert, transparent og effektiv gjennom innføring av styrings- og ledelsesprinsipper hentet fra privat sektor (New Public Management) 7. En viktig del av den kommunale virksomheten er i dag organisert i kommunale og fylkeskommunale særbedrifter, aksjeselskaper og andre organisasjonsformer. Med særbedrifter menes kommunale (KF) etter kommunelovens kapittel 11, interkommunale selskaper (IKS) etter Lov av nr. 6 om interkommunale selskaper og samarbeidstiltak mellom kommuner etter kommunelovens 27 som regnes som eget rettssubjekt. Dette er i tråd med SSBs bruk av begrepet i KOSTRA-sammenheng. For å korrigere for at kommuner kan være ulikt organisert, er det benyttet tall fra KOSTRA for kommunekonsern, det vil si kommuner inklusiv særbedrifter. Konsernregnskapet skal vise den samlede kommunale ressursbruk og tjenesteproduksjon uavhengig av hvordan kommune har valgt å organisere sin virksomhet. Særregnskapene rapporteres enkeltvis til SSB. Konsolideringen til konsern foretas av SSB. Kommunale foretak eies alltid av én kommune og inngår i konserntallene for eierkommunen, mens IKS eies av flere kommuner sammen. Den enkelte kommunes eierandel i IKS fordeles i henhold til registrerte eierandeler i Foretaksregistret i Brønnøysund. 27-enheter som fører eget særregnskap behandles likt som kommunale foretak. Tall for interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27 som ikke fører særregnskap inngår i regnstallene for vertskommunen. Kommunal virksomhet organisert som aksjeselskap og andre organisasjonsformer inngår ikke i konsernregnskapene da disse ikke rapporterer til KOSTRA. Rapporteringsplikten i KOSTRA ble utvidet til å gjelde alle kommunale og fylkeskommunale foretak fra 2003, med unntak av kommunale og fylkeskommunale foretak som driver næringsvirksomhet og som fører regnskap etter regnskapsloven, og for kommunale institusjoner. Disse ble rapporteringsplikt samtidig med interkommunale selskaper fra og med Dette gjør at konserntallene i KOSTRA vil være mangelfulle for både 2002 og Formålet med å integrere interkommunale selskaper og foretak som driver næringsvirksomhet i rapporteringen, er å legge til rette for at det kan utarbeides statistikk for kommunale konsernregnskap i KOSTRA som i tillegg til kommunen omfatter fristilt kommunal virksomhet 8. Det kommunale konsernregnskapet gir mulighet for å presentere helhetlig informasjon om kommunal virksomhet innenfor de ulike tjenesteområdene og gi samlet informasjon om kommunenes økonomiske stilling. Samtidig åpner det for å kunne 7 New Public Management (NMP) er et knippe reformteorier som legger vekt å innføre prinsipper hentet privat forretningsvirksomhet i styring og ledelse av offentlig sektor. Tanken er at offentlig sektor ved bruk av virkemidler som konkurranseutsetning, outsourcing, internprising, stykkprisfinansiering mv. kan drives mer effektivt. 8 Kommunal- og regionaldepartementet: Brev av til kommunene om fastsatt forskrift om rapportering fra interkommunale selskaper. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 17

18 sammenligne data for kommuner og fylkeskommuner uavhengig av hvordan virksomheten er organisert. For enkelte nøkkeltall benyttet i analysen foreligger ikke tall for landsgjennomsnittet og kostragruppe 02 for perioden Nøkkeltallsanalyse 6.1 Netto driftsresultat Indikatoren viser netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter for kommunekonsernet. Netto driftsresultat beregnes ut fra brutto driftsresultat, men tar i tillegg hensyn til resultat eksterne finansieringstransaksjoner, dvs. netto renter, netto avdrag og tap/gevinst på finansielle instrumenter (omløpsmidler), samt kommunale utlån, utbytter og eieruttak, og er i tillegg korrigert for avskrivninger slik at disse ikke gis resultateffekt. Netto driftsresultat kan enten brukes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk. Netto driftsresultat fremkommer som differansen mellom alle drifts- og finansinntekter og alle driftsog finansutgifter. Netto driftsresultat er et mye benyttet overskuddsbegrep innenfor kommunal økonomi og oppgis vanligvis i prosent av brutto driftsinntekter. Netto driftsresultat må minst være tilstrekkelig til å dekke netto avsetninger og tidligere års merforbruk, jf. kommunelovens 46. Et positivt netto driftsresultat kan avsettes til bruk i senere budsjettår til finansiering av drifts- og/eller investeringstiltak eller til dekning av tidligere års merforbruk. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 18

19 Det er anbefalt 9 at en kommune over tid bør ha et årlig netto driftsresultat på minst 3 % for at den skal kunne opprettholde en sunn og robust økonomi. Med det menes at kommunen bør ha et overskudd på den løpende drift som bidrar med tilstrekkelig egenkapital i investeringer. Samtidig må netto driftsresultat gi rom for å kunne avsette midler til fond (sparing) som buffer mot fremtidige svingninger i driftsinntektene eller dekke uforutsette utgifter slik at tjenestene blir minst mulig berørt på kort sikt. Ved et lavere netto driftsresultat må kommunen regne med at den enten ikke vil være i stand til å fornye sine bygg og anlegg i takt med slit og elde, gjeldsgraden vil øke og/eller at det ikke vil være rom for å bygge opp tilstrekkelig frie fond for å kunne opprettholde et stabilt tjenestenivå ved uforutsette driftsutgifter eller svikt i budsjetterte driftsinntekter. Et netto driftsresultat på 3 % tilsvarer om lag 12 mill. kr for Åmot kommune i Til sammenligning ble årets netto driftsresultat -1,1 mill. kr mot 9,3 mill. kr i For kommunen eksklusiv særbedrifter ble netto driftsresultat 6,3 mill. kr mot 11,5 mill. kr i Den store resultatforskjellen mellom kommune og kommunekonsern skyldes først og fremst et stort driftsunderskudd i Sør-Østerdal Interkommunale Renovasjonsselskap IKS grunnet ekstraordinære avskrivninger gjennom året. Med unntak av 2012, har Åmot kommune siden 2009 hatt et svakere netto driftsresultat enn gjennomsnittet for landets kommuner og kostragruppe 02. Netto driftsresultat i Åmot kommune har siden 2003 stort sett svingt i takt med landet og kostragruppe 02. At utslagene fra ett år til et annet er større er ikke overraskende da både landet og kostragruppe 02 er uttrykk for et gjennomsnitt av mange kommuner. Etter relativt kraftig vekst i inntektene på første del av 2000-tallet og gjentatte oppjusteringer av de årlige skatteanslagene gjennom året, ble også Norge og norske kommuner rammet av finanskrisen i Virkningene ble allikevel langt mindre her i landet enn i mange andre europeiske land. De fleste kommuner er relativt store organisasjoner og gjerne den største arbeidsplassen i lokalmiljøet. Betydelig omstilling vil ofte være tidkrevende å gjennomføre og forutsetter vanligvis vanskelige beslutninger som berører brukere, innbyggere og ansatte. Utfordringen er ofte å tilpasse virksomheten til endrede rammebetingelser i tide. De store svingningene i netto driftsresultat kan tyde på at Åmot kommune har hatt store utfordringer med å tilpasse den samlede aktiviteten i tide til endrede inntektsforutsetninger. Åmot kommunestyre har vedtatt at det årlig skal budsjetteres med en «margin» på 2 % som avsetning til disposisjonsfond. Måltallet gjelder kommunen (ekskl. særbedrifter) og tilsvarer en budsjettert avsetning til disposisjonsfond på om lag 5,0 mill. kr i 2014 regnet fra frie disponible midler 10. Det vitner om at kommunen tar høyde for usikkerhet i budsjettet samt ønsker å opprettholde et visst nivå på disposisjonsfondet for å sikre økonomisk handlingsrom og forutsigbarhet i tjenestene. Måltallet kunne alternativt vært uttrykt som netto driftsresultat, det vil si som andel av brutto driftsinntekter. Det er imidlertid relativt dårlig sammenheng mellom kommunens målsetting om en årlig avsetning på 2 % og faktisk netto driftsresultat basert på regnskap, selv om de to størrelsene ikke er direkte sammenlignbare. En avsetning forutsetter dog at kommunene har et positiv netto driftsresultat. I kun to av de seks siste årene har kommunen hatt en netto driftsresultat tilstrekkelig til å oppfylle måltallet på 2 %. I to av årene har netto driftsresultat vært negativt. 9 Anbefalt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund. 10 Sum frie disponible inntekter i budsjett-/regnskapsskjema 1A. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 19

20 Som nevnt anser KMD og KS et netto driftsresultat på minimum 3 % som tilfredsstillende og et uttrykk for en sunn kommuneøkonomi. Kommunene er fra og med 2014 pålagt å inntektsføre all merverdiavgift knyttet til investeringer i investeringsregnskapet etter at en overgangsperiode på 5 år avsluttes. I likhet med de fleste andre kommuner har Åmot så langt inntektsført merverdiavgift i driftsregnskapet innenfor rammen av gjeldende regelverk. Den gamle ordningen innebar i praksis lånefinansiering av driftsutgifter, noe som er i strid med kommunelovens bestemmelser om lånopptak. Endringen bidrar isolert sett til å dempe lånebehovet. Det forventes at departementets anbefaling om 3 % netto driftsresultat vil bli noe nedjustert som følge av regelendringen. Det er fra statens side antydet om lag 2 %. Etableringen av Rena leier i 1997 og senere opparbeidelse Regionfelt Østlandet (militært skyte- og øvingsfelt) i 2005, har medført betydelig statlige overføringer til Åmot kommune. I intensjonsavtalen mellom Forsvarsbygg, utbyggingsprosjektet og Åmot kommune om utbygging av skyte- og øvingsfeltet er de såkalte «avbøtende tiltaksmidlene» delt i tre andeler. En andel på til sammen 79,5 mill. kr disponeres av Forsvarsbygg alene, en andel disponeres av Åmot kommune og en andel til tiltak som prioriteres i samråd mellom Forsvarsbygg og Åmot kommune. Til de to sistnevnte andelene ble det bevilget 59,93 mill. kr. Tiltaksmidlene ble inntektsført i kommuneregnskapet i 2006 og avsatt til fond. Siden inntekten påvirker netto driftsresultat mens avsetningen til fond kun påvirker årsresultatet, forklarer dette et netto driftsresultat på hele 17,4 % i Tiltaksmidlene er siden 2006 primært benyttet til driftstiltak, men også investeringer. Per gjenstår 13,5 mill. kr. Bruk av tiltaksmidler til drifts- og investeringsformål har vært en planlagt aktivitet som inngår i kommunens budsjett og regnskap. Til eksempel brukte kommunen 1,1 mill. kr av avsatt midler til tiltak i 2012 og 1,9 mill. kr i Siden utgifter til driftstiltak påvirker netto driftsresultat mens bruk av tidligere avsatte midler (fond) kun påvirker årsresultatet, kan Åmot tillate seg å styre mot et lavere måltall for netto driftsresultat enn det anbefalte 3 %. Ved vurdering av hva som er et akseptabelt netto driftsresultat bør det også tas hensyn til at en kommune med høy gjeld i forhold til sine driftsinntekter vil bruke en større andel av sine inntekter til avdrag enn en kommune med relativt sett mindre gjeld. En kommune som finansiere store deler av sine investeringer med oppsparte midler bør således ha et høyere netto driftsresultat enn en kommune som i større grad «sparer» gjennom nedbetaling av lån. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 20

21 6.2 Netto driftsresultat, netto avsetninger og årsresultat Årets regnskapsmessige mer-/mindreforbruk (årsresultat) fremkommer som differansen mellom netto driftsresultat og netto avsetninger 11. Et negativ tall for avsetninger betyr at årets bruk av avsetninger har vært større enn årets samlede avsetninger. Netto avsetninger på om lag 39 mill. kr i 2006 skyldes at en stor del av de avbøtende tiltaksmidlene på 59,9 mill. kr ble avsatt til fond for bruk i senere budsjettår. Kommunelovens ledd krever at et underskudd på årsregnskapet som ikke kan dekkes inn i det år regnskapet legges fram, føres opp til dekning i det følgende års budsjett. Siden regnskapet avsluttes etter at budsjettet for neste år er vedtatt, betyr det i praksis at et regnskapsmessig merforbruk i 2013 må føres opp til dekning i budsjettet for Under særlige forhold kan kommunestyret, etter å ha foretatt de nødvendige endringer i økonomiplanen, vedta at underskuddet skal dekkes over inntil ytterligere to år. I tilfeller der de samfunnsmessige og økonomiske konsekvensene av at kommunen skal dekke underskudd etter de to førstnevnte alternativene vil bli uforholdsmessig store, kan Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenne vedtak om at underskuddet dekkes over mer enn fire år. Underskudd kan likevel ikke dekkes over mer enn ti år. Figuren viser at i år med svake netto driftsresultat har kommunen vært nødt til å bruke av tidligere avsatte midler (fond) for å komme i balanse. Dette kan være planlagt bruk, eksempelvis bruk av avbøtende tiltaksmidler, men også ikke planlagt bruk som følge av uforutsette utgifter og/eller svikt i inntekter. 11 Netto avsetninger i driftsregnskapet består av avsetninger til og bruk av fond, bruk av tidligere års regnskapsmessig mindreforbruk og dekning av merforbruk, overføringer til investeringsregnskapet. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 21

22 6.3 Langsiktig gjeld og netto lånegjeld Kommunenes adgang til å oppta lån er hjemlet i kommunelovens 50. Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. I tillegg kan kommunene ta opp lån for videreutlån. Også andre låneformål er hjemlet i kommuneloven. Indikatoren viser langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter for kommunekonsernet. Ordinære renter og avdrag på lån skal finansieres av driftsinntektene, og indikatoren viser langsiktig gjeldsbelastning i forhold til disse. Lån beregnet for videreformidling til andre instanser/innbyggere, såkalte formidlingsutlån, inngår også i indikatoren. Pensjonsforpliktelser inngår ikke. Langsiktige lån har normalt lengre løpetid enn ett år. Definisjonen av langsiktig gjeld, konsern er endret til publiseringen 17. mars 2014 for årene f.o.m på grunn av inkludering av lånefond i konsernbalansen. Lånegjeld i mill. kr Grue Trysil Åmot Langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser som andel av brutto driftsinntekter kan gi en indikasjon på både investeringsnivå over tid, hvordan kommunen velger å finansiere sine investeringer og hvilken belastning i form av renter og avdrag gjelden representerer. Allikevel er dette en alt for upresis indikator til å si noe sikkert om disse forholdene. Hvilken driftsmessig belastning i form av renter og avdrag gjelden faktisk utgjør for Åmot kommune forutsetter en avgrensning av gjelden til netto lånegjeld eller aller helst en full dekomponering av gjelden. I tillegg forutsetter det at en kjenner renten som skal betales og størrelsen på de årlige avdragene. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 22

23 Indikatoren viser netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter for kommunekonsernet. Netto lånegjeld er definert som langsiktig gjeld (eksklusive pensjonsforpliktelser) fratrukket totale utlån og ubrukte lånemidler. I totale utlån inngår formidlingslån 12 og ansvarlige lån (utlån av egne midler). Indikatoren omfatter dermed utlån hvis mottatte avdrag skal inntektsføres i investeringsregnskapet, i tillegg til innlån som skal avdras i driftsregnskapet. Definisjonen av netto lånegjeld er endret til publiseringen 17. mars 2014 for årene f.o.m på grunn av inkludering av lånefond i konsernbalansen (gjelder Oslo, Drammen og Bergen). Ved å se på netto lånegjeld i stedet for brutto lånegjeld holdes både pensjonsforpliktelser, lån som har en tilsvarende fordringsside og ubrukte lånemidler, det vil si låneopptak som foreløpig ikke er benyttet til investeringsformål, utenom beregningen. Mens gjeldsgraden i privat virksomhet er et uttrykk for gjeld i forhold til egenkapitalen brukes vanligvis uttrykket «gjeldsgrad» i kommunesektoren om netto lånegjeld som andel av brutto driftsutgifter 13. Netto lånegjeld i Åmot kommune har de senere årene svingt rund 80 % av brutto driftsinntekter og er nå relativt sett på et lavere nivå enn for ti år tilbake. Sammenlignet med landet har kommunen klart å begrense gjeldsveksten slik at lånegjelden i løpet av perioden har nærmet seg gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02. Av de tre sammenligningskommunene hadde Trysil kommune høyest lånegjeld i forhold til inntektene i Mens Grue har en nedgang i netto lånegjeld som andel av brutto driftsinntekter de senere årene, har Trysil hatt en gradvis økning i gjelden og en klart raskere 12 Startlån (dagens låneordning i Husbanken) samt etablerings- og utbedringslån (tidligere låneordninger i Husbanken). 13 Gjeldsgrad som andel av egenkapitalen er av mindre interesse innenfor kommunal virksomhet da egenkapitalen er lite fokusert og også svært vanskelig å beregne på grunn byggenes/anleggenes spesielle karakter og formål. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 23

24 vekst enn både landet og kostragruppe 02. Alle tre kommunene har i 2013 klart høyere lånegjeld enn både gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02. Indikatoren viser netto lånegjeld i kroner per innbygger, for kommunekonsernet. Netto lånegjeld er definert som langsiktig gjeld (eksklusive pensjonsforpliktelser) fratrukket totale utlån og ubrukte lånemidler. I totale utlån inngår formidlingslån og ansvarlige lån. Indikatoren omfatter dermed utlån hvis mottatte avdrag skal inntektsføres i investeringsregnskapet, i tillegg til innlån som skal avdras i driftsregnskapet. Data er hentet fra kommuneregnskapet og regnskapene til kommunale foretak (KF), interkommunale samarbeider og interkommunale selskaper (IKS) samt lånefond for kommunene Oslo, Drammen og Bergen og fra SSBs befolkningsstatistikk. NB! Definisjonen av Netto lånegjeld er endret til publiseringen 17. mars 2014 for årene f.o.m pga. inkludering av lånefond i konsernbalansen. Det er vanlig å måle netto lånegjeld både i forhold til brutto driftsinntekter og som kroner per innbygger. At Åmot ligger lavere enn Grue og Trysil når gjelden ses i forhold til brutto driftsinntekter, men på nivå med de to de kommunene når det måles per innbygger, skyldes at Åmot har klart høyest inntekter per innbygger. De tre kommunene har tilnærmet samme utgiftsbehov per innbygger slik dette er beregnet etter kriteriene i inntektssystemet. Det taler for at Åmot kommune, som har størst inntekter per innbygger har best forutsetninger for å betjene en bestemt størrelse på lånegjelden per innbygger. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 24

25 Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi april Piler med forklaringer er føyd til for å vise sammenhengen mellom betalt og mottatt rente. Ikke all gjeld er renteeksponert og potensielt utsatt for vesentlig renterisiko. Figuren ovenfor viser en dekomponering av kommunesektorens 14 langsiktige gjeld for å synliggjøre hvor stor andel av gjelden som er renteeksponert. Ved lån til videre utlån (primært Startlån) kan kommunen velge å ha flytende rente på både innlån og utlån. Renteinntekter og -utgifter vil da i prinsippet utligne hverandre. En kommune vil normalt også ha ubrukte lånemidler som en del av sin samlede likviditet. Kommunen kan redusere renterisikoen knyttet til slike midler ved at både plasserte midler og lån har flytende rente. Videre har en kommune lånefinansierte investeringer innenfor selvkostområdet (vann, avløp, renovasjon, feiing). Her kan kommunen ved bruk av VAR-swaper 15 velge både å motta og betale flytende rente. Dette eliminerer renterisikoen for kommunen. Alternativt kan kommunen velge å leve med den renterisikoen som er knyttet til at mottatt rente fra innbyggerne kan være lavere enn den flytende renten kommunen betaler på lån til VAR-formål. Figuren nedenfor viser at de siste 15 årene har kalkylerenten kun i relativt korte perioder vært lavere en 3 mnd NIBOR. Det er ingen garanti for at dette gjentar seg de årene fremover, men det er vanlig å benytte historisk rente som grunnlag for å predike fremtidig renteutvikling. Gitt at historisk rente kan predike fremtidig rente, vil kommunen, ved å la være å binde renten på lån til investeringer innenfor selvkostområdet, for det meste ha en positiv rentedifferanse og i gjennomsnitt motta en rente som ligger 0,106 % ( Kommunesektoren består av kommuner og fylkeskommuner. 15 Rentebytteavtale på særskilte betingelser hvor formålet er å utligne forskjellen mellom den rente kommunen betaler på lån til investeringer innenfor selvkostområdet og den renten kommunen mottar fra innbyggerne gjennom gebyrene. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 25

26 rentepunkter) over 3 mnd NIBOR. Dette en risiko som de fleste kommuner bør kunne leve med uten ytterligere sikring. 106bp Differanse mellom kalkylerente og 3 mnd NIBOR sep98 sep00 sep02 sep04 sep06 sep08 sep10 sep12 Gjennomsnittlig differanse Kilde: Nordea Staten bidrar med rentekompensasjon, på investeringer innenfor omsorg, skole og kirke. Rentekompensasjon følger Husbankens lånerente 16. Kommunen kan redusere renterisikoen på denne delen av gjelden ved å velge en rentebinding som i størst mulig grad følger Husbankens lånerente eller ha flytende rente på gjelden. Til slutt har kommunen betydelig midler plassert i bank, sertifikater og obligasjoner hvor kommunen kan unngå vesentlig renterisiko ved at både lån og plasseringer har flytende rente. Den resterende del av gjelden vil være renteeksponert. Selv om kommunesektoren ikke på langt nær er så renteeksponert som samlet lånegjeld kan tyde på, har det allikevel vært en kraftig vekst i kommunenes renteeksponerte lånegjeld det siste ti årene. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi anslår at kommunenes renteeksponerte lånegjeld har vokst fra om lag 6 % i 2003 til 35 % av de samlede driftsinntektene i Etter eldre ordning også avdragskompensasjon. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 26

27 Samlet lånegjeld for Åmot kommune ved utgangen av 2013 kan dekomponeres som vist i figuren ovenfor. Sum lånegjeld utgjorde per ,8 mill. kr. Av dette var lån til investeringsformål 324,4 mill. kr, lån til videreutlån (Startlån) 21,2 mill. kr og lån til Sør-Østerdal interkommunale Renovasjon IKS 10,6 mill. kr. 15,0 mill. kr gjaldt investeringer innenfor selvkostområdet 17. «Kun» 155,7 mill. kr eller 44 % av gjelden er renteeksponert. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for landets kommuner og fylkeskommuner (35 %). Forskrift om finansforvaltning for kommuner og fylkeskommuner 3 forbyr kommunen å ta vesentlig finansiell risiko. Kommunen er pålagt å ha et finansreglement som gir interne regler for kommunens finansforvaltning slik at kommunen ikke tar vesentlig finansielle risiko. En løpende vurdering av gjeldens sammensetning, evnen til å tåle renteøkning og behovet for rentesikring sett i lys av kommunens økonomiske stilling må inngå i en slik vurdering. Dagens finansrapportering fremstår som noe mangelfull med tanke på å synliggjøre finansiell risiko. Ei heller gir rapporteringen svar om lån og plasseringer er innenfor de vedtatte rammer for finansiell risiko i kommunens finansreglement. Kommuner kan ha ulike strategier for finansiering av sine investeringer, som igjen kan påvirke netto lånegjeld. Noen kommuner velger å skjerme ubundne drifts- og investeringsfond som kan brukes til å finansiere investeringer og heller lånefinansiere investeringene. Disposisjonsfond (driftsfond) kan dessuten brukes som buffer mot uforutsette driftsutgifter. Norske kommuner har etter staten og statsforetak den beste kredittverdigheten i pengemarkedet og kan derfor med dagens rentebetingelser plassere ledig likviditet med god sikkerhet til bedre vilkår enn det kommunen 17 Gjeld er satt lik bokført restverdi av investeringer innenfor selvkostområdet. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 27

28 betaler på sine innlån. Ut fra et økonomisk perspektiv er det derfor god finansforvaltning å låne midler til investering fremfor å bruke av oppsparte midler (fond). Kommunen kan i prinsippet ta opp lån så snart det foreligger et lovlig budsjettvedtak og slik sett påvirke finansinntektene gjennom året. Andre kommuner kan velge å bruke av tilgjengelig fondsmidler for å unngå å bygge opp ytterligere lånegjeld. Denne strategien bidrar til å begrense gjeldsveksten og dermed også veksten i årlig avdrag over driftsbudsjettet, men er ikke nødvendigvis lønnsomt rent økonomisk. 6.4 Netto finans og avdrag Indikatoren viser netto finans og netto avdrag i prosent av brutto driftsinntekter, konsern. Resultatbegrepet viser hvor stor andel av driftsinntektene som er bundet opp til tilbakebetaling av lån. Rente- og avdragsbelastningen vil avhenge av valgt finansieringsstrategi, f.eks. andelen fremmedkapital, nedbetalingstiden o.l. Ekstraordinære avdrag og nedbetaling av lån vil ikke fremkomme fordi dette føres i investeringsregnskapet, og det her bare tas hensyn til transaksjoner i driftsregnskapet. I netto finans omfattes renteutgifter/-inntekter og tap/gevinst på finansielle plasseringer (aksjer, etc.) som er definert som omløpsmidler i balanse. Både realisert og urealisert tap/gevinst. Utbytte og eieruttak omfattes også av definisjonen. Netto finans og avdrag omfatter renteutgifter-/inntekter, tap/gevinst på finansielle omløpsmidler, utbytte/eieruttak og avdrag ført i driftsregnskapet. Etter en gradvis reduksjon fra 2003 økte utgiftene markert i 2008 som følge av flere rentehevinger i forkant av den internasjonale finanskrisen. Etter krisen har rentenivået vært historisk lavt. Allikevel har netto finans og avdrag økt gradvis frem til og med En dekomponering av netto finans og avdrag viser at Åmot kommune de senere årene har hatt en kraftig økning i både rente- og avdragsutgifter, mens finansinntektene i form av renteinntekter og utbytte kun viser mindre variasjon. Resultatet er en gradvis vekst i netto finans og avdrag som andel av brutto driftsinntekter siden Økte avdragsutgifter har sammenheng med økt lånegjeld. Åmot HØGSKOLEN I HEDMARK Side 28

29 har fra og med 2013 betalt minimumsavdrag etter kommunelovens 50-7 a. Bestemmelsen innebærer i praksis at kommunens investeringsgjeld minst må nedbetales i takt med den beregnede verdiforringelsen (avskrivningene) på anleggsmidlene. Tidligere har kommunen nedbetalt gjelden i raskere takt enn den beregnede, veide levetiden for anleggsmidlene. Ved å redusere tempo i nedbetaling av gjelden har kommunen kunnet frigi midler over driftsbudsjettet til andre formål. Når kommunen nå betaler avdrag etter minimumsregelen i kommuneloven er ikke dette lenger mulig. Sett i lys av et historisk lavt rentenivå siden finanskrisen i 2008 og et fallende nivå de siste par årene, bør det gi grunn til bekymring at netto finans og avdrag i samme periode har økt gradvis og i dag ligger vesentlig høyere enn for sammenlignbare kommuner. Norske kommuner kan i dag finansieres seg i pengemarkedet til mellom 1,70 og 2,0 % rente. Det forventes at renten gradvis skal tilbake til et normalleie på mellom 4,5 og 5,0 %. Dette vil over tid bety vesentlig økte netto finansutgifter for kommunen og tilsvarende mindre penger til løpende drift. Tidspunktet for en forventet økning i markedsrenten er imidlertid stadig blitt skjøvet ut i tid. 6.5 Likviditet Inn- og utbetalinger faller ofte ikke sammen i tid. Kommunen er derfor til enhver tid avhengig av en viss beholdning av likvide midler for å kunne betale sine løpende forpliktelser til lønn og sosiale utgifter, kjøp av varer og tjenester mv. til riktig tid. Kommunens likviditet kan måles på flere måter. Vanlig nøkkeltall er; Arbeidskapitalens driftsdel (kr) = omløpsmidler minus ubrukte lånemidler, investeringsfond, bundne driftsfond og kortsiktig gjeld Note: Omløpsmidler og kortsiktig gjeld er for alle nøkkeltall korrigert for premieavvik. Omløpsmidler består av kontanter, bankinnskudd, finansielle plasseringer i verdipapirer som aksjer, obligasjoner mv. og fordringer knyttet til kommunens vare- og tjenesteproduksjon 18. All gjeld i kommunen som ikke er knyttet til formålene i kommunelovens 50 19, med unntak for likviditetstrekkrettighet/likviditetslån, jfr. kommuneloven 50 nr. 5, er kortsiktig gjeld. Kortsiktig gjeld er som oftest et resultat av kommunens vare- og tjenesteproduksjon. Det er gjennom arbeidet med rapporten avdekket en feil i KOSTRA hva gjelder premieavvik under kortsiktig gjeld i balansen 20. Årsaken er at «leverandørgjeld» og «påløpte ikke forfalte renter» er 18 Beholdninger av varer balanseføres ikke i kommuneregnskapet og inngår derfor ikke i begrepet «omløpsmidler». 19 Kommunelovens 50 gjelder lån til finansiering av investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. 20 Balansen (balanseregnskapet) viser kommunens eiendeler bestående av omløpsmidler og anleggsmidler og hvordan disse er finansiert i form av gjeld og egenkapital. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 29

30 feilført under samme kapittel som «premieavvik». Dette har medført at rapporteringen til KOSTRA for kapittel 2.32 «annen kortsiktig gjeld» og 2.39 «premieavvik» er blitt feil. Feilen gjelder for alle år siden ordningen med regnskapsføring av pensjonskostnad i stedet for innbetalt premie i kommuneregnskapet ble innført i SSB er kontaktet vedrørende retting av feilen i KOSTRA. Ved beregning av nøkkeltall for likviditet er feilen korrigert ved innhenting av opplysninger om korrekt premieavvik fra kommunen. 6.6 Likviditetsgrad 1 og 3 Langsiktig likviditet - likviditetsgrad 1 (korrigert for premieavvik) Åmot kommune: Omløpsmidler Kortsiktig gjeld Likviditetsgrad 1 1,9 1,8 2,5 3,7 2,8 2,4 2,4 2,0 2,2 1,9 1,8 Det er vanlig å skille mellom langsiktig og kortsiktig likviditet. Kommunens langsiktige likviditet kan inneholde omløpsmidler som ikke umiddelbart kan omgjøres til betalingsmidler. Til eksempel vil fordringer normalt bli omgjort til likvider etter hvert som de forfaller til betaling og det er ikke sikkert at verdipapirer kan selges med umiddelbart oppgjør. Langsiktig likviditet måles vanligvis som forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld definert som likviditetsgrad 1. Det er korrigert for premieavvik under både omløpsmidler og kortsiktig gjeld da dette ikke er betalbare størrelser, men kun representerer fordring/gjeld kommunen har på seg selv. Et forholdstall større enn 2 indikerer normalt at likviditeten er tilfredsstillende. Tabellen viser at kommunens likviditet målt ved likviditetsgrad 1 for det meste har svingt rundt grenseverdien på 2, men har vist fallende tendens siden Kortsiktig likviditet - likviditetsgrad 3 (korrigert for premieavvik) Åmot kommune: Mest likv. omløpsmidler Kortsiktig gjeld Likviditetsgrad 2 0,9 0,8 1,5 2,2 1,0 0,7 0,9 1,0 1,3 0,8 1,0 Kortsiktig likviditet består av de mest likvide omløpsmidlene og innbefatter bankinnskudd, kontanter og lignende. Forholdet mellom de mest likvide omløpsmidlene og kortsiktig gjeld benevnes vanligvis som likviditetsgrad 3 og bør normalt være større enn 0,33 for at likviditeten skal anses som tilfredsstillende. Likviditetsgrad 3 gir best informasjon om kommunens likviditet på kort sikt. Kommunes likviditet målt med likviditetsgrad 3 har vært god i hele perioden. Både likviditetsgrad 1 og 3 påvirkes av at kommunen i 2006 mottok statlige tiltaksmidler på til sammen 59,9 mill. kr i forbindelse med opparbeidelsen av Regionfelt Østlandet. Uten denne kapitaltilførselen ville likviditeten etter begge nøkkeltall vært betydelig svakere i alle år etter Ved utgangen av 2013 gjenstår 13,5 mill. kr av tiltaksmidlene. Midlene inngår i omløpsmidler/mest likvide omløpsmidler. Dersom restbeløpet trekkes ut av omløpsmidler/mest likvide omløpsmidler i beregningen, vil likviditetsgrad 1 ved utgangen av 2013 være 1,6 og likviditetsgrad 3 0,8. Likviditetsgrad 1 og 3 forteller noe om kommunens evne til å innfri sine betalingsforpliktelser til rett tid. Ubenyttet kassekreditt/ubenyttet trekkrettighet tas ofte med i beregningen sammen med omløpsmidler da dette er likviditet kommunen har umiddelbar tilgang til ved behov 21. Åmot hadde 21 Ubenyttet trekkrettighet er holdt utenom beregningen av likviditetsgard 1 og 3 i denne rapporten. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 30

31 ved utgangen av 2013 ubenyttede trekkrettigheter på 7,5 mill. kr, som delvis er benyttet gjennom året. Kommunen har i løpet av 2014 byttet hovedbankforbindelse uten at avtale om trekkrettighet så langt er inngått med samarbeidende bank. 6.7 Arbeidskapital Indikatoren viser arbeidskapital ekskl. premieavvik i prosent av brutto driftsinntekter for kommunekonsernet. Arbeidskapital ekskl. premieavvik defineres som differansen mellom omløpsmidler ekskl. premieavvik og kortsiktig gjeld ekskl. premieavvik, og er et uttrykk for kommunens likviditet. Med likviditet menes evne til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller. Premieavvik er holdt utenfor definisjonen for å gi et bedre uttrykk for likviditeten. Data er hentet fra kommunes balanseregnskap og balanseregnskapene til kommunale foretak (KF), interkommunale samarbeider og interkommunale selskaper (IKS), samt lånefondsbalansene fra kommunene Oslo, Drammen og Bergen. Arbeidskapitalen er definert som differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld. Kontanter, bankinnskudd, finansielle plasseringer i verdipapirer som aksjer, obligasjoner mv. og fordringer knyttet til kommunens vare og tjenesteproduksjon er omløpsmidler. All gjeld i kommunen som ikke er knyttet til formålene i kommunelovens med unntak av likviditetstrekkrettighet/likviditetslån, er kortsiktig gjeld, jfr. kommuneloven 50 nr. 5. Kortsiktig gjeld er som oftest oppstått som følge av kommunens vare- og tjenesteproduksjon. Det er vanlig å korrigere for akkumulert premieavvik 23 da dette regnskapsføres som kortsiktig fordring/gjeld, men i realiteten er en utsatt kostnad/inntekt som kommunen må regnskapsføre i senere regnskapsår. Arbeidskapitalen eksklusiv premieavvik har i alle år vært positiv, men er i stor 22 Kommunelovens 50 gjelder lån til finansiering av investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. 23 Premieavviket fremkommer som kortsiktig fordring/gjeld i balanseregnskapet og er et uttrykk for differansen mellom innbetalt premie til offentlig tjenestepensjonsordning og regnskapsført pensjonskostnad. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 31

32 grad påvirket av at kommunen i 2006 mottok statlige tiltaksmidler på til sammen 59,9 mill. kr i forbindelse med opparbeidelsen av Regionfelt Østlandet. Arbeidskapitalen ekskl. premieavvik målt som andel av brutto driftsinntekter er betydelig svekket de senere årene og ligger i dag under gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02. Som følge av endringer i reglene for regnskapsføring av pensjon ble kommunene fra og med 2002 pålagt å regnskapsføre en teknisk beregnet pensjonskostnad i stedet for de årlige premieinnbetalingene til pensjonskassen slik praksis var tidligere. Differensen mellom årlig premieinnbetaling og bokført pensjonskostnad utgjør årets premieavvik. Premieavviket må regnskapsmessig dekkes inn (amortiseres) i årsregnskapet for påfølgende år, alternativt over 7 år 24. Figuren ovenfor viser utviklingen i akkumulert premieavvik per for de tre kommunene. Mens Trysil har en utsatt kostnad på knappe 80 mill. kr har Åmot 25,0 mill. kr som skal belastes driftsregnskapet i årene fremover. Ved sammenligning av premieavvikets størrelse må det tas hensyn til at Trysil er om lag 50 % større enn Åmot målt etter brutto driftsinntekter. Ordningen med regnskapsføring av pensjonskostnad i stedet for innbetalt premie har direkte virkning på kommunens likviditet lik størrelsen på premieavviket. I praksis betyr det at kommunens beholdning av likvide midler som følge av premieavviket er tappet for 25,0 mill. kr ved utgangen av Amortisering av premieavviket skal skje over 1 år, alternativt 15 år for avvik mellom , 10 år for avvik oppstått i og 7 år for avvik oppstått i 2014 eller senere, jf. Forskrift og årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner 13-4 bokstav C. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 32

33 Målt per innbygger har Åmot et premieavvik per innbygger noe over gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02 mens Trysil har det klart største avviket i forhold til gjennomsnittet. Utfordringen med bruk av arbeidskapital ekskl. premieavvik som uttrykk for kommunens likviditet er at en del av omløpsmidlene består av lånte midler beregnet på investeringsformål og midler hvor det er særskilte bindinger knyttet til disponering av midlene. Midler med «særskilte bindinger» gjelder fond avsatt til investeringsformål og bundne driftsfond. Den resterende del av kommunens omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld (ekskl. premieavvik) omtales vanligvis som arbeidskapitalens driftsdel eller grunnlikviditeten. Arbeidskapitalens driftsdel kan ses på som de frie midler kommunen har til disposisjon for å dekke løpende driftsforpliktelser. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 33

34 Figuren ovenfor viser at driftsdelen av arbeidskapitalen i Åmot er styrket de senere årene. Den markerte forbedringen i arbeidskapitalens driftsdel fra 2005 til 2007 skyldes at kommunen gikk med relativt store overskudd i både 2005, 2006 og 2007 målt ved netto driftsresultat. Det er vanskelig å angi noe bestemt måltall for hvor stor arbeidskapitalens driftsdel bør være da det vil være avhengig av hvordan inn- og utbetalinger faller sammen i tid og størrelsen på kortsiktige fordringer. Kommuner med en negativ driftsdel av arbeidskapitalen vil være avhengig av å bruke bundne midler som utbrukte lånemidler eller midler avsatt til bundne drifts- eller investeringsfond for å kunne betale sine løpende driftsforpliktelser. I prinsippet bør derfor arbeidskapitalen driftsdel til enhver tid være positiv. 6.8 Fond Kommunens fondsbeholdning består av fire typer fond; bundne og ubundne driftsfond, budne og ubudne investeringsfond. Ubundne driftsfond omtales vanligvis som disposisjonsfond. Disposisjonsfond kan brukes både til drifts- og investeringsformål som bestemt av kommunestyret. Bundne driftsfond er formålsbestemte midler mottatt fra eksterne, f.eks. stat, fylkeskommune eller private og kan kun brukes til de formål de er avsatt til. Bunde investeringsfond er på samme måte som bundne driftsfond mottatt fra eksterne og kan kun brukes i investeringsbudsjettet til det formål de er bestemt for. Ubundne investeringsfond kan brukes til det investeringsformål kommunestyret selv måtte bestemme. At kommunestyret for eksempel i forbindelse med behandling av årsregnskapet avsetter et regnskapsmessig overskudd eller deler av sådan for senere bruk til et bestemt formål betyr ikke at midlene tilhører budne fond. Kommunestyret kan på et hvilket som helst tidspunkt beslutte at midlene skal omdisponeres til et annet formål enn opprinnelig bestemt. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 34

35 Figuren ovenfor viser utviklingen i samlet fondsbeholdning for perioden Beholdningen påvirkes av at kommunen i 2006 mottok statlige tiltaksmidler på til sammen 59,9 mill. kr i forbindelse med opparbeidelsen av Regionfelt Østlandet. Midlene ble avsatt til bundet driftsfond og er senere benyttet til både drifts og investeringsformål. Ved utgangen av 2013 gjenstår fortsatt 13,5 mill. kr. Indikatoren viser disposisjonsfond i prosent av brutto driftsinntekter, konsern. Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering både i drifts- og investeringsregnskapet, og indikatoren kan si noe om hvor stor økonomisk buffer kommunekonsernet har for sin løpende drift. Disposisjonsfond kan brukes til å dekke opp for budsjetterte svingninger i kommunens inntekter eller utgifter, men også som buffer mot uforutsette utgifter eller svikt i inntekter, eller som egenkapital i investeringer. Disposisjonsfond måles vanligvis i forhold til brutto driftsinntekter. I dette ligger at jo større kommune, jo større bør disposisjonsfondet være målt i kroner. Sett bort i fra Grue har Åmot frem til og med 2013 hatt vesentlig lavere disposisjonsfond enn sammenlignbare kommuner. Et positivt netto driftsresultat i 2012 og 2013 (kommunen ekskl. særbedrifter) gjorde det mulig å styrke de frie fondsmidlene slik at kommunen ved utgangen av 2013 har et disposisjonsfond per innbygger på linje med landsgjennomsnittet. Det kan vanskelig settes en absolutt nedre grense for størrelsen på kommunens disposisjonsfond. Det avhenger blant annet av hvilke risiko kommunen har i sitt driftsbudsjett. Dersom kommunen for eksempel har alle eller en stor andel av sine innlån til flytende rente, vil kommunen ha betydelig budsjettrisiko knyttet til en markert og umiddelbar endring i renten. En slik kommune bør ha større disposisjonsfond for å unngå at en renteendring får umiddelbare konsekvenser for tjenestene. Størrelsen på disposisjonsfondet har betydning for det økonomiske og politiske handlingsrommet. En måte å bidra til bevisstgjøring rundt størrelsen på disposisjonsfondet kan være at kommunestyret, som et av flere «prinsipper for god økonomistyring i Åmot kommune», selv fastsetter et måltall for størrelsen på disposisjonsfondet. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 35

36 6.9 Bruk av lån Indikatoren viser bruk av lån (netto) i prosent av brutto investeringsutgifter for kommunekonsernet. Bruk av lån (netto) viser kommunens bruk av lån, mottatte avdrag på utlån og salg av aksjer og andeler, fratrukket avdragsutgifter, utlån og kjøp av aksjer og andeler. Indikatoren viser hvor stor andel av regnskapsårets investeringer som er finansiert ved hjelp av bruk av lån (netto). Frem til og med 2010 ligger Åmot under både gjennomsnittet for landet og kostragruppe 02. Lånefinansieringen øker deretter noe i 2011 og Den markerte økningen i 2013 ser ikke ut til å stemme med avlagt regnskap for året og bør derfor undersøkes nærmere for å avdekke eventuelle feil i rapporteringen. 7 Inntektenes sammensetning, betydning og utvikling I dette kapittelet gis en analyse av kommunens samlede drifts- og finansinntektenes deres sammensetning, betydning og utvikling. Siden skatt og rammetilskudd har klart størst betydning for finansiering av kommunens samlede virksomhet, er det i tillegg gjort en utvidet analyse av disse inntektene. Analysen bygger på tall fra KOSTRA for kommunekonsern og KS prognosemodell for skatt og rammetilskudd. Analysen tar kun for seg kommunenes inntekter og sier ikke noe om kommunenes utgiftsbehov. Utgiftsbehovet vil blant annet være påvirket av demografiske, sosial og geografiske forhold. Ei heller korrigeres det for vertskommunesamarbeid hvor overføringer fra andre kommuner for å drifte en tjeneste fremkommer som inntekt i vertskommunens regnskap og dermed inngår i tallene. Disse inntektene er uansett ikke av et slikt omfang at de har betydning for vurderinger og konklusjoner i analysen. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 36

37 7.1 Gruppering av kommunenes inntekter Kommunenes inntekter kan grupperes på ulike måter avhengig av blant annet formålet med bruken av tallene. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal økonomi (TBU) deler for eksempel inntektene inn etter art (type inntekt) og deretter om inntektene faller innenfor eller utenfor det økonomiske opplegget for kommunesektoren som hvert år vedtas i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet. I nasjonalregnskapet presenteres en annen gruppering av kommunenes inntekter. En konvertering av tall for kommuneforvaltningens inntekter og utgifter over i nasjonalregnskapets gruppering gjør det mulig å sammenstille og sammenligne ulike deler av økonomien. Gruppering av inntektene i denne rapporten bygger på kommuneregnskapets oppstilling av inntektene slik dette er fastsatt i Forskrift om årsregnskap for kommuner og fylkeskommuner vedlegg 4 og 5 (økonomiske oversikter drift og investering), og den obligatoriske artsinndelingen i kommuneregnskapet, jf. Forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner, vedlegg 3. Gjennom KOSTRA er det utviklet en felles, nasjonal kontoplan for kommuner og fylkeskommuner. Kontoplan består av en artsinndeling hvor inntekter og utgifter er gruppert etter sin art (artsgrupper) og en funksjonsinndeling hvor inntekter og utgifter er gruppert etter sitt formål (tjenester). Hensikten er å sikre at inntekter og utgifter regnskapsføres på en ensartet måte for bruk i offentlig statistikk og analyser av kommunale tjenester og ressursbruk. Samtidig må kontoplanen dekke kommunenes eget behov for regnskapsinformasjon og gi grunnlag for å sammenstille regnskapsopplysninger i tråd med kravene til årsregnskapet for kommuner og fylkeskommuner 25. Standard KOSTRA kontoplanen benyttes også for rapportering til KOSTRA fra kommunale særbedrifter, men siden kommunale foretak som fører regnskap etter regnskapsloven og interkommunale selskaper ikke kom med i rapporteringen før fra 2004, vil konserntallene i KOSTRA for årene være noe mangelfulle. Det er allikevel valgt å benytte konserntall i rapporten for hele perioden da særbedriftenes virksomhet kun utgjør en mindre del av kommunenes samlede virksomhet. De krav som er stillet til KOSTRA artskontoplan gjør det mulig for SSB å sammenstille og publisere regnskapstall for kommuner og fylkeskommuner i tråd med de obligatoriske økonomiske oversiktene for drift og investering i kommuneregnskapet 26. Kravet om obligatoriske økonomiske oversikter gjelder både drift og investering og skal fremgå av både kommunens vedtatte budsjett og regnskap. Det er i analysen av kommunens inntekter og utgifter tatt utgangspunkt i økonomisk oversikt driftsregnskap konsern kommune (rapport 04949). Oversikten viser alle drifts- og finansinntekter- /utgifter samt avsetninger og bruk av avsetninger gjennom året. I tillegg er det ved behov benyttet enkelte andre rapporter for å få frem mer detaljerte informasjon. I økonomisk oversikt drift er inntektene fordelt på 12 ulike arter/grupper av arter, hvorav 9 gjelder driftsinntekter og 3 finansinntekter. Disse 12 er for analyseformål slått sammen til 4 inntektsgrupper etter sin art slik det fremgår av tabellen nedenfor. Hensikten har vært å forenkle fremstillingen ved å 25 Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner. 26 Vedlegg 4 til Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 nr HØGSKOLEN I HEDMARK Side 37

38 samle inntekter som har visse likehetstrekk 27. Dette medfører at inndelingen av artene i fire inntektsgrupper dels går på tvers av KOSTRAs inndeling i artsgrupper. Gruppen «overføringer» består således av arter tilhørende både artsgruppe 7 og 8 mens «eiendomsskatt og finansinntekter» er satt sammen av inntekter som hører til artsgruppe 8 og 9. Ved å ta utgangspunkt i den obligatoriske økonomiske oversikten drift holdes inntekter fra «internsalg» (artene 690 og 790) utenom. Korrekt ført holdes også konserninterne transaksjoner utenom de økonomiske oversiktene for kommuner og fylkeskommuner som konsern. Slike transaksjoner skal som hovedregel inntektsføres på arten 775/780 og 880/895 for at SSB skal kunne korrigere de innrapporterte regnskapstallene for konserninterne transaksjoner og dermed unngå at konserntallene blåses opp ved publisering av økonomiske oversikter og nøkkeltall i KOSTRA. En fullstendig beskrivelse av KOSTRA kontoplan med beskrivelse av arter og funksjoner er gitt i veileder til regnskapsrapporteringen i KOSTRA som hvert år utgis av Kommunal- og regionaldepartementet. Veilederen kan lastes ned fra departements KOSTRA-sider Regnskapsforskriftens inndeling av kommunenes inntekter Inntektsarter Rapportens inndeling i inntektsgrupper Brukerbetalinger 600 Brukerbetalinger, Andre salgs- og 620:670 andre salgs- og leieinntekter leieinntekter Overføringer med krav til 700:770 Overføringer motytelse Andre statlige 810 overføringer Andre overføringer 830:850, 890 Rammetilskudd Inntekts- og formuesskatt Andre direkte og Skatt, rammetilskudd og andre direkte og indirekte skatter indirekte skatter Eiendomsskatt Renteinntekter og utbytte 874, :905 Eiendomsskatt og finansinntekter Gevinst finansielle 909 instrumenter (omløpsmidler) Mottatt avdrag på utlån 920 Merknad Gjelder skatt på personlig inntekt og formue, ordinære rammeoverføringer fra staten, naturressursskatt og konsesjonsavgift Interne finansieringstransaksjoner som bruk og avsetning til fond, bruk av tidligere års mindreforbruk og dekning av tidligere års merforbruk er ikke relevant for analysen 7.2 Nærmere om gruppering av inntektene Brukerbetalinger, andre salgs- og leieinntekter Brukerbetalinger (art 600) omfatter betaling for faste avtaler/abonnementer om generelle kommunale tjenester, herunder betaling for hjemmetjenester, dagopphold, egenandeler, vederlag 27 Med visse likhetstrekk menes her inntekter som er relativt like etter sin art, men ikke nødvendigvis har samme opphav/kilde. I tillegg er inntekter som på annen måte har en innbyrdes sammenheng slått sammen til en gruppe. Dette gjelder eiendomsskatt og finansinntekter. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 38

39 for opphold på institusjon, foreldrebetaling i barnehager, SFO og kultur- og musikkskoler samt vederlaget for sykehjemsplasser. Andre salgs- og leieinntekter (art 620:670) er annet salg av varer og tjenester, gebyrer og lignende utenfor avgiftsområdet, billettinntekter, husleieinntekter, festeavgifter og utleie av lokaler, avgiftspliktig gebyrer, annet avgiftspliktig salg av varer og tjenester og salg av driftsmidler. Brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter er inntekter som alle gjelder betaling for kommunale ytelser og er derfor samlet i én gruppe Overføringer Gjelder overføringer med krav til motytelse (art 700:770) refusjon fra staten/kommuner/fylkeskommuner (herunder statstilskudd til kommunale barnehageplasser 28 og toppfinansieringstilskudd ressurskrevende tjenester), sykelønnsrefusjon, kompensasjon for merverdiavgift og refusjon fra andre (private). Andre statlige overføringer (art 810) gjelder bl.a. rente- og avdragskompensasjon, integreringstilskudd vedrørende flyktninger, utbedringstilskudd til boliger, statlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager som skal videreformidles og statlig skjønnstilskudd til kommunale og ikke-kommunale barnehager. Andre overføringer ((art 830:850) + 890) er overføringer fra kommuner, fylkeskommuner og andre (private). Alle typer overføringer, uavhengig av kilde (stat, kommune, fylke, andre) og eventuelle krav/forpliktelser knyttet til overføringene, er slått sammen til en gruppe da de alle kan klassifiseres som overføringer Skatt, rammetilskudd og andre direkte og indirekte skatter Omfatter skatt på alminnelig inntekt og formue for personlige skatteytere (art 870), rammetilskudd til kommunene (art 800) og andre direkte og indirekte skatter (art 877 konsesjonsavgift og naturressursskatt). Skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og rammetilskudd inngår alle i det statlige inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og er derfor slått sammen i en gruppe. Systemet innebærer en delvis utjevning av forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner, mens ufrivillige forskjeller i utgiftsbehov i prinsippet utjevnes fullt ut gjennom rammetilskuddet. I praksis fastsettes både det samlede inntektsnivået og fordelingen mellom skatt og rammetilskudd av staten gjennom Stortingets årlige vedtak på statsbudsjettet. Midlene fordeles deretter til kommuner og fylkeskommuner gjennom inntektssystemet. Over tid har fordelingen mellom skatt og rammetilskudd variert med statlig politikk. Den nære sammenhengen mellom skatt og rammetilskudd gjør det naturlig å se disse inntektene som én gruppe. Konsesjonsavgift er, som navnet sier, en avgift og ikke en skatt. Konsesjonsavgiften er lagt til gruppen for skatt og rammetilskudd fordi den inntektsføres på samme art som naturressursskatten og dessuten kun utgjør et mindre beløp for kommunene samlet sett. 28 Alle tilskudd til drift av kommunale og ikke-kommunale barnehageplasser er fra og med 2011 innlemmet i rammetilskuddet. Dermed er det siste av de store øremerkede tilskuddene til kommunene (ca. 20 mrd. kr) lagt inn i inntektssystemet for kommunene. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 39

40 7.2.4 Finansinntekter og eiendomsskatt Finansinntekter består av renteinntekter 29, utbytte og eieruttak (art 900:905), gevinst finansielle instrumenter (omløpsmidler) (art 909), mottatte avdrag på utlån (art 920) og salg av aksjer og andeler (art 929). Da kommuneregnskapet er et finansielt orientert regnskap med fokus på pengevirkningen og ikke lønnsomhetsvirkningen av inntekter og utgifter er mottatte avdrag en finansinntekt i kommuneregnskapet som gir resultateffekt 30. I privat virksomhet fremkommer avdrag kun som transaksjoner i balanseregnskapet. I henhold til regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner skal mottatte avdrag på formidlingslån (Startlån) og andre typer utlån føres på art 920 i investeringsregnskapet. I driftsregnskapet benyttes art 920 kun i forbindelse med avdrag på sosiale lån. Art 929 benyttes utelukkende i investeringsregnskapet ved salg av aksjer og andeler klassifisert som finansielle anleggsmidler. Eiendomsskatt (art 874:875) er en ren objektskatt som kommunen kan innkreve på fast eiendom i kommunen med hjemmel i Lov om eigedomsskatt til kommunane av 6. Juni 1975 nr. 29. De ulike alternativene for utskriving av skatten fremgår av lovens 3. Lovens alternativer er de senere årene stadig blitt utvidet, senest i forbindelse med Stortingets vedtak på statsbudsjettet for 2012 hvor det ble åpnet for at kommunene etter lovens 3 bokstav g) kan unnta verk og bruk og annen næringseiendom fra beskatning ved utskriving av eiendomsskatt i hele kommunene. Etter dette alternativet vil eiendomsskatt kun bli utskrevet på bolig- og fritidseiendommer i kommunen. Eiendomsskatt og finansinntekter er plassert i samme gruppe. Denne grupperingen er ikke uten videre åpenbar, men er valgt av flere årsaker. Eiendomsskatt er i virkeligheten siste rest av lokal beskatningsrett og en av få inntekter som kommunen, innenfor rammen av gjeldende lovverk, fortsatt kan fastsette selv. Skattens størrelse er en funksjon av kommunestyrets valg av utskrivingsalternativ etter eiendomsskattelovens 3, skattegrunnlag, dvs. fastsatt verdi (takst) på alle skattepliktige eiendommer i kommunen 31, valg av skattesats og bunnfradrag (gjelder kun bolig- og fritidseiendommer). Finansinntekter er i likhet med eiendomsskatten lokale inntekter hvor kommunen gjennom egne valg kan påvirke inntektene. Størrelsene på finansinntektene har sammenheng med kommunenes beholdning av likvider og hvordan disse forvaltes. Over tid vil den relative avkastningen på en kommunes finansformue normalt henge sammen med hvilken risikoprofil kommunen har på sine finansielle plasseringer. Kommunelovens 52 om finansforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner med tilhørende forskrift 32 setter begrensninger for hvor stor risiko en kommune kan ta, men regelverket gir allikevel kommunen et ikke ubetydelig rom for å gjøre egne valg. Finansinntekter har ikke samme lovmessige grunnlag som eiendomsskatten, men har samme finansielle og budsjettmessige virkning for kommunene i den forstand at det ikke foreligger noe direkte føringer på bruken av midlene. Midlene kan dermed brukes til det formål den enkelte kommune selv måtte ønske. Samtidig må kommunen selv bære de økonomiske virkningene av både 29 Inklusiv renter på formidlingslån (Startlån). 30 Bjarne Jensen og Norvald Nytræ Monsen: Regnskap i stat og kommuner. Om dagens regnskaper og et alternativ (Rapport nr , utgitt ved Høgskolen i Hedmark). 31 Eiendommer som av ulike grunner er fritatt for eiendomsskatt med hjemmel i eiendomsskatteloven omfattes i denne sammenheng ikke av begrepet skattegrunnlaget. 32 Forskrift av 9. juni 2009 nr. 635 om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 40

41 vekst og fall i finansinntektene krone for krone. Det samme gjelder hvis kommunen velger å redusere eller avvikle eiendomsskatten fullt og helt. Sammenhengen mellom eiendomsskatt og finansinntekter kommer spesielt tydelig frem i spørsmålet om fordeling av inntektene knyttet til vannkraftproduksjon. Her vil de tre partene staten, eiere og vertskommuner ofte kunne ha motstridende interesser. Eiere av et kraftverk kan både være stat, fylkeskommune, kommune og/eller private. Staten har inntekter fra vannkraftsektoren både som skattedebitor (grunnrenteskatt og selskapsskatt) og som eier av landets største vannkraftprodusent Statkraft AS (utbytte). Kraftverkene er vanligvis ilagt eiendomsskatt, som kun tilfaller vertskommunen (ikke fylkeskommunen). I tillegg kan vertskommunen ha inntekter fra konsesjonskraft og konsesjonsavgifter samt motta utbytte som eier av kraftverket. Rollen som eier og vertskommune bør ikke nødvendigvis tilligge samme kommune. For eksempel har Oslo kommune betydelige utbytteinntekter som landets største eier av vannkraft etter staten, men er selv ikke vertskommune. Fylkeskommunen kan også være eier og i tillegg ha konsesjonskraftinntekter. Private eiere vil kun ha utbytte. Eiendomsskatt representer en kostnad for energiselskapene og kan derfor medføre reduserte skatter til staten og lavere utbytte til eierne. Kommuner som er både vertskommune og eierkommune i samme kraftverk vil nødvendigvis i utøvelse av sin eierstrategi måtte avveie om de foretrekker maksimal eiendomsskatt fremfor lavere utbytte (finansinntekter). Dette viser at det på dette området foreligger en klar forbindelse mellom eiendomsskatt og finansinntekter. 7.3 Kommunens drifts- og finansinntekter Inntektenes sammensetning HØGSKOLEN I HEDMARK Side 41

42 Figuren ovenfor viser utviklingen i Åmot kommunes samlede drifts- og finansinntekter for perioden i løpende kroner. En gradvis reduksjon i innbyggertallet ga nærmest en flat utvikling i de nominelle inntektene i perioden til tross for en årlig vekst i inntektene per innbygger. Den markerte inntektsøkningen i 2006 skyldes statlig tilskudd til avbøtende tiltak i forbindelse med etablering av regionfelt Østlandet. Fra og med 2009 har det vært en gradvis økning i folketallet som har bidratt til økte inntekter for kommunen. Figuren illustrerer det faktum at inntekter i hovedsak følger innbygger. Figuren viser inntektenes relative andel av de totale drifts- og finansinntektene. Skatt og rammetilskudd har siden 2002 fått økt betydning. Det er særlig økte rammeoverføringer til kommunen som har bidratt til denne dreiningen. Det er i den aktuelle perioden gjort flere endringer i inntektssystemet. Reglene om generell kompensasjon for merverdiavgift ble innført i Rammeoverføringene til kommunene ble da redusert med et beløp tilsvarende den beregnede momskompensasjon på kommunens kjøp av varer og tjenester til drifts- og investeringsformål. Den markerte endringen i skatt og rammetilskudd fra 2010 til 2011 skyldes innlemming av de siste store øremerkede tilskuddene barnehagetilskuddene i inntektssystemet. Det er en ikke dokumentert endring i fordelingen mellom overføringer og brukerbetalinger/salgs- og leieinntekter i 2010 som kun kan forklares ved en mer detaljert gjennomgang av regnskapet for det aktuelle året. Om lag 60 % av Åmot kommunes inntekter består av skatt, rammetilskudd og andre direkte og indirekte skatter (naturressursskatt og konsesjonsavgifter). Dette er om lag 5 prosentpoeng lavere enn for landet. På den annen siden har Åmot tilsvarende større overføringer enn gjennomsnittet av landets kommuner. Andelen brukerbetalinger/andre salgs- og leieinntekter samt finansinntekter og eiendomsskatt er på samme nivå som gjennomsnittet for landets kommuner. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 42

43 7.3.2 Nominell og reell vekst i kommunens inntekter Figuren viser nominell og reell vekst i inntekter per innbygger i kr samt netto driftsresultat. Gjennomsnittlig årlig nominell vekst i kommunens samlede inntekter i perioden utgjør 5,2 %, mens realveksten i gjennomsnitt har vært på 1,1 %. Høy inntektsvekst i 2006 og en tilsynelatende betydelig inntektssvikt i 2007 skyldes at kommunen i 2006, som en engangsutbetaling, mottak særskilte statlige midler til avbøtende tiltak i forbindelse med etablering av Regionfelt Østlandet. Disse to årene holdt utenom, har det med unntak av 2003, 2004 og 2010 vært en årlig realvekst i kommunens inntekter per innbygger. Til tross for at det i 2004, 2005, 2006 og 2008 var en nedgang i folketallet økte både nominell og reell inntekt per innbygger. Det er en påfallende sammenheng mellom netto driftsresultat og veksten i kommunens inntekter. I «gode tider» med høy inntektsvekst har kommunen gjennomgående klart å forbedre sitt netto driftsresultat, mens lav inntektsvekst har medført en tilsvarende svekkelse av netto driftsresultat. Unntak gjelder for 2008 hvor inntektsveksten var bedre enn i 2007 mens netto driftsresultat ble ytterligere svekket. Figuren bekrefter inntrykket av at Åmot har hatt betydelige problemer med å omstille seg fra perioder med høy til lav/negativ inntektsvekst. Selv om kommunen på dette området ikke skiller seg vesentlig fra gjennomsnittet av landets kommuner, kan en slik erkjennelse bidra til å sette fokus på hvordan kommunen planlegger, styrer og tilpasser seg fremtidige inntektsforutsetninger. Prosesser knyttet til kommunens årlige plan- og budsjettarbeidet samt den løpende økonomistyringen står her sentralt. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 43

44 7.3.3 Drifts- og finansinntekter per innbygger Figuren viser utviklingen i drifts- og finansinntekter i kr per innbygger. Åmot kommune har i sum hatt inntekter godt over gjennomsnittet for landet og også over øvrige sammenligningskommuner i alle år siden Det er særlig statlig rammetilskudd, overføringer med krav til motytelse, eiendomsskatt og andre salgs- og leieinntekter som gir høye inntekter, mens skatt på inntekt og formue og andre statlige HØGSKOLEN I HEDMARK Side 44

45 overføringer trekker ned. Høyt rammetilskudd må ses i sammenheng med at kommune har et beregnet utgiftsbehov på 111 % av landsgjennomsnittet i 2013, mottar relativt mye i skjønnstilskudd i forhold til kommunestørrelse samt distriktstilskudd Sør-Norge. Utgiftsbehovet har sammenheng med bl.a. demografiske, sosiale og geografiske forhold ved kommunen. I sum hadde Åmot kommune drifts- og finansinntekter per innbygger i 2013 som lå kr over landsgjennomsnittet. Kommunen har relativt store inntekter fra vannkraftsektoren i form av naturressursskatt 33, konsesjonsavgifter, konsesjonskraftinntekter og eiendomsskatt. Figuren viser at Åmot kommune til tross for relativt høye inntekter har hatt dårligere inntektsutvikling per innbygger enn sammenligningskommunene i den aktuelle perioden. Merk at Åmot kommune kommer bedre ut enn både landet uten Oslo og Grue dersom veksten beregnes i forhold til inntektsnivået i En forklaring på dette må søkes i en mer detaljert analyse av inntektsutviklingen. 33 Naturressursskatten skal etter gjeldende regler regnskapsføres på art 877 «andre direkte og indirekte skatter» sammen med konsesjonsavgiftene, men er i hele analyseperioden feilført på art 870 skatt på personlig inntekt og formue. Feilføringen påvirker sammensetningen av inntektene både totalt og per innbygger. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 45

46 7.3.4 Skatt og rammetilskudd Grue har hatt høyest frie inntekter (skatt og rammetilskudd) per innbygger de fleste av årene siden 2003 mens Åmot har hatt størst vekst i perioden. Når både Grue og Trysil i samme tidsrom har høyere vekst i sum drifts- og finansinntekter skyldes dette at Åmot har hatt lavere vekst innenfor flere av de øvrige inntektsartene sammenlignet med de to andre kommunene. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 46

47 7.3.5 Skatt før og etter inntektsutjevning Figuren viser skatt før og etter inntektsutjevning i prosent av landsgjennomsnittet for kommunene Åmot, Grue og Trysil i Alle tre kommunene hadde skatteinntekter klart under landsgjennomsnittet varierende fra 72,3 % til 82,6 % før utjevning. Som forventet skjer det en betydelig utlikning av inntektsforskjellene både de tre kommunene imellom og i forhold til landsgjennomsnittet når det tas hensyn til inntektsutjevningen. Det er en vanlig misforståelse at kommuner med lave skatteinntekter i stor grad kan påvirke sine inntekter ved at inntektsnivået blant egen befolkningen øker mer enn gjennomsnittet for andre kommuner. Som vist i tabellen nedenfor vil en inntektsøkning fra dagens nivå opp til 90 % av landsgjennomsnittet per innbygger før inntektsutjevning bare ha begrenset virkning på kommunenes inntekter. Årsaken er den sterke utjevnende effekt av dagens inntektssystem for kommuner med egen skatteinngang per innbygger under 90 % av landssnittet 34. Åmot kommune, med skatteinntekter på 73,5 % i 2013, ville økt sine inntekter med om lag 0,4 mill. kr dersom kommunens egen skatteinngang før utjevning hadde tilsvart 90 % av landsgjennomsnittet. Det er først når skatt før inntektsutjevning passerer 90 % av landsgjennomsnittet at egen skatteinngang får merkbar betydning for kommunens inntekter. Å øke inntektene i en kommune med lave skatteinntekter er altså ingen «quick fix», men forutsetter normalt en gjennomsnittlig inntektsvekst blant egen befolkning utover landsgjennomsnittet over flere år. I praksis vil det kreve en annen befolkningssammensetning med et høyere gjennomsnittlig inntektsnivå enn det kommunen har i dag. Dette kan i beste fall være et langsiktig mål for samfunnsutviklingen i Åmot. 34 For 2013 hadde alle kommuner med egen skatteinngang under 90 % av landsgjennomsnittet skatteinntekter inklusiv inntektsutjevning på mellom 93,2 og 94,7 % av landet. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 47

48 Kommune Innbyggere A B Åmot Grue Trysil A) Differanse per innbygger etter inntektsutjevning basert på eget skattenivå og 90 % av landsgjennomsnittet før inntektsutjevning B) Samlet gevinst/tap etter inntektsutjevning basert på eget skattenivå og 90 % av landsgjennomsnittet før inntektsutjevning i Figuren viser utviklingen i skatt før inntektsutjevning 35 for perioden i Åmot, Grue og Trysil. Alle kommunene har i hele perioden hatt egen skatteinngang under 90 % av landsgjennomsnittet og utviklingen har vært negativ for alle tre kommunene perioden sett under ett. Merk allikevel at Åmot og Grue har hatt en positiv utvikling i skatteinngangen de siste par årene. Det er ikke noe ved denne utviklingen som taler for at noen av de tre kommunene de nærmeste årene kan forvente at egen skatteinngang vil nærme seg 90 %, langt mindre 100 % av landsgjennomsnittet. Det taler igjen for at kapasitets- og kvalitetsøkning i tjenestene, utover det befolkningsvekst og effektivisering av tjenestene gir rom for, må skje gjennom omprioritering innenfor rammen av det inntektsnivået kommunen har i dag, så fremt ikke kommunen har andre ubenyttede inntektsmuligheter utenom skatt og rammetilskudd. Det økonomiske handlingsrommet må følgelig først og fremst skapes på utgiftssiden. Siden ufrivillige kostnadsulemper i prinsippet utlignes fullt ut i inntektssystemet, mens forskjeller i skatteinntekter kun delvis blir utlignet, vil en eventuell endring i inntektssystemet som innebærer at 35 Inklusiv selskapsskatt for perioden HØGSKOLEN I HEDMARK Side 48

49 skattenes andel av de frie inntekter øker på bekostning av rammetilskuddet, være til ulempe for kommuner med egen skatteinngang under 100 % av landsgjennomsnittet Forholdet mellom vekst i inntekter og utgifter Figuren viser utviklingen i brutto driftsinntekter og -utgifter per innbygger. Veksten i inntekter har i hovedsak holdt tritt med utgiftsveksten, med unntak av årene hvor kommunen hadde betydelige driftsoverskudd. Det er en utvikling som forventet da offentlig sektor er budsjettkoplet virksomhet hvor budsjettet er styrende for aktivitetsnivået, inntektene i stor grad er kjente og utgiftene må tilpasses inntektene. Kommuneloven inneholder dessuten regler som setter krav til balanse og realisme i budsjettets anslag over inntekter og utgifter for hvert av årene i økonomiplanperioden og formuesbevaringsprinsippet hindrer kommunen i å bruke av formuen til løpende drift. Det er kun løpende inntekter, det vil si inntekter som gjentar seg med jevne mellomrom, som kan brukes til å dekke løpende utgifter. Merk at avviket mellom inntekter og utgifter fra ett år til et annet følger svingningene i netto driftsresultat. 8 Kommunens drifts- og finansutgifter Analysen av kommunens utgifter omfatter både drifts- og finansutgifter og bygger på økonomisk oversikt drift for kommunen som konsern 36. Avskrivninger fremkommer i kommuneregnskapet som en kalkulatorisk størrelse uten resultateffekt. I motsetning til i privat regnskap har avdrag i stedet for avskrivninger resultateffekt i kommuneregnskapet. Avskrivninger er derfor holdt utenom analysen mens avdrag inngår sammen med renter mv. under finansutgifter. «Internt fordelte utgifter» utgjør om lag 1 % av kommunens samlede drifts- og finansutgifter og er skjønnsmessig trukket i fra med 50 % under hver av artene lønn og kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunens tjenesteproduksjon for ikke å blåse opp tallene. 36 Tabell i KOSTRA, jf. Forskrift av om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 49

50 Regnskapsforskriftens inndeling av kommunenes utgifter Utgiftsarter Rapportens inndeling i utgiftsgrupper Lønn 010: ,165 Lønn- og sosiale Sosiale utgifter 090:099 utgifter Kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon 100: Kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal Kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon tjenesteproduksjon 300:370 Kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon Overføringer 400:470,490 Overføringer Avskrivninger/motpost avskrivninger 590/990 Avskrivninger har ikke resultateffekt og er derfor holdt utenom analysen. Merknad Fordelte utgifter Nettobeløpet er skjønnsmessig trukket fra med 50 % under hver av artene «lønn» og «kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon» Renteutgifter, provisjoner og andre finansutgifter Tap finansielle 509 instrumenter Avdragsutgifter Finansutgifter Avdrag inngår i analysen i stedet for avskrivninger da avdrag har resultatvirkning i kommuneregnskapet HØGSKOLEN I HEDMARK Side 50

51 8.1 Utgiftenes sammensetning Figuren viser Åmot kommunes drifts- og finansutgifter fordelt på artsgrupper i perioden Som følge av nedgang i folketallet har kommunen tilnærmet ingen nominell vekst og en reell reduksjon i utgiftene målt i faste priser (2002) i første halvdel av 2000-tallet. Deretter snudde befolkningsutviklingen. Som vist tidligere i rapporten følger utgiftsveksten i hovedsak veksten i inntektene. Sammenholdt med utviklingen i de samlede inntektene og netto driftsresultat kommer det klart frem at kommunene ikke hadde dekning i de løpende inntektene for den kraftige utgiftsveksten som oppsto i HØGSKOLEN I HEDMARK Side 51

52 Ved å se på utgiftenes relative andeler viser det seg at andelen lønn inklusiv sosiale utgifter har holdt seg bemerkelsesverdig stabil gjennom hele perioden og tilsvarer i dag 58 % av de samlede drifts- og finansutgiftene, som er noe lavere en både landet og kostragruppe 02 (hhv. 61,3 og 63,3 %). Andelen som går til kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon har vært tilsvarende stabil i hele perioden og utgjorde i 2013 knappe 20 % av utgiftene. Det tilsvarende tallet for både landet uten Oslo og kostragruppe 02 er 14,1 %. De relativt sett største endringene og samtidig svingningene i løpet av det aktuelle tidsrommet finnes innenfor kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal egenproduksjon, overføringer og finans. Fordelingen mellom kjøp av varer og tjenester og overføringer er påvirket av innføringen av generell kompensasjon for merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner fra 2004, jf. Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Formålet med loven er å hindre konkurransevridning. Ved å yte kompensasjon for påløpt merverdiavgift sidestilles kommunal egenproduksjon avgiftsmessig med kjøp av varer og tjenester fra private. Finansutgiftene falt gradvis fra 2002 og frem mot 2006/2007 i takt med at både gjeldens andel av driftsinntektene ble gradvis redusert og renten sank til et lavt nivå. I forkant av finanskrisen i 2007/2008 økte rente markert samtidig som gjelden som andel av driftsinntektene igjen vokste på grunn av økte investeringer. Denne utviklingen kan avleses i figuren som økte finansutgifter. Da krisen inntraff ble Norges Banks styringsrente 37 i løpet av kort tid satt markert ned for å unngå for sterk oppbremsing i økonomien og økt arbeidsledighet. Samtidig var Åmot mindre ekspansiv i sine investeringer og låneopptak. Siden 2011 har finansutgiftenes andel av de samlede utgiftene igjen vokst noe. Dette skyldes først og fremst store investeringer i 2011 og 2012 i hovedsak finansiert med lån. 8.2 Drifts- og finansutgifter per innbygger 37 Norges Banks styringsrente har stor betydning for renten i det korte pengemarkedet. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 52

53 Figuren ovenfor viser utviklingen i samlede drifts- og finansutgifter per innbygger for perioden Så lenge Åmot har høyere inntekter er det ikke overraskende at kommunen også har høyere utgifter enn sammenligningskommunene. Forholdet mellom utviklingen i drifts- og finansutgifter per innbygger og endringer i folketallet underbygger de funn som er påvist ovenfor. Mens en reduksjon i folketallet fra 2007 til 2008 ga en svak realvekst i inntektene ga kommunen «gass» på utgiftssiden. Resultatet ble betydelig problemer i kommuneøkonomien med negativt netto driftsresultat og behov for innstramming i utgiftene i I de påfølgende årene er det igjen bedre samsvar mellom inntekter og utgifter. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 53

54 9 Investeringer I likhet med Grue og Trysil har Åmot store årlige svingninger i sine investeringer. Det er som forventet for en relativt liten kommune. Investeringer i skoler, barnehager, omsorgsinstitusjoner m.m. gjøres relativt sjelden, men har et betydelig økonomisk omfang i forhold til kommunens totaløkonomi når de gjennomføres. Størstedelen av investeringene de senere årene er lånefinansiert og lånefinansieringsgraden har økt. Store investeringsutgifter i 2011 og 2012 har medført økte renter og avdrag over driftsbudsjettet til tross for historisk lav og gradvis fallende rente etter finanskrisen i Åmot skiller seg i så måte ikke vesentlig fra flertallet av norske kommuner. 10 Tjenester og ressursbruk Nedenfor er gjort en begrenset analyse av tjenester og ressursbruk basert på fire dimensjoner i KOSTRA: Prioritering (hvor mye ressurser bruker kommunen i forhold til en målgruppe) Produktivitet (hvor mye koster det å produsere en tjeneste) Dekningsgrad (viser andelen av en målgruppe som er mottakere av en tjeneste) Kvalitet (målt kvalitet også kalt objektiv kvalitet) Det er valgt å ha hovedfokus på de to største tjenesteområdene helse og omsorg og oppvekst inklusiv barnehager. Generelt er det slik at små kommuner har et større tjenesteomfang enn store kommuner per innbygger. De har høyere dekningsgrad og bruker mer ressurser per innbygger på viktige velferdstjenester som helse- og omsorg, grunnskoler og barnehager. Forskjell i inntekter er den HØGSKOLEN I HEDMARK Side 54

55 viktigste forklaringen på forskjeller i tjenester mellom kommuner, men også stort areal med spredd bosetning, lange reiseavstander og ulike prioriteringer i kommunene spiller inn Prioritering Prioritering forteller hva kommunen bruker på ulike tjenester (netto). Prioritering handler om politiske valg. Indikatoren omfatter driftsutgiftene inkludert avskrivninger, minus driftsinntektene, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv. Indikatoren viser dermed også prioritering av disse inntektene på ulike formål/tjenester. Figuren ovenfor viser hvordan Åmot kommune velgere å bruke sine inntekter på viktige tjenester og endringer i ressursbruken i perioden Tallene vises relative netto driftsutgifter per innbygger i forhold til gjennomsnittet for kommuner i kostragruppe 02 (100). Åmot kommune brukte i 2013 mer enn sammenlignbare kommuner til barnehage per innbygger i aldersgruppen 1-5 år, mer på kultur per innbygger og betydelig mer på sosialtjenester i aldersgruppen år og administrasjon og styring per innbygger. På den annen siden hadde kommunen vesentlig lavere utgifter til grunnskole per innbygger og barnevern per innbygger 0-17 år. Innenfor pleie og omsorg og kommunehelsetjenesten hadde kommune utgifter per innbygger på linje med kostragruppe 02. For både pleie og omsorg, sosialtjenesten, barnevern og kultur er det relativt store endringer i løpet av perioden. Forutsatt at utgiftene i kommuneregnskapet er ført på riktig tjeneste, sier dette noe om hvilke endring i prioriteringer som kommunen har gjort i perioden relativt sett i forhold til gjennomsnittet for kommunene i kostragruppe 02. Endringene er altså ikke bare et resultat av hvilke prioriteringer Åmot kommune har gjort, men også en følge av de prioriteringer som kommunene i kostragruppe 02 har gjort. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 55

56 At Åmot bruker mer penger per innbygger enn gjennomsnittet av kostragruppe 02 er ikke så overraskende da det tidligere er påvist at kommunen også har høyere inntekter per innbygger. At Åmot bruker mer til barnehager enn gjennomsnittet av kommunene i kostragruppe 02 kan skyldes flere forhold; høyere barnehagedekning (dekningsgrad), lengere åpningstider, små og ressurskrevende barnehager, flere kostbare småbarnsplasser enn sammenligningskommunene eller rett og slett at det å bruke mer penger på barnehage enn sammenlignbare kommuner er et bevisst valg ut fra et ønske om å tilby god standard på tjenesten. Barnehageområdet er et godt eksempel på at det ofte er nødvendig å gjøre flere typer analyser som grunnlag for vurdering og konklusjon omkring tjenestene. Ved å se på utviklingen i netto driftsutgifter per innbygger i kr for Åmot får vi et bedre bilde på hvilke prioriteringsendringer kommunen selv har gjort 38. Mens det var en markert endring i kommunens relative utgifter til sosiale tjenester fra 2011 til 2012 i den forrige figuren som følge av at egne utgifter gikk ned mens kommunene i kostgruppe 02 samtidig økte sine utgifter, viser netto driftsutgifter i kr per innbygger år fortsatt en vesentlig, men ikke på langt nær så markert nedgang. Netto driftsutgifter til sosialtjenesten er redusert fra kr i 2011 til kr i Netto driftsutgifter per innbygger 1-5 år i kroner, barnehager er holdt utenom tabellen da tallene er relativt sett mye større enn for de øvrige tjenestene og dermed skaper skalaproblemer ved presentasjon sammen med de øvrige tjenestene i figuren. Tallene viser imidlertid samme utvikling som i den relative sammenligningen med kostragruppe 02. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 56

57 10.2 Produktivitet Produktivitet er et uttrykk for hva en tjeneste koster å produsere per enhet. Indikatoren viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. i tjenesten. Produktivitet må ikke forveksles med effektivitet. Graden av effektivitet forutsetter at vi vet noe om måloppnåelse. I den forbindelse vil det være vesentlig å kjenne til hvordan brukerne opplever tjenesten. Korrigerte brutto driftsutgifter funksjon 201 (førskole) per korrigert oppholdstime i kommunale barnehager er et uttrykk for hva det koster å produsere en oppholdstime i en kommunal barnehage. Indikatoren omfatter barn i kommunale familiebarnehager og vanlige barnehager. Barn i åpen barnehage er ikke inkludert. Merk at ikke-kommunale barnehager heller ikke inngår i beregningen. I beregningen korrigeres det for at barnehager har ulike åpningstider og fordeling mellom små og store barn gjennom ulik vekting av oppholdskategorier og alder. Åmot kommune bruker relativt sett mindre ressurser på å produsere en oppholdstime i kommunal barnehage enn Grue og Trysil, det samme som gjennomsnittet for kostragruppe 02, men noe mer enn landet uten Oslo. Det tyder på ganske høy produktivitet innenfor barnehagesektoren. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 57

58 Åmot bruker mindre penger per elev i grunnskolen enn sammenlignbare kommuner. Dette sammenfaller med at kommunen har relativt lave utgifter til grunnskolen per innbygger. Åmot kommune bruker relativt lite per mottaker av hjemmetjenestene, men utgiftene er på vei opp. Samtidig viser tall for antall som mottar tjeneste at flere får tjenester i Åmot enn i sammenlignbare HØGSKOLEN I HEDMARK Side 58

59 kommuner. Det tyder på at Åmot velger å la relativt mange innbyggere få tjenester, men at relativt få har et omfattende tjenestetilbud og at tilbudet heller «smøres» jevnt utover. Åmot kommune har relativt dyre institusjonsplasser i forhold til Grue og kostragruppe 02, men driver billigere enn Trysil og landet uten Oslo. Utgiftene ser ut til å være vesentlig redusert siden HØGSKOLEN I HEDMARK Side 59

60 10.3 Dekningsgrader Indikatoren viser dekningsgraden, eller hvor stor andel av den aktuelle målgruppen, som tilbys en bestemt tjeneste. Åmot kommune har klart høyest barnehagedekning med 96,7 %. Dekningsgraden omfatter både kommunale og ikke-kommunale plasser. Høy dekningsgrad bidrar til å forklare hvorfor Åmot bruker relativt sett mer til barnehager per innbygger 1-5 år enn gjennomsnittet av kommunene i kostragruppe 02. HØGSKOLEN I HEDMARK Side 60