Vurdering av konsekvenser av regulering av PFOA og enkelte salter og estere av PFOA i forbrukerprodukter

Transkript

1 Vurdering av konsekvenser av regulering av PFOA og enkelte salter og estere av PFOA i forbrukerprodukter Innhold Sammendrag Bakgrunn og tidligere prosess Bakgrunn Tidligere prosess Problembeskrivelse Stoff eller stoffgruppe Definisjoner og avgrensninger Forekomst Effekter på helse og miljø vurdering av risiko Bruksområder Kjente bruksområder og potensielle utslippskilder Alternativer Gjeldende politikk Nasjonale mål Regulering av PFOA i produkter i Norge Arbeid med regulering av PFOA i andre land, regionalt og globalt Forslag til regulering og begrunnelse Forslag til regulering Vurdering av eventuelle andre virkemidler Vurdering av konsekvenser Nytte Kostnader Andre virkninger Oppsummering og konklusjon Referanseliste Sammendrag Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten) (Prop. 1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010.). Perfluoroktylsyre (PFOA) er et av stoffene som er omfattet av de nasjonale målene. PFOA er en menneskeskapt forbindelse som ikke forekommer naturlig. PFOA er i dag vidt spredt i miljøet, inkludert i Arktis. PFOA langtransporteres med luft- og havstrømmer og er påvist i Arktis i blant annet sjøfugl, sel og isbjørn. I isbjørn har man sett en signifikant økning av nivåene av PFOA i løpet av de siste år. Det er også vist at andre, mer flyktige perfluorerte forbindelser kan brytes ned til PFOA. Modellberegninger viser at konsentrasjonene av PFOA i Arktis vil fortsette å øke fram til 2030 til tross for frivillige tiltak som er iverksatt. 1

2 PFOA finnes i blodet i den generelle befolkning, i morsmelk og i navlestrengsblod. PFOA skilles meget langsomt ut fra kroppen. Mennesker eksponeres for PFOA ved inntak av mat eller drikkevann som er kontaminert, ved å puste inn luft som er forurenset samt gjennom inntak av støv. Fisk er en viktig kilde til eksponering via mat. Fosteret eksponeres for PFOA via navlestrengsblod og nyfødte eksponeres via morsmelk. For et spedbarn kan inntak via morsmelk være større enn inntaket via mat for voksne. For små barn kan også direkte kontakt med gulvtepper og svelging av støv være et viktig bidrag til eksponering. PFOA har svært betenkelige helse- og miljøegenskaper. PFOA er reproduksjonsskadelig og kreftfremkallende, giftig og helseskadelig ved gjentatt eksponering og irriterende. PFOA brytes ikke ned i miljøet. PFOA er et PBT (persistent, bioakkumulerende og giftig) - lignende stoff, eller et stoff som gir tilsvarende grunn til bekymring. For stoffer med slike egenskaper kan det ikke med sikkerhet etableres et akseptabelt nivå i miljøet, og utslipp og eksponering skal i størst mulig grad begrenses. PFOA er en type perfluorert forbindelse. Det finnes mange hundre forskjellige perfluorerte forbindelser. Direkte kilder til utslipp til miljøet av PFOA er produksjon av PFOA og bruk av PFOA i produksjon av fluorpolymerer og brannskum. Fluorpolymerer, som inneholder restmengder av PFOA, har en rekke bruksområder i produkter, blant annet som overflatebelegg på tekstiler og gulvtepper og i slippbelegg på kokekar. Andre indirekte kilder til PFOA er fluortelomerer, som ikke produseres av PFOA, men som kan inneholde lave nivåer PFOA som biprodukt. Fluortelomerer brukes i en rekke produkter, blant annet i brannskum og til overflatebehandling av gulvtepper, tekstiler, papir og lær. Det produseres ikke PFOA i Norge og det er ingen fluorpolymerproduksjon i Norge. PFOA inngår som restmengder eller som biprodukt i lave nivåer i et stort antall ulike forbrukerprodukter, som impregneringsmidler, impregnerte gulvtepper, tekstiler, fritids- og reiseartikler, maling og i skismøring og brannskum. Det er mange importører som importerer produkter som kan inneholde PFOA. Funn av PFOA i kloakk og i sigevann fra fyllinger viser at diffuse utslipp er en kilde til PFOA i miljøet. Det er imidlertid store usikkerheter i forbruk og utslipp av PFOA i Norge, spesielt er det store usikkerheter knyttet til mengden PFOA i importerte produkter. Utviklingen av alternativer uten PFOA som restmengde eller biprodukt har kommet langt Alternativer til fluortelomerprodukter uten PFOA som biprodukt er tilgjengelig. Alternativer er tilgjengelig på en rekke områder som impregneringsmidler, til impregnering/ overflatebehandling av tekstiler og gulvtepper, i maling og brannskum. Alternativer til PFOA til bruk i fluorpolymerproduksjon er under utvikling og er eller vil bli tilgjengelig i løpet av de nærmeste år, med unntak av enkelte begrensede bruksområder. Generelt er det andre fluorinerte stoffer som foretrekkes som alternativ. Alternativene antas å være mindre helse- og miljøskadelige. PFOA er anerkjent som et helse- og miljøfarlig stoff også internasjonalt. EU har forpliktet seg til å følge med på utviklingen og foreslå risikoreduserende tiltak for PFOA, spesielt når sikrere alternativer er tilgjengelig. For å sikre utfasingen av PFOA hos alle aktører som produserer forbrukerprodukter, inkludert i importerte forbrukerprodukter, mener vi det er nødvendig å regulere forbrukerprodukter som inneholder mer enn 0,0001 vektprosent PFOA. For tekstiler, gulvtepper og andre belagte forbrukerprodukter foreslås en grense på 1µg/m 2. Det foreslås at forbudet trer i kraft fra 1. januar 2013 fordi det tar et par år fra produksjon av råvare til ferdige forbrukerprodukter. 2

3 Forslaget gjør dessuten tidsbegrenset unntak frem til 1. januar 2015 for bruksområder innen halvledere og fotografiske produkter der det ikke finnes alternativer i dag. Forslaget til regulering vil kunne medføre noe økte kostnader, men vil gi betydelig redusert tilførsel av PFOA til miljøet, og redusere risiko for helse- og miljøskader. Nytten forventes derfor å være større enn kostnadene på grunnlag av de forventede positive effektene forslaget vil ha for helse og miljø. 1 Bakgrunn og tidligere prosess 1.1 Bakgrunn Perfluoroktylsyre (PFOA) som foreslås regulert, er en prioritert miljøgift og blant de farligste vi kjenner til. Virkningen av denne typen stoffer er meget alvorlige ved at de er lite nedbrytbare, bioakkumulerende og/eller giftige, reproduksjonsskadelige eller kreftfremkallende. Dette er forhold som gjør at effektene må betraktes som irreversible. Miljøgifter er en alvorlig trussel mot kommende generasjoners helse, mot miljøet og den fremtidige mattryggheten. Miljøgifter samler seg i naturen og i maten vi spiser og har egenskaper som gjør at det er for sent å sette inn tiltak når skaden er oppstått. Norge har nasjonale mål om utslippsreduksjoner og stans av utslipp i henholdsvis 2010 og 2020 (Prop.1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til Stortingsvedtak) for budsjettåret 2010) for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prioritetslisten). PFOA er et av stoffene som står på prioritetslisten. I arbeidet med å nå disse målene, legges det til grunn at det skal iverksettes tiltak for å møte en identifisert trussel fra disse helse- og miljøfarlige kjemikaliene selv om det vitenskaplige grunnlaget kan være usikkert. Regulering for å redusere eller stanse bruk og utslipp av helseog miljøfarlige kjemikalier er basert på eksisterende kunnskap om kjemikaliers helse- og miljøegenskaper og de effekter disse kan ha på kort og lang sikt. Denne kunnskapen må ses i sammenheng med de krav til beskyttelse av helse og miljø som samfunnet har. Føre varprinsippet tilsier at når man har identifisert en trussel mot helse eller miljø fra kjemikalier, skal det iverksettes tiltak for å redusere eller eliminere denne trusselen, selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert. PFOA finnes i mange forbrukerprodukter i lave konsentrasjoner, vesentlig som restmengde eller biprodukt. Målinger viser at PFOA finnes i kloakk og sigevannsprøver og dette tilsier at produkter er en viktig kilde til utslipp og spredning i Norge. PFOA som frigjøres fra produkter og spres i miljøet, fører til at mennesker eksponeres ved å puste inn forurenset luft eller ved å innta mat eller drikkevann som er kontaminert. Spredning av stoffer som er lite nedbrytbare, som lagres i levende organismer og som kan gi reproduksjonsskader eller kreft utgjør et spesielt problem. Når slike stoffer er spredt i miljøet vil de innebære en potensiell risiko i lang tid fordi de finnes i miljøet og i maten vi spiser. Helse- og miljøeffekter av PFOA vil sannsynligvis først kunne vise seg om mange år. Det er derfor avgjørende å begrense risiko knyttet til utslipp fra produkter med PFOA. Særlig fordi overvåkningsdata viser at stoffet gjenfinnes i det norske miljøet, i maten vi spiser og i mennesker, og også overføres til barn via morsmelk og til fostre via navlestrengsblod. PFOA er videre bare ett av mange helseog miljøskadelige stoffer og vi eksponeres for en blanding av mange ulike skadelige stoffer. Kunnskap om synergieffekter, dvs. hvordan mennesker og miljø påvirkes av eksponering for flere miljøgifter samtidig, er utilstrekkelig. 3

4 Det er spesielt viktig å stille strenge krav til forbrukerprodukter med PFOA fordi forbrukerne mangler nødvendig kunnskap om helse- og miljøproblemene knyttet til bruk og avfallsdisponering. Forbrukere har heller ikke nødvendig kunnskap og mulighet for å kunne beskytte seg mot utslippene. Hele befolkningen, inkludert sårbare grupper som barn, blir utsatt for eksponering fra utslipp fra forbrukerproduktene, enten indirekte via miljøet eller direkte fra produkter. Spesielt for små barn kan direkte kontakt med husstøv og gulvtepper som er overflatebehandlet være en ekstra kilde til eksponering for PFOA. Å redusere mengden helse- og miljøfarlige stoffer i produkter er et viktig grep for å redusere mengden slike stoffer i avfall, og dermed potensielle utslipp i forbindelse med avfallsdisponeringen. Forbrukerprodukter er en viktig kilde til en ukontrollert spredning av miljøgifter i miljøet. Den sterke økningen i salg av forbruksvarer, med større utvalg og kortere levetid på produkter kan øke spredningen av PFOA fra diffuse kilder. I løpet av de siste par årtiene har det også vært en økning i tilbudet av produkter som er behandlet for å gi vannavvisende og/eller smuss/fettavvisende egenskaper. I motsetning til industrielle punktkilder er diffuse utslipp fra produkter mer spredt i samfunnet. Kunnskap om mekanismene og omfanget av diffuse utslipp fra produkter er mangelfull. De største fluorpolymerprodusentene har inngått en frivillig avtale med USAs miljømyndigheter (US EPA) om en 100 % reduksjon av PFOA-utslippene fra produksjon og produkter innen 2015 og en 95 % reduksjon allerede innen I følge en ny undersøkelse er produksjon og import av PFOA i EU betydelig redusert siden 2002, men det påpekes at det er store usikkerheter spesielt knyttet til mengde PFOA forbundet med forbrukerprodukter som importeres til EU. Den mest effektive måten å begrense problemer knyttet til et stoff som finnes i en rekke ulike produkter er å regulere så nært kilden som mulig og så tidlig som mulig i leverandørkjeden. Det er mye vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter, på et senere tidspunkt når produktene er spredd ut på markedet. Forslaget om å regulere PFOA i forbrukerprodukter oppfyller derfor de generelle prinsippene for risikohåndtering. Målinger har vist at konsentrasjonene av PFOA i isbjørn har vært økende og enkelte modellberegninger tyder på at konsentrasjonene i Arktis vil fortsette å øke frem til 2030, selv med de begrensningene i bruk av PFOA som er besluttet basert på frivillige tiltak i USA. Frivillige avtaler anses uansett ikke som et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre stans i utslipp av prioriterte miljøgifter. For å sikre utfasingen av PFOA hos alle aktører som produserer forbrukerprodukter, inkludert i importerte forbrukerprodukter, mener Norge det er nødvendig å regulere forbrukerprodukter som inneholder mer enn 0,0001 vektprosent PFOA. For belagte tekstiler og gulvtepper foreslås en grense på 1µg/m 2. Produkter som inneholder mindre enn disse grenseverdiene kan lovlig omsettes. 1.2 Tidligere prosess Forslag om regulering av PFOA i forbrukerprodukter var inkludert i et tidligere forslag om å regulere en rekke miljøgifter i forbrukerprodukter som Norge sendte på nasjonal høring og notifiserte til ESA (iht direktiv 98/34/EC) og WTO i Forslaget hadde en grenseverdi på 0,005 vektprosent for produkter og 1µg/m 2 for tekstiler og andre belagte materialer. 4

5 Høringsinstansene ba norske myndigheter om å avvente prosessen i EU. Prosessen i EU har pågått i flere år og det er fortsatt ikke klart når den vil bli avsluttet, dette er omtalt i kap Forslaget som nå notifiseres er revidert i forhold til forslaget fra 2007 sett i lys av ny kunnskap om eksponering for PFOA og om utviklingen av alternativer til PFOA. 2 Problembeskrivelse 2.1 Stoff eller stoffgruppe Denne konsekvensvurderingen omfatter Perfluoroktansyre (PFOA) og enkelte salter og estere av PFOA, herunder følgende: CAS nr: ; PFOA, CAS nr ; ammoniumsalt av PFOA, CAS nr ; natriumsalt av PFOA, CAS nr ; kaliumsalt av PFOA, CAS nr ; sølvsalt av PFOA, CAS nr ; fluorsyre av PFOA, CAS nr ; metylester av PFOA, CAS nr ; etylester av PFOA. PFOA er en blant flere hundre forskjellige perfluorerte forbindelser. PFOA, PFNA, PFDA og PFDuA er perfluorerte syrer med henholdsvis åtte, ni, ti og elleve perfluorerte karbonatomer i tillegg til en syregruppe. PFBS og PFOS er perfluorerte sulfonater med henholdsvis fire og åtte karbonatomer i tillegg til sulfonatgruppen. Fluortelomeralkoholer er perfluorerte alkoholer med et gitt antall perfluorerte karbonatomer i tillegg til en etanolgruppe. Fluortelomerer er fluorerte forbindelser som produseres gjennom en kjemisk prosess som kalles telomerisering. 2.2 Definisjoner og avgrensninger Denne konsekvensvurderingen omfatter bruk og forekomst av PFOA i forbrukerprodukter. Med forbrukerprodukter menes ethvert produkt som er beregnet på forbrukere og som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, i tråd med definisjonen i lov av 11.juni 1976 nr 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2 a. Forslaget til regulering omfatter ikke PFOA brukt i næringsmidler, matemballasje gjødsel, tobakk, legemidler, transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler, dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Konsekvensvurderingen omfatter ikke PFOA brukt i impregnert papir til matvarer (greaseproof) og panner med slippbelegg er ikke omfattet. Ammoniumperfluoroktanoat må i følge matkontaktforskriften 1 kun brukes i gjenbruksgjenstander som er sintret ved høye temperaturer. 2.3 Forekomst Forekomst og eksponering av mennesker 1 FOR nr 1381: Forskrift om materialer og gjenstander i kontakt med næringsmidler (matkontaktforskriften) 5

6 mengde PFOA i blod (ng/ml serum) PFOA finnes i blod, plasma, lever, morsmelk og navlestrengsblod hos mennesker, dette gjelder også generell befolkning. PFOA skilles meget langsomt ut fra kroppen, halveringstiden i blod er på ca. 4 år. (Fromme et al. 2009, Steenland et al, 2009). Inntak av mat er beregnet å være den dominerende eksponeringsveien hos voksne i generelle befolkninger (Fromme et al. 2009, Vestergren og Cousins 2009), men kontaminert drikkevann kan være den største eksponeringskilden i områder med hvor dette forekommer (Emmett et al., 2006; Hölzer et al., 2008). Fisk synes å være en viktig kilde til eksponering via mat (Dallaire et al. 2009, Falandysz et al. 2006), og dette er også bekreftet i to norske undersøkelser (Rylander et al 2009, Haug et al. 2010). EFSA refererer en gjennomsnittlig daglig eksponering via mat i området 2 til 6 ng/kg kroppsvekt pr. dag, mens barn i alderen 1,5 4,5 år er rapportert å kunne ha en vesentlig høyere daglig eksponering (4-200 eller ng/kg kroppsvekt pr. dag) basert på beregninger av britiske matmyndigheter (UK FSA, 2006). PFOA er påvist i støv i private hjem og spesielt for små barn kan innånding av luft/ støv og direkte kontakt med gulvtepper og svelging av støv være et bidrag til eksponering (Bjorklund et al. 2009, Horowitz 2007, referert av EFSA, 2008, ). Et norsk studie viser at det er en sammenheng mellom nivåene av perfluorerte forbindelser i husstøv og i blodet til beboerne i huset (Haug et al. 2010). En studie av blod fra den norske befolkning i tidsrommet 1977 til 2007 (Haug, Line S. et al., 2009) viser at mengden av PFOS og PFOA økte fram til midt på 1990-tallet før nivået flatet ut og begynte å avta fra rundt år Denne trenden sammenfaller godt med økende bruk frem mot år 2000 og bekrefter også at reduksjon i bruken av stoffene og utslipp fra punktkilder har hatt en effekt. Kurven i figur 1 viser trenden for PFOA. 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Figur 1: Mengde PFOA i blod i Norge En undersøkelse av humane blodprøver fra Nord-Norge (Bodø) og Sibir (Odland et al., SFTrapport TA-2184/2006) påviste PFOS og PFOA i alle prøvene jf. Figur 2. PFOS er den dominerende perfluorerte forbindelsen, men det ble også funnet PFOA og andre perfluorerte karboksylsyrer med lengre kjedelenge (PFNA, PFDA) i blodprøvene. Det er ikke vesentlige forskjeller i mengdene av henholdsvis PFOS, PFOA eller de andre perfluorerte karboksylsyrene i blodprøvene fra Bodø sammenlignet med blodprøvene fra Sibir. 6

7 Figur 2: Fordeling av noen av de dominerende PFAS i de ulike populasjonene (ng/g plasma) En undersøkelse utført av Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) (Daae et al. 2009) av blodprøver tatt av profesjonelle skismørere ved tre anledninger under sesongene 07/08 og 08/09, viste høyere konsentrasjoner av enkelte perfluorkarboksylsyrer (for eksempel PFOA) i serum enn forventet. De høyeste nivåene ble påvist for PFOA i skismørernes blod ligger betydelig over bakgrunnsnivåene hos normalbefolkningen. Resultatene viste også en sammenheng mellom konsentrasjonen av PFOA i blodet og antall år man hadde arbeidet som skismører. Konsentrasjonene av PFOA og PFOS i morsmelk er i størrelsesorden ganger lavere enn i blod (Line Haug, personal communication). I en svensk studie ble det funnet god sammenheng mellom målte konsentrasjoner av PFOS i blod og morsmelk fra samme individer. PFOS konsentrasjonen i morsmelk var i gjennomsnitt 1 % av blodkonsentrasjonen (Kärrman et al 2007). Fromme et al (2009) har sammenstilt resultater fra bestemmelser av PFOA i morsmelk og konsentrasjonene varierte fra mindre en kvantifiseringsgrensen til 0.61µg/L morsmelk. Median konsentrasjon av 183 prøver fra Tyskland var 0.14µg/L morsmelk (Bernsmann og Fürst, 2008) Ved en antagelse om at et spedbarn drikker 700 ml morsmelk per dag og veier 7 kg vil dette gi en median inntak på 14 ng/kg kroppsvekt per dag, hvilket overskrider det estimerte inntaket via mat for voksne (se over). PFOA overføres via placenta til fosteret i livmoren. Det er påvist en klar sammenheng mellom konsentrasjoner av PFOA i navlestrengsblod og mors blod. Konsentrasjonene i navlestrengsblod er i samme størrelsesorden som konsentrasjonene i mors blod (Monroy et al 2008). Forekomst i miljøet PFOA er en menneskeskapt forbindelse som ikke forekommer naturlig. I en nordisk undersøkelse av perfluorerte forbindelser i miljøet ble det funnet at PFOS og PFOA dominerte i kloakkprøvene fra alle seks nordiske land (ref TemaNord 2004). I sigevannsprøver fra 7

8 avfallsdeponier i Norge og Finland dominerte også PFOA. Kloakk og sigevann er viktige menneskeskapte primære kilder for utslipp og spredning av PFOA i det nordiske miljøet. PFOS og PFOA er også påvist i slam fra renseanlegg (Økland, Tom Erik og Skoog, Kristina; TA-2450/2008). En ny undersøkelse viser at PFOA i liten grad bindes til slam og følger hovedsakelig vannfasen gjennom de norske vannrenseanleggene (Aquateam, 2010). Evenset et al.(2005) påviste PFOS og PFOA som de vanligste perfluorerte forbindelsene i sedimenter fra Isfjorden på Svalbard. En undersøkelse av sedimenter fra Barentshavet fra 2007 viser forekomst av PFOA i en del prøver, generelt er PFOS og perfluorerte karboksylsyrer med lengre kjedelenge enn PFOA mer utbredt. (Bakke et al., 2007). Målinger av PFOA i luft startet høsten 2006 på Birkenes i Sør-Norge og Zeppelin på Svalbard (Manø et al., TA-2408/2008). Verdiene på Birkenes lå i gjennomsnitt på 1,04 pg/m 3, Zeppelin 0,44 pg/m 3, dette er lavere enn for eksempel på vestkysten av Irland og i den engelske kanal. I en nyere undersøkelse av blodprøver fra ville dyr i arktiske strøk, var summen av perfluorerte forbindelser (PFC) hos reinsdyr,elg, rødrev og jerv dominerende sammenlignet med andre miljøgifter som for eksempel bromerte flammehemmere og PCB. Prøvene ble tatt fra dyr som lever langt fra mulige kilder, slik at nivåene gjenspeiler langtransportert forurensning. I den samme undersøkelsen ble PFOA, og andre perfluorerte karboksylsyrer med lengre kjedelengde (PFNA, PFDA, PFUdA) funnet blant annet i alle prøvene fra reinsdyr, nivåene av PFOA var lavere enn nivåene av de andre perfluorerte karboksylsyrene (Polder et. al. TA-2572/2009). PFOA er funnet i sjøfugl og i marine pattedyr i Arktis (OECD, 2006). I isbjørn har man sett en dobling i konsentrasjonen av perfluorerte karboksylsyrer for hvert 5-8 år. Konsentrasjonene av syrene med lengre kjedelengde enn PFOA (PFNA, PFDA) var generelt høyere enn konsentrasjonen av PFOA (Smithwick et al. 2006). Figur 3 viser resultatene fra denne studien og er tatt fra en presentasjon av Derek Muir, National Water Research Institute, Canada. 8

9 Figur 3: Nivåer av PFOS, PFOA, PFNA og PFDA i lever fra isbjørn i perioden En studie av prøver fra isbjørn fra Grønland samlet inn i perioden viste en signifikant årlig økning i nivåene av PFOS og en del perfluorerte karboksylsyrer. PFOA hadde en gjennomsnittlig årlig økning på 2,3 %. Summen av konsentrasjonene av de perfluorerte forbindelsene var høyere enn konsentrasjonen av kjente klororganiske miljøgifter. Det antas at hvis den mest markante økningen fortsetter vil nivået for skadelige effekter kunne overstiges i (Dietz et al. 2008). PFOA er også funnet i lave konsentrasjoner i arktisk ringsel, de perfluorerte syrene med lengre kjedelengde ble påvist i høyere konsentrasjoner (Butt et. al, 2007). Analyser av innhold av perfluorerte karboksylsyrer i polarmåke fra Bjørnøya viste at de dominerende syrene var perfluorerte karboksylsyrer med lengre kjedelengde, men PFOA ble også påvist (Verreault et al. 2005). PFOA ble funnet i lave nivåer i ismåkeegg i flere populasjoner i Arktis (Miljeteig et al., TA-2348/2007). Perfluorerte karboksylsyrer er lite flyktige, har forholdsvis høy vannløselighet og har teoretisk sett et lavt potensial for atmosfærisk langtransport. I senere tid er det vist at mer flyktige perfluorerte forbindelser kan brytes ned til perfluorerte karboksylsyrer, og disse forløperne (precursors) er påvist i atmosfæren i Arktis og er potensielle kilder til PFOA der (AMAP 2009). Forbindelser som fluortelomeralkoholer kan spres i atmosfæren, langtransporteres og omdannes i luft, vann eller organismer til stabile perfluorerte karboksylsyrer. PFOA og fluortelomeralkoholer kan også langtransporteres i luft bundet til partikler (AMAP 2009, SFT-rapport TA-2354/2007). PFOA er påvist i luftprøver langt fra kildene blant annet på Svalbard (SFT-rapport TA-2418/2008). Enkelte undersøkelser indikerer at perfluorerte stoffer hovedsakelig transporteres til Arktis via atmosfærisk langtransport (Butt et. al, 2007). 9

10 PFOA langtransporteres også til Arktis med havstrømmer. PFOA er påvist i sjøvann og dette bekrefter at langtransport med havstrømmer kan forekomme (AMAP 2009). I følge enkelte modellberegninger er mengden PFOA som transporteres til Arktis med havstrømmer en til to størrelsesordener høyere enn den mengden som antas å skyldes atmosfærisk langtransport og nedbrytning av forløpere (precursors) (AMAP 2009). Selv med de besluttede begrensningene (frivillige tiltak) i bruk av PFOA viser enkelte modellberegninger at konsentrasjonene i Arktis vil fortsette å øke fram til 2030 (Armitage et al. 2006). 2.4 Effekter på helse og miljø vurdering av risiko PFOA har svært betenkelige helse- og miljøegenskaper. Eksperter på klassifisering og merkning av farlige kjemikalier i en arbeidsgruppe under det tidligere europeiske kjemikaliebyrået (ECB (TC C&L)) har foreslått at PFOA skal helsefareklassifiseres for kreftfare, skade på forplantningsevnen og kronisk giftighet på samme måte som PFOS; Carc Cat 3; R 40, Repr. Cat 2; R 61, T; R 48/23 2. Det ble enighet om denne klassifiseringen av PFOA i arbeidsgruppen, men den siste tekniske tilpasningen til stofflista under direktiv 67/548/EC (31. ATP) ble lukket før arbeidet med PFOA ble sluttført og dermed ble ikke klassifiseringen formelt vedtatt. Stoffene som ble sluttført under TC C&L, men ikke kom med i 31. ATP, skal nå videreføres under REACH (diskusjon i Risk Assessment Committee; RAC) og under EUs nye forordning nr.1272/2008 om klassifisering, merking og emballering av stoffer og stoffblandinger (CLP). Norge har ansvaret for å videreføre forslaget på PFOA, dette er sendt til ECHA og er under accordance check 3. PFOA finnes i blodet og har en svært lang halveringstid (ca. 4 år, RPS Advies, 2010). Forekomst i blod hos den generelle befolkning og eksponering av fostre gjennom navlestrengsblod og spedbarn gjennom morsmelk gir alvorlig grunn til bekymring. Små barn kan også eksponeres ved direkte kontakt med støv fra gulvtepper og tekstiler. Innånding, svelging av luft eller støv kan være et vesentlig bidrag til eksponering for PFOA, spesielt for små barn. PFOS, PFOA, og andre perfluorerte karboksylsyrer med lengre kjedelenge, er meget kjemisk stabile. PFOA er persistent i miljøet (OECD, 2006). PFOA oppfyller persistens (P)-kriteriet i REACH, og pga. reproduksjonstoksisitet og kronisk giftighet oppfyller PFOA også giftighets (T)-kriteriet. PFOA, og eventuelt stoffer som brytes ned til PFOA, kan langtransporteres med vann og luft og havner i den arktiske næringskjeden. Data fra laboratorietester tyder på lavt potensiale for bioakkumulering i fisk, men målinger i biota høyt oppe i næringskjeden, for eksempel i marine pattedyr i enkelte arktiske næringskjeder, tyder på at stoffet oppkonsentreres i visse næringskjeder (OECD, 2006). PFOA tas opp i organismer og skilles ut svært langsomt. Selv om stoffet ikke oppfyller B-kriteriet i snever forstand, kan funnene av PFOA i blodet hos den generelle befolkningen, med en halveringstid på ca. 4 år, samt potensialet for langtransport og forekomst i viltlevende dyr, gi tilsvarende grunn til bekymring. PFOA er derfor et PBT-lignende stoff eller et stoff som gir tilsvarende grunn til bekymring. 2 Labelling/ADOPTED_SUMMARY_RECORDS/1307r2_sr_health_1006.pdf

11 Siden PFOA er et PBT-lignende stoff, eller et stoff som er av tilsvarende bekymring, kan det ikke med sikkerhet etableres et akseptabelt nivå for konsentrasjoner av stoffet i miljøet. En regulering av PFOA kan dermed ikke kun baseres på de tradisjonelle risikovurderingsmetodene. Spredning av stoffer som ikke brytes ned og lagres i levende organismer utgjør et spesielt problem fordi en akkumulering i miljøet vanskelig kan reverseres og effektene på sikt kan være vanskelig å forutse. For stoffer med slike egenskaper skal utslipp og eksponering i størst mulig grad begrenses. Hovedkilden til utslipp på globalt nivå har vært produksjon av PFOA og bruk av PFOA i produksjon av fluorpolymerer. En generell spredning av PFOA til miljøet fra mange ulike produkter gjennom hele livsløpet, ved bruk og som avfall er også et bidrag i Norge, i tillegg til langtransport. Fordi PFOA inngår i små restmengder eller som biprodukt i et stort antall ulike produkter som etter hvert blir avfall, vil gjenværende mengder i avfall også ha en betydning for spredning av PFOA til miljøet. PFOA er ikke kjemisk bundet i produktene og siden PFOA i produktene ikke reagerer eller omdannes, vil mengden PFOA i produktene enten kunne lekke ut til omgivelsene og miljøet i løpet av produktets levetid eller når produktet ender som avfall. 3 Bruksområder 3.1 Kjente bruksområder og potensielle utslippskilder Det er hovedsakelig PFOA og ammoniumsaltet av PFOA som produseres og brukes i dag. De øvrige saltene av PFOA produseres og brukes bare i svært små mengder (RPS Advies, 2010). Direkte kilder Utslipp fra produksjonen av PFOA og fra bruk av PFOA (vesentlig i form av ammoniumsaltet) i produksjon av fluorpolymerer, i fotografisk- og halvlederindustri (kun mindre mengder) anses som direkte kilder til utslipp av PFOA (RPS Advies, 2010). Indirekte kilder Indirekte kilder til PFOA er industriprodukter og forbrukerprodukter som er basert på fluorpolymerer eller fluortelomerer som inneholder PFOA som restmengde eller biprodukt. Fluorpolymerer, som inneholder restmengder av PFOA, har en rekke bruksområder i produkter, blant annet som overflatebelegg på tekstiler og gulvtepper og i slippbelegg på kokekar. I følge fluorpolymerindustrien tilsettes ikke PFOA som sådan med hensikt i forbrukerprodukter. PFOA kan også forekomme som forurensning i produkter som er basert på PFOS. Polytetrafluoretylene (PTFE) og polyvinylfluorid (PVDF) er fluorpolymerer som hovedsakelig produseres med PFOA. PVDF produseres også med en blanding av perfluorerte karboksylsyrer (carboxylic acids, C7-13, perfluoro, ammonium salts; CAS nr ), og blandingen inneholder hovedsakelig andre perfluorerte karboksylsyrer enn PFOA og oppgis å innholde mindre enn 1 % PFOA (RPS Advies, 2010). Fluorpolymerer har en rekke bruksområder i industriprodukter og forbrukerprodukter. Fluorpolymerer brukes i kjemikalieproduksjon, elektronisk industri, isolasjon av elektriske 11

12 kabler, produkter til bilindustrien, bygg og konstruksjon, overflatebehandling av tekstiler og gulvtepper, i kosmetikk og i slippbelegg på kokekar. (RPS Advies, 2010). Andre indirekte kilder til PFOA er fluortelomerer, som ikke produseres av PFOA, men som kan inneholde lave nivåer PFOA som biprodukt. Fluortelomerer brukes i en rekke produkter, blant annet i brannskum og til overflatebehandling av gulvtepper, skismøring, tekstiler, papir og lær. Undersøkelser av forekomst i produkter I følge tidligere rapporter er det funnet små mengder PFOA, PFOS og deres relaterte forbindelser i tekstiler og impregneringsmidler (SFT-rapport TA-2173/2006). Sinclair et al. rapporterte i 2007 innholdet av bl.a. PFOA i diverse panner med slippbelegg. En nyere undersøkelse fra Klima- og forurensningsdirektoratet (SFT-TA-2578/2009) av et mindre antall forbrukerprodukter bekrefter at enkelte impregneringsmidler, impregnerte tepper og tekstiler kan inneholde små mengder PFOA. I en undersøkelse utført av STAMI (2009) ble PFOA og andre perfluorkarboksylsyrer påvist i alle glidevoks- og fluorpulverprodukter for skismøring som ble undersøkt. Resultatene viste at det var stor variasjon i konsentrasjonen av de ulike perfluorkarboksylsyrene i produkter fra samme produsent og mellom produsenter. Det ble antatt at de gjennomgående lave nivåene av disse komponentene sammenlignet med hovedkomponentene i produktene indikerer at disse stoffene forekommer som forurensninger i råstoffene som brukes til å lage produktene. Tabell 1 gir en oversikt over en rekke analyseresultater om forekomst av PFOA i produkter. 12

13 Tabell 1: Analyseresultater - forekomst av PFOA i produkter. Resultater som er oppført i kursiv vil bli rammet av det foreslåtte forbudet Produkt Innhold Innhold Referanse vekt % * ug/m 2 ** Elektronikk <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Elektronikk <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Elektronikk <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Duk med slippbelegg 0,40 SFT/TA-2578/2009 Colour Kids parkdress 0,42 SFT/TA-2173/2006 Stadium regnjakke 0,80 Naturvernforbundet 2006 Gulvteppe <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Head alpinjakke 1,21 SFT/TA-2173/2006 Gulvteppe 1,67 SFT/TA-2578/2009 Stormberg Veiviser jakke 1,73 SFT/TA-2173/2006 Reima parkdress 1,82 SFT/TA-2173/2006 H&M parkdress 2,26 SFT/TA-2173/2006 Kmk alpinbukse barn 3,08 SFT/TA-2173/2006 Møbeltekstil 3,74 SFT/TA-2578/2009 PolarnOPyret regnjakke barn 4,76 Naturvernforbundet 2006 Stormberg Safari jakke 8,23 SFT/TA-2173/2006 Ultima sportsjakke 9,26 SFT/TA-2173/2006 Marmot PreClip damejakke 13,7 SFT/TA-2173/2006 HellyHansen regnjakke 20,4 Naturvernforbundet 2006 Bergans Dermizax 23,2 Naturvernforbundet 2006 Peak performance regnjakke 24,6 Naturvernforbundet 2006 Fjell Räven G-1000 stoffprøve 32,7 SFT/TA-2173/2006 Sandvika teflonduk 34,2 SFT/TA-2173/2006 Bergans anorakk 127 Naturvernforbundet 2006 Våtromsparkel <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Hydro ban <LOD*** SFT/TA-2578/2009 PCI Lastogum <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Brannskum <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Brannskum <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Elektronikk <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Brannskum <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Brannskum <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Impregnering <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Impregnering <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Impregnering <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Printertoner <LOD*** SFT/TA-2578/2009 Impregnering 0, SFT/TA-2578/2009 Impregnering 0, SFT/TA-2578/2009 Skismøring- fluorpulver Inntil 0,0012 STAMI (2009) Skismøring- glidvoks Inntil 0,00038 STAMI (2009) * Grenseverdi for produkter i den foreslåtte reguleringen er 0,0001 vektprosent ** Grenseverdi for tekstiler og gulvtepper i den foreslåtte reguleringen er 1 ug/m 2 *** <LOD = Under deteksjonsgrensen Klima- og forurensningsdirektoratet (tidligere SFT) gjennomførte et litteraturstudie av PFOA i produkter i 2007 (Posner et al., SFT-rapport 2354/2007). Litteraturstudiet viser at PFOA kan forekomme i en rekke produkter som impregnerte gulvtepper, tekstiler, fritids- og reiseartikler, impregnert papir til matvarer (grease-proof) og impregneringsmidler, skismøring, maling og lakk. Hovedkonklusjonen i rapporten er at kildene til forekomst av PFOA er vanskelig å kartlegge og at forbruksmengder av PFOA i Norge kun er delvis kjent. En mindre andel, ca. 15 kg, ble antatt å komme fra produkter, vesentlig forbrukerprodukter, som hovedsakelig er importert til Norge. For 2007 var det kun registrert 4 kg PFOA under 13

14 gruppen poleringsmidler i Produktregisteret. PFOA er per i dag ikke deklareringspliktig til Produktregisteret, og tallene er derfor sannsynligvis ufullstendige. Det produseres ikke PFOA i Norge og det er ingen fluorpolymerproduksjon i Norge. Det finnes foreløpig lite forbruks- og utslippsdata for PFOA. PFOA finnes i produkter som brukes både i næringslivet og privat, og for en stor del i importerte produkter. Det antas at reelt forbruk i Norge er større enn det som blir registrert i Produktregisteret som følge av at innhold i importerte faste produkter ikke registreres. Produksjon og forbruk - EU og globalt Den globale produksjonen av PFOA og ammoniumsaltet av PFOA (APFO) ble anslått å være tonn/år ( ) (OECD 2006). I følge en ny markedsundersøkelse (RPS Advies, 2010) har produksjon og import av PFOA og PFOA-relaterte stoffer i EU-27 avtatt etter For perioden anslås det at det er produsert/importert maksimalt 100 tonn/år, både direkte og indirekte kilder inkludert. Det anslås at den årlige produksjon og bruk av PFOA/APFO i EU i dag ligger på tonn/år, mens mengder PFOA/APFO forbundet med importerte produkter er < 10 tonn. Det påpekes imidlertid at det er store usikkerheter knyttet til mengde PFOA forbundet med forbrukerprodukter som importeres til EU. En fluorpolymerprodusent har uttrykt bekymring overfor US EPA for at produsenter som ikke er omfattet av avtalen og som er plassert i andre land vil øke utslippene av PFOA (Asahi response, 2006). Det er videre usikkert i hvilken grad produkter som inneholder fluortelomerer også kan brytes ned og frigi PFOA. Det antas at bruken av PFOA/APFO vil være utfaset i EU i (RPS Advies, 2010). 3.2 Alternativer Overflateegenskapene til de fluorinerte kjemikaliene gjør at de både er vannavstøtende og smuss/fettavstøtende. Det finnes ikke et enkelt stoff som kan erstatte PFOA på de forskjellige områdene hvor dette stoffet inngår i dag. Alternativer til fluorinerte kjemikalier kan generelt gi god vannavstøtende effekt, men det er ikke alltid mulig å få like god smuss/fettavstøtende effekt. I noen tilfeller kan det imidlertid stilles spørsmål ved i hvilken grad slike egenskaper er nødvendige for alle typer produkter hvor de brukes i dag. Når det gjelder impregnering av tepper og tekstiler ble det i en rapport utarbeidet i 2007 pekt på bruk av C4 eller C6 fluortelomerer som erstatning for C8 fluortelomerprosessene ( SFTrapport TA-2354/2007). I følge den samme rapporten finnes det alternativer som kan gi omtrent de samme egenskapene når det gjelder vannavstøtende effekt og overflateaktive egenskaper i maling og overflatebehandling. En fettalkoholpolyglykoletersulfat er et alternativ som brukes i maling og overflatebehandling og siloksanpolymerer (3(polyoxyethylene)propylheptamethyl trisiloxane (CAS No )) er på en del områder et alternativ som overflateaktivt stoff i maling. Sulfosuccinater kan også brukes som alternativ i maling. I et av produktene ble sulfosuccinater brukt sammen med vann og etanol, i et annet produkt sammen med vann og 2, 2-dimethylpropane-1, 3-diol (Poulsen et. al 2005). Fluorerte polyetere kan brukes som alternativt overflateaktivt stoff for overflatebehandling. Disse overflateaktive stoffene syntetiseres fra perfluoralkyler med kjedelengde C4 eller mindre. (Poulsen et. al 2005). I følge RPS Advies (2010) er mye av detaljinformasjonen knyttet til alternativer for PFOA konfidensiell på nåværende tidspunkt. Kortkjedete fluortelomerstoffer oppgis hovedsakelig som alternativ. Industrien hevder at de kortkjedete fluorforbindelsene er bedre alternativer. I følge forpliktelsene hovedprodusentene har inngått med US EPA, må alternativer uansett 14

15 være tilgjengelig senest i 2015, prishensyn vil ikke kunne forsinke substitusjonen. Kunnskapen om helse- og miljøegenskaper ved de fleste perfluorerte forbindelsene, som PFBS, fluorerte polyetere, 6:2 fluortelomerer, er dessverre mangelfull. Helse og miljøegenskapene ved PFOA er allikevel så alvorlige at det er nødvendig med tiltak nå. Bruksområdene for fluorpolymerer og fluortelomerer overlapper i stor grad, i det begge brukes til for eksempel impregnering og overflatebehandling av tekstiler og gulvtepper og i brannskum. På bruksområder for fluortelomerer hvor det i dag er utviklet alternativer uten PFOA som biprodukt, kan disse erstatte bruk av fluorpolymerer. Alternativer til PFOA i fluorpolymerproduksjon, fotografisk og halvlederindustri I følge RPS Advies var alternativer til bruk av PFOA i fluorpolymerproduksjon (direkte bruk) under utvikling, men ikke kommersielt tilgjengelige i Et av firmaene som RPS Advies hadde kontaktet, oppga å ha utviklet et alternativ til PFOA i fluorpolymerproduksjon. Firmaet opplyste at alternativet gav like god kvalitet på produktene og var antatt å ha vesentlig bedre helse og miljøegenskaper enn PFOA. Andre firmaer informerte RPS Advies at de hadde kommet langt i å utvikle alternativer som gir like god produktkvalitet og som har bedre helseog miljøegenskaper. Et firma sa at de ville gå over til et alternativ til PFOA i produksjonen av PTFE (polytetrafluoretylen) fra Et av de forespurte firmaene sa også at de forventer at bruken av PFOA/APFO vil være fullstendig utfaset i EU i Perfluorbutansulfonsyre (PFBS) og fluorerte polyetere blir blant annet trukket fram som alternativer til direkte bruk av PFOA i fluorpolymerproduksjon. Det er i dag ingen kjente alternativer til direkte bruk av PFOA i fotografisk- og halvlederindustri. Mengdene PFOA som brukes innen disse områdene antas å være lave. Disse bruksområdene er også omfattet av PFOA Stewardship programme og utslipp fra disse må derfor opphøre før Alternativer til fluortelomerer uten PFOA som biprodukt RPS Advies (2010) mener at alternativer til fluortelomerprodukter, uten PFOA som biprodukt, allerede er tilgjengelige eller vil bli tilgjengelige innen Silikonpolymerer, fettalkolholpolyglykoletersulfat og sulfosuccinater trekkes frem som ikke-fluorholdige alternativer til PFOA. Undersøkelsene til RPS Advies viser at industrien foretrekker å bruke andre fluorerte stoffer, for eksempel PFBS, fluorerte polyetere, 6:2 fluortelomerer, fordi disse har bedre overflateaktive egenskaper enn fluorfrie alternativer. Det går et par år fra tekstilene blir behandlet for fett, smuss og/ eller vannavstøtende egenskaper og frem til de ferdige tekstilene legges ut for salg i butikkene. Store deler av industrien har gjennom PFOA Stewardship programme forpliktet seg til å kutte utslippene av PFOA fra tekstiler med 100 % innen

16 4 Gjeldende politikk 4.1 Nasjonale mål Norge har nasjonale mål om vesentlige utslippsreduksjoner og stans av utslipp i hhv og 2020 for de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene (Prop.1 S ( ) fra Miljøverndepartementet. Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2010): - Utslipp av enkelte miljøgifter (jf. Prioritetslisten) skal stanses eller reduseres vesentlig innen Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø skal kontinuerlig reduseres med det målet å stanse utslippene innen en generasjon (dvs. innen 2020). 30 stoffer og stoffgrupper er prioritert og ført opp på prioritetslisten som omfattes av denne målsettingen. PFOA er et av stoffene som står på prioritetslisten. 4.2 Regulering av PFOA i produkter i Norge PFOA må i følge matkontaktforskriften kun brukes i gjenbruksgjenstander som er sintret 4 ved høye temperaturer. Den norske reguleringen er i henhold til Kommisjonsdirektiv 2007/19/EC (endringsdirektiv til direktiv 2002/72/EC). For øvrig er det ingen spesifikk regulering i Norge eller EU av PFOA. PFOA omfattes av den generelle norske substitusjonsplikten. Denne plikten har ikke vist seg å være tilstrekkelig. 4.3 Arbeid med regulering av PFOA i andre land, regionalt og globalt PFOA er anerkjent som et helse- og miljøfarlig stoff også internasjonalt. EU har forpliktet seg til å følge med på utviklingen og foreslå risikoreduserende tiltak for PFOA, spesielt når sikrere alternativer er tilgjengelig. USAs forurensningsmyndigheter (US EPA) har inngått en avtale ( PFOA Stewardship Programme ) med de største fluorpolymerprodusentene (3M/Dyneon, Arkema, Asahi, Ciba, Clariant, Daikin, DuPont and Solvay Solexis) i USA om å forplikte seg til en 95 % reduksjon i PFOA-utslippene innen 2010, og 100 % innen Myndigheter og industrien ønsker at denne avtalen skal få et mer globalt virkeområde (UNEP Chemicals 2009). EU vedtok et direktiv mot bruk av PFOS i produkter der bestemmelsene virker fra senest 27. juni 2008 (DIRECTIVE 2006/122/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2006 amending for the 30th time Council Directive 76/769/EEC). EU-parlamentet ønsket å regulere PFOA sammen med PFOS, fordi de mente PFOA var et like bekymringsverdig stoff som PFOS. Forslaget ble ikke vedtatt, men det ble tatt inn følgende tekst i punkt 8 i direktivet; 4 Wickipedia; Sintering is a method for making objects from powder, by heating the material in a sintering furnace below its melting point (solid state sintering) until its particles adhere to each other. 16

17 Kommisjonen skal overvåke den løpende risikovurderingen og tilgangen til sikrere alternative stoffer eller teknologier knyttet til bruksområdene for perfluoroktansyre (PFOA) og beslektede stoffer, og foreslå alle nødvendige tiltak for å redusere påviste risikoer, herunder begrensning av omsetning og bruk, særlig når det finnes sikrere alternative stoffer eller teknologier som er teknisk og økonomisk gjennomførbare. EU-kommisjonen er dermed forpliktet til å gjøre ytterligere risikovurderinger av PFOA og vurdere risikoreduserende tiltak. Tyskland arbeider for tiden med et utkast til risikovurdering for PFOA. Eventuelle tiltak ventes å kunne bli foreslått under REACH. RPS Advies har på oppdrag av Kommisjonen utredet behovet for tiltak (RPS Advies 2010). Rapporten konkluderer med at det ikke synes å være grunnlag for ytterligere tiltak på nåværende tidspunkt. På grunn av usikkerheter, spesielt med hensyn til nivåene av PFOA i importerte forbrukerprodukter (dvs. import til EU-27), anbefales det å gjøre ytterligere undersøkelser. Rapporten peker videre på at P og T kriteriet er oppfylt. Selv om stoffet ikke oppfyller B-kriteriet i snever forstand, kan funnene av PFOA i blodet hos den generelle befolkningen, med en halveringstid på ca. 4 år, samt potensialet for langtransport og forekomst i viltlevende dyr, gi tilsvarende grunn til bekymring. Rapporten viser til klassifiseringsforslaget som ble vedtatt av den tidligere TC C&L arbeidsgruppen, og nevner at Norge skal oppdatere klassifiseringsforslaget i henhold til gjeldende format. Rapporten nevner at det oppdaterte forslaget eventuelt vil kunne danne grunnlag for mulige restriksjonsforslag for direkte og indirekte bruk av PFOA 5. Rapporten peker på at ved innføring av eventuelle restriksjoner vil det være behov for unntak, men unntakene vil være tidsbegrensede sett i lys av de frivillige avtalene om utfasing som forventes å få et mer globalt virkeområde i regi av OECD. RPS Advies mener at behovet for tidsbegrensede unntak vil kunne gjelde: bruk av PFOA i fluorpolymerproduksjon PFOA i form av biprodukt ved fluortelomerproduksjon industriell bruk av resiner og dispersjoner som inneholder restmengder av PFOA Certain critical uses of PFOA and related substances in photographic and semiconductor industry. 5 Forslag til regulering og begrunnelse Forslag til regulering av en rekke miljøgifter, inkludert PFOA, i forbrukerprodukter var på offentlig høring i perioden 31. mai 2007 til 1. september Flere høringsinstanser ba generelt norske myndigheter om å avvente Tysklands risikoutredning av PFOA og eventuelle reguleringer i EU. Vi fikk også en del generelle kommentarer knyttet til Norges adgang til å innføre nasjonal regulering. Enkelte høringsinstanser mente bruk av føre-var -prinsippet ikke er tilstrekkelig vitenskapelig begrunnet. Society of Plastics Industry uttalte i høringen at EU har vurdert klassifisering av PFOA og funnet at stoffet ikke er skadelig for miljøet. Industrien mente derfor at eksponering for PFOA fra forbrukerprodukter er vurdert ikke å skade helse eller miljø. Norge mener at årsaken til at PFOA ikke ble klassifisert for miljøfare, er at kriteriene for miljøfareklassifisering ikke passet for PFOA siden stoffet verken er fett- eller vannløselig. 5 This updated dossier might serve as a basis for possible restrictions for the direct and/or indirect use of PFOA. RPS Advies

18 Som nevnt i kapittel 2.4, mener vi at PFOA er et PBT-lignende stoff som kan være svært skadelig for helse og miljøet. Vi mener at for stoffer med slike egenskaper er det ikke mulig med sikkerhet å etablere et akseptabelt nivå i miljøet, og at utslipp og eksponering i størst mulig grad skal begrenses. Norge mottok spesifikke høringskommentarer om at vi burde fjerne forslaget om å regulere PFOA med en spesiell grenseverdi for tekstiler. Noen av høringsinstansene mente at grensen for tekstiler var satt ca ganger strengere enn grensen for PFOA i forbrukerprodukter for øvrig. De mente at vi ikke har lagt fram bevis for at tekstiler kan skilles ut særskilt blant alle andre forbrukerartikler og at det mangler konsekvensvurdering som også ser på eksponering og ikke bare iboende egenskaper. Høringsinstansene uttalte videre at vi ikke har vurdert om det er teknisk mulig å fjerne de lave nivåene av rest-pfoa i kurante tekstilprodukter. Høringsinstansene mener derfor at vi ikke kan konkludere med at det ikke er kostnader forbundet med den foreslåtte bestemmelsen. Resultatene som er referert i tabell 1 viser at allværstekstilene og gulvteppene kan inneholde opptil 127 ug/m 2 PFOA. Fire av 22 analyserte allværstekstiler og gulvtepper inneholder mindre enn 1 ug/m 2 PFOA. Dette tyder på at det er teknisk mulig å fjerne rest-pfoa i kurante tekstilprodukter. Som nevnt i kapittel 2.3 er det påvist PFOA i støv i private hjem. Spesielt for små barn har blant annet norske forskningsresultater påvist at innånding av luft/ støv og direkte kontakt med gulvtepper og svelging av støv kan være et bidrag til eksponering (Haug et al. 2010). Husstøv inneholder fibrer fra tepper og tekstiler. Det anses derfor ikke riktig å øke grenseverdiene for PFOA i tekstiler, gulvtepper og andre belagte materialer. Norge mener at det finnes produkter som kan oppfylle de foreslåtte grenseverdiene for de bruksområdene som omfattes av forslaget til forbud. Fordi det trengs tid til omstilling, er det foreslått en overgangsperiode for forbudet. Det er videre behov for tidsbegrensede unntak for visse kritiske bruksområder i fotografisk og halvleder industri hvor det ikke finnes alternativer til PFOA i dag. 5.1 Forslag til regulering PFOS og PFOA inngår i miljøvernmyndighetenes prioritetsliste og omfattes av det nasjonale resultatmålet om at utslipp av enkelte miljøgifter skal stanses eller reduseres vesentlig innen Det er innført et norsk forbud mot bruk av PFOS i brannslukkingsmidler, impregneringsmidler og tekstiler. Vi foreslår å regulere innhold av PFOA i forbrukerprodukter med en vektprosentsgrense på 0,0001 %. For tekstiler, gulvtepper og andre belagte materialer foreslår vi å regulere mengde PFOA med en grenseverdi på 1 mikrogram per kvadratmeter. Det vil være mulig for de beste produktene å komme under disse grenseverdiene, mens produktene med de største mengdene ikke lenger vil bli tillatt. Fordi det tar et par år fra produksjon av råvare til produksjon, import, eksport og omsetning av ferdige produkter, foreslår vi at det generelle forbudet trer i kraft fra 1. januar Tidligere forslag til regulering av PFOA hadde en grenseverdi på 0,005 vektprosent for produkter. Nye undersøkelser har vist at en slik grenseverdi ville gjøre at flere typer PFOA-holdig skismøring fortsatt ville være tillatt. Undersøkelser av blodprøver fra skismørere har vist betydelig forhøyede nivåer av PFOA sammenlignet med bakgrunnsnivåene i normalbefolkningen. Disse skismøringene er også tilgjengelige for vanlige forbrukere. For fotografisk og halvleder industri finnes det ikke alternativer i dag. PFOA Stewardship programme forplikter industrien til å fase ut PFOA i også disse 18

19 produktene innen Vi foreslår derfor at fotografiske og halvlederprodukter gis et tidsbegrenset unntak fra forbudet frem til 1. januar Vi foreslår å regulere forbrukerprodukter med innhold av PFOA på følgende måte: Fra 1. januar 2013 er det forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette forbrukerprodukter som inneholder perfluoroktansyre (PFOA) og enkelte salter og estere av PFOA (CAS nr , , , , , , , ), når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 0,0001 vektprosent. Forbudet i første ledd gjelder ikke tekstiler, gulvtepper og andre belagte forbrukerprodukter som reguleres i tredje ledd. Fra 1. januar 2013 er det forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette tekstiler, gulvtepper og andre belagte forbrukerprodukter som inneholder perfluoroktansyre (PFOA) og enkelte salter og estere av PFOA (CAS nr , , , , , , , ), når innholdet av stoffet i produktets homogene enkeltdeler er høyere eller lik 1µg/m 2. Forbudet i første og tredje ledd gjelder fra 1. januar 2015 for a) lim, folie eller tape i halvledere, b) fotografisk belegg til film, papir eller trykkplate. Forbudet i første ledd gjelder ikke næringsmidler, matemballasje, gjødsel, tobakk, legemidler, transportmidler, fastmontert utstyr til transportmidler og dekk og lignende tilbehør til transportmidler. Forbudene gjelder heller ikke reservedeler til forbrukerprodukter som er gjort tilgjengelig for omsetning før XX.XX.XXXX. Med forbrukerprodukt menes et hvert produkt som er beregnet på forbrukere eller som med rimelighet kan forventes brukt av forbrukere, jf. definisjonen i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) 2a. Med homogene enkeltdeler menes et materiale som ikke kan deles mekanisk i ulike materialer. For forbrukerprodukter gjelder denne paragrafen foran annen regulering i denne forskrift. 6 Vurdering av eventuelle andre virkemidler Etter Norges vurdering kan den helse- og miljøeffekten som søkes oppnådd med forslaget, ikke oppnås med mindre restriktive tiltak. I det følgende vurderes alternative virkemidler til vårt forslag til regulering. Forslaget begrunnes bl.a. med at forbrukere mangler kunnskap om helse- og miljøproblemer knyttet til bruk av produkter som kan inneholde slike stoffer, hvordan forbrukerne skal beskytte seg mot eventuell eksponering fra disse og hvordan produktene skal håndteres når de 19

20 ender som avfall. Det kan spørres om dette er et problem som kan løses gjennom informasjonskampanjer rettet mot forbrukere. Imidlertid viser erfaring, basert på OECDundersøkelser og annen forskning, at informasjonskampanjer ikke er tilstrekkelig for å redusere utslippene av prioriterte miljøgifter. Tiltaket er for lite målrettet og for usikkert i forhold til å nå de nødvendige mål. Informasjonskampanjer er derfor ikke et relevant alternativ til den foreslåtte reguleringen. Etter Norges syn kan tilsvarende helse- og miljøeffekt heller ikke oppnås med økonomiske virkemidler, slik som en avgift. En avgift er mest hensiktsmessig i tilfeller der man kun ønsker å redusere bruken av stoffet og i tilfeller der det ikke haster med å redusere utslippene. Som en følge av de helse- og miljøskadelige egenskapene ved PFOA, er det viktig med en så rask reduksjon av bruk og utslipp som mulig. Dette innebærer at en avgift ikke er et hensiktsmessig virkemiddel. Økonomiske virkemidler har generelt vist seg mindre effektive enn bruks- og omsetningsrestriksjoner for å oppnå utslippsreduksjoner. Det vil videre være svært vanskelig å lage et avgiftssystem som kan gi samme effekt som det foreslåtte forbudet. Særlig vil det store antallet mulige bruksområder gjøre det svært komplisert å utforme og håndheve et avgiftssystem. Det er heller ikke tilstrekkelig å innføre tiltak på et senere tidspunkt i omsetningskjeden. Returordninger vil for eksempel være mindre handelsbegrensende enn et forbud, men gir ikke samme helse- og miljøeffekt. Returordninger for produkter med PFOA ville også måtte omfatte svært mange forskjellige typer produkter og dermed være vanskelig å gjennomføre. Å regulere nær utslippskilden er den mest effektive reguleringsmåten når siktemålet er å oppnå rask utslippsreduksjon. Dersom tiltak innføres på et senere tidspunkt, når produktene er spredt på markedet, er det vanskeligere å sette inn tiltak som effektivt hindrer ukontrollert spredning av miljøgifter. Videre vil risikoen for lekkasjer og utslipp være større når de utslippsreduserende tiltakene først introduseres etter at produktene har kommet på markedet. Det vil være mer effektivt å regulere nær kilden. Mange forbrukere mangler relevante kunnskaper om returordningene, og det er vanskelig å kontrollere at forbrukere benytter seg av de returordningene som eksisterer. I følge nyere undersøkelser antas det at PFOA vil være faset ut i EU i 2015 (RPS Advies, 2010), og alternativer uten PFOA som biprodukt er allerede tilgjengelig eller vil bli tilgjengelig innen Frivillige avtaler mellom myndighetene og bransjen har vært effektive tiltak på andre miljøområder, bl.a. for å sikre forsvarlig avfallshåndtering. I denne saken, der formålet er å oppnå rask utslippsreduksjon og å unngå PFOA i importerte forbrukerprodukter, er en frivillig avtale, slik de store fluorpolymerprodusentene har inngått, ikke tilstrekkelig for å sikre utfasingen av PFOA hos alle produsenter av forbrukerprodukter. Det finnes PFOA for en stor del i importerte produkter. Disse er vanskelige å fange opp med frivillige avtaler. De foreslåtte restriksjonene vil derfor være et mer effektivt tiltak for å oppfylle det formålet som søkes oppnådd. De foreslåtte grenser for innhold av PFOA er satt på bakgrunn av den aktuelle trenden i markedet og nyere analyseresultater. Restriksjoner fremstår videre som et langt mer effektivt tiltak enn merking av PFOA-holdige produkter. Det er lite sannsynlig at merking i seg selv vil redusere risikoen for spredning eller eksponering av PFOA. 6 Industrien har gjennom PFOA Stewardship programme forpliktet seg til 100% reduksjon i utslippene av PFOA fra produksjon og produkter innen